1 Innledning

1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Helse- og omsorgsdepartementet fremmer med dette forslag til lov om endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven).

Forslaget inneholder en rekke bestemmelser med formål å hindre barns tilgang til tobakksvarer, gjøre flere arenaer røykfrie og styrke vernet mot passiv røyking.

Forslagene som fremmes er blant annet basert på Tobakkskonvensjonen, Barnekonvensjonen, ny kunnskap om helseskader knyttet til passiv røyking, erfaringer fra praktisering av tobakkslovgivningen, samt erfaringer fra andre land.

Departementet legger vekt på at de foreslåtte lovbestemmelsene er viktige elementer i en større pakke med tiltak som har som formål å redusere og forebygge skadevirkningene av tobakksbruk. Forslagene må ikke betraktes som alternativer til øvrige tiltak i det tobakksforebyggende arbeidet, men som et supplement til disse. Erfaringer med tidligere lovreguleringer på tobakksområdet viser at regulering i stor grad kan bidra til endrede holdninger.

Kapittel 1 inneholder oversikt over bakgrunn for lovforslagene, tobakksbruk i Norge og helseskader knyttet til tobakksbruk.

Kapittel 2 drøfter hvorvidt det er grunnlag for å innføre ulik regulering av røykfri tobakk (snus) og røyketobakk.

Kapittel 3 inneholder forslag til tiltak for å hindre barns tilgang til tobakksvarer – det viktigste er forslaget om å innføre en kommunal bevillingsordning for salg av tobakksvarer. Den foreslåtte ordningen er til en viss grad basert på den eksisterende bevillingsordningen for salg av alkoholholdig drikk, men uten begrensning i hvilken type utsalgssteder som kan få salgsbevilling. Det foreslås også et forbud mot selvbetjening og et forbud mot salg av mindre tobakkspakninger.

Kapittel 4 redegjør for en rekke tiltak for å redusere barn og unges etterspørsel etter tobakksvarer gjennom at flere arenaer i samfunnet blir røyk- eller tobakksfrie, og for å styrke vernet mot passiv røyking. For fullt ut å oppfylle Tobakkskonvensjonens retningslinjer om røykfrie arbeidslokaler, foreslås det at dagens unntaksbestemmelse om røykerom i arbeidslokaler og lokaler hvor allmennheten har adgang, oppheves. Det foreslås også at det blir forbudt å røyke på enkeltkontorer. Det gis unntaksbestemmelser for visse institusjoner og arbeidsplasser.

Mange serveringssteder bygger inn uteserveringen i større grad enn tillatt og skaper på den måten nye røykerom utendørs. Arbeidstakere og gjester utsettes derfor fortsatt for passiv røyking mange steder. Det foreslås en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om grensene for innebygging og buffersoner.

Det foreslås videre at alle skoler og barnehager gjøres tobakksfrie både inne og ute, og at det lovfestes tobakksfri skoletid for elevene.

Det foreslås også en normativ lovbestemmelse om barns rett til vern mot passiv røyking. Bakgrunnen er ny kunnskap om helsefarene ved passiv røyking og oppdatert estimat på hvor mange barn i Norge som fortsatt utsettes for passiv røyking.

Det redegjøres også for forslaget om røykfrie inngangspartier til helseinstitusjoner og offentlige virksomheter.

I kapittel 5 omtales forslag om å utvide tobakksskadelovens formålsbestemmelse til å inkludere den langsiktige visjonen om et tobakksfritt samfunn, et forbud mot testing av tobakksvarer, et forbud mot import og salg av produkter for å skjule helseadvarslene, klarere regulering av tobakksimitasjoner og tobakkssurrogater, samt bestemmelser knyttet til statistikk. I tillegg foreslås det at Helsedirektoratet skal få utlevert opplysninger om importører av tobakksvarer fra tollvesenet uten hinder av taushetsplikt. Videre foreslås det presiseringer av virkeområdet for reklame- og sponsingsforbudet.

Kapittel 6 inneholder omtale av Helsedirektoratets forslag om endringer i aldersgrensen, samt en redegjørelse for problemet med plager fra naboers røyking. Det fremmes ikke lovforslag knyttet til disse temaene.

Kapittel 7 inneholder en redegjørelse for økonomiske og administrative konsekvenser.

Kapittel 8 inneholder merknader til de foreslåtte lovbestemmelsene.

1.2 Bakgrunn for lovforslaget

Til tross for stor framgang i det tobakksforebyggende arbeidet i Norge, er røyking fortsatt den viktigste risikofaktoren både for tidlig død og tap av friske leveår, som kan forebygges. En reduksjon av andelen røykere er derfor den viktigste enkeltinnsatsen som kan gjøres for å bedre folkehelsen.

