16 Økonomiske og administrative konsekvenser
Datalagringsdirektivet regulerer ikke kostnadsspørsmålet. Departementet er imidlertid kjent med at det har pågått, og pågår, debatter i de fleste av EUs medlemsland om hvem som skal dekke kostnadene knyttet til lagringen. Medlemslandene har valgt ulike modeller for kostnadsdeling. I noen land får tilbyderne dekket alle kostnader knyttet til lagring og uthenting, mens i andre land må tilbyderne selv dekke alle kostnadene. I Danmark må tilbyderne dekke merkostnadene som følge av lagringsplikten, mens politiet betaler for uthenting. I Finland vil alle merkostnadene bli dekket av justismyndighetene.
16.1 Gjeldende rett
Dagens kostnadsmodell i Norge når det gjelder lovbestemt tilgang til informasjon, er en delingsmodell hvor ekomtilbyderne skal tilrettelegge nett og tjenester for lovbestemt tilgang til informasjon om sluttbruker, og forutsettes å dekke kostnadene knyttet til denne plikten. Tilbydernes driftskostnader knyttet til oppfyllelse av tilretteleggingsplikten dekkes av staten. Gjeldende praksis er at politiet betaler for uthenting av informasjon i henhold til avtaler jf. ekomloven § 2-8, andre ledd.
16.2 Høringsnotatets forslag
Departementene foreslo i høringsnotatet ikke noen endring av dagens kostnadsmodell. Kostnadsbildet vil ved innføring av direktivet kunne bli noe annerledes enn i dag, men det er utfordrende å skulle si noe eksakt om kostnadene, all den tid de ulike tilbyderne har ulike tekniske løsninger og tilbyr ulike tjenester. Med bakgrunn i et ønske om å hindre konkurransevridning, og å finne en så effektiv lagringsløsning som mulig med en så liten økonomisk belastning som mulig for tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, har Samferdselsdepartementet og Justisdepartementet fått gjennomført tre økonomiske utredninger av konsekvensene knyttet til innføring av en lagringsplikt.
16.3 Økonomiske utredninger og analyser
Den første utredningen ble gjennomført av Teleplan i perioden september – desember 2006. Formålet med analysen var å gjøre en vurdering av kostnader forbundet med en eventuell innføring av en plikt til å lagre data knyttet til lagring av data generert ved bruk av fasttelefoni, mobiltelefoni og internettaksess. Den utredningen skulle gi svar på følgende:
kostnader for tilbyderne ved ulike modeller for lagring (lagring i en sentral database eller lagring hos tilbyder)
kostnader for staten ved ulike modeller for lagring
økonomiske konsekvenser ved innføring av en lagringsplikt på alle kategorier data som EUs datalagringsdirektiv skisserer (avgrenset til lagring av data generert ved bruk av fasttelefoni, mobiltelefoni og internettaksess).
hvordan og i hvilken grad lagringstiden virker inn på kostnadene
hvordan og i hvilken grad informasjonssikkerheten virker inn på kostnadene
muligheten for å kunne benytte infrastruktur og standarder som er etablert/skal etableres hos tilbydere for å kunne utføre kommunikasjonskontroll
Utredningen var begrenset til lagring av data knyttet til fasttelefoni, mobiltelefoni og visse aspekter ved internettaksess. Den viste at lagringstid og lagringsvolum i liten grad påvirker kostnadene. Kostnadsfordelingen mellom tilbyder og myndigheter varierer relativt lite ved ulik lagringstid og lagringsvolum. Utviklingstid er den faktoren som i størst grad påvirker kostnadene. Informasjonssikkerhet virker til en viss grad inn på kostnadene, men er ikke svært kostnadsdrivende.
Denne utredningen er i dag mindre relevant siden den ikke omfattet alle lagringspliktene etter direktivet, men kun lagring av data knyttet til fasttelefoni, mobiltelefoni og internettilgang. Lagringsplikt knyttet til E-post og IP-telefoni var ikke med i utredningen.
