3 Tiltak for å begrense ungdoms tilgang til tobakk

3.1 Kommunal bevillingsordning for salg av tobakk

3.1.1 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven § 11 første ledd fastsetter en aldersgrense på 18 år for kjøp av tobakksvarer:

«Det er forbudt å selge eller overlate tobakksvarer eller imitasjoner som kan oppfordre til bruk av slike varer, til personer under 18 år. Er det tvil om kjøperens alder, kan salg bare finne sted dersom kjøperen dokumenterer å ha fylt 18 år.»

Det er i dag ingen som har ansvar for å føre tilsyn med utsalgsstedenes overholdelse av aldersgrensen. Overtredelse av bestemmelsen kan straffes med bøter, jf. tobakksskadeloven § 19, men etter det departementet kjenner til har straffebestemmelsen aldri vært anvendt på noe slikt forhold.

Tobakkskonvensjonen fastsetter at partene skal innføre effektive tiltak for å hindre salg av tobakk til mindreårige, jf. artikkel 16 nr. 1.

3.1.2 Bakgrunn

Ifølge tobakksskadeloven er det forbudt å selge tobakksvarer til personer under 18 år, men undersøkelser viser at aldersgrensen i for liten grad håndheves av utslagsstedene. I en studie fra 1999 fant man at 52 prosent av røykere i alderen 13-17 år vanligvis kjøpte sigarettene sine selv. Rundt 10 000 tjuepakninger sigaretter ble hver dag solgt til mindreårige, og 75 prosent av den tobakken som ble forbrukt i aldersgruppen 13-17 år ble kjøpt av de mindreårige selv. 70 prosent av de mindreårige rapporterte at de aldri ble spurt om legitimasjon når de forsøkte å kjøpe tobakk, og bare 48 prosent hadde noen gang opplevd å bli nektet kjøp. Resultatet av denne undersøkelsen førte til at departementet ba forhandlernes organisasjoner om å bedre håndhevingen av aldersgrensen, og helsemyndighetene innledet et samarbeid med bransjen om ulike informasjonstiltak mv. Etter to år ble undersøkelsen gjentatt med tilnærmet samme resultat. Siden den gang har myndighetene arbeidet for å innføre en tilsynsordning med aldersgrensen.

Flere alternative ordninger har vært ute på høring tidligere, i 2004 og 2005. Det har bl.a. vært foreslått en kommunal bevillingsordning finansiert ved bevillingsgebyr, en registreringsordning og en statlig tilsynsordning finansiert ved en sektoravgift. Høringsinstansene var overveiende positive til forslagene om å innføre en tilsyns- og bevillingsordning.

En artikkel fra 2010 (Rossow m.fl.) viser at forholdene ikke har bedret seg i særlig grad de siste ti årene; fortsatt kjøper hele 40-45 prosent av tobakksbrukerne under 18 år som oftest selv sine tobakksvarer. Flertallet av disse hadde ikke brukt falsk legitimasjon i løpet av det siste året. Dersom en del av disse mindreårige også kjøper tobakk i butikk til andre mindreårige, innebærer dette at en enda større andel av tobakksbruken blant de unge kommer fra ulovlig salg fra butikk. Forskerne trekker følgende konklusjon i artikkelen:

«Funnene våre impliserer at bedre begrensning av mindreåriges tilgang til sigaretter og snus kan tenkes å være en viktig forbyggingsstrategi overfor ungdom. Tidligere forskning peker i retning av at aldersgrenser kan være et viktig tiltak på dette feltet, men at det forutsetter skikkelig håndhevelse. Butikkansatte har få incentiv for å håndheve aldersgrensen for kjøp av tobakk. Det kan også være vanskelig for dem å vurdere ungdoms alder, og noen mindreårige bruker falsk legitimasjon. Våre funn peker imidlertid i retning av at dette i så fall bare kan forklare en begrenset del av tobakkssalget til mindreårige; flertallet av dem som hadde kjøpt tobakk selv, hadde ikke brukt falsk legitimasjon i det hele tatt.

En litteraturgjennomgang viste at bevilling for salg av tobakk synes å være et hensiktsmessig og effektivt virkemiddel for å redusere tilgjengelighet og bruk av tobakk blant mindreårig ungdom, mens henstillinger til forhandlerne om å etterkomme aldersgrensen for salg av tobakk ikke har hatt ønsket effekt, verken i Norge eller i andre land. Lisensiering av forhandlere – med fare for tap av bevilling ved salg av tobakk til mindreårige – er det virkemidlet for å overholde aldersgrensen som har ført til nedgang i selvforsyning blant barn og unge. Andre røykeforebyggende tiltak overfor ungdom – som undervisningsprogrammer – vil kunne få bedre effekt dersom aldersgrensen håndheves bedre.»

Forskning har vist at tilgjengelighetsbegrensende tiltak er av de tiltak som har best dokumentert effekt. I en rapport fra 2002 (Lund og Rise) som gjennomgår forskningslitteraturen på området, konkluderes det med at en strengere håndheving av aldersgrensen for kjøp av tobakk gjennom en bevillingsordning er et hensiktsmessig og effektivt virkemiddel for å redusere tilgjengelighet og bruk av tobakk blant mindreårig ungdom. I et notat fra Statens institutt for rusmiddelforskning til Helse- og omsorgsdepartementet i 2010 understrekes imidlertid at et høyt etterlevelsesnivå krever en betydelig innsats fra myndighetenes side for å følge opp utsalgsstedene i form av opplæring og kontroller, og at mulighet til å sanksjonere brudd på regelverket styrker etterlevelsen.

Legeforeningen foreslo i 2008 en begrensning i antall utsalgssteder for tobakksvarer på samme måte som for alkoholholdig drikk. I alkoholforskriften § 3-4 er det fastsatt at kiosker og bensinstasjoner ikke kan få salgsbevilling for alkoholholdig drikk. Det er i dag ingen begrensninger i hvilke typer utsalgssteder som kan selge tobakksvarer, og disse selges bl.a. i dagligvareforretninger, kiosker, bensinstasjoner, restauranter, kafeer, nattklubber, spesialforretninger og diverse andre typer utsalgssteder.

Organisasjonen Tobakksfritt foreslo første gang en bevillingsordning for tobakkssalg i 1998, og ga i februar 2010 uttrykk for at de også ønsker en reduksjon av antall utsalgssteder.

Helsedirektoratet tok i 2008 til orde for en nulltoleranse for salg av tobakk til personer under 18 år, og uttalte: «Sosial- og helsedirektoratet anbefaler at gode ordninger for håndheving av aldersgrensen kommer på plass så raskt som mulig. Det er behov for et effektivt og sterkt tilsyn». I forbindelse med at direktoratet anbefalte å heve aldersgrensen til 20 år i 2008, ble det påpekt: «Det finnes dokumentasjon på effekten av å ha aldersgrenser på tobakk og alkohol, og dokumentasjonen er særlig knyttet til effekten av god håndheving». I 2010 anbefalte direktoratet at det burde innføres en bevillingsordning med begrensning i antall utsalgssteder, jf. pkt. 3.1.3 nedenfor.

I Ot.prp. nr. 18 (2008-2009) om forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer på utsalgssteder, ble tilsynsansvaret for oppstillingsforbudet lagt til Helsedirektoratet. Direktoratet har imidlertid ikke noe stedlig tilsynsapparat, og det ble uttalt at departementet på sikt ville vurdere tiltak for å styrke tilsynet med aldersgrensen og med forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer.

3.1.3 Helsedirektoratets forslag til bevillingsordning

På oppdrag fra Helsedepartementet leverte Sosial- og helsedirektoratet 25. august 2003 en utredning om bevillingsordning for salg av tobakk. I 2010 fikk Helsedirektoratet i oppdrag å oppdatere utredningen fra 2003. Direktoratet leverte den nye bevillingsutredningen 21. mai 2010. Denne utredningen var vedlagt høringsnotatet.

Helsedirektoratet anslo at det i Norge finnes mellom 15 000–18 000 utsalgssteder for tobakksvarer. Direktoratet anbefalte at vilkår for å få bevilling for salg av tobakk bør utformes så enkelt som mulig. Utgangspunktet bør være at alle som søker og som oppfyller de fastsatte vilkårene, får bevilling. Direktoratet anbefalte at det fastsettes følgende vilkår for å få tildelt bevilling for tobakkssalg:

• Søkeren må ha kommunal salgsbevilling for alkoholholdig drikk med t.o.m. 4,7 volumprosent alkohol, alternativt at kun dagligvareforretninger kan få bevilling

• Internkontrollsystem må være etablert og dokumentert

• Søknads- og årsgebyr må være betalt

Det var i 2009 rundt 4000 dagligvareforretninger i Norge og rundt 4200 kommunale salgsbevillinger for alkoholholdig drikk med t.o.m. 4,7 volumprosent alkohol. Direktoratet foreslo videre at også spesialforretninger for tobakk skulle få bevilling for salg av tobakk, selv om de ikke er dagligvareforretninger. Det er anslått at det i dag finnes under 10 spesialforretninger for tobakk i Norge.

Bevillingsperioden bør ifølge direktoratet være 4 år. Bevillingen bør kunne inndras i kortere eller lengre tid dersom det forekommer brudd på tobakksskadelovens regler om aldersgrensen, reklameforbudet, forbudet mot synlig oppstilling, merkekravene og forbudet mot omsetning med rabatt. I tillegg bør det være inndragningsgrunn dersom utsalgsstedet ikke kan dokumentere at et tilfredsstillende internkontrollsystem er innført og håndheves. Direktoratet foreslo ikke vandelskrav eller begrensede salgstider.

Direktoratet foreslo videre at kommunen blir bevillings- og tilsynsmyndighet for tobakkssalg og at ordningen samordnes med ordningen for kommunal alkoholsalgsbevilling. Bevillingsordningen for tobakkssalg bør ifølge direktoratet finansieres ved søknads- og årsgebyrer.

Direktoratet foreslo også et straffebelagt forbud for detaljister mot å selge tobakksvarer uten å ha bevilling, og for importører/grossister mot å selge tobakksvarer til detaljister uten tobakksbevilling. Direktoratet foreslo i forlengelsen av dette at det opprettes et sentralt bevillingsregister.

3.1.4 Bevillingsordningen for salg av alkoholholdig drikk

Lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk (alkoholloven) regulerer innførsel, utførsel og omsetning av alkoholholdig drikk i Norge. Lovens formål er fastsatt i § 1-1, som lyder:

«Reguleringen av innførsel og omsetning av alkoholholdig drikk etter denne lov har som mål å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære. Som et ledd i dette sikter loven på å begrense forbruket av alkoholholdige drikkevarer.»

Alt salg av alkoholholdig drikk til forbruker er underlagt bevillingsplikt (alkoholloven § 1-4a). Kommunene er bevillingsmyndighet, og før søknaden avgjøres skal det innhentes uttalelse fra politiet og sosialtjenesten. Det kan også innhentes uttalelser fra skatte- og avgiftsmyndighetene (§ 1-7).

De kommunale alkoholbevillingene gis for inntil fire år av gangen (§ 1-6), med opphør senest 30. juni året etter at nytt kommunestyre tiltrer. Slik får det til enhver tid sittende kommunestyret anledning til å utforme en lokalt tilpasset alkoholpolitikk. Alkoholloven åpner i stor grad for bruk av skjønn i bevillingssaker. I tillegg til å vurdere søknaden i forhold til alkohollovens formålsbestemmelse, kan kommunen også legge vekt på bl.a. antallet gitte bevillinger, salgsstedets karakter, beliggenhet, målgruppe, trafikk- og ordensmessige forhold, næringshensyn og hensynet til lokalmiljøet for øvrig. Det kan også legges vekt på om bevillingssøker er egnet til å ha bevilling. Kommunen kan velge å sette et tak på antall bevillinger og kan fastsette kortere salgstider enn lovens maksimaltider (§ 1-7a).