Ifølge Nasjonalt folkehelseinstitutt er tobakksrøyking antagelig den enkeltfaktoren som har skapt størst helseskade i befolkningen de siste tiårene. Instituttet uttaler i sin Folkehelserapport 2010 at vi nå forhåpentligvis ser «begynnelsen på slutten av tobakksepidemien», men at det ennå trengs stor innsats før epoken med tobakkssykdommer er slutt. Klarer vi å drive tobakksbruken i Norge ned til et minimum i løpet av de nærmeste årene, kan epidemien av tobakkssykdommer være borte når vi nærmer oss år 2050.

En ny nasjonal tobakksstrategi er under utarbeidelse. Denne avløser Nasjonal strategi for det tobakksforebyggende arbeidet 2006-2010. I forrige strategiperiode lyktes det å redusere andelen røykere i befolkningen generelt og å halvere ungdomsrøykingen. Målene om å halvere andelen gravide som røyker og å stanse økningen i snusbruk, ble derimot ikke nådd. Myndighetene har i flere tiår hatt et langsiktig mål om et røykfritt samfunn. På bakgrunn av den kraftige økningen i snusbruk blant unge de siste årene, har tiltak for å forebygge bruk av snus fått en større plass i det tobakksforebyggende arbeidet. Ett av de viktigste virkemidlene er å innføre effektive regulatoriske tiltak.

Som en del av forberedelsene til arbeidet med den nye tobakksstrategien inviterte Helse- og omsorgsdepartementet våren 2010 Verdens helseorganisasjon til å foreta en evaluering av tobakksarbeidet i Norge. En ekspertgruppe gjennomførte i løpet av én uke intervjuer med 60 personer som på ulike måter er involvert i tobakksforebygging i Norge. Rapporten fra denne gjennomgangen er et viktig grunnlag for flere av lovforslagene som nå fremmes.

Å hindre at barn og unge begynner å bruke tobakk, er hovedfokus i departementets arbeid med tobakksforebygging. Tobakksbruk er en atferd barn og unge sosialiseres inn i. Om tobakksbruk i mindre grad er et synlig og akseptert fenomen i samfunnet vil også barn og unge i mindre grad begynne å røyke og snuse. For at færrest mulig ungdommer skal begynne med tobakk er det derfor viktig å redusere andelen tobakksbrukere blant voksne og å innføre flere tobakksfrie miljøer, slik at tobakksfritt blir normen. Et økende antall tobakksfrie arenaer i samfunnet bidrar også til at flere ønsker å slutte med tobakksbruk.

Forbudet mot røyking på serveringssteder som ble innført i 2004, er et godt eksempel på at innstramminger i regelverket kan være kontroversielle i starten, men at dette endrer seg over tid. Motstanden var svært sterk da røykeforbudet ble innført. I dag har imidlertid forbudet stor oppslutning – også blant røykere. Hovedbegrunnelsen for røykeforbudet på serveringssteder var å beskytte mot passiv røyking, men det har også vist seg å være et viktig skritt i retning av et røykfritt samfunn. I en befolkningsundersøkelse utført i 2010 på oppdrag fra Statens institutt for rusmiddelforskning, ble det stilt spørsmål om i hvilken grad man støttet eksisterende og nye tiltak for å få færre til å røyke eller for å beskytte mot passiv røyking. Resultatene viste at de eksisterende tobakkstiltakene har høy oppslutning i befolkningen – også blant røykere, og at de godt etablerte tiltakene har gjennomgående høyere oppslutning enn nye tiltak. Blant nye tiltak er det særlig de som har vært diskutert i media som får størst oppslutning, herunder forbud mot å røyke i nærheten av barn, heving av aldersgrensen, bevillingsordning og forbud mot røyking på holdeplasser. Det er videre stor tilslutning i befolkningen til å fjerne adgangen til å ha røykerom på arbeidsplasser og til innføring av røykfri skoletid for elever, lærere og barnehageansatte – men lavere tilslutning til et generelt forbud mot røyking i arbeidstiden. Støtten er omtrent lik for tiltak rettet mot omsetning og bruk av snus.

Tobakksvarer er lovlige varer, men de skiller seg vesentlig fra andre forbruksvarer fordi tobakksvarer er helsefarlige selv om de brukes som forutsatt. Det finnes ikke noen nedre sikker grense for tobakksbruk annet enn totalavhold. Det må videre settes begrensninger på hvor røyking foregår, slik at røyken ikke skader andre. Departementet legger vekt på at det er tungtveiende legitimitetsgrunner for myndighetenes rett til å innskrenke enkeltindividets mulighet til å røyke:

1. Omfanget av helseskader

   Verdens helseorganisasjon har fastslått at røyking er den viktigste risikofaktoren både for tidlig død og tap av friske leveår i høyinntektsland som Norge. Det redegjøres nærmere for helserisikoen ved tobakksbruk i pkt. 1.4 nedenfor.