Den andre utredningen ble gjennomført i perioden desember 2007 – februar 2008. Formålet med denne utredningen var å gjøre en vurdering av kostnader knyttet til en eventuell innføring av en lagringsplikt i norsk rett. Det skulle utredes kostnader for alternative lagringstider (6 mnd og 1 år) og utredningen skulle gi svar på følgende:
tilbydernes investeringskostnader for tilrettelegging av lagringsplikten
tilbydernes merkostnader knyttet til drift for oppfyllelse av lagringsplikten
hvordan og i hvilken grad informasjonssikkerheten virker inn på kostnadene
hvordan lagringstid virker inn på kostnadene
Analysen fra 2008 viser at det totalt vil koste mellom 207 og 261 MNOK over en femårsperiode for seks måneders lagring, avhengig av hardwareløsninger og hvor mye tilpasninger som kreves til tilbydernes systemer. Den laveste kostnaden forutsetter en enkel hardwareløsning hvor hardware ikke er duplisert, slik at løsningen ikke er så robust dersom feilsituasjoner inntreffer. Det forutsettes også at det i liten grad er nødvendig med tilpasning til tilbyders systemer. Den høyeste kostnaden forutsetter at det kreves robust hardwareløsning med duplikasjon og stor grad av tilpasninger til tilbyders systemer slik at software og prosjektkostnader er høye.
Det fremgår også av Teleplans analyse at dersom alle små tilbyderne utvikler en enkel løsning som kan gjenbrukes, med lokale tilpasninger hos hver enkelt tilbyder, vil man kunne få en kostnadsreduksjon på ca 40 MNOK. Det er ikke gjort noen kartlegging av om en slik løsning ville bli benyttet av tilbyderne, men for tilbydere som ikke har lagringsløsninger i dag kan det være en løsning dersom det gir kostnadsmessige besparelser i forhold til å utvikle en egen løsning. Av analysen fremgår det ikke hvilken kostnadsreduksjon som kan ventes dersom også mellomstore og store tilbydere utvikler løsninger som kan gjenbrukes.
Analysen viser videre at lagringstid i liten grad påvirker kostnadene for lagring. Hvis man øker lagringstiden fra 6 måneder til 12 måneder gir det en marginal økning i kostnader. Informasjonssikkerhet virker til en viss grad inn på kostnadene. Det fremgår blant annet av analysen at dersom det stilles samme krav til lagring av dataene som det gjøres i dag, er ikke informasjonssikkerheten en betydelig kostnad for tilbydere som allerede lagrer. For tilbydere som ikke lagrer vil det måtte påregnes kostnader forbundet med etablering av rutiner og infrastruktur som kreves for sikker og god behandling av personopplysninger.
Den tredje utredningen fra april 2010 er en utdypning av den foregående utredningen. Denne analysen har som formål å gi noen presiseringer og tydeliggjøring av merkostnadene for tilbydere og myndigheter ved innføring av datalagringsdirektivet. Blant annet ønsket departementene svar på hvorvidt tilbyderne kan bygge videre på de systemene de har for tilrettelegging i dag, eller om de må etablere helt nye lagringssystemer.
Hovedkonklusjonene fra Teleplans utdypning er at med de systemkrav og forutsetninger som ble gitt om tilgang og sikkerhet, vil tilbyderne måtte utvikle og implementere nye systemer for lagring. For tilbyderne samlet vil kostnaden for dette være 217 MNOK over en femårsperiode. Man baserer seg da på at de små tilbyderne vil implementere en felles standardisert løsning. Det er liten kostnadsreduksjon som følge av delvis bortfall av dagens ordning for lagring og uthenting. Merkostnader er således i størrelsesordenen tilsvarende de samlede kostnadene.
Teleplans utredninger kan lastes ned på Samferdselsdepartementets hjemmeside: www.regjeringen.no/sd.