Bevilling gis til den for hvis regning virksomheten drives (§1-4b). Bevillingshaver og personer med vesentlig innflytelse på virksomheten må ha utvist uklanderlig vandel i forhold til alkoholloven, annen lovgivning som har sammenheng med lovens formål, samt skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen (§ 1-7b). For hver bevilling må det utpekes en styrer og stedfortreder som skal ha ansvar for utøvelsen av bevillingen. Disse må ta en kunnskapsprøve i alkoholloven og tilfredsstille vandelskravet, likevel slik at det ikke stilles krav i forhold til skatte-, avgifts og regnskapslovgivningen (§ 1-7c). Bevillingshaver plikter videre å ha et internkontrollsystem for å sikre overholdelse med alkohollovgivningen (§ 1-9). Som nevnt ovenfor kan det ikke gis salgsbevilling til kiosker og bensinstasjoner (§ 3-8, jf. alkoholforskriften § 3-4).

Kommunen har ansvar for å føre kontroll med bevillingene (§ 1-9). Hvert salgssted skal kontrolleres minst én gang per år og til sammen skal det utføres minimum tre ganger så mange kontroller som kommunen har salgs- og skjenkebevillinger (alkoholforskriften § 9-7). Den stedlige kontrollen kan foregå åpent eller anonymt (alkoholforskriften § 9-5).

Ved brudd på alkohollovgivningen, bevillingsvedtaket eller annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, eller dersom vandelskravene ikke lenger er oppfylt, kan kommunen inndra bevillingen for en kortere eller lenger periode (§ 1-8).

3.1.5 Kostnads- og nyttevurderinger av en bevillingsordning for tobakkssalg

Helsedirektoratet fikk i 2011 gjennomført en analyse av kostnader og nytte ved innføring av en bevillingsordning, både med og uten begrensninger i antall utsalgssteder. Rapporten var vedlagt høringsnotatet.

Det finnes i dag noe i overkant av 4000 kommunale salgsbevillinger for alkoholholdig drikk. I tillegg finnes det om lag 3000 bensinstasjoner og kiosker, samt over 7000 skjenkesteder. Det er i beregningene nedenfor lagt til grunn at bevillingsperioden ikke er tidsbegrenset.

Samlet årlig kostnad ved et bevillingssystem uten begrensning i antall utsalgssteder er beregnet til om lag 138 mill. kroner. Av dette utgjør de offentlige kostnadene om lag 71 mill. kroner, mens de private kostnadene beløper seg til om lag 67 mill. kroner. De offentlige kostnadene inkluderer utgiftene til administrasjon og kontroll av bevillingsordningen. De private kostnadene inkluderer kostnader i form av merarbeid og tap av tid. Når det gjelder nytten av tiltaket, tar rapporten utgangspunkt i en effekt på 7,5 prosent. Dette gir en gevinst på 4 094 sparte leveår per årskull (565 diskonterte leveår). Dette er et anslag som ligger mellom yttergrensene og beregningen er basert på et konservativt estimat av ventetiden (ventetiden mellom tiltaket (i tenårene) og de vunne leveårene).

Ved en bevillingsordning kun for dagligvareforretninger, slik Helsedirektoratet foreslo, antas antall bevillinger å ligge mellom 4000 og 5000. De totale kostnadene er anslått til om lag 35 mill. kroner per år. Av dette utgjør de offentlige kostnadene om lag 18 mill. kroner og de private kostnadene om lag 17 mill. kroner årlig. Når det gjelder nytten av tiltaket tas det utgangspunkt i en effekt på 10 prosent, noe som gir en gevinst på 5 456 sparte leveår (750 diskonterte leveår) i hvert årskull. Eventuelle effekter av en reduksjon i antall utsalgssteder på røykevanene i befolkningen generelt, er ikke inkludert i beregningen.

Rapporten konkluderer med at en kommunal bevillingsordning uten begrensning i antall utsalgssteder koster mellom 78 000 og 680 000 kroner per sparte diskonterte leveår, og at gjennomsnittskostnaden er om lag 280 000 kroner per sparte leveår. Tilsvarende koster en bevillingsordning med begrensning i antall utsalgssteder mellom 20 000 og 175 000 per sparte diskonterte leveår, og gjennomsnittskostnaden er om lag 70 000 kroner per sparte leveår. Det er vanlig i slike analyser å anta at betalingsviljen per leveår er 500 000 kroner. Innføring av en kommunal bevillingsordning er på denne bakgrunn å regne som samfunnsøkonomisk lønnsomt.

En sammenligning av kostnadene ved et bevillingssystem med og uten begrensninger i antall utsalgssteder, blir da som følger:

I tabellen ovenfor er intervallet laget slik at dersom antagelsene stemmer, kan man være nesten helt sikker på at effekten er større enn nedre grense og mindre enn øvre grense (95 prosent sikker). Det understrekes at effekten av en nedgang i røyking blant voksne som følge av en bevillingsordning, ikke er tatt med i beregningen.

Rapporten inneholdt også en analyse av de konkurransemessige virkningene av en bevillingsordning for tobakkssalg kun for dagligvareforretninger. Det ble antatt at bortfall av tobakkssalg vil kunne medføre konkurs for en del kiosker og bensinstasjoner som i dag ligger på lønnsomhetsgrensen. Det ble estimert at dette ville kunne gjelde for under fem prosent av bensinstasjonene (om lag 67 av 1360 bensinstasjoner) og om lag 11 prosent av kioskene (om lag 180 av totalt 1670 kiosker).

3.1.6 Reguleringer i andre land

En rekke land har innført ulike former for bevillings- og tilsynssystem for salg av tobakksvarer, bl.a. Sverige, Finland, Island, Frankrike, Irland, Storbritannia, Tyskland, Nederland og deler av USA, Canada og Australia. Nedenfor redegjøres det kort for noen av disse.

Sverige

Forpliktelsen i Tobakkskonvensjonen medførte bl.a. at Sverige i 2005 innførte en tilsynsordning for salg av tobakksvarer hvor det er krav om registrering hos kommunen. Salgsstedene må videre opprette et internkontrollsystem for tobakkssalget. Kommunene fører tilsyn med salgsstedene og kan ilegge dagbøter og salgsforbud ved overtredelser. Også politiet kan føre tilsyn med tobakkssalget. Länsstyrelsen (tilsvarende Fylkesmannen) har ansvar for å veilede kommunene og føre tilsyn med at kommunene oppfyller sitt lovpålagte tilsynsansvar. Det svenske Folkhälsoinstitutet har et overordnet ansvar for tilsynsarbeidet og vedtar forskrifter, utgir veiledninger, holder kurs mv.

På oppfordring fra det svenske Folkhälsoinstitutet har en rekke kommuner tidligere benyttet en metode med såkalte testkjøp i sin tilsynsvirksomhet av tobakks- og alkohollovgivningen. Denne metoden har gått ut på at kommunen benytter 18-åringer som ser unge ut og sjekker om utsalgsstedene spør om legitimasjon ved salg av alkoholholdig drikk eller tobakksvarer. Utsalgssteder som ikke spør etter legitimasjon eller som selger tobakksvarer til tross for manglende legitimasjon, får en advarsel av kommunen. I minst ett tilfelle har tvangsmulkt vært benyttet. Den svenske Justitieombudsmannen fant i 2009 at denne tilsynsmetoden manglet lovhjemmel. Ombudsmannen la bl.a. vekt på at plikten til å spørre om legitimasjon ikke var lovfestet, men kun ansett som en del av internkontrollen. I 2012 ble det fremmet forslag om lovendringer som skal sikre at testkjøp også i framtiden kan benyttes av myndighetene som kontrollmetode.

Finland

Finland har siden 2009 hatt en kommunal bevillingsordning for salg av tobakksvarer. Før dette hadde de en kommunal og regional tilsynsordning. Bevillingen er som hovedregel ikke tidsbegrenset og kravene for å få bevilling er at det er fremlagt et tilfredsstillende internkontrollprogram, at tobakksvarene er plassert i henhold til reglene i tobakksloven, at bevillingssøker kan kontrollere salget av tobakksvarer på tilfredsstillende måte og har betalt søknadsgebyr. Kommunen kan inndra retten til tobakkssalg for en periode eller permanent dersom overtredelsen er forsettlig, anses som grov eller det foreligger gjentakelse. Etter ett år har utsalgsstedet anledning til å søke om ny bevilling. Kommunene og den statlige myndigheten fører et bevillingsregister. Også Finland har benyttet testkjøp i sine kontroller av utsalgsstedene.

Irland

I Irland er det innført en registreringsordning for salg av tobakksvarer. Det er Office of Tobacco Control som har overordnet tilsynsansvar og som kan inndra retten til å selge tobakksvarer gjennom avregistrering. De stedlige kontrollene utføres av lokale helsemyndigheter, og disse benytter i stor grad mindreårige til såkalte testkjøp. Brudd på regelverket som avdekkes gjennom slike testkjøp kan føre til sanksjoner. Ordningen med testkjøp ble i 2006 prøvd i retten og godkjent som en lovlig kontrollmetode.

Storbritannia

Lokale myndigheter har tilsynsansvar over tobakkssalget, og salgsforbud i inntil ett år kan ilegges av en domstol ved mer enn to overtredelser i løpet av to år. Domstolen kan også ilegge salgsforbud for en individuell person. De stedlige kontrollene utføres av lokale myndigheter, som benytter mindreårige i såkalte testkjøp av en rekke varer med aldersgrense, herunder tobakksvarer.

Canada – British Columbia

I Canada er det gitt en føderal tobakkslov med minimumsregler, bl.a. en aldergrense på 18 år, men provinsene kan vedta strengere regler. Som et eksempel nevnes provinsen British Columbia som sammen med seks andre provinser og ett territorium, har innført en aldersgrense på 19 år. Bevilling for tobakkssalg gis av skattemyndighetene, men helsemyndighetene har ansvar for tilsynet. Bevillingen er ikke tidsbegrenset, og ved overtredelser kan det ilegges bøter og bevillingen kan inndras. Det er innført forbud mot tobakkssalg på helseinstitusjoner, offentlige høyskoler og universiteter, offentlige idrettsanlegg og i bygninger som eies eller leies av staten eller et statlig selskap.

Andre land

Island har siden 2001 hatt en kommunal bevillingsordning for salg av tobakksvarer. Bevillingen gis for fire år av gangen, og bevillingen kan inndras ved brudd på aldersgrensen. I Frankrike kreves det bevilling fra tollmyndighetene for å selge tobakksvarer. Bevillingsperioden er tre år. Tobakkssalg i Frankrike er ikke en fri næring, og det er oppstilt omfattende krav for å få bevilling. For eksempel gis det kun bevilling til nye salgssteder dersom det er lav etableringstetthet av tobakksselgere innen et område. For tiden gis det i prinsippet ikke nye bevillinger. I Nederland er det innført en tilsynsordning hvor det nederlandske mattilsynet har ansvar for kontrollene. De kan ilegge administrative bøter og inndra retten til tobakkssalg i opptil ett år. Det er videre forbudt å selge tobakk på sykehus, skoler, idrettsanlegg, anlegg hvor kulturelle eller kunstneriske aktiviteter utføres. I Tyskland er det delstatenes ansvar å føre tilsyn med tobakssalget. Ved overtredelser kan det ilegges bøter.

3.1.7 Høringsforslag, høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

3.1.7.1 Oppsummering av høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått å innføre en kommunal bevillingsordning for salg av tobakksvarer. Forslaget ble begrunnet med hensynet til en effektiv kontrollordning med aldersgrensen, og det ble vist til at kommunene har lang erfaring med håndtering av bevillingsordningen for salg av alkoholholdig drikk. Kommunene har også god oversikt over lokale forhold.

Forslaget var delvis basert på bestemmelsene i alkoholloven, men Helsedirektoratets forslag om å begrense antall utsalgssteder for tobakk til dagligvareforretninger og spesialforretninger for tobakk for å redusere tilgjengeligheten til tobakk, ble ikke fulgt opp av departementet. Begrunnelsen for dette var at det viktigste formålet med forslaget i denne omgang var å få på plass en tilsynsordning med aldersgrensen.