2. Valget om røyking tas av umyndige personer med misoppfatninger om risiko

   De fleste begynner å røyke svært tidlig i livet. Over 70 prosent røykedebuterer før fylte 20 år, over 50 prosent før fylte 18 år. Over 80 prosent av røykerne angrer på at de begynte å røyke. De fleste tar altså røykebeslutninger i ung alder som de senere angrer på. Barn og unge har som regel også sterke misoppfatninger om risikoen. Undersøkelser viser at unge røykere undervurderer helserisikoen og muligheten for at de selv vil bli avhengige av nikotin sammenliknet med andre.

3. Friheten til å slutte er begrenset av avhengighet

   Nikotin skaper sterk avhengighet, minst like sterk som stoffer som heroin og kokain. De fleste røyker ikke fordi de vil, men fordi de har blitt avhengige av nikotin. Det er individuelle forskjeller i disposisjonen for å bli avhengig av nikotin. Av alle som noen gang har forsøkt å røyke, blir omtrent en tredjedel dagligrøykere. Nikotinavhengighet utvikles særlig raskt hos barn og unge, og avhengighet kan oppstå selv om de bare røyker eller snuser av og til.

4. Røyking rammer uskyldig tredjeperson

   Selv om andelen barn som utsettes for passiv røyking jevnlig har blitt redusert de siste årene, har Statens institutt for rusmiddelforskning estimert at det fortsatt er så mange som 100 000 barn under 13 år i Norge som daglig eksponeres for passiv røyking i hjemmet. Eksponeringen avtar med økende alder, slik at det er de yngste som i størst grad utsettes for passiv røyking.

5. Samfunnsøkonomiske kostnader

   Røyking medfører store kostnader for samfunnet. I en rapport fra 2010 anslår Helsedirektoratet at de totale samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til røyking i Norge er i størrelsesorden 80 mrd. kroner per år, forutsatt at man inkluderer en økonomisk verdsetting av tapte leveår. Dersom man kun inkluderer kostnader for helsevesenet og produksjonstap på grunn av økt sykelighet og tidlig død, anslås kostnadene til 8 mrd. kroner per år. Anslagene er basert på røykeomfanget i Norge de siste 10 til 30 årene.

   De samfunnsøkonomiske kostnadene av passiv røyking, inklusiv økonomisk verdi på velferdstap, er anslått til om lag 4 mrd. kroner per år. Uten en økonomisk verdsetting av velferdstap er kostnadene ved passiv røyking anslått til mellom 400 mill. kroner og 1 mrd. kroner per år.

   I rapporten anslås videre den potensielle samfunnsøkonomiske gevinsten ved nedgangen i andelen dagligrøykere de siste 20 årene til rundt 26 mrd. kroner per år, og at den potensielle gevinsten ved en ytterligere nedgang i andelen dagligrøykere kan ha en årlig samfunnsverdi på om lag 2-3 mrd. kroner per prosentpoeng. Det er imidlertid viktig å være klar over at det kan ta tid før en ser effekter av tiltak på røykepopulasjonen og at de mest utbredte røykerelaterte sykdommene først opptrer etter flere tiår.

6. Sosiale helseforskjeller

   Røyking er svært sosialt skjevfordelt og bidrar til sosiale helseforskjeller. Det er nesten fire ganger så mange røykere i gruppen med kort utdanning som i gruppen med lang utdanning.

Når det gjelder snus er bildet noe mer sammensatt, da snusbruk er langt mindre helseskadelig enn røyking og ikke skader andre. Departementet redegjør i punkt 2 nedenfor for hvorfor myndighetene likevel mener at snus i størst mulig grad bør reguleres på samme måte som andre tobakksvarer.

1.3 Tobakksbruk i Norge

Det har vært en markant nedgang i andelen dagligrøykere fra 1973-2010. I 1973 oppga 51 prosent av mennene og 32 prosent av kvinnene at de røykte daglig.

Bare på de siste 15 årene er andelen dagligrøykere nesten halvert. I 1996 var det 33 prosent dagligrøykere, mens i 2011 røykte om lag 17 prosent av befolkningen (16-74 år) daglig. Det er liten forskjell på kvinner og menn. I tillegg røyker 11 prosent av og til. Gruppen av personer som røyker av og til har holdt seg stabil de siste tretti årene til tross for at andelen dagligrøykere har gått kraftig ned i samme periode.

I aldersgruppen 16-24 år røykte 9 prosent av mennene og 13 prosent av kvinnene daglig i 2011. I tillegg røykte 18 prosent unge menn og 11 prosent unge kvinner av og til.