16.4 Høringsinstansenes syn
Finansdepartementet, Kulturdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Post- og teletilsynet, NAV, Domstolsadministrasjonen, Kripos, Politidirektoratet, Politijuristene, Universitetet i Oslo matematisk-naturvitenskapelige fakultet, Politiets Fellesforbund, Forbrukerrådet, Norges Juristforbund-Privtat, IKT-Norge, Telenor, NetCom, NextGenTel, Kabel Norge, Altibox, NTV, Ventelo, Tele2, TDC, Get, Forsvarergruppen av 1997, NITO, TEKNA, NORSIS, Abelia, NHO, NHO-reiseliv, UNIO og LO har merknader til de økonomiske og administrative konsekvensene ved innføring av datalagringsdirektivet.
Finansdepartementet avventer de ytterlige vurderinger om kostnader og forutsetter at økte administrative kostnader vil bli dekket innenfor Datatilsynets rammer og gjennom kostnadsriktig justering av Post- og teletilsynets gebyrer. Kulturdepartementet mener at også de indirekte økonomiske konsekvensene for private interesser burde analyseres. Nærings- og handelsdepartementet mener det bør vurderes om staten skal dekke alle kostnadene til lagringsplikten fordi denne saken primært dreier seg om å ivareta generelle samfunnsinteresser knyttet til kriminalitetsbekjempelse.
Post- og teletilsynet understreker at gjennomføringen ikke må belaste tilbyderne uforholdsmessig. Høye kostnader vil kunne være en etableringshindring for nye aktører i markedet. Post- og teletilsynet uttaler:
«I utgangspunktet støtter PT en videreføring av prinsippene i dagens ordning, hvor kostnader deles mellom tilbydere og politimyndighet. Dersom det imidlertid skulle vise seg at implementering påvirker konkurransen i ekommarkedet, mener PT at man må vurdere å legge en større del av kostnadene på de offentlige myndigheter. Dette fordi innføringen av lagringsplikt utelukkende har som formål å støtte kriminalitetsbekjempelsen, noe som er en samfunnsoppgave.»
Telenor peker på at forutsetningene for å sette opp et regnestykke er både usikre og uklare, og Telenor velger derfor ikke å antyde et tall for estimerte kostnader forbundet med Telenors eventuelle implementering av datalagringskravene. Av samme grunn har Telenor valgt å avstå fra å kommentere på Teleplans økonomiske konsekvensutredninger.
Telenor vil likevel peke på de vesentlige kostnadsdriverne som vil påvirke kostnadene av lagringspliktige ekomtjenester:
«Lagringskravets omfang: Kostnadene ved å legge til rette for innsamling og lagring av data som i dag ikke lagres eller er tilgjengelige vil kunne være omfattende.
Krav om logisk atskillelse: Krav om at data som skal lagres i henhold til direktivet må holdes logisk adskilt fra andre data ekomtilbyderne lagrer, innebærer i praksis at det må utvikles et nytt system for datalagringen. Dette betyr at også de tilbyderne som logger data i dag og som har en infrastruktur og et nettverk som støtter lagring av data, likevel vil måtte investere i nye systemer, nye lisenser, nytt utstyr, mer lagringsplass med videre.
Lagringsperiode: Kostnadene vil øke desto lenge man skal lagre data, dette på grunn av at datamengden øker. I tillegg vil det påløpe større kostnader og høyere risiko fordi kapasitet og hastighet må økes for å kunne gjennomføre sikkerhetskopiering innen rimelig tid. Kostnadene vil inntil en viss grad øke lineært i forhold til økt lagringstid, men når man kommer til et kritisk høyt nivå i datamengde vil en større investering i kapasitet måtte gjøres. Det samme vil være tilfelle dersom datamengden øker på grunn av økt trafikk, men denne utviklingen vil være mye vanskeligere å forutsi.
Krav til utlevering: Dersom man pålegger operatørene korte leveringsfrister vil krav til automatisering og bemanning, og dermed også kostnadene, øke i forhold til systemstøtte.
Detaljeringsgrad: Det vil være svært kostnadsdrivende for operatørene dersom det blir avkrevd høy detaljeringsgrad i rapporter til myndighetene. Hvis man for eksempel skal hente ut rapporter med navn, adresse mv. pr. avsender og mottaker, vil dette være svært kapasitetskrevende.