Det ble heller ikke foreslått tidsbegrensninger for salg av tobakk, tidsbegrenset bevillingsperiode eller kommunalt skjønn ved tildeling av bevilling. I tillegg ble det foreslått et snevrere vandelskrav enn i alkoholloven og at alle utsalgssteder som allerede selger tobakk gis automatisk bevilling på innføringstidspunktet.

Forslaget om en kommunal bevillingsordning fikk bred støtte i høringen, men det er også relativt mange som er negative til forslaget. 31 høringsinstanser støtter forslaget, mens 15 er skeptiske eller negative. En del av de som er negative til forslaget er skeptiske til effekten av tiltaket og etterlyser en begrensning i antall utsalgssteder. Det pekes bl.a. på at kostnadene av ordningen per sparte leveår er fire ganger så høy uten begrensning i antall utsalgssteder.

Støtten til forslaget er størst blant frivillige organisasjoner, fylkeskommuner, statlige etater og fylkesmannsembeter. Blant kommuner er støtten delt. Ellers er det primært tobakksindustrien og handelsnæringen som går imot forslaget.

De enkelte elementer i forslaget gjennomgås nedenfor med gjengivelse av høringsinstansenes syn og departementets vurderinger under hvert enkelt punkt.

3.1.7.2 Generelt om bevillingsordning og eventuell begrensning i type utsalgssteder

Det ble foreslått en kommunal bevillingsordning for salg av tobakksvarer. Ordningen er delvis bygget på alkohollovens bestemmelser, men med fokus på en enklere ordning for utsalgsstedene og bevillingsmyndighetene. Helsedirektoratet foreslo i sin utredning at kun dagligvareforretninger skulle kunne få bevilling for tobakkssalg, etter mal av alkoholregelverket. I høringsnotatet gikk departementet ikke inn for en slik begrensning, men en rekke høringsinstanser har likevel kommentert direktoratets forslag.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) uttaler:

«Når det gjelder forslaget om hvem som skal få bevilling går FFO inn for at antall utsalgssteder begrenses til dagligvareforretninger og spesialforretninger for tobakk. Det forundrer FFO at departementet ikke støtter Helsedirektoratets faglige anbefaling på dette punktet. Helsedirektoratet viser i sin bevillingsutredning at en begrensning av salgssteder gir mest effekt for å få redusert antall tapte leveår, og at et slikt bevillingssystem har minst kostnader. Tidligere undersøkelser har også vist at det er dagligvarehandelen som i størst grad har etterlevd bestemmelsene. En begrensing av antall salgssteder vil gjøre det håndterbart og realistisk å følge opp med et effektivt tilsyn på de ulike salgsstedene.»

Også Norges Astma- og Allergiforbund ønsker at bevilling kun skal gis til dagligvareforretninger og spesialforretninger:

«Vi mener slike regler vil bidra til redusert bruk av tobakk og derved bedre folkehelse ved at tobakk blir mindre tilgjengelig, samtidig som det vil lette tilsyns- og håndhevingsoppgavene for kommunene, som allerede har på plass slike rutiner vedr. alkoholbevilling.»

Den norske legeforening etterlyser også en begrensning i antall utsalgssteder:

«Så langt ser det ut til at aldersgrensen for kjøp av tobakk ikke har hatt større effekt, fordi den aldri har blitt skikkelig håndhevet, og sanksjonsmulighetene har vært små. De fleste røykere under 18 år forteller at de får kjøpt tobakk uten problemer i utsalgssteder. Vi støtter derfor forslaget om å innføre en bevillingsordning for salg av tobakk. (…) Ordningen, slik den foreslås, innebærer imidlertid ingen begrensning i antall utsalgssteder. Legeforeningen mener at antall utsalgssteder, som et minimum, bør begrenses til utsalgssteder som selger alkohol, i praksis dagligvareforretninger. (…) Norge er blant de land i Europa hvor tobakk er lettest tilgjengelig.»

Landsgruppen av helsesøstre NSF er

«undrende til at det ikke foreslås en begrensning i type utsalgssteder, slik helsedirektoratet foreslår.»

Helsedirektoratet viser til sin tidligere bevillingsutredning og uttaler at de holder fast ved sitt forslag om en bevillingsordning for kun dagligvareforretninger. De begrunner dette slik:

«Helsedirektoratet har lagt vekt på at en bevillingsordning med reduksjon i antall utsalgssteder vil redusere tilgjengeligheten til tobakk generelt ved at antall utsalgssteder da ville ligge mellom 4 000–5 000 og ikke over 15 000 som i dag.

Det er grunn til å tro at begrenset tilgjenglighet vil kunne redusere tobakksforbruket i alle aldersgrupper. Forskning fra alkoholfeltet har dokumentert at redusert tilgjenglighet reduserer forbruket, og direktoratet mener at funnene har en klar overføringsverdi til tobakksfeltet. Det kan også legges til at en reduksjon i antall utsalgssteder vil innebære et betydelig bidrag til en denormalisering av tobakk. En bevillingsordning kun for dagligvareforretninger/utsalgssteder som har kommunal salgsbevilling, vil derfor gjøre tiltaket både mer effektivt i forhold til målsetningen og betydelig mer kostnadseffektivt.»

Direktoratet uttaler også at det er kjent at aldersgrensebestemmelsene etterleves best i dagligvarebransjen og at en begrensning i antall utsalgssteder vil legge til rette for et mer effektivt tilsyn i og med færre tilsynsobjekter. I tillegg vil tilsynsobjektene da være sammenfallende med tilsynsobjektene etter alkoholloven, noe som gjør det mer kostnadseffektivt.

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) uttaler:

«LHL er i tvil om det for eksempel kun bør være dagligvarebutikker som kan få bevilling til å selge tobakk. Men har landet på at vi nå ikke vil foreslå en slik begrensning. En klar forutsetning for at det ikke gjøres begrensninger på antall utsalgssteder i forhold til det som gjelder nå er at tilsyn og sanksjoner fungerer effektivt.»

Bergen kommune støtter ikke forslaget om bevillingsordning, og uttaler at en bevillingsordning uten reduksjon i antall salgssteder eller hevet aldersgrense antas å ha begrenset effekt. Også kommuneneBærum, Stavanger og Skedsmo er negative til forslaget om en kommunal bevillingsordning, da de er skeptiske til effekten av det foreslåtte tiltaket. Stavanger kommune uttaler:

«Det er to alternativer til bevillingsordning. Det ene er å [la] alle utsalgssteder som per i dag selger tobakk fortsette med dette, forutsatt at de søker kommunen om bevilling (alternativ 1). (…) Alternativ to er at kun utsalgssteder som i dag har bevilling for å selge alkohol kunne søke om bevilling til å selge tobakk. Antallet utsalgssteder vil da minske til 4000.

Ved alternativ 1 er kostnaden per sparte leveår beregnet til å være gjennomsnittlig 280 500 kr. Ved alternativ 2 er kostnaden per sparte leveår beregnet til å være gjennomsnittlig 72 000 kr. Dette er tall med stor grad av usikkerhet knyttet til seg, (…) men det synes ikke å være knyttet usikkerhet til det faktum at nytten av en bevillingsordning som beskrevet i alternativ 2 er mye større enn alt.1.

(…) Antallet virksomheter som skal kontrolleres vil på det nærmeste bli doblet, og for en del kommuner vil det bli vanskelig å drive en kontroll som i tilstrekkelig grad virker etter hensikten.

I høringsnotatet framstilles en streng bevillingsordning å være det beste tiltaket for å hindre bruk av tobakk og dermed tobakkskader. Departementet anbefaler allikevel at den minst strenge bevillingsordningen innføres. Stavanger kommune [er] i lys av høringsnotatet usikker på om dette virkemiddelet vil virke begrensende på tobakksbruken i Norge. Den vil i alle fall være en svært byråkratiserende ordning om den innføres som vil kreve betydelig økt bruk av ressurser, både for kommunen og utsalgsstedene. Stavanger kommune er derfor usikker på om en bevillingsordning for tobakksvarer er et hensiktsmessig virkemiddel. Kommunen vil derfor anbefale at dette tiltaket ikke innføres uten videre utredning av tiltakets effekt.»

Trondheim kommune støtter formålet med tiltaket, men stiller spørsmålstegn ved forholdsmessigheten mellom mål og middel.Også Fjell kommune er usikker på om en bevillingsordning er den rette løsningen.

Oslo kommune går imot forslaget da de mener et bevillingssystem kan vanskeliggjøre etablering av næringsvirksomhet i Oslo kommune, ved å «forsterke skjemaveldet, forlenge byråkratiske prosesser og øke offentlige avgifter.» Også Drammen kommune går imot forslaget.

Bensinforhandlernes Bransjeforening uttrykker tilfredshet med at det i høringsnotatet ikke foreslås noen begrensning i hvilken type utsalgssteder som kan få bevilling, da de mener et slikt forslag ville medført en dramatisk reduksjon av antallet kiosker og bensinstasjoner. Likeledes kommenterer Norsk Petroleumsinstitutt at en bevillingsordning for kun dagligvarebutikker ville ha en «svært uheldig konkurransevridende effekt mellom dagligvarehandel, kiosker og bensinstasjoner.»

Norge Colonialgrossisters Forbund uttaler at de tviler på at en kommunal bevillingsordning som foreslått medfører så stor reduksjon i tilgjengligheten til tobakk at tiltaket kan rettferdiggjøres. Også NHO Reiseliv og NHO Mat og Drikke er imot forslaget om en bevillingsordning, som de mener er «byråkratisk og ressurskrevende».

Hovedorganisasjonen Virke støtter ikke forslaget om bevillingsordning:

«Virke er tilfreds med at Helsedepartementet ikke følger opp Helsedirektoratets forslag til bevillingsordning, men har funnet en mer fornuftig innretning på et bevillingssystem. Virke er allikevel av den oppfatning [at] kostnadene knyttet til den foreslåtte ordning er så høye at det ikke er tilrådelig å innføre dette all den tid effekten er så vidt usikker, så lenge hoveddelen av kostnaden er tenkt lagt til utsalgsstedene gjennom årlige bevillingsgebyrer.»

Virke hevder videre at det ikke er redegjort for antakelsen om effekt av tiltaket og at antakelsen om at mindreårige i stor grad får kjøpt tobakk, ikke er dokumentert. Virke mener at staten bør ta en større del av regningen for kostnadene ved en bevillingsordning. De viser også til at forslaget er i strid med regjeringens fokus på forenkling. Departementet oppfordres til å vurdere alternative løsninger, som f.eks. et rent tilsynssystem hvor brudd sanksjoneres med gebyrer.

Departementets vurderinger

Det er etter departementets syn uakseptabelt at det i stor grad selges tobakksvarer ulovlig til barn og unge under 18 år. Det er utsalgsstedets ansvar å håndheve reglene om aldersgrenser i tobakksskadeloven. En streng håndheving av aldersgrensen er effektivt for å redusere tobakksbruk blant unge. Utsalgsstedenes håndheving av aldersgrensen fungerer imidlertid ikke tilfredsstillende. At omtrent halvparten av ungdom i alderen 13-17 år som bruker tobakk, vanligvis kjøper tobakksvarene sine selv er oppsiktsvekkende høye tall sett i lys av at salg av tobakksvarer til personer under 18 år har vært forbudt i over 15 år. Problemet er spesielt alvorlig ettersom tobakksavhengighet i verste fall kan oppstå etter få sigaretter, og lav alder for røykestart er knyttet til høy nikotinavhengighet og større risiko for helseskader. På bakgrunn av de alvorlige helsekonsekvensene av tobakksbruk, er det et tankekors at det ikke føres tilsyn med aldersgrensen for salg av tobakk på samme måte som med aldersgrensen for salg av alkoholholdig drikk. Verdens helseorganisasjon rangerer tobakksbruk som den viktigste årsak til for tidlig død og tapte, friske leveår i høyinntektsland som Norge.