I 2011 brukte 8 prosent av befolkningen snus daglig og 5 prosent snuste av og til. Snusing forekom hyppigst blant unge i alderen 16-24 år: 25 prosent unge menn og 11 prosent unge kvinner brukte snus daglig. I tillegg brukte 16 prosent unge menn og 11 prosent unge kvinner snus av og til. Det betyr med andre ord at minst fire av ti unge menn brukte snus daglig eller av og til. For seks år siden var det under 10 prosent unge menn som snuste daglig og tilnærmet ingen kvinner som brukte snus. Det var også relativt mange snusbrukere i aldersgruppen 25-34 år.

Over halvparten av dagens røykere og eks-røykere begynte å røyke daglig før de fylte 18 år, og over 70 prosent begynte før fylte 20 år. Debutalderen har sunket for hver alderskohort, slik at de som begynner å røyke i dag er yngre enn deres foreldre var da de begynte å røyke. Gjennomsnittlig debutalder lå i 2010 på rundt 15 år, og det tar litt kortere tid fra man prøver snus første gang til man bruker det regelmessig (1,5 år i gjennomsnitt) enn det tar fra man røyker første gang til man røyker regelmessig (2,3 år i gjennomsnitt).

Om lag 30 prosent av mannlige norske snusbrukere har aldri røykt. Data fra Sverige fra 2010 (Statens folkhälsoinstitut) viser at nærmere 40 prosent av mannlige snusbrukere aldri har røykt, og at om lag 10 prosent av ungdom som røyker, først begynte med snus.

I en studie publisert i 2012 (Grødtvedt m.fl) fant forskerne at gutter som brukte snus som 16-åringer hadde økt risiko for kombinasjonsbruk av røyk og snus som 19-åringer, sammenlignet med dem som ikke brukte noen form for tobakk da de var 16 år.

En artikkel fra 2012 (Lund og McNeill) viste at kombinasjonsbruk av snus og sigaretter blant menn har ligget relativt stabilt på rundt 5 prosent siden 1985. Blant de som snuser daglig røyker om lag 31 prosent daglig eller av og til, og blant de som snuser av og til røyker om lag 57 prosent daglig eller av og til. Andelen som hadde begynt med snus og etterpå begynt å røyke i tillegg, økte med synkende alder. I aldersgruppen 15-24 år hadde 40 prosent av kombinasjonsbrukerne snus som første produkt. Det kunne imidlertid ikke konkluderes med hvor mange av disse som uansett ville ha begynt å røyke.

1.4 Helseskader av tobakksbruk

Røyking er den viktigste risikofaktoren for både tidlig død og tap av friske leveår i Norge, som kan forebygges. Beregninger fra 2012 fra Nasjonalt folkehelseinstitutt viser at det hvert år dør rundt 5100 personer på grunn av røyking, noe som tilsvarer 13 prosent av alle dødsfall. Instituttets rapport Hvor dødelig er røyking? fra 2006 viser at hver av dem i gjennomsnitt har tapt 11 leveår. Blant kvinner i alderen 40-70 år er røyking skyld i 26 prosent av alle dødsfall i denne aldersgruppen, det tilsvarende tallet for menn er 40 prosent. Menn i denne aldersgruppen som dør av røyking, taper i gjennomsnitt 14 leveår, mens kvinner taper 20 leveår.

Over 40 sykdommer, hvorav omtrent 20 dødelige, har direkte sammenheng med røyking. De viktigste sykdommene røyking forårsaker er ulike former for kreft, luftveissykdommer og hjerte- og karsykdommer. Verdens helseorganisasjon har anslått at rundt 20 prosent av hjerte- og karsykdommer skyldes røyking, og hjerteinfarkt og hjerneslag er de vanligste av disse sykdommene. Risikoen for hjerteinfarkt hos røykere anses generelt sett å være to til tre ganger høyere enn hos ikke-røykere, men det har blitt observert risikoøkninger på opptil sju ganger hos både menn og kvinner, avhengig av alder (jo yngre, jo høyere relativ risiko) og antallet sigaretter man røyker per dag.

Røyking øker risiko for kreft i en rekke organer. Lungekreft er den kreftformen som har sterkest sammenheng med røyking, rundt 90 prosent av alle tilfeller blant menn og 80 prosent blant kvinner skyldes røyking.

I tillegg til kreft i lungene forårsaker røyking flere andre sykdommer i luftveiene. En av de mest alvorlige er kols (kronisk obstruktiv lungesykdom). Rundt 370 000 personer i Norge har kols, noe som hovedsakelig skyldes røyking. Røyking forårsaker og forverrer også andre lungesykdommer, som for eksempel astma og kronisk bronkitt.