Krav til redundans/reserveløsninger: Dersom det blir satt høye SLA-krav i forhold til feil- og katastrofesituasjoner vil det være nødvendig å etablere redundante systemer, alternativt reserveløsninger. Dette vil være svært kostnadsdrivende, da alt må dubleres og ekstra teknologi må innføres for å håndtere dette.
Datakvalitet: Kvaliteten på data som ikke har vært ansett som nødvendige for fakturering, har ikke nødvendigvis samme kvalitet som faktureringsdata. I og med at slike data normalt benyttes forbindelse med drift, vedlikehold og feilsøking, er behovet for nøyaktighet her ikke det samme som for fakturering. Dette betyr blant annet at man ikke har samme krav til at alt blir logget, eller at tidspunkt er like nøyaktig som i de deler av infrastrukturen som benyttes til eksempelvis taksering. Utbedring av dette kan kreve kostbare endringer av systemer, eller være svært vanskelig å få til i praksis.
Telenor, har begrensede ressurser til rådighet for IS/IT-utvikling og oppfølging av regulatoriske pålegg. Allerede i dag er bransjen underlagt en lang rekke sektorspesifikke krav. Selv om myndighetene bestemmer seg for full statlig finansiering av kostnadene ved implementering av datalagringsdirektivet, vil tilbyderne likevel måtte bruke betydelig både tid og ressurser på å følge opp kravet».
NextGentel mener myndighetene må vurdere tilretteleggingsstøtte. Det vil gi bedre kvalitet på implementeringen. Tilskudd kan i følge NextGentel enten gis direkte eller som skattefradrag. Også NTV mener en tilskuddsordning bør vurderes. Kabel Norge mener alle kostnader ved datalagringsdirektivet må dekkes av det offentlige, jf. Finland. Kabel Norge mener man ikke automatisk kan videreføre dagens kostnadsmodell. Ventelo mener det ikke er naturlig å videreføre dagens fordelingsmodell. Ventelo uttaler:
«I dag lagres data for kommersielle og/eller driftsmessige forhold. Lagring i henhold til datalagringsdirektivet gjennomføres for å bekjempe kriminalitet. Tilbydernes egne interesser faller i sin helhet utenfor formålet med lagringen, [...]»
NetCom, Altibox,Tele2,TDC og Get mener også at myndighetene må dekke kostnadene. Tele2 uttaler:
«Departementet foreslår en delingsmodell hvor ekomtilbyderne har en tilretteleggingsplikt, og dekker kostnadene til denne plikten, mens drifts/uthentingskostnader dekkes av politiet i henhold til avtaler. Tele 2 er av den oppfatning at alle kostnader, både tilretteleggingskosten og drifts/uthentingskostnader, må dekkes av politiet. De private databasene som blir opprettet som en følge av datalagringsdirektivet, gjøres på vegne av politiet, og det er naturlig at den som skal benytte informasjonen også betaler for hele systemet som innføringen av datalagringsdirektivet innebærer».
IKT-Norge mener det vil være totalt urimelig dersom noen av kostnadene forbundet med datalagringsdirektivet legges på ekomtilbyderne. IKT-Norge sier:
«Vi anerkjenner ikke at en modell for kostnadsdeling som benyttes i dag ved utlevering av trafikkdata etter ekomlovens § 2-8 andre ledd har noen som helst relevans. Denne bestemmelsen omhandler utlevering av trafikkdata selskapene allerede henter inn til eget bruk for å sikre kvaliteten på de tjenester de leverer sine kunder. Altså har selskapene en egeninteresse av å framskaffe disse data. Datalagringsdirektivet omhandler noe nytt – en statlig pålagt lagringsplikt for å dekke statens behov for trafikkdata. Selskapene har ingen egeninteresse av at datalagringsdirektivet innføres i Norge og motsetter seg derfor noe som helst økonomisk ansvar for dette.»
Kripos peker på at det ikke er vurdert administrative og økonomiske aspekter ved å legge beslutningskompetansen hos domstolen. Kripos er videre skeptisk til at tilbyder skal kunne velge lagringsløsning fordi kostnadsvurderinger åpenbart vil ligge til grunn for valg av løsning. Kostnadsaspektet blir i følge Kripot den drivende faktoren.
Politidirektoratet sier følgende:
«Politidirektoratet vil bemerke at dagens løsning innebærer betydelige utfordringer, og ikke bør videreføres. I de senere årene har det vært gjentatte drøftelser mellom Politidirektoratet på den ene siden og tilbyderne på den annen side om hvilke kostnader som skal dekkes av tilbyderne og hvilke kostnader politiet skal dekke etter ekomloven § 2-8. Loven oppstiller et skille mellom investeringskostnader som tilbyder skal betale og driftskostnader som politiet skal betale, men verken lovtekst eller forarbeider til ekomloven omhandler spørsmålet om sondringen mellom drifts- og investeringskostnader. Det hefter således en betydelig usikkerhet rundt plasseringen av de vesentligste kostnadene, som omfangsmessig har økt i sterk grad i de senere år.»
Politidirektoratet sier videre:
«Vi vil stille spørsmål ved om det er riktig at politiet helt eller delvis skal dekke tilbydernes kostnader ved å etterkomme offentligrettslige pålegg for å bekjempe kriminalitet».
Forsvarergruppen av 1977 peker på den betydelige omfangsøkning bruk, analyse og bevisføring knyttet til kommunikasjonsdata medfører for rettsprosessene. Det oppstår et spørsmål om hvorvidt eskalering av kompleksiteten i sakene står i samsvar med de samfunnsmessige gevinster. De peker også på tidsaspektet og utfordring mht å beramme tid.
NAV mener at dersom tilbyder må dekke kostnadene ved lagring vil disse påføres kundene, noe som er negativt. NAV mener en sentralisert finansieringsmodell må vurderes.
Domstoladministrasjonen peker på at de vil kunne oppleve økt arbeid med behandling av begjæringer om utlevering av data sammenlignet med hva som er tilfellet for Post- og teletilsynet i dag. De mener de vil få betydelige behov for dommer- og saksbehandlerressurser, og anslår behovet til ca 10 MNOK i året.
Politijuristene sier følgende:
«I denne sammenheng har vi også en bekymring knyttet til eventuelle kostnader ved utlevering av informasjon. Dersom den enkelte tilbyder selv kan diktere sine egne betingelser, vil det i realiteten bli redusert til et kostnadsspørsmål om politi og påtalemyndighet innhenter informasjonen. (Etter det vi er kjent med er det blant annet i ferd med å bli et problem i Sverige). Et alternativ vil etter vår vurdering være å pålegge den konsesjonsberettigede å dekke slike utgifter selv.»
Forbrukerrådet sier følgende:
«Det fremstår ikke klart for Forbrukerrådet hvordan datalagringen skal finansieres. Dersom ekomtilbyderne forutsettes å dekke kostnadene i henhold til en tilretteleggingsplikt kan det se ut til at forbrukerne betaler til ekomtilbyderne for at staten skal kunne lagre data til etterforskning av lovbrudd. En slik fordeling av utgifter knyttet til politiarbeid er etter Forbrukerrådets syn ikke forenlig med drift av statens forskjellige forpliktelser».
Politiets Fellesforbund sier følgende:
«Utgifter til innhenting av trafikkdata har økt kraftig de senere årene. Dette er i takt med kriminalitetsutviklingen med stadig større innslag av organisert og annen alvorlig kriminalitet. Det er en kjensgjerning at erfaringsmessig store utgifter knyttet til dette ofte begrenser etterforskningen, fordi disse utgiftene gjør store innhugg i driftsbudsjettene. PF mener det er viktig at Ekomloven endres slik at trafikkdata kan innhentes vederlagsfritt fra teletilbyderne. Vi mener at dette i et samfunnsøkonomisk perspektiv vil være både ressursbesparende og effektivt. Alternativt bør det innføres en sentral refusjonsordning lik den som finnes i dag for sikring av DNA spor og analyser av disse.»
LO sier følgende:
«Uansett valg av løsning vil det bety økte kostnader for tilbyderne, myndighetene og brukerne. Dersom det pålegges en ny lagringspraksis som ikke er nødvendig for produksjon av tjenesten, og som betyr økte kostnader, framstår det som rimelig at myndighetene bevilger det som er nødvendig, på samme måte som i Finland, der justismyndighetene bekoster lagringsutvidelsen.»
NITO påpeker at på grunn av at ikke alle tilbydere per i dag har etablert systemer for lagring og uthenting, må eventuelle merkostnader dekkes av myndighetene. TEKNA påpeker at mindre tilbydere ikke har systemer og vil påføres større kostnader, noe som er konkurransevridende.
Abelia og NHO mener merkostnadene med tilbyders lagringsplikt bør dekkes av staten, da dette er en plikt som pålegges med bakgrunn i samfunnets ønske om å bekjempe kriminalitet.
NHO-reiseliv mener Norge bør følge det finske eksemplet og la den myndighet i hvis interesse lagringen skjer, dekke merutgiftene.
NorSIS mener kostnadsmodellene bør forsøkes å være likt i de nordiske land, som tilbyderne i størst mulig grad konkurrerer med. NorSIS sier videre
«Datalagringsdirektivet er omdiskutert med tanke på å sikre personvernet. NorSIS mener derfor det er vesentlig at Datatilsynet får økte og dedikerte ressurser, slik at de kan prioritere tilsyn av at trafikkdata er tilstrekkelig sikret og at tilbyderne sørger for å sikre persondata».
UNIO mener det må være myndighetenes ansvar, både økonomisk og administrativt, å sikre en forsvarlig og trygg lagring av trafikkdataene.
Universitetet i Oslo matematisk-naturvitenskapelige fakultet peker på at Teleplans analyse ikke tar høyde for kostnader forbundet med bedre sikring av data enn det som følger av minimumskravene.
16.5 Departementets vurdering
16.5.1 Nærmere om konsekvensene for myndighetene
Konsekvenser for politiet
Departementets forslag legger opp til en betydelig heving av lovens vilkår for å få utlevert data fra tilbyderne. Når retten har avgitt kjennelse om at lovens vilkår er til stede for uthenting, bør ikke eventuelle kostnader forbundet med uthentingen være en avveiningsfaktor når ansvarlig etterforsker beslutter om det skal innhentes data. Dette kan føre til at data ikke innhentes i saker som ellers er godt fundert for et videre etterforskningsarbeid med bruk av data. Det vises til Ot.prp.nr.19 (2006-2007) kapittel 3, om utvidet bruk av DNA-registrering i strafferettspleien, hvor kostnadselementet ved bruk av straffeprosessuelle virkemidler er problematisert.
Det må legges til grunn at bruken av data vil holde seg på tilsvarende nivå, eller øke, i uoverskuelig fremtid, noe som må tas i betraktning når det gjøres anslag over fremtidige kostnader. Det er departementets oppfatning at eventuelle kostnader for politimyndighetene på årsbasis bør ligge innenfor rammen av kostnadsnivået i årene 2001-2007.
Konsekvenser for Post- og teletilsynet og Datatilsynet
Dersom datalagringsdirektivet gjennomføres i norsk rett må det forventes at både Post- og teletilsynet og Datatilsynet får økte tilsynsforpliktelser, og følgelig økte administrative kostnader. Post- og teletilsynet finansierer sin virksomhet gjennom gebyrer fra tilbydere av ekomnett og -tjenester, mens Datatilsynet ikke har tilsvarende mulighet for å få dekket de eventuelle økte kostnadene knyttet til økte tilsynsforpliktelser. Departementet foreslår at Post- og teletilsynets eventuelle økte kostnader dekkes gjennom kostnadsriktig justering av gebyrer, mens Datatilsynets økte kostnader som følge av datalagringsdirektivet bør kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. Et eventuelt behov for styrking må vurderes i forbindelse med de årlige budsjettproposisjonene.
16.5.2 Nærmere om konsekvensene for tilbydere av ekomnett og -tjenester
Som det fremgår ovenfor viser Teleplans analyse at det for tilbyderne av ekomnett og -tjenester samlet vil koste 217 MNOK over en femårsperiode å innføre datalagringsdirektivet. Teleplans utredning og ekombransjen har gitt uttrykk for at det som koster når det gjelder datalagring er å etablere systemer for lagring og for uthenting av data. Analysen forutsetter at tilbyderne vil måtte etablere nye, egne systemer for lagring til kriminalitetsbekjempende formål, noe som er kostnadsdrivende. Departementet foreslår at det skal være opp til den enkelte tilbyder å finne egnet lagringsløsning. Noen tilbydere vil måtte investere i helt nye løsninger, mens andre tilbydere sannsynligvis vil se det som hensiktsmessig å bygge videre på eksisterende løsninger for lagring og uthenting. Hvilken løsning som velges er underordnet så lenge personvernet og informasjonssikkerheten til dataene ivaretas. Sikkerheten til data er svært viktig, og det må følgelig kunne forventes økte kostnader knyttet til sikkerhet.
Med dagens regler for kostnadsdeling vil kostnader for å få systemene på plass (investeringer) påløpe for alle tilbyderne og det samme vil driftskostnader, sistnevnte i varierende grad avhengig av hvor stor etterspørselen fra politiet er. Det er flere faktorer som gjør det vanskelig å si eksakt hva kostnadene knyttet til lagringsplikten vil bli. Variasjonen er stor blant tilbyderne både mht. hvilke tjenester de tilbyr og hvilke tekniske systemer de benytter i dag. To tilbydere som tilsynelatende er like mht innhold og størrelse kan ha så ulike tekniske systemer at kostnadsanslagene blir totalt ulike.
Ekombransjen peker i høringsrunden på de betydelige kostnadene de mener tilbyderne blir påført ved innføring av datalagringsdirektivet. Tilbyderne mener at dagens regler om tilrettelegging ikke automatisk kan videreføres og overføres til lagringsplikten. Departementet har merket seg ekombransjens synspunkter og har forståelse for bransjens bekymring om at de skal påføres kostnader for lagring og tilrettelegging. Departementet foreslår ingen lovendringer knyttet til kostnader ved innføring av datalagringsdirektivet. Dagens bestemmelse om kostnader knyttet til tilrettelegging for lovbestemt tilgang opprettholdes (jf. ekomloven § 2-8 annet ledd). Det er ikke tatt stilling til hvem som skal dekke kostnadene knyttet til lagringsplikten. Inntil videre skal dagens forståelse av gjeldende kostnadsmodell legges til grunn. En modell for hvordan kostnader skal beregnes og fordeles mellom ekomtilbyderne og justismyndighetene vil bli utarbeidet.
I arbeidet med en ny kostnadsmodell skal de samfunnsøkonomiske gevinstene ved innføring av datalagringsdirektivet beskrives nærmere, herunder hvordan de statlige utgifter skal kunne reduseres. Samfunnsøkonomiske gevinster kan blant annet omfatte mindre kriminalitet. Innføring av direktivet kan også medføre en mer effektiv saksbehandling i politiet. En redegjørelse for i hvilken grad teknologiutviklingen har gjort datalagring og uthenting av slik informasjon nødvendig for kriminalitetsbekjempelse og i hvilken grad datalagring gjør at politiet kan oppklare saker de ellers ikke ville oppklart, vil være nyttig for vurderingen av hvordan en eventuelt skal fordele kostnadene som lovpålagt datalagring medfører mellom myndighetene og tilbydere.
En kostnadsmodell skal utformes på en slik måte at tilbyderne og myndighetene i størst mulig grad tar hensyn til kostnadene som de påfører hverandre gjennom uthenting av data. Dersom tilbyderne for eksempel fikk dekket kostnadene knyttet til drift i forbindelse med datalagringen, ville tilbyderne prøve å minimere investeringskostnadene ved å øke driftskostnaden. Dette kunne for eksempel gjøres ved å investere i lavkvalitets datalagringsteknologi som krever store driftskostnader. Det ville heller ikke gi riktige incentiver om politiet og Finanstilsynet ikke skulle betale for uthenting av data. Dette kunne medføre at det samlet sett ble hentet ut lagrede data uhensiktsmessig mye i etterforskningen.
Innføring av standardpriser basert på kostnader knyttet til utlevering av data for en gjennomsnittlig ekomtilbyder er en modell som vil bli vurdert. Med en slik løsning vil tilbyderne ha incentiver til å drive kostnadseffektiv lagring. Politiet og Finanstilsynet på sin side ville internalisere kostnaden de påfører tilbyderne ved uthenting av data.
I utredningen skal det inngå en vurdering av om skillet mellom investeringskostnader og driftskostnader skal videreføres. Som det fremgår ovenfor vil tilbyderne for å oppfylle lagringsplikten måtte gjøre nye investeringer i sine nett og systemer. Disse investeringene vil måtte foretas før en endelig kostnadsmodell er på plass. Utredningen skal vurdere hvordan påløpte kostnader i perioden fra innføring av lagringsplikt til ny modell er på plass, skal fordeles. Utredningsarbeidet forutsetter at både politiet, tilbydere og de respektive myndigheter involveres i prosjektet. Et forslag til kostnadsmodell forventes å kunne foreligge innen utgangen av 2011.
16.5.3 Nærmere om konsekvensene for domstolene
Domstoladministrasjonen har i høringsrunden påpekt at forslaget om at politi- og påtalemyndighets begjæringer i fremtiden skal fremsettes for domstolene vil medføre en økning av domstolens saksmengde, hvilket især vil gjøre seg gjeldende for tingrettene. Domstoladministrasjonen er av den oppfatning at statistikken fremsatt over antallet begjæringer fremsatt for Post- og teletilsynet ikke kan tillegges nevneverdig vekt ved vurderingen av i hvilket omfang forslaget vil påføre domstolene økt saksmengde. Domstoladministrasjonen legger til grunn at økt mengde datavolum, lengre lagringstid og annet formål (kriminalitetsbekjempelse) tilsier økt arbeid sammenlignet med i dag. Domstoladministrasjonen mener at de mest åpenbare konsekvensene for domstolene vil være økt behov for dommer og saksbehandlerressurser og at departementets forslag samlet vil medføre en merkbar økning i domstolenes saksmengde, siden domstolene i realiteten overtar disse oppgavene fra Post- og teletilsynet. Videre vil Domstoladministrasjonen påføres en engangsutgift som følge av at funksjonaliteten i Lovisa må endres.
Etter departementets syn er det vanskelig å si med sikkerhet i hvilken grad domstolene påføres ekstraarbeid som følge av kravet om domstolsbehandling av utlevering av data. Dersom domstolenes arbeid viser seg å bli av et slikt omfang at det ikke kan dekkes innenfor gjeldende budsjettramme, vil behov for styrking av domstolsbudsjettet vurderes i samband med de årlige budsjettproposisjoner.
16.6 Oppsummert om administrative og økonomiske konsekvenser
Departementet er av den oppfatning at eventuelle kostnader for politimyndighetene på årsbasis bør ligge innenfor rammen av kostnadsnivået i årene 2001-2007. Post- og teletilsynets eventuelle økte kostnader foreslås dekket gjennom en kostnadsriktig justering av tilsynets gebyrer. Datatilsynets og domstolenes økte kostnader som følge av datalagringsdirektivet foreslås dekket innenfor gjeldende budsjettrammer. Dersom arbeidet viser seg å bli av et slikt omfang at det ikke kan dekkes innenfor gjeldende budsjettramme, vil behov for styrking av Datatilsynets budsjett og domstolsbudsjettet vurderes i samband med de årlige budsjettproposisjoner. Departementet foreslår at det utarbeides en modell for hvordan kostnader skal beregnes og fordeles mellom ekomtilbyderne og justismyndighetene. Arbeidet med denne modellen skal starte umiddelbart etter at saken er oversendt Stortinget. Det tas sikte på å utarbeide en forskrift om datalagring hvor denne modellen inngår.