7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Befolkningens helse er blant samfunnets viktigste ressurser. Det er fortsatt et stort potensial i å forbygge sykdom og for tidlig død i Norge. Forslagene som fremmes her vil kunne bidra til å forebygge tobakksrelatert sykdom og for tidlig død. En bedre balanse i ressursinnsatsen mellom behandling og forebygging vil over tid føre til en reduksjon i økningen av behovet for kostbar behandling. I tillegg til de økonomiske gevinstene dette medfører, vil det være vesentlige menneskelige og velferdsmessige gevinster ved en lavere dødelighet og en mer funksjons- og arbeidsdyktig befolkning.

Helsedirektoratet har anslått de samfunnsøkonomiske kostnadene av røyking til 80 mrd. kroner per år. Anslaget er basert på det røykeomfanget vi har hatt de siste 10 til 30 årene. Det er den økonomiske verdsettingen av velferdsgevinsten i form av tapte leveår, som gir størst utslag på beregningen av de samfunnsøkonomiske kostnadene.

Helsedirektoratet har videre anslått den potensielle samfunnsøkonomiske gevinsten av den nedgangen vi har hatt i andelen dagligrøykere de siste 20 årene til å være i størrelsesorden 26 mrd. kroner per år, og den potensielle gevinsten ved en ytterligere nedgang i andelen dagligrøykere kan ha en årlig samfunnsverdi på om lag 2-3 mrd. kroner per prosentpoeng. Det er imidlertid viktig å være klar over at det kan ta tid før en ser effekter av tiltak på røykepopulasjonen og at de mest utbredte røykerelaterte sykdommene først opptrer etter flere tiår. Tidsfaktoren og problemer med å isolere effekter gjør det også komplisert å beregne effekter av enkelttiltak. I tillegg gir gjennomføring av flere tiltak samtidig synergieffekter som er vanskelig å måle.

7.1 Kommunal bevillingsordning mv.

Innføring av en bevillingsordning for salg av tobakksvarer er det forslaget i høringsnotatet som vil ha de største økonomiske og administrative konsekvensene.

Forslaget vil medføre økte utgifter for kommunene, men disse vil kunne dekkes inn gjennom bevillingsgebyrer. For utsalgsstedene anslås det at det årlige bevillingsgebyret vil ligge i størrelsesordenen 4000-5000 kroner per utsalgssted dersom det legges opp til en ordning med flatt gebyr. Det er foreslått at kommunens kostnader til søknadsbehandling skal dekkes gjennom et eget gebyr. I tillegg vil det påløpe kostnader i forbindelse med kunnskapsprøven for styrer og stedfortreder. Kommunenes utgifter til dette vil dekkes gjennom et eget prøvegebyr. Bevillingshaverne vil påføres en mindre utgift i denne forbindelse (prøvegebyret for kunnskapsprøven i alkoholloven er i dag 300 kroner).

En bevillingsordning vil kunne medføre behov for økte ressurser til Helsedirektoratets arbeid med å utarbeide veiledningsmateriell, bistå kommunene mv. Det antas imidlertid at direktoratet vil kunne få en synergieffekt med de eksisterende ressursene tilknyttet oppfølging av bevillingsordningen etter alkoholloven. Departementet anslår at Helsedirektoratet vil få et økt ressursbehov tilsvarende én stilling til dette arbeidet.

Videre vil Statens institutt for rusmiddelforskning ha behov for økte ressurser til oppfølging av den foreslåtte statistikkinnsamlingen fra kommunene. Også her antar departementet at instituttet vil kunne utnytte en synergieffekt av den eksisterende statistikkinnsamlingen på alkoholområdet. Departementet anslår at Statens institutt for rusmiddelforskning vil få et økt ressursbehov tilsvarende en halv stilling til dette arbeidet.

Når det gjelder oppgaven med å utstede politiattester i forbindelse med vandelskontroll av bevillingssøkere, vil politidistriktene få noe økt belastning. Justis- og beredskapsdepartementet har opplyst at politiets kostnader beløper seg til om lag 200 kroner per utstedt politiattest. På bakgrunn av forventet antall bevillingssøknader ved ikrafttredelsen av bevillingsordningen, vil dette arbeidet således være ressurskrevende for politiregionene. Departementet har derfor foreslått at det gis en overgangsperiode på fem år hvor kravet om politiattest ved søknad om bevilling, ikke skal gjelde. På denne måten vil belastningen på politidistriktene og kommunene i forbindelse med at bevillingsordningen trer i kraft, reduseres.

Helsedirektoratet har på oppdrag fra departementet fått gjennomført en analyse av kostnader og nytte ved innføring av en bevillingsordning. Rapporten inneholder beregninger av kostnad og nytte både av departementets forslag om en bevillingsordning uten begrensning i antall utsalgssteder, og av Helsedirektoratets forslag om en bevillingsordning kun for dagligvareforretninger.

I analysen er det er lagt til grunn at bevillingsperioden ikke er tidsbegrenset. Med tre årlige kontroller per utsalgssted er de totale kostnadene for en bevillingsordning som departementet foreslår, anslått til om lag 138 mill. kroner per år. Av dette utgjør de offentlige kostnadene om lag 71 mill. kroner (utgiftene til administrasjon og kontroll) og de private kostnadene om lag 67 mill. kroner årlig (merarbeid og tap av tid). Når det gjelder nytten av tiltaket, tar rapporten utgangspunkt i at tiltaket har en effekt på 7,5 prosent, noe som gir en gevinst på 5460 sparte leveår per årskull (753 diskonterte leveår).

I analysen av nytten sett i forhold til kostnaden er det benyttet to ulike beregningsmetoder. Den første metoden innebærer at man gjør en beregning med de mest optimistiske antagelsene om effekten (at de blir så store som mulig) og de mest optimistiske antagelsene om kostnadene (at de blir så små som mulig), en beregning der man benytter de mest pessimistiske anslagene både på effekt og kostnader, og en gjennomsnittsberegning hvor man legger til grunn middels effekt og middels kostnad.

Den andre beregningsmetoden innebærer at det trekkes ut en tilfeldig verdi mellom øvre og nedre grense for alle variablene som inngår i analysen og så beregnes forholdet mellom effekt og kostnader utbasert på de verdiene som er trukket ut. Dette gjøres deretter mange ganger – for eksempel 10 000 ganger – og hver gang vil man få litt forskjellige resultater. Ved å se på alle resultatene samlet, kan man komme med konklusjoner som eksempelvis at «i minst 95 % av tilfellene ligger kostnaden på…. per sparte leveår.» Man kan da finne en øvre og nedre grense der man er rimelig sikker på å fange den sanne kostnadseffektiviteten av tiltaket (under gitte antagelser).

Rapporten konkluderer med at en bevillingsordning uten begrensning i antall utsalgssteder koster i gjennomsnitt 281 000 kroner per sparte leveår (mellom 78 000 og 681 000 kroner når man tar hensyn til usikkerheten).

Det er vanlig i slike analyser å anta at betalingsviljen per leveår er 500 000 kroner, jf. blant annet Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenestens vurdering av kostnadseffektiviteten av legemidler til røykeslutt. Innføring av en kommunal bevillingsordning som foreslått av departementet er på denne bakgrunn å regne som samfunnsøkonomisk lønnsomt.

7.2 Øvrige forslag til endringer

Et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer vil kunne medføre ombyggingskostnader for en del utsalgssteder. Det er først og fremst snuskjøleskapene som vil måtte plasseres annerledes enn i dag. Mange større dagligvarekjeder har tatt i bruk automater for tobakksvarer, og for disse vil ikke forslaget medføre noen praktiske konsekvenser av betydning. Disse automatene er ikke selvbetjente og vil falle utenfor et eventuelt selvbetjeningsforbud. Ved slike automater er varene skjult og kjøperne må alltid henvende seg i kassen for å betale for varen med alderskontroll mv. Eneste forskjell er at de i tillegg til dette, må gå i en automat for å få ut produktet.

Ifølge en SIFO-rapport fra 2010 har om lag 44 prosent av butikkene selvbetjening på snus. Blant disse vil kostnadene for flytting av skapene variere mye. I en rapport fra NyAnalyse AS, bestilt av Hovedorganisasjonen Virke, fremkommer at en del utsalgssteder vil måtte endre kjøleskapstype. Imidlertid eies store deler av snuskjøleskapene av snusprodusentene, slik at det er grunn til å anta at denne kostnaden helt eller delvis vil bæres av dem. Gjennomsnittskostnaden anslås til mellom 5000-15 000 kroner per utsalgssted.

Med tanke på den store inntjeningen disse utsalgsstedene har på salg av tobakk, mener departementets at hensynet til å bremse snusutviklingen blant unge må veie tyngst. Anbefalingen om selvbetjeningsforbud i Tobakkskonvensjonen, sammenholdt med sterke indikasjoner på at et slikt forbud har effekt på ungdoms selvforsyning gjennom redusert tyveri og høyere terskel for kjøp, er viktige argumenter i departementets vurdering.

En eventuell buffersone eller nasjonale retningslinjer for innbygging av uteserveringer vil i noen grad kunne få økonomiske konsekvenser for deler av bransjen på kort sikt. Da forbudet mot røyking på serveringssteder ble foreslått, var en av hovedinnvendingene at et slikt forbud ville medføre store økonomiske konsekvenser for bransjen, og i verste fall konkurser. En studie fra 2010 publisert av Statens institutt for rusmiddelforskning, viser at røykeforbudet på serveringssteder ikke reduserte omsetningen i norske restauranter eller puber. Det er grunn til å tro at innskjerpinger som drøftet ovenfor heller ikke vil innebære noen redusert omsetning i bransjen. Mange serveringssteder har siden 2004 investert i overbygg, lévegger av ulike typer mv. og en eventuell innføring av sentrale retningslinjer for tillatt innbygging vil kunne bety at en rekke serveringssteder må bygge om uteserveringen i større eller mindre grad.

Tilsynet med røykeforbudet i tobakksskadeloven er i dag lagt til kommunestyret og Arbeidstilsynet. Tilsynsmyndighetene har flere ganger meldt at tilsyn med serveringsstedenes uteområder er komplisert. Dette har sammenheng med den omfattende innbyggingen svært mange serveringssteder har gjennomført og at de bygningsmessige forholdene på hvert sted varierer i stor grad. Dagens regelverk kan også lett føre til uenighet og uklarhet om hvorvidt kravene oppfylles eller ikke. Sentrale retningslinjer vil etter departementets vurdering kunne bidra til å gjøre situasjonen for tilsynsmyndighetene enklere og håndhevingen av regelverket mer enhetlig.

De øvrige forslagene til lovendringer antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.