Generelt kan man si at det er en klar sammenheng mellom forbruk og nivå av dødelighet. Risikoen for å dø av røyking er større jo større det daglige forbruket er. Selv om risikoen for å dø av røyking er størst blant storrøykere, fant en norsk undersøkelse fra 2005 (Bjartveit og Tverdal) en betydelig overdødelighet allerede hos den kategorien røykere som røkte 1-4 sigaretter daglig. For ischemisk hjertesykdom var det mye større risikoøkning fra 0 til 1-4 sigaretter enn det var fra 1-4 sigaretter til 20+ sigaretter. Tilsvarende er også funnet i andre studier. Det er også påvist helserisiko ved røyking sjeldnere enn daglig. Ifølge en rapport fra 2010 fra U.S. Surgeon General kan røyking – selv av og til-røyking og passiv røyking – forårsake umiddelbar skade i kroppen som før eller senere kan føre til alvorlig sykdom eller død hos noen individer. Det å inhalere selv små mengder tobakksrøyk kan skade DNA, som igjen kan føre til kreft.

I Norge dør flere hundre personer hvert år av sykdom som skyldes passiv røyking, og de negative helsekonsekvensene av passiv røyking er nå langt bedre dokumentert enn tidligere. Om lag én prosent av den globale dødeligheten kan tilskrives passiv røyking og 66 prosent av den totale sykeligheten som følge av passiv røyking rammer barn, ifølge en svensk analyse fra 2010 (Öberg m.fl). Beregninger fra EU i 2002 viste at 7000 årlige dødsfall i EU-landene kunne tilskrives passiv røyking på arbeidsplassene, mens om lag 72 000 dødsfall skyldtes passiv røyking i hjemmene.

Mange av de farligste stoffene i tobakksrøyken forekommer i høye konsentrasjoner både i røyken som inhaleres (hovedstrømsrøyken), og i den som siver ut i omgivelsene (sidestrømsrøyken). Fordi forbrenningen ikke skjer ved samme temperatur, er det store forskjeller på sammensetningen av de ulike kjemiske stoffene i hovedstrømsrøyk og sidestrømsrøyk. Konsentrasjonen av de mest helsefarlige stoffene er faktisk høyere i sidestrømsrøyken, som er den man utsettes for ved passiv røyking.

Å puste inn luft med tobakksrøyk utgjør en helserisiko for voksne med kroniske lungesykdommer. Ved lengre eksponering kan passiv røyking gi lungekreft og hjerteinfarkt hos ikke-røykere. I 2010 gjennomgikk en amerikansk ekspertkomité (Institute of Medicine) forholdet mellom passiv røyking og hjertesykdom. Konklusjonen var at passiv røyking øker risikoen for hjertesykdom med 25-30 prosent og at større doser passiv røyk gir økt risiko. Ifølge en rapport fra US Surgeon General fra 2010 kan selv små mengder passiv røyking forårsake hjerte- og karsykdom og utløse for eksempel hjerteinfarkt, og rapporten fastslår at det ikke finnes noen trygg nedre grense for eksponering for passiv røyking.

Passiv røyking er skadelig i alle aldre, men er spesielt farlig for fostre og små barn. Det er dokumentert at en rekke helseskader hos barn har sammenheng med passiv røyking, herunder krybbedød, infeksjoner i nedre luftveier og i mellomøret, astma og nedsatt lungefunksjon gjennom barndommen. Selv kortvarig eksponering for tobakksrøyk kan framprovosere sterkere og hyppigere anfall hos barn som allerede har astma.

Det finnes ingen presise data for befolkningens eksponering for passiv røyking i Norge. Nasjonalt folkehelseinstitutt anslo i 2009 at mellom 6-30 prosent av den voksne, norske befolkningen daglig eksponeres for passiv røyking. Statens institutt for rusmiddelforskning estimerte i 2010 at rundt 100 000 norske barn under 13 år daglig utsettes for passiv røyking i hjemmet.

Selv om bruk av snus er langt mindre helseskadelig enn røyking, kan også bruk av snus innebære risiko for alvorlig sykdom. Det svenske Folkhälsoinstitutet publiserte i 2005 rapporten Hälsorisker med svenskt snus, som konkluderte med at svensk snus er kreftfremkallende. Verdens helseorganisasjons kreftforskningsinstitutt, IARC, fastslo i 2012 at røykfri tobakk, herunder snus, er kreftfremkallende. Nasjonalt folkehelseinstitutt anså i 2010 at forskningen ga tilstrekkelig grunnlag for å fastslå en sammenheng mellom snus og kreft i bukspyttkjertelen, og at det foreligger data som indikerer at snusbruk kan føre til kreft i spiserør og mage. Dette er sjeldne, men svært alvorlige kreftformer med høy dødelighet.

Snusbruk er dessuten forbundet med forhøyet blodtykk, økt dødelighet etter hjerteinfarkt og slag, og diabetes type 2 (Statens folkhälsoinstitut, 2009). Ettersom snusbruken har økt særlig hos unge, er bruk av snus i svangerskapet et økende problem. I en stor nordisk studie fra 2011 (Wikström m.fl.) er det vist en markert økning i risikoen for dødfødsler. Risikoen for dødfødsler ved snusbruk hos gravide kvinner var større enn for kvinner som røkte mindre enn ti sigaretter hver dag. Andre har vist en sammenheng mellom snusbruk og for tidlig fødsel og svangerskapsforgiftning.

Helserisikoen ved snusbruk bør etter departementets syn ikke primært sammenlignes med helserisiko ved røyking, men med det å ikke bruke noen form for tobakk.

1.5 Sosiale helseforskjeller

Røyking er den enkeltfaktoren som har størst betydning for folkehelsen samtidig som røyking er den livsstilsfaktoren hvor de sosiale forskjellene er tydeligst. I 2010 var andelen dagligrøykere i befolkningen over 25 år 10 prosent blant de med lang utdanning, mens den var 38 prosent blant de med kort utdanning. Vi vet også at grupper med kort utdanning i større grad enn grupper med lang utdanning utsetter barna sine for passiv røyking, både under og etter graviditet. Dette bidrar til etablering av sosiale helseforskjeller tidlig i livet og til at helsekonsekvensene av røyking rammer hardest i grupper med kort utdanning og lav inntekt.

I St.meld. nr. 20 (2006-2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller legges det vekt på at den enkeltes valg av helseatferd i stor grad er bestemt av det sosiale miljøet, og at helseatferd som gir økt risiko for sykdom er mer utbredt i grupper med kort utdanning og lav inntekt. Siden helseatferd henger nært sammen med sosiale strukturer, er det derfor nødvendig å endre de bakenforliggende og strukturelle årsakene til atferden. Det handler ikke bare om at noen grupper har mer kunnskap om skadevirkningene av tobakk, men også om ressurser og overskudd til atferdsendring. I tillegg handler godt folkehelsearbeid på dette området om å gjøre det enklere og mer nærliggende å endre atferd fra usunne til sunne vaner. Virkemidler for å påvirke pris og tilgjengelighet er derfor sentrale for å redusere sosiale forskjeller i helseatferd. I det tobakksforebyggende arbeidet handler dette blant annet om å begrense tilgjengeligheten til tobakk og gjøre flere arenaer røykfrie gjennom endringer i regelverket.

Gjennom Meld. St. 16 (2010-2011) Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011-2015) har regjeringen lagt den politiske kursen for helse- og omsorgstjenestene og folkehelsearbeidet de neste årene. Regjeringens utgangspunkt er at det er et offentlig ansvar å fremme helse og forebygge sykdom.

1.6 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven inneholder i dag i hovedsak følgende restriksjoner: totalforbud mot tobakksreklame, forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer på salgssteder, aldersgrense på 18 år for kjøp og salg av tobakksvarer, påbud om helseadvarsler på tobakkspakningene og røykeforbud i lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang, samt i arbeidslokaler. Det er adgang til å ha røykerom, unntatt på serveringssteder.

Loven utfylles av tre forskrifter; forskrift 15. desember 1995 nr. 989 om forbud mot tobakksreklame mv, forskrift 6. februar 2003 nr. 141 om innhold i og merking av tobakksvarer og forskrift 13. oktober 1989 nr. 1044 om forbud mot nye tobakks- og nikotinprodukter.

Norge er bundet av tre EU-direktiver på tobakksområdet; direktiv 2001/37/EF om fremstilling, presentasjon og salg av tobakksvarer, direktiv 2003/33/EF om tobakksreklame og sponsing, og direktiv 2010/13/EU om audiovisuelle medietjenester, som inneholder et særskilt forbud mot tobakksreklame, -sponsing og produktplassering.

Tobakkskonvensjonen er en kunnskapsbasert internasjonal juridisk bindende avtale, fremforhandlet i regi av Verdens helseorganisasjon. Tobakkonvensjonens formål fremkommer av artikkel 3:

«Formålet med denne konvensjon og dens protokoller er å beskytte nålevende og framtidige generasjoner mot de ødeleggende helsemessige, sosiale, miljømessige og økonomiske følgene av tobakksbruk og eksponering for tobakksrøyk, ved å stille til rådighet et rammeverk for tiltak til forebygging av tobakksskader som skal iverksettes av partene på nasjonalt, regionalt og internasjonalt plan for å oppnå en vedvarende og betydelig reduksjon i utbredelsen av tobakksbruk og eksponering for tobakksrøyk.»

Konvensjonen er verdens første folkehelsekonvensjon, og trådte i kraft i februar 2005. Initiativet ble tatt av Gro Harlem Brundtland i 1999 og var en merkesak under hele hennes funksjonsperiode som generaldirektør for Verdens helseorganisasjon. Konvensjonen har nå 175 parter, og Norge var det første landet som undertegnet og ratifiserte konvensjonen. Ingen annen FN-konvensjon har blitt ratifisert av så mange parter så raskt.

Det pågår et løpende arbeid med å implementere og utdype Tobakkskonvensjonens forpliktelser, bl.a. gjennom utarbeidelse av retningslinjer. Konvensjonens bestemmelser gir et stort spillerom for partslandene til å utforme egne lovbestemmelser og tiltak i lys av nasjonale forhold. Konvensjonsbestemmelsene fastsetter hva partene skal regulere og hvilke mål som skal etterstrebes, men det overlates ofte til partene å vurdere hvordan reguleringene nærmere skal utformes. Retningslinjene er mer detaljerte og noen gir anvisning på hvordan partene har blitt enige om at konvensjonsbestemmelser bør fortolkes og implementeres. Andre gir kun forslag til ulike tiltak og eksempler på beste praksis.

I november 2012 ble det på Tobakkskonvensjonens partsmøte vedtatt en protokoll om ulovlig handel med tobakksvarer. Protokollen er en valgfri juridisk bindende tilleggsavtale til konvensjonen, som gir partslandene en plattform for å bekjempe tobakkssmugling og andre former for ulovlig handel med tobakk. Protokollen etablerer bl.a. tiltak som skal sikre kontroll med hele forsyningskjeden for tobakk, for eksempel gjennom merking av tobakksprodukter for å hindre at de skal komme på avveie. Protokollen inneholder også bestemmelser om samarbeid over landegrensene for å bekjempe ulovlig handel. Protokollen vil tre i kraft når minst 40 partsland har ratifisert den.

En rekke av forslagene som fremmes i denne lovproposisjonen vil bidra til at Norge innfrir sine forpliktelser etter Tobakkskonvensjonen.

Forholdet til ny folkehelselov

Lov av 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) regulerer det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet og skal gi kommuner og fylkeskommuner et verktøy for å møte fremtidens helseutfordringer. Loven gir også en forpliktelse for sentrale helsemyndigheter til å understøtte fylkeskommuner og kommuner i deres folkehelsearbeid, herunder bistå med informasjon, råd og veiledning.

Den nye folkehelseloven er en del av oppfølgingen av samhandlingsreformen, som er regjeringens politikk for å møte dagens og fremtidens helseutfordringer. En viktig målsetning i reformen er at man skal forebygge der det er mulig. Det er da naturlig at det innføres tiltak med dokumentert effekt. Tiltak for å forebygge tobakksbruk gir betydelige helseeffekter for den enkelte og folkehelsegevinster for samfunnet. Samhandlingsreformens fokus på forebygging ble understreket av Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen (Innst. 212 S (2009-2010)).

Med folkehelseloven etableres et nytt fundament for å styrke folkehelsearbeidet i politikk- og samfunnsutvikling og i planarbeid ut fra regionale og lokale utfordringer og behov. Det fastsettes blant annet krav til å ha god oversikt over helseutfordringene i den enkelte kommune og at en drøfting av helseutfordringene skal være grunnlag for lokale og regionale planstrategier som vedtas av kommunestyrene og fylkestingene etter plan- og bygningsloven. Helseutfordringene skal videre danne grunnlag for lokale mål og strategier forankret i plansystemet etter plan- og bygningsloven. Kommunene får videre en plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å møte lokale utfordringer.

Tobakksforebygging vil være en viktig del av kommunenes folkehelsearbeid og forebyggende helsearbeid. Tobakksskadeloven er en særlov som supplerer folkehelseloven. Kommunene har i dag en viktig rolle som tilsynsmyndighet for røykeforbudene i tobakksskadeloven § 12.

1.7 Om høringen

Helse- og omsorgsdepartementet sendte 13. januar 2012 på høring forslag til endringer i tobakksskadeloven, vedlagt Helsedirektoratets utredning av et kommunalt bevillingssystem og en rapport om kostnader og nytte ved et bevillingssystem. Høringsfrist var 20. april samme år. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Fylkesmennene

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Sametinget

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Delta

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Helsedirektoratet

• Helsetilsynet i fylkene

• Konkurransetilsynet

• Kreftregisteret

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Mattilsynet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten

• Norges forskningsråd

• Petroleumstilsynet

• Politidirektoratet

• Riksarkivet

• Riksrevisjonen

• Statens arbeidsmiljøinstitutt STAMI

• Statens helsepersonellnemnd

• Statens helsetilsyn

• Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)

• Statens legemiddelverk

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Utdanningsdirektoratet

• Actis

• Airport Retail Norway AS

• Akademikerne

• Aktive Foreldre

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arbeidsmiljøsenteret

• Bensinforhandlernes Bransjeforening

• Coop Norge AS

• Dagligvareleverandørenes Forening

• Den norske jordmorforening

• Den norske legeforening

• Den norske tannlegeforening

• Det Norske Cigarselskap

• Elevorganisasjonen

• Fagforbundet

• Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG)

• Forskningsstiftelsen FAFO

• Forum for Reise og Handel

• Handel og kontor i Norge

• HR Norge

• Hotell- og restaurantarbeiderforbundet (nå Fellesforbundet)

• Hovedorganisasjonen Virke

• Institutt for samfunnsforskning (ISF)

• Kanvas

• Kommunenes sentralforbund (KS)

• Kreftforeningen

• Landets høyskoler med helsefaglig utdanning

• Landets høyskoler med samfunnsvitenskapelig utdanning

• Landets pasient- og brukerombud

• Landets regionale helseforetak

• Landets universiteter

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

• Landsforeningen for private sykehus

• Landsgruppen av helsesøstre NSF

• Landslaget mot tobakksskadene

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Lederne

• Lærernes yrkesforbund

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Nasjonalt kolsråd

• Nasjonalt råd for tobakksforebygging

• NIFU STEP

• Norges Astma- og Allergiforbund

• Norges bygdekvinnelag

• Norges Colonialgrossisters forbund (NCF)

• Norges Forskningsråd

• Norges Kvinne- og Familieforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

• Norsk Barnevernsamband

• Norsk Helse- og Sosiallederlag

• Norsk Helse- og velferdsforum

• Norsk institutt for by- og regionforskning

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Norsk lektorlag

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Norsk Pasientforening

• Norsk Petroleumsinstitutt

• Norsk senter for barneforskning

• Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

• Norsk skolelederforbund

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk tannpleierforening

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Næringsmiddelbedriftenes Landsforening

• Offentlige grunnskoler og videregående skoler

• OLF Oljeindustriens Landsforening

• PARAT

• Philip Morris Norway AS

• Private Barnehagers Landsforbund (PBL)

• Private grunnskoler

• Private videregående skoler

• Privatskoleorganisasjonene

• Redd Barna

• Røykfritt Miljø Norge

• Skolenes landsforbund

• Sol Cigar CO AS

• Steinerbarnehagene i Norge

• Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning

• Swedish Match Norge AS

• Tobakkindustriens felleskontor

• Tobakksfritt

• Travel Retail Norway AS

• Trygge barnehager AS

• Ungdom mot narkotika

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Utdanningsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Det innkom 76 høringssvar hvorav 66 var med merknader. Departementet mottok høringssvar med merknader fra følgende høringsinstanser:

• Arbeidsdepartementet

• Barne- ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Helsedirektoratet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Nasjonalt råd for tobakksforebygging

• Norges Forskningsråd

• Politidirektoratet

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statens institutt for rusmiddelforskning

• Statens legemiddelverk

• Statistisk sentralbyrå

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Fylkesmannen i Buskerud

• Fylkesmannen i Oppland

• Fylkesmannen i Vest-Agder

• Møre og Romsdal fylkeskommune v/ungdomspanelet

• Nordland fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Askøy kommune

• Bergen kommune

• Bærum kommune

• Drammen kommune

• Fjell kommune

• Namsos kommune

• Nordreisa kommune

• Osen kommune

• Oslo kommune

• Overhalla kommune

• Risør kommune

• Sarpsborg kommune

• Skedsmo kommune

• Stavanger kommune

• Trondheim kommune

• Bensinforhandlernes Bransjeforening

• Carl Ditlef Jacobsen

• Coop Norge Handel AS

• Dagligvareleverandørenes forening

• Den norske legeforening

• Forum for Reise og Handel

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kreftforeningen

• Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke

• Landsforeningen uventet barnedød

• Landsgruppen av helsesøstre NSF

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Miljørettet helsevern i Indre Østfold IKS

• Miljørettet helsevern i Vestfold

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• NHO Mat og Drikke

• NHO Reiseliv

• Norges Astma- og Allergiforbund

• Norges Colonialgrossisters Forbund

• Norsk Petroleumsinstitutt

• Philip Morris Norway AS

• Sameiet Tjuvholmen F3

• Swedish Match Norge AS

• Tobakkindustriens Felleskontor

• Travel Retail Norway AS

• Østfoldhelsa

• Departementet mottok høringssvar uten merknader fra følgende instanser:

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Fiskeri- og kystdepartementet

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Kulturdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Møre og Romsdal fylkeskommune v/ungdomspanelet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

Høringssvarene viser at det er bred oppslutning blant høringsinstansene om at det er viktig å forebygge de helseskadelige virkningene av tobakksbruk. Høringsinstansene er imidlertid noe delt i synet på de ulike foreslåtte lovendringene. Det er i all hovedsak høringsinstansene fra handelsnæringen og tobakksindustrien som er negative til flere av forslagene. Det samme gjelder enkelte kommuner som uttaler seg om den foreslåtte bevillingsordningen. Det er likevel generelt stor støtte til forslagene blant de øvrige høringsinstansene. Høringsinstansenes syn vil omtales under hvert forslag.

Flere av forslagene har i tillegg til den alminnelige høringen vært på EØS-høring. I forbindelse med denne høringen innkom det ingen merknader.