Dersom vi skal nå målet om en tobakksfri ungdomsgenerasjon og på sikt et tobakksfritt samfunn, er det helt nødvendig å begrense ungdoms tilgang til tobakksvarer. En bevillingsordning vil skape et sterkere insentiv for utsalgsstedene til å håndheve aldersgrensen. Dette vil igjen føre til en nedgang i ungdoms selvforsyning av tobakksvarer, og således en reduksjon i antall røykere og snusbrukere over tid fordi flertallet av de som røyker og snuser begynner før de er 18 år.

Ulike alternative ordninger har vært på høring flere ganger tidligere. Departementet har etter nøye vurderinger falt ned på at en kommunal bevillingsordning er den mest effektive og kostnadseffektive ordningen det er mulig å få til. Kommunene har lang erfaring med håndtering av bevillingsordningen for salg av alkohol, og tilsynene etter tobakksskadeloven og alkoholloven vil i stor grad kunne samkjøres.

Departementet har forståelse for de høringsinstanser som ønsker et strengere system med begrensning i antall utsalgssteder. En slik ordning ville uten tvil ha begrenset tilgjengeligheten til tobakksvarer i større grad enn den foreslåtte ordningen. Imidlertid er departementet opptatt av at innstramminger i regelverket bør skje gradvis, og at hovedhensikten med forslaget om en bevillingsordning er hensynet til bedre kontroll med aldersgrensen. En kommunal bevillingsordning som foreslått er etter departementets syn den ordningen som i størst grad balanserer hensynene til en mest mulig enkel og ubyråkratisk ordning på den ene siden og hensynet til en effektiv tilsynsmekanisme på den andre siden. I lys av den langsiktige målsetningen om et tobakksfritt samfunn er det imidlertid nærliggende å anta at man i framtiden vil foreslå ytterligere innstramninger knyttet til salget av tobakk.

3.1.7.3 Bevillingsplikt

Det ble i høringsnotatet foreslått at alt salg av tobakksvarer til forbruker skal være underlagt kommunal bevillingsplikt, med unntak av avgiftsfritt salg på flyplass som krever særskilt tillatelse fra tollmyndighetene, omtalt i punkt 3.1.7.24 nedenfor.

Ingen av høringsinstansene har kommentert forslaget om bevillingsplikt spesielt, men noen hadde kommentarer vedrørende avgiftsfritt tobakkssalg. Departementet fastholder derfor forslaget om bevillingsplikt, jf. forslag til § 4 første ledd, med de endringer som framkommer i punkt 3.1.7.24 nedenfor når det gjelder flyplasser.

3.1.7.4 Bevillingshaver

Det ble i høringsnotatet foreslått at bevilling gis til den for hvis regning virksomheten drives, i likhet med alkoholloven § 1-4b. Dette betyr den juridiske enhet som har den direkte økonomiske interessen i og ansvaret for salget av tobakksvarer. Bevillingen kan gis både til fysiske og juridiske personer. Hvert salgssted må ha en egen bevilling, men en bevillingshaver kan ha flere bevillinger.

Ingen av høringsinstansene har kommentert dette forslaget spesielt og departementet fastholder derfor forslaget uendret, jf. forslag til § 4 tredje ledd.

3.1.7.5 Bevillingsperiode

Høringsnotatets forslag var at bevillingsperioden ikke skal være tidsbegrenset, men at bevillingen løper inntil den blir inndratt eller bortfaller ved overdragelse, død eller konkurs. Det ble understreket at en løpende bevillingsperiode forutsetter en aktiv løpende kontroll fra kommunenes side, siden det ikke vil bli en automatisk ny vurdering av bevillingen hvert fjerde år, slik det er etter alkoholloven. Det ble videre foreslått at det kan gis bevilling for en bestemt del av året, men ikke for en enkelt anledning. En bestemt del av året kan f.eks. være sommersesongen.

Landsgruppen av helsesøstre NSF uttaler:

«Vi støtter helsedirektoratets forslag om en bevillingsperiode på 4 år. En løpende bevillingsperiode slik departementet foreslår, er vi redd vil innebære at kommunene på grunn av ressursknapphet nedprioriterer den løpende kontrollen med utsalgsstedene. Med en tidsbegrenset bevillingsperiode blir kommunen i større grad forpliktet til å foreta en vurdering. Vi ser det også som en fordel at man har samme bevillingsperiode som for alkoholsalg, det gjør regelverket enklere å forholde seg til både for bevillingsinnehaver, myndigheter og publikum.»

Også Namsos kommune og Overhalla kommune ønsker en bevillingsperiode på fire år, som sammenfaller med valgperioden til kommunestyret.

Helsedirektoratet uttaler at deres forslag om en bevillingsperiode på fire år hadde som premiss at kun dagligvareforretninger skulle omfattes av bevillingsordningen. I og med at departementet ikke fulgte opp denne premissen i høringsnotatet, uttaler direktoratet:

«I tråd med departementet forslag vil over 15 000 utsalgssteder få bevilling for salg av tobakksvarer og løpende bevillingsperiode vil da antakelig være mest hensiktsmessig. Helsedirektoratet har forståelse for at arbeidet for tilsynsmyndighetene ville bli for omfattende dersom gitte bevillinger skulle fornyes hvert fjerde år.»

Direktoratet støtter også forslaget om at bevilling kan gis for en bestemt del av året, men ikke for en enkelt anledning.

NHO Reiseliv og NHO Mat og Drikke støtter forslaget om at bevillingsperioden ikke skal være tidsbegrenset, da dette vil redusere bedriftenes kostnader.

Også kommuneneOslo, Fjell og Bærum støtter løpende bevillingsperiode, men Bærum kommune påpeker at de har erfaringer fra serveringsbransjen med at kommunen ikke får inn meldinger om nedleggelser og eierskifter når bevillingen er løpende. De mener imidlertid at dette kan avhjelpes ved at bevillingshaver får plikt til å fremvise tobakksbevilling til grossist for å få kjøpt tobakk, jf. alkoholloven § 1-4c annet ledd. Videre er kommunen positiv til at det ikke kan gis bevilling for en enkelt anledning. De påpeker at det bør tydeliggjøres hvorvidt en bevillingshaver kan utvide arealet sitt for en enkelt anledning, noe kommunen ikke anbefaler.

Tobakksindustriens Felleskontor (TIF) mener det er noe uklart om bevilling for eksempel vil kunne gis for «august 2013» og om hensikten er at det ikke skal kunne gis ambulerende bevillinger (for en enkelt anledning) slik alkoholloven åpner for. TIF er av den oppfatning at det ikke bør gjøres forskjell mellom alkoholloven og tobakksskadeloven på dette punkt.

Departementets vurderinger

Forslaget om bevillingsperiode henger nøye sammen med forslaget om at bevillingssøkere skal få rett til bevilling dersom de oppfyller kravene, og at kommunen ikke skjønnsmessig skal kunne avgjøre søknadene eller begrense antall bevillinger.

Departementet ser at man ved å åpne for kommunalt skjønn ville kunne oppnå en strengere bevillingsordning som ytterligere begrenser tilgjengligheten til tobakksvarer. Imidlertid er departementet opptatt av at kostnadene ved ordningen skal begrenses. En løpende bevillingsperiode vil vesentlig redusere kostnadene ved at kommunene ikke trenger å fornye alle bevillingene hvert fjerde år. Departementet fastholder derfor forslaget om at bevillingsperioden skal være løpende, jf. forslag til § 5.

Departementet ser videre gode grunner for at bevillinger kan gis for en bestemt del av året, f.eks. av hensyn til utsalgssteder som kun er åpne i sommerhalvåret, turistsesongen mv. Departementet kan imidlertid ikke se behov for at et utsalgssted skal selge tobakksvarer for en enkelt anledning, f.eks. under en festival. Det er etter departementets syn heller ikke ønskelig at bevillingsstedets areal kan utvides for en enkelt anledning. Både av kontrollhensyn og av hensyn til de strenge reguleringer salg av tobakk ellers er underlagt, som oppstillingsforbud og reklameforbud, mener departementet at slike utvidelser ikke vil være hensiktsmessige.

Departementet er enig med Bærum kommune i at grossister bør pålegges å kun selge tobakksvarer til innehavere av salgsbevilling, men vil avvente med å foreslå en slik bestemmelse inntil også grossistleddet reguleres, jf. omtale i punkt 3.1.7.23 nedenfor.

3.1.7.6 Automatisk bevilling

I høringsnotatet ble det foreslått at virksomheter som etableres etter innføringstidspunktet for bevillingsordningen eller som ikke selger tobakk på innføringstidspunktet må søke om bevilling for salg av tobakksvarer. Virksomheter som allerede selger tobakk skulle gis automatisk bevilling på innføringstidspunktet. Det ble presisert at virksomheter som allerede selger tobakk skulle sende inn de samme opplysningene som nye bevillingssøkere innen tre måneder etter at ordningen er innført, og at det er inndragningsgrunn dersom denne fristen ikke overholdes. Disse virksomhetene skulle ellers oppfylle de øvrige krav i loven til bevillingshavere.

Coop Norge AS støtter forslaget om bevillingsordning under forutsetning av at det gis automatisk bevilling for de utsalgssteder som selger tobakk i dag. Også Bensinforhandlernes Bransjeforening uttaler at det er:

«en forutsetning for vår støtte til bevillingsordning at alle som i dag selger tobakk automatisk skal få tilsendt bevilling uten nærmere saksbehandling eller dokumentasjon.»

NHO Reiseliv støtter også at de som allerede selger tobakk skal få automatisk bevilling, men er uenig i forslaget til utforming:

«Vi tiltrer imidlertid ikke forslaget om at de som innen tre måneder ikke har sendt inn de avkrevde opplysninger mister sin rett til å omsette tobakksvarer. Det er i dag ingen bevillingsordning. At oversittelse av en frist skal tilsi at man mister retten til å selge tobakksvarer, gir etter vår oppfatning en urimelig konsekvens. Det kan tenkes forhold som gjør at virksomhetene ikke rekker å sende inn opplysninger innen den fastsatte frist, eller det kan oppstå utfordringer knyttet til de opplysninger som kreves innsendt. Vi foreslår at fristen utvides til minst 6 måneder fra innføringstidspunktet for bevillingsordningen.»

Oslo kommune støtter at de som allerede selger tobakk gis automatisk bevilling, men understreker at oppstartskostnadene for kommunene vil være betydelige da man per i dag ikke har kartlagt omfanget av antall utsalgssteder. Videre uttaler de:

«Det vises til at arbeidet med kartlegging, registrering og forvaltningsrettslig oppfølging av hvert sted med tilhørende dokumentasjonskrav, i alle tilfeller vil være av et betydelig omfang. (…) Her skal nevnes at det vil være nødvendig å ta i betraktning den store mengden med inndragningssaker som mulig vil følge av at den enkelte ikke leverer inn dokumentasjon.»

Bærum kommune mener at det er problemer knyttet til forslaget om automatisk tobakksbevilling:

«Kommunen har erfaringer med lovendring i serveringsloven i 2006, der kretsen av bevillingspliktige ble økt, uten at de nye bevillingshaverne hadde plikt til å varsle kommunen. Erfaringen er at svært få meldte fra om at de nå faller innenfor lovens system, hvilket gjorde at kommunen mistet oversikten over hvem de skulle ha tilsyn med. Kommunen har på denne bakgrunn ikke fullstendig oversikt over hvor alle kiosker, bensinstasjoner og gatekjøkken befinner seg, og vil således ikke vite hvilke steder de skal inndra bevilling fra, hvis disse får tobakksbevilling automatisk. Man vil heller ikke vite hvor informasjon om meldeplikt skal sendes ut.»

Departementets vurderinger

Departementet har vurdert forslaget om automatisk bevilling på nytt, og kommet til at forslaget ikke er hensiktsmessig. For det første har kommunene ingen oversikt over hvilke steder som i dag selger tobakk og det vil medføre praktiske problemer å kartlegge disse. Videre har departementet uansett utformet bevillingsordningen slik at alle som søker og oppfyller grunnkravene (betalt søknadsgebyr, styrer med godkjent kunnskapsprøve og vandelskravet), vil få rett til bevilling. I tillegg har departementet foreslått en endring i vandelsbestemmelsen, slik at vandelskravet først gjelder fra ikrafttredelsen av ordningen. Det vil si at forhold knyttet til bevillingssøkers vandel før bevillingsordningen ble etablert, ikke skal tas med i vurderingen. Videre må utsalgssteder som allerede selger tobakk uansett sende inn nødvendig informasjon til kommunen, så dokumentasjonsbyrden vil ikke stille seg annerledes ved at disse utsalgsstedene må søke om bevilling. Departementet vurderer at det blir feil om kommunene skal pålegges arbeidet med å kartlegge utsalgssteder som selger tobakk, da det er langt mer kostnadseffektivt at de utsalgssteder som ønsker å (fortsette) å selge tobakk, selv søker om bevilling for dette. I tillegg anser departementet at hensynet bak bevillingsordningen tilsier at alle som ønsker å selge tobakk bør vurderes opp mot vandelskrav mv. Departementet frafaller på denne bakgrunn forslaget om automatisk bevilling for de som allerede selger tobakk.

3.1.7.7 Kommunens skjønnsutøvelse

Det ble i høringsnotatet foreslått at kommunene ikke skal stå fritt til skjønnsmessig å avgjøre om en bevillingssøker som oppfyller kravene for tobakksbevilling, skal få bevilling. Dette ble begrunnet med at kommunene ikke har det samme behovet for å utforme en lokalt tilpasset tobakkspolitikk som en lokalt tilpasset alkoholpolitikk. Det er ikke grunnlag for de samme avveininger mellom ulike hensyn som etter alkoholloven, hvor det bl.a. kan legges vekt på næringspolitiske hensyn og hensynet til lokalmiljøet. Høringsnotatet understreket behovet for en enklest mulig ordning både for bevillingssøkerne og bevillingsmyndigheten.

Høringsnotatet foreslo videre at kommunen ikke får anledning til å sette tak på antall bevillinger. Dette blir en konsekvens av forslaget om at bevillingsperioden skal være løpende. Dersom kommunen skulle gis anledning til å sette tak på antall bevillinger, ville det ved hvert kommunestyre være nødvendig å vurdere dette spørsmålet på nytt.

Ved å gi bevillingssøkere rett til tobakksbevilling dersom de oppfyller kravene i loven, får ikke kommunene mulighet til avslå søknader av hensyn til ønsket om å begrense antall utsalgssteder for tobakk i kommunen. Departementet ba spesielt om innspill fra høringsinstansene på dette punktet.

Bærum kommune, Fjell kommune, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Coop Norge AS, Hovedorganisasjonen Virke og NHO Reiseliv støtter forslaget om at kommunen ikke skjønnsmessig skal kunne avgjøre bevillingssøknader. Også Helsedirektoratet støtter forslaget under henvisning til at det vil medføre en enklest mulig ordning for bevillingssøker og bevillingsmyndighet, men uttaler likevel:

«Selv om det ville kunne komplisere ordningen synes Helsedirektoratet allikevel det ville kunne være en fordel dersom kommunen kunne avslå søknader f.eks. dersom utsalgsstedet ligger ved siden av en skole.»

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) åpner for at kommunen bør gis en skjønnsmargin:

«LHL ser at det er gode grunner for begge løsninger. På den ene side kommunens mulighet til å begrense tilgangen på tobakk i kommunen og på den annen side en enkel og praktikabel ordning for bevillingssøkere og bevillingsmyndighet. Under den forutsetning at kontrollen med at reglene etterleves er god nok, kan vi støtte forslaget om at de som oppfyller kravene får bevilling. Et annet spørsmål er om en kommune som for eksempel av helsepolitiske grunner ikke ønsker noen utsalgssteder for tobakk i kommunen, skal gis mulighet for det. Vi ber derfor departementet vurdere denne muligheten.»

Også Namsos kommune og Overhalla kommune mener kommunen bør kunne utøve skjønn ved behandling av bevillingssøknader.

Departementets vurderinger

Forslaget om skjønnsadgang henger nøye sammen med forslaget om løpende bevillingsperiode, da man ved å åpne for kommunalt tobakkspolitisk skjønn i behandlingen av bevillingssøknader, også må gi nye kommunestyrer med annen politisk sammensetning mulighet til å vurdere spørsmålet på nytt. Dersom det skulle åpnes opp for slikt skjønn må bevillingsperioden avgrenses til fire år.

Departementet ser at man ved å åpne for kommunalt skjønn ville kunne oppnå en strengere bevillingsordning som ytterligere begrenser tilgjengligheten til tobakksvarer. Viktige hensyn som at man ikke ønsker tobakkssalg i nærheten av skoler, på idrettsarenaer e.l. ville da bedre kunne ivaretas. Imidlertid er departementet opptatt av at kostnadene ved ordningen skal begrenses. En løpende bevillingsperiode vil vesentlig redusere kostnadene ved at kommunene ikke trenger å fornye alle bevillingene hvert fjerde år. Videre vil saksbehandlingen for kommunene vesentlig forenkles. Departementet fastholder derfor forslaget om at bevillingsperioden skal være løpende.

3.1.7.8 Krav til vandel

I høringsnotatet ble det foreslått at det stilles krav til uklanderlig vandel for bevillingshaver og andre med vesentlig innflytelse på virksomheten i forhold til tobakksskadeloven. Departementet vurderte også om det bør stilles krav til uklanderlig vandel i forhold til annen lovgivning som har sammenheng med tobakksskadelovens formål. Som eksempel på slik lovgivning ble tollovens regler om smugling nevnt. Det ble videre foreslått at det ikke skulle kunne legges vekt på forhold som er eldre enn 10 år.

Forslaget innebærer et mer begrenset vandelskrav enn etter alkoholloven, som også oppstiller vandelskrav i forhold til skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen. Begrunnelsen for at et så omfattende vandelskrav ble inntatt i alkoholloven var bl.a. at det er av vesentlig betydning at omsetningsleddet for alkohol har en ryddig atferd i forhold til offentligrettslige regler, samt å hindre økonomisk kriminalitet og sikre uheldig konkurransevridning til fordel for useriøse aktører. Det var særlig utviklingen i skjenkenæringen som var bakgrunnen for at skatte-, avgifts- og regnskapsmessige forhold ble inntatt i vandelskravet. Begrunnelsen for å innføre en bevillingsordning for tobakkssalg er først og fremst håndheving av aldersgrensen. I og med at vandelskravene i alkoholloven for en stor del er myntet på skjenkenæringen så ikke departementet behov for samme vandelskrav for bevillinger for tobakkssalg.

Når det gjelder personkretsen som skal vandelsvurderes, ble det foreslått at denne bør sammenfalle med personkretsen etter alkoholloven. Det vil si at vandelskravet gjelder for bevillingshaver og andre med vesentlig innflytelse på virksomheten, herunder styrer. Det ble også foreslått at alkohollovens bestemmelse om at nærstående til personer med vesentlig innflytelse på virksomheten skal kunne vandelsvurderes dersom de antas å ha innflytelse på virksomheten, skulle inntas i tobakksskadeloven.

Det var delte meninger om forslaget til vandelskrav i høringen. Det kom også innspill på den tekniske utformingen av kravet.

Politidirektoratet viser til ny politiregisterlov og at skikkethetsvurderinger skal avvikles. Det vil derfor kun kunne utstedes politiattest:

«Ifølge politiregisterloven§ 40 skal det, med mindre annet er særskilt angitt i lov eller i forskrift, utstedes ordinær politiattest, jf. § 40 nr. 2-9. Det heter videre i høringsnotat (…) om forslag til politiregisterloven (…) at lovformuleringer om krav til «ren vandel», «tilfredsstillende vandel», «plettfri vandel» osv, kun vil hjemle utstedelse av ordinær politiattest.

Politidirektoratet legger etter dette til grunn at det ikke vil være adgang til å fastsette en ordning som foreslått, og at politiets rolle begrenses til å utstede en nærmere definert politiattest.»

Videre viser direktoratet til økonomiske og administrative konsekvenser, eksempelvis økt smugling og flere nye oppgaver som kan medføre betydelig ressursbruk for politiet.

Justis- og beredskapsdepartementet mener det er grunn til å anta at tiltaket vil ha effekt. Departementet påpeker imidlertid at vandelskravet vil medføre betydelig merarbeid for politiet og etterlyser en nærmere utredning av de økonomiske og administrative konsekvensene:

«Selv om det fra departementets side foreslås at bevillingen skal gjelde inntil den av en eller annen grunn opphører, vil dette innebære et betydelig merarbeid for politiet. I tillegg kommer arbeidet med vandelsattester for nye bevillingshavere samt arbeidet i forbindelse med eventuell fornying av bevilling ved bl.a. inndragning etc. (…) Selv om forslag om vandelsattest for bevillingshavere kan synes formålstjenlig, bla. for å luke ut useriøse aktører, herunder å hindre ulovlig omsetning av smuglervarer, mener vi at de økonomiske og administrative konsekvensene må utredes nærmere…»

Datatilsynet mener at det er unaturlig at det kan innhentes vandelsattest på «nærstående» uten at dette har relasjoner til driften, da dette er en skjønnsmessig vurdering. Tilsynet mener også at det er urimelig at mindre forhold skal kunne anmerkes i opptil 10 år, og mener politiregisterloven § 40 bør legges til grunn for hvilke forhold som skal med på politiattesten.

Helsedirektoratet,Oslo kommune, Namsos kommune, Overhalla kommune og Coop Norge AS støtter forslaget til vandelskrav.

Bærum kommune uttaler at de er usikre på om vandelskrav vil ha noen merkbar effekt i forhold til salg av tobakk til mindreårige, og at stråmannsvirksomhet er et kjent fenomen som er vanskelig og ressurskrevende å avdekke. Kommunen er videre usikker på om personkretsen bør være like omfattende som i alkoholloven. De konkluderer med at:

«Administrasjonen rundt innhenting av vandel på området vil mest sannsynlig ikke stå i forhold til innkommende respons av den grad at det vil føre til inndragning/avslag.»

NHO Reiseliv mener at det ikke er behov for vandelskrav, da dette medfører «ressurskrevende arbeid og byråkrati». Også Fjell kommune mener det ikke er behov for vandelskrav, og påpeker at dette vil gjøre søknadsbehandlingen enklere og raskere.

Departementets vurderinger

Som følge av høringsuttalelsen fra Politidirektoratet, hvor det vises til ny politiregisterlov (som ikke har trådt i kraft) og tilhørende endringer i rammene for vandelskontroll, har departementet endret sitt opprinnelige forslag noe.

Det foreslås et krav om uklanderlig vandel i forhold til all lovgivning som anses relevant for utøvelsen av bevillingen. Begrunnelsen for dette er at lovbrudd på ett område kan indikere manglende vilje til å overholde annet regelverk. Videre vil lovbrudd kunne være konkurransevridende til fordel for useriøse aktører. En overtredelse av relevant regelverk kan etter omstendighetene være en indikasjon på at en søker er lite egnet til å drive salgsvirksomhet. I tillegg kan overtredelsen være av en slik karakter at det ville kunne virke støtende om bevillingsmyndigheten skulle være forpliktet til å se bort fra den. De som f.eks. smugler tobakk og ikke betaler avgifter kan redusere prisene. Det vil kunne innebære at tobakksvarer blir billigere, og er derfor også uheldig sett i forhold til tobakksskadelovens formål. Departementet mener derfor at det bør stilles strenge krav for å få bevilling.

Hva som ligger i begrepet «uklanderlig vandel» vil være opp til bevillingsmyndighetene å vurdere i hver enkelt sak. Det omfatter både tidligere overtredelser og at bevillingssøker på søknadstidspunktet er siktet eller tiltalt for et lovbrudd. Det kreves ikke at noen er straffet for overtredelsen eller at dom er avsagt. Men bevillingsmyndighetene kan, dersom de finner det hensiktsmessig, avvente utfallet av en verserende sak før det tas endelig stilling til søknaden. Bevillingsmyndigheten har en selvstendig plikt til å vurdere alle sider av saken. Dette innebærer bl.a. at det er adgang til å ta hensyn til ikke rettskraftige avgjørelser.

Dersom bevillingsmyndighetene avdekker brudd på regelverket innebærer ikke det at bevillingssøknaden automatisk skal avslås. Det inngår som et ledd i utøvelsen av bevillingsmyndighetens forvaltningsskjønn å vurdere om det skal legges avgjørende vekt på et konkret regelbrudd.

Når det gjelder spørsmålet om hvilken vekt overtredelser skal tillegges, skal departementet bemerke: Lovbruddets grovhet bør tillegges betydning, men mindre alvorlige forhold kan også tillegges vekt. Jo eldre et lovbrudd er, dess alvorligere bør det være for å tillegges vekt ved bevillingssøknaden. Det overlates i utgangspunktet til bevillingsmyndighetene å vurdere i hvert enkelt tilfelle om eventuelle lovbrudd er en indikasjon på hvordan disse personene vil drive sin virksomhet. Departementet vil imidlertid vurdere å gi retningslinjer for vurderingen av kravet om uklanderlig vandel i forskrift, jf. forslag til § 8 siste ledd siste punktum.

Det må skilles mellom vandelskontrollen i politiregisterloven kapittel 7 og kommunens vandelsvurdering etter forslag til tobakksskadeloven § 8. Vandelskontrollen etter politiregisterloven gir rammene for hvilke opplysninger politiet kan utlevere i form av en politiattest som fastsatt i forslag til tobakksskadeloven § 6 annet ledd. Politiattesten inngår kun som ett element i kommunens vandelsvurdering, kommunen kan også legge vekt på opplysninger som den selv besitter om bevillingshavers forhold til det aktuelle lovverket. For eksempel kan kommunen ha kunnskap om tidligere overtredelser av tobakksskadeloven som ikke vil fremkomme på en politiattest.

Det foreligger flere typer politiattester, og et hovedskille går mellom ordinære og uttømmende attester. En ordinær politiattest inneholder opplysninger om straff og strafferettslige reaksjoner med unntak av de eldste og mildeste straffene, jf. politiregisterloven § 40. Uttømmende politiattest inneholder ingen tidsbegrensning bakover i tid og mildere reaksjoner blir også tatt med, med unntak av forenklede forelegg, jf. politiregisterloven § 41 nr. 1.

I tillegg til disse finnes såkalte begrensede og utvidede politiattester. Det som kjennetegner begrensede attester er at hjemmelsgrunnlaget for attesten gir en nærmere angivelse av hvilke typer straffbare forhold eller overtredelser av bestemte straffebud, som skal anmerkes på attesten. Attesten er i så måte begrenset til disse. En utvidet attest inneholder opplysninger om verserende saker hvor vedkommende er siktet eller tiltalt, men hvor saken ennå ikke er rettskraftig avgjort, jf. politiregisterloven § 41 nr. 2.

Departementet foreslår at det stilles krav til uttømmende politiattest for søknad om salgsbevilling i tråd med politiregisterloven § 41 nr. 1, jf. forslag til ny § 6 annet ledd i tobakksskadeloven. Videre anser departementet at det er behov for en utvidet politiattest i tråd med politiregisterloven § 41 nr. 2, jf. forslag til ny § 6 annet ledd i tobakksskadeloven. Departementet vurderer det imidlertid dit hen at det vil være tilstrekkelig med en begrenset attest, da det kun er visse typer lovovertredelser som er relevant for bevillingsspørsmålet.

De mest aktuelle lovbruddene med hensyn til salgsbevillinger for tobakksvarer vil være smugling og brudd på immaterielle rettigheter, foruten salg til mindreårige. Tollmyndighetenes beslagsstatistikk viser at smugling av tobakksvarer utgjør en betydelig del av beslaglagte varer. Utover smugling vil tollmyndighetene også håndtere piratvarer. Piratkopier av tobakksvarer er etterlikninger av tobakksprodukter med et spesielt varemerke eller design. Det er ikke tillatt å innføre kopier for videresalg uten rettighetshavers tillatelse. Denne typen lovbrudd reguleres strafferettslig gjennom immaterialrettslovgivningen. Videre er det etter departementets syn nødvendig at eventuelle brudd på alkohollovgivningen inkluderes i politiattesten. Bevillingssystemet for alkohol og tobakk vil bli relativt like og de fleste virksomheter med kommunal alkoholsalgsbevilling vil også inneha salgsbevilling for tobakk. Det er for eksempel nærliggende å tro at utsalgssteder som ikke overholder aldersgrensen for salg av alkoholholdig drikk heller ikke vil overholde aldersgrensen i tobakksskadeloven. Både alkoholholdig drikk og tobakksvarer er spesielle forbruksvarer hvor myndighetene ønsker å regulere salget av hensyn til folkehelsen. Det er derfor etter departementets oppfatning naturlig at brudd på alkohollovgivningen også vises på en politiattest ved søknad om salgsbevilling for tobakksvarer. Brudd på tobakksskadeloven må selvsagt også fremkomme på politiattesten. Oppsummert betyr dette at politiattesten ved søknad om salgsbevilling for tobakksvarer skal inneholde brudd på tobakksskadeloven, alkoholloven, tolloven, særavgiftsloven, varemerkeloven og designloven.

Departementet foreslår ikke et økonomisk vandelskrav i denne omgang, men vil på sikt vurdere behovet for at vandelskravet utvides tilsvarende alkohollovens vandelskrav. I og med at det ikke foreslås noen begrensning i hvilke typer utsalgssteder som kan selge tobakk, vil det etter departementets syn kunne være hensyn som taler for et strengere vandelskrav.

Ut ifra den helserisikoen som tobakksbruk innebærer og hensynet bak innføringen av en bevillingsordning, mener departementet at politiattesten må være uttømmende. I en skikkethetsvurdering er brudd på nevnt lovgivning relevant for spørsmålet om bevillingssøker er egnet til å forestå salget av tobakksvarer. Videre vises det til at brudd på varemerkeloven og designloven har en øvre strafferamme på fengsel i tre måneder, selv om varemerkeloven åpner for at hvis det var tilsiktet en betydelig og åpenbart rettsstridig vinning ved inngrepet på varemerkeretten, er straffen bøter eller fengsel i inntil ett år. Bøter for brudd på disse lovene vil i alminnelige tilfeller dermed ikke vises på en ordinær politiattest da denne kun viser bøter for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel inntil seks måneder. På samme måte anser departementet at bevillingsmyndigheten også har behov for opplysninger om verserende saker når de skal vurdere bevillingssøkers vandel.

Når det gjelder personkretsen som skal vandelsvurderes, understreker departementet at det kun er i de tilfellene hvor en nærstående antas å ha innflytelse på driften at disse skal vandelsvurderes, typisk stråmannsvirksomhet. Det er kommunen som må vurdere hvilke personer som skal vandelsvurderes og hvorvidt de aktuelle personene oppfyller vandelskravet. Beviskravet for kommunen er alminnelig sannsynlighetsovervekt.

Departementet har notert seg at Justisdepartementet og Politidirektoratet er opptatt av at antallet vandelsvurderinger vil kunne være ressurskrevende for politiregionene. Departementet har derfor kommet til at det bør gis en overgangsperiode på fire-fem år til å innhente politiattester, noe som vil redusere presset på kommunene og politidistriktene ved ikrafttredelsen av ordningen. I tillegg foreslås det at vandelskravet ikke skal gjelde for forhold som skriver seg fra tidspunktet før ikrafttredelsen. Det foreslås at nærmere bestemmelser om overgangsordningen gis i forskrift, jf. loven § 20 (forslaget § 43). Det presiseres at vandelskravet i § 8 likevel vil gjelde fullt ut i overgangsperioden, og at kommunen kan inndra en gitt bevilling dersom de mottar opplysninger fra politiet eller andre som tilsier at vandelskravet ikke er oppfylt, jf. politiets underretningsplikt i forslag til § 14.

Departementet vil på sikt vurdere om det bør fastsettes et krav om at kommunene på regelmessig basis skal kontrollere bevillingshavernes vandel, f.eks. hvert fjerde år da det uansett gjennomføres vandelskontroll av deler av samme personkrets i forbindelse med fornyelse av alkoholsalgsbevillingene.

3.1.7.9 Saksbehandling

Det ble i høringsnotatet foreslått at bevillingsmyndigheten tillegges kommunestyret, men at den kan delegeres i henhold til bestemmelsene i kommuneloven. Bevillingsmyndigheten kunne delegeres til en interkommunal sammenslutning. Forvaltningslovens regler om saksbehandling skulle komme til anvendelse på vanlig måte, men kommunen skulle pålegges en særskilt plikt til å innhente uttalelse fra politiet i forbindelse med vandelsvurderingen. Det ble bedt om innspill på om det er andre instanser som bør gi uttalelse i forbindelse med søknadsbehandling og vandelsvurdering knyttet til tobakksbevillinger.

Etter alkoholloven § 1-7 kan kommunen pålegge søkeren å dokumentere de opplysninger som er nødvendige for å kunne ta stilling til om vandelskravene er oppfylt, herunder finansieringsplan, driftsbudsjett og likviditetsbudsjett. Departementet antok i høringsnotatet at det ikke er behov for en tilsvarende vid dokumentasjonsplikt ved bevillingssøknader for tobakkssalg, da det ikke er foreslått like omfattende vandelskrav som i alkoholloven. Det ble bedt om innspill på hvilken dokumentasjon som det kan være nyttig for kommunen å kunne kreve fremlagt.

Det ble videre foreslått at melding om gitte bevillinger sendes til politiet, slik at politiet kan gjennomføre sine kontrolloppgaver og på eget initiativ informere om bevillingshaveres brudd på vandelskravet.

Det er få høringsinstanser som uttaler seg om den foreslåtte saksbehandlingen.

Helsedirektoratet støtter forslaget, mens Oslo kommune er opptatt av at det ikke fastsettes et stort dokumentasjonskrav, da dette vil medføre merarbeid for bransjen og kommunene. Kommunen foreslår at søker må fremlegge «aksjeeierbok, prøvebevis og eventuelt plantegninger over utsalgsstedet». I tillegg foreslår kommunen toll- og avgiftsmyndighetene som høringsinstans, dersom denne instansen sitter på opplysninger som politiet ikke besitter og som kan være relevante i vandelsvurderingen.

Departementets vurderinger

Departementet opprettholder i hovedsak forslaget uendret. Departementet har endret utformingen av forslaget slik at «kommunen» angis som bevillingsmyndighet, jf. forslag til § 7 første ledd. Det fastsettes ikke bestemmelser om kommunens delegasjonsadgang, da dette uansett følger av kommunelovens regler.

Det foreslås at det reguleres nærmere i forskrift hvilke dokumenter kommunene kan kreve framlagt i forbindelse med søknadsbehandlingen, jf. §§ 6 siste ledd og 8 siste ledd siste punktum. Departementet antar at en utvidet politiattest vil fange opp alle relevante brudd på tollovens regler om smugling, og at det således ikke er behov for at tollmyndighetene avgir uttalelse i forbindelse med vandelsvurderingen. Også her er hensynet til en enklest mulig ordning tillagt vekt.

3.1.7.10 Saksbehandlingsfrister og virkning av at fristene oversittes

Salg av tobakk er å anse som detaljhandel med varer. Detaljhandel med varer er en økonomisk aktivitet som ytes mot betaling og er omfattet av definisjonen av en «tjeneste» i lov 19. juni 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven). Tjenestelovens regler vil derfor få anvendelse på en ny bevillingsordning for salg av tobakk.

Tjenesteloven § 11 forutsetter at det for behandling av søknader om tillatelse fastsettes en saksbehandlingsfrist. For tillatelser etter alkoholloven er det fastsatt en saksbehandlingsfrist på fire måneder.

I høringsnotatet ble det foreslått en saksbehandlingsfrist på tre måneder for søknader om tobakksbevilling. Fristen kan forlenges én gang dersom sakens kompleksitet gjør det nødvendig. Tjenesteloven krever at saksbehandlingsfristen skal være «rimelig».

Videre er det nødvendig å regulere virkningen av en fristoversittelse. Hovedregelen etter tjenesteloven § 11 annet ledd er at en tjenestetillatelse anses automatisk innvilget hvis saksbehandlingsfristen oversittes. Dette gjelder imidlertid ikke dersom annet er fastsatt i eller i medhold av annen lov fordi spesielle allmenne hensyn (f.eks. beskyttelse av folkehelse) gjør seg gjeldende.

Det ble i høringsnotatet bedt om innspill på den foreslåtte saksbehandlingsfristens lengde på tre måneder, samt om det anses nødvendig med unntak fra automatisk innvilgelse av bevilling ved fristoversittelse.

Få høringsinstanser har uttalt seg om forslagene.

Oslo kommune, Fjell kommune og Helsedirektoratet støtter forslagene til saksbehandlingstid og unntak fra automatisk innvilgelse ved fristoversittelse.

NHO Reiseliv støtter ikke forslaget til unntak fra saksbehandlingsfristen, mens Coop Norge AS mener at «det bør vurderes nøye om kommunene skal kunne oversitte saksbehandlingsfristen.» De mener dette vil gi mulighet for at bevillingssøknader blir liggende i uforholdsmessig lang tid.

Departementets vurderinger

Departementet fastholder forslaget om en saksbehandlingsfrist på tre måneder, jf. forslag til § 7 annet ledd. Utgangspunktet må være at det fastsettes en saksbehandlingsfrist som sikrer en forsvarlig saksbehandling. Kompleksiteten i søknader om bevilling og dermed nødvendig saksbehandlingstid vil variere fra sak til sak. Ved vurdering av lengden på saksbehandlingsfrist for tobakksbevillinger, må det settes en frist som er tilstrekkelig lang til at også kompliserte saker kan behandles innen fristen. Det må også tas høyde for at dersom godkjenningsmyndigheten ikke er delegert må søknaden behandles i kommunestyret, noe som kan medføre at beslutningsprosessen vil være noe lengre enn ved en administrativ avgjørelse. Samtidig foreslås det i utgangspunktet mindre omfattende vandelskrav enn etter alkoholloven og at kommunen ikke skal få samme lokalpolitiske skjønnsadgang etter tobakksskadeloven som etter alkoholloven. Dette taler for en noe kortere saksbehandlingstid enn for alkoholbevillinger.

Det ble i høringsnotatet antatt at det er behov for å fastsette unntak fra bestemmelsen om automatisk innvilgelse for tillatelser på tobakksområdet dersom fristen oversittes. Dette ble begrunnet med at hensynet bak den foreslåtte bevillingsordningen er å hindre ulovlig salg av tobakksvarer til mindreårige og å redusere tobakksforbruket. Vandelskravet er her et viktig virkemiddel for å sikre forsvarlig tobakkssalg. Hensynet til folkehelsen gjør at det ikke er forsvarlig at bevillingssøknader etter tobakksskadeloven blir ansett som innvilget hvis saksbehandlingsfristen oversittes. Det er svært uheldig om bevilling blir gitt uten tilstrekkelig vurdering. En automatisk innvilgelsesordning kan medføre at aktører som ikke fyller vilkårene likevel får bevilling. Det ble således vurdert at det å ikke gi automatisk innvilgelse ved fristoversittelse er et proporsjonalt tiltak for å beskytte folkehelsen, og at det ikke finnes andre mindre inngripende tiltak som vil gi en like god beskyttelse. En unntaksbestemmelse er på denne bakgrunn foreslått i § 7 tredje ledd.

Det understrekes at saksbehandlingsfristen ikke fritar bevillingsmyndigheten fra å forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11a.

3.1.7.11 Styrer og stedfortreder

Det ble i høringsnotatet foreslått å innføre samme krav om styrer og stedfortreder som etter alkoholloven § 1-7c. Dette betyr at det må oppnevnes en styrer og stedfortreder for hver bevilling. Bare personer som har det daglige ansvaret for salget kan oppnevnes som styrer. Styrer og stedfortreder må være over 20 år, ha uklanderlig vandel og ha dokumentert kunnskap om tobakkslovgivningen. Kommunen kan gjøre unntak fra kravet om stedfortreder når det vil virke urimelig bl.a. av hensyn til salgsstedets størrelse. Ved skifte av styrer må bevillingshaver straks søke om godkjenning av ny styrer. Dersom virksomheten ikke innen rimelig tid erstatter styreren, kan bevillingen inndras. Kommunens kontrollører kan kreve at styrer og stedfortreder legitimerer seg.

Det ble videre foreslått at departementet gis hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser om en kunnskapsprøve om tobakksregelverket, på samme måte som i alkoholloven § 1-9 fjerde ledd, jf. alkoholforskriften kap. 5. Dette betyr at kommunene vil måtte avholde kunnskapsprøver og at kommunen kan ta et gebyr for prøven, jf. omtale av gebyrer i punkt 3.1.7.14 nedenfor.

Helsedirektoratet støtter forslaget. Også Oslo kommune støtter forslaget:

«Dersom formålet med loven er å få større kontroll med tobakkssalg og en bedre utøvelse av aldersgrensene i tobakkskadeloven, fremstår det som nødvendig med styrer og stedfortreder.»

Bærum kommune uttaler at det erfaringsmessig er mange som ikke melder fra ved styrerbytte, og at det bør tidfestes hva som er å anse som «rimelig tid» før bevillingen kan inndras dersom ikke ny styrer er på plass.

Fjell kommune mener det er unødvendig med både styrer og stedfortreder, og foreslår heller en ordning med en ansvarlig person etter mal av serveringsloven. Kommunen ser heller ikke behov for noen kunnskapsprøve.

NHO Reiseliv mener det er unødvendig med en egen kunnskapsprøve:

«Med utgangspunkt i formålet med bevillingsordningen – hindre salg av tobakksvarer til mindreårige – er forslaget om en egen kunnskapsprøve helt unødvendig. Orientering om forbud mot salg til mindreårige kan gis uten at det skal etableres ressurskrevende instrumenter for å formidle dette enkle budskap.»

Skedsmo kommune foreslår at det heller enn en kunnskapsprøve bør innføres en egenerklæring om kjennskap til reglene om tobakkssalg, gjerne i form av et standardisert elektronisk meldeskjema.

Departementets vurderinger

Departementet anser systemet med styrer og stedfortreder som et svært viktig element i bevillingsordningen. Videre er det etter departementets syn viktig at den som er ansvarlig for overholdelsen av regelverket kan dokumentere kunnskaper om regelverkets innhold. Systemet i alkoholloven fungerer etter departementets syn godt, og det er en fordel at ordningene er samkjørte.

Styreren har ansvaret for den faktiske utøvelsen av bevillingen og skal sørge for at virksomheten er organisert slik at det ikke skjer brudd på tobakksskadeloven i forbindelse med salget. Dette innebærer at styreren har ansvar for at de ansatte har nødvendig kunnskap om regelverket, og at de overholder dette. Det er den som har det daglige ansvaret for salget som skal utpekes som styrer. Med det menes at vedkommende har en overordnet stilling i forhold til øvrige ansatte, og kan instruere disse. Styreren skal være kontrollmyndighetenes kontaktperson, og kommunens kontrollører kan kreve at styrer legitimerer seg under en kontroll. Skifte av styrer krever ikke ny bevilling, men den nye styreren må godkjennes av bevillingsmyndigheten. Bevillingshaveren må straks søke kommunen om godkjenning av ny styrer. Det er et absolutt krav for å inneha bevilling at stedet har en godkjent styrer.

Departementet opprettholder således forslaget om styrer og stedfortreder uendret, jf. forslag til § 9.

3.1.7.12 Internkontroll

Det ble i høringsnotatet foreslått at departementet gis hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser om internkontroll, på samme måte som i alkoholloven § 1-9 siste ledd, jf. alkoholforskriften kapittel 8.

Helsedirektoratet støtter forslaget.

Bærum kommune uttaler at det erfaringsmessig er mange som bryter påbudet om internkontroll i alkoholloven og at mange små bevillingshavere sliter med å oppfylle kravene:

«Det er tidvis komplisert for kommunen å kontrollere internkontrollen på det enkelte sted, da det krever stor grad av skjønn med hensyn til å vurdere om den er grundig nok. Bærum kommune anbefaler at internkontroll på tobakk i større grad standardiseres, da utsalgssteder for tobakk er mer ensartede og står overfor mer like problemstillinger, sammenlignet med skjenkestedene.»

Departementets vurderinger

Departementet mener at bestemmelser om internkontroll er en viktig del av bevillingsordningen, og forslaget opprettholdes uendret i forslag til § 10 siste ledd. Internkontroll handler om å systematisere den daglige driften av virksomheten slik at kravene i regelverket overholdes. Internkontrollen skal sikre at tobakksskadelovens bestemmelser gjøres kjent for de ansatte, at det opprettes rutiner for å hindre brudd på bestemmelsene og at det foreligger et system for hvordan eventuelle overtredelser skal rettes og følges opp for å sikre at overtredelsen ikke gjentas. Departementet vil legge til rette for at internkontrollen kan standardiseres, og at utsalgsstedene får god veiledning i hvordan et internkontrollsystem etter tobakksskadeloven utarbeides. Imidlertid er utsalgsstedene allerede underlagt krav om internkontroll etter en rekke andre regelverk, så departementet antar at systematikken i hovedsak er godt kjent.

3.1.7.13 Begrensninger i salgstid

Det ble i høringsnotatet ikke foreslått tidsbegrensninger for når salg av tobakksvarer kan skje, slik det er gjort i alkoholloven.

Helsedirektoratet og Fjell kommune er de eneste høringsinstansene som har uttalt seg spesielt om dette, og begge støtter at det ikke fastsettes tidsbegrensninger for tobakkssalg.

Departementet vil på nåværende tidspunkt ikke foreslå noen begrensning i salgstider for tobakksvarer.

3.1.7.14 Gebyr

Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at kommunenes kostnader til saksbehandling, tilsyn og kontroll skal finansieres av virksomhetene som omfattes av ordningen. Det ble vist til at bevillingsordningen etter alkoholloven finansieres ved kommunale bevillingsgebyr. En tilsvarende ordning for tobakk vil avlaste kommunene for økte kostnader. Det ble skissert en mulig ordning med kommunale bevillingsgebyr ved et forhåndsfastsatt årsgebyr som er likt for alle utsalgssteder, uavhengig av omsatt kvantum tobakksvarer. Et slikt flatt gebyr vil gjøre gebyrinnkrevingen enkel både for bevillingshaver og bevillingsmyndigheten. Eventuelle gebyrsatser kan beregnes på bakgrunn av de samlede offentlige kostnadene ved bevillingssystemet, jf. rapporten om kostnader og nytte av et bevillingssystem som var vedlagt høringsnotatet. Et mulig nivå på det årlige bevillingsgebyret ble antydet å ligge på rundt 4000–5000 kroner per utsalgssted.

Et annet alternativ som ble nevnt var en ordning med gradert gebyr for å ta hensyn til de minste utsalgsstedene. Det ble spesielt bedt om innspill på om det i tillegg til det årlige bevillingsgebyret også er behov for et eget søknadsgebyr.

Videre ble det foreslått at kommunen kan kreve inn et gebyr for avholdelse av kunnskapsprøve i tobakksskadeloven. Gebyret for tilsvarende prøve i alkoholloven er i dag på 300 kroner. Det ble antatt at det bør fastsettes samme gebyrsats for kunnskapsprøven i tobakksskadeloven.

Hovedorganisasjonen Virke foretrekker et flatt bevillingsgebyr fremfor et gradert.

Coop Norge AS uttaler at de ønsker ett flatt gebyr som dekker alt, ikke tre ulike gebyrer (søknadsgebyr, årsgebyr og prøvegebyr).

Bensinforhandlernes Bransjeforening uttaler:

«Vi har forståelse for at det bør betales en bevillingsavgift i forbindelse med saksbehandling og utstedelse av ny bevilling. Det virker imidlertid ikke formålstjenlig at dette skal være noen løpende avgift som betales årlig. Den størrelsen det her legges opp til på det årlige gebyret mener vi ikke kan rettferdiggjøres ut fra den ordningen som skal innføres. Den bør pålegges for dekning av saksbehandlingskostnader, men ikke være en ren fiskal avgift som kreves inn løpende.»

Helsedirektoratet støtter et «forhåndsfastsatt gebyr som er likt for alle utsalgssteder, uavhengig av omsatt kvantum tobakksvarer.» De legger vekt på at et slikt flatt gebyr vil gjøre gebyrinnkrevingen enklest mulig, og mener dette må kunne dekke kostnader både til saksbehandling av søknader og løpende kontrollkostnader. Direktoratet støtter også et eget gebyr for kunnskapsprøven.

Sarpsborg kommune uttaler:

«Utgifter til de økte arbeidsoppgavene er tenkt dekket gjennom søknadsgebyr og årsgebyr. Gebyret må være så stort at det dekker utgifter til aktive tiltak innen tobakksavvenning og kostnader til opplæring av ansvarlig for bevilling.»

Bærum kommune er positiv til et søknadsgebyr i tillegg til et årlig bevillingsgebyr, da de har:

«…noe erfaring med «useriøse søknader» som krever behandling og som deretter trekkes, eller stedet aldri blir noe av. Et søknadsgebyr vil muligens forebygge dette. Bærum kommune foreslår at gebyrene jevnlig skal indeksreguleres.»

Flere av kommunene er opptatt av at gebyret må settes såpass høyt at det dekker alle kommunens utgifter, herunder kommuneneTrondheim, Nordreisa og Oslo.

Oslo kommune støtter forslaget om et flatt bevillingsgebyr, da dette synes minst kostnadskrevende. Når det gjelder prøvegebyr, uttaler kommunen at dette bør fastsettes som et maksgebyr i forskrift. Videre mener Oslo kommune at det bør fastsettes et søknadsgebyr på størrelse med det årlige bevillingsgebyret.

Namsos kommune og Overhalla kommune støtter at departementet fastsetter årlig bevillingsgebyr, søknadsgebyr og prøvegebyr. Osen kommune ønsker «en differensiert avgift etter salg, slik det er for alkohol, for å ivareta mindre utsalgssteder i distriktene.»

NHO Reiseliv ønsker ikke et flatt gebyr:

«NHO Reiseliv har forståelse for at en bevillingsordning blir gebyrbelagt, og at dette betales av de virksomheter som omfattes av ordningen.

Det vil der i mot etter vår oppfatning bli sterkt urimelig dersom f.eks. omsetning av tobakksvarer innenfor overnatting- og serveringsnæringen – der slik omsetning bare er et servicetilbud med minimalt omfang – skal gebyr belegges på samme nivå som kiosk og butikksalg.»

Departementets vurderinger

De fleste høringsinstansene ønsker at det fastsettes et flatt årlig bevillingsgebyr. Dette vil også være den enkleste og minst ressurskrevende løsningen for bevillingshaverne og bevillingsmyndigheten. Departementet foreslår at en slik gebyrsats fastsettes i forskrift, jf. forslag til § 15 annet og siste ledd. Departementet skisserte et mulig gebyrnivå til 4000-5000 kroner, men vil foreta nærmere beregninger for å sikre at gebyret ikke settes høyere enn nødvendig, samtidig som kommunenes utgifter i forbindelse med bevillingsordningen blir dekket.

Flere kommuner tar til orde for at det også bør fastsettes et søknadsgebyr. Departementet er enig i at det kan være hensiktsmessig med et eget søknadsgebyr, da kostnadene knyttet til søknadsbehandling skiller seg noe fra de løpende kontrollutgiftene. Det foreslås at også denne gebyrsatsen fastsettes i forskrift, jf. forslag til § 15 første og siste ledd.

Enkelte høringsinstanser tok til orde for at gebyret for kunnskapsprøven bør fastsettes som et maksgebyr, slik at kommunen kan velge å sette gebyret lavere dersom de finner grunn til dette. Når det gjelder gebyr for kunnskapsprøven, er systemet allerede godt innarbeidet for kunnskapsprøven om alkoholloven, og departementet anser at en samkjøring av disse to ordningene vil være en fordel. Departementet foreslår derfor at gebyrsatsen for kunnskapsprøven fastsettes i forskrift i samsvar med gebyret for kunnskapsprøven om alkoholloven, jf. forslag til § 9 siste ledd første punktum.

3.1.7.15 Kontroll med salgsbevillinger

I høringsnotatet ble det foreslått at kommunen blir kontrollmyndighet. Det ble videre foreslått samme kontrollfrekvens som for kommunale alkoholbevillinger: Alle salgssteder skal kontrolleres minst én gang per år og kommunen skal samlet utføre tre ganger så mange kontroller som de har salgsbevillinger. Departementet antok at det for mange kommuner kan være hensiktsmessig å samkjøre kontrollene med salg av alkohol og salg av tobakk for virksomheter som har bevilling for begge deler.

Departementet anså videre at kommunenes stedlige kontroller spesielt bør omfatte kontroll med tobakksskadelovens bestemmelser om aldersgrenser (§ 11). I tillegg er det naturlig at kommunene kontrollerer at salgsstedet overholder tobakksskadelovens bestemmelser om reklameforbud (§ 4), oppstillingsforbud (§ 5), forbud mot rabatt (§ 7), forbud mot selvbetjente automater (§ 8) og merkekrav på tobakkspakningene (§ 9). Med unntak av aldersgrensen er det etter departementets syn relativt enkelt å kontrollere om salgsstedet overholder disse bestemmelsene. I tillegg bør kommunen kontrollere at et tilfredsstillende internkontrollsystem er utarbeidet og implementert i virksomheten.

Det er i dag Helsedirektoratet som har tilsynsansvar for tobakksskadeloven §§ 4, 5, 7, 8 og 9. Tilsynsoppgaven vil således delvis overføres fra direktoratet til kommunen når det gjelder utsalgsstedene. Departementet foreslo at Helsedirektoratet likevel beholder et overordnet tilsynsansvar for disse bestemmelsene. Det bør i den forbindelse vurderes i hvilken grad Helsedirektoratet, eventuelt gjennom fylkesmannen, bør følge med og ha en tilsynsrolle i forhold til kommunens oppfyllelse av denne oppgaven.

Det ble videre foreslått at kommunen som bevillingsmyndighet når som helst kan kreve tilgang til salgsstedets lokaler, samt å få utlevert nødvendige vareprøver. Det ble også foreslått at departementet gis forskrifthjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om kontrollen, på samme måte som det er gjort i alkoholloven.

Departementet viste i høringsnotatet til erfaringer fra bl.a. Sverige med såkalte testkjøp som kontrollmetode, men konkluderte med at det er behov for ytterligere utredninger før dette spørsmålet ev. vurderes nærmere i tilknytning til bevillingsordningen for tobakkssalg.

Sarpsborg kommune uttaler følgende om kontrollfrekvens:

«Rådmannen mener at en gang pr år er lite for å avdekke om det skjer brudd i regelverket, spesielt om kommunen skal fange opp brudd på tobakklovens bestemmelser om aldersgrenser. Alle steder med bevilling bør de første årene få tilsyn tre ganger årlig.»

Bærum kommune anbefaler at det gis nasjonale retningslinjer for hvordan kontrollene skal gjennomføres med hensyn til å avdekke salg av tobakk til mindreårige:

«Erfaringsmessig er det svært få tilfeller som blir avdekket ved dagens ølsalgskontroller, selv om Bærum kommune har god kvalitet på kontrollene. Kommunen antar at salg av tobakk er vanskeligere å avdekke enn salg av øl. Dette med bakgrunn i at det fremgår tydelig at en ung person har tenkt å kjøpe øl når alkoholen bæres og legges på båndet, mens tobakken kjøpes i kassen. Ved salgskontroll av alkohol kan kontrolløren holde seg på anonym avstand til kassen og kunder inntil man ser at muligheten for ølsalg er tilstede. Ved kontroll av tobakkssalg fordres at kontrollørene må oppholde seg i direkte tilknytning til kassen hver gang en ung person står i kø, for å kunne gripe inn når et salg har funnet sted. I en kiosk/bensinstasjon vil man også måtte oppholde seg i området rundt disken for å kunne observere salgssituasjonen. Dette vil mest sannsynlig avsløres raskt av salgsstedets personale, og også avsløre anonymiteten for en eventuell samtidig salgskontroll av alkohol.»

På bakgrunn av de store ressursene kommunen må bruke sett i forhold til utsiktene til å avdekke salg til mindreårige, anbefaler kommunen ikke at det fastsettes krav om så mange kontroller som foreslått.

Skedsmo kommune påpeker at erfaringer fra kontroller etter alkoholloven har vist at det er svært vanskelig å avdekke salg til mindreårige:

«Erfaringene tilsier at departementet uttrykker en overdreven tro på bevillingsordningens effekt på håndhevingen av aldersgrensen. Sannsynligheten for at et ulovlig salg av tobakk vil skje akkurat når en kontrollør er til stede i utsalget er med andre ord forvinnende liten innenfor de rammene av tilsynsinnsats det vil være rimelig å forvente på dette feltet. Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved om en tilnærmet teoretisk mulighet for tap av bevilling er avskrekkende nok til å oppnå endret handlingsmønster hos selgere som er for lettvinte med dagens regler.

Så lenge myndighetene ikke ønsker bruk av provokasjon ved kontroll (benytte ungdom til planlagte testkjøp, slik eksempelvis Irland praktiserer) kan vi vanskelig se at kontrollordningene kan bli særlig effektive. Departementet fastslår selv at et høyt etterlevelsesnivå krever en betydelig kontrollinnsats fra myndighetenes side. Den store ressursbruken en bevillingsordning representerer må da sees i sammenheng med helsegevinsten som kontrollordningen søker å oppnå. Kravet til forholdsmessighet er et bærende prinsipp ved myndighetsutøvelse i forvaltningen. Nytten av beskyttelsestiltaket skal avveies mot de kostnadene ordningen innebærer. Det er først dersom tilsynsordningen faktisk bidrar til redusert tobakksbruk blant ungdom at regnskapet kan sies å bli positivt.»

Oslo kommune og Fjell kommune støtter departementets forslag. Også Helsedirektoratet støtter forslaget, og uttaler i tillegg:

«Helsedirektoratet har i dag en fortolkningsrolle i forhold til alle regler i tobakksskadeloven med forskrifter og har tilsynsansvar for §§ 4, 5, 7, 8 og 9. Tilsynsoppgaven vil således delvis overføres fra direktoratet til kommunen når det gjelder utsalgsstedene. Vi støtter departementet i at direktoratet likevel beholder et overordnet tilsynsansvar for disse bestemmelsene. Helsedirektoratet mener at dette blant annet må innebære at eventuelle søknader om dispensasjon fra ovennevnte regler bør behandles av Helsedirektoratet. Søknader om dispensasjon fra ovennevnte regler utgjør pr. i dag ikke mange saker pr. år. Det er under enhver omstendighet viktig at Helsedirektoratet, eventuelt gjennom fylkesmannen, kan følge med og ha en tilsynsrolle i forhold til kommunens oppfyllelse av oppgaven. Helsedirektoratet har i dag myndighet til å ilegge tvangsmulkt ved brudd på reglene Helsedirektoratet har tilsyn med, jf tobakksskadeloven §§ 14 og 17. Det må fremgå klart av forarbeidene hvordan man tenker seg at dette skal håndteres dersom forslaget vedtas.»

Departementets vurderinger

Det er få høringsinstanser som har kommentert spørsmålet om kontrollfrekvens. Departementet fastholder at tre årlige kontroller per utsalgssted bør være et utgangspunkt. Det bør imidlertid åpnes for at kommunen kan fordele kontrollene fritt mellom de ulike utsalgsstedene, slik at mer utsatte steder kan kontrolleres oftere. Hvert sted bør imidlertid kontrolleres minimum én gang per år. Departementet antar at en slik ordning vil åpne for et fleksibelt system, samtidig som det ivaretar behovet for at det samlede antallet kontroller opprettholdes. I likhet med systemet etter alkohollovgivningen bør bestemmelser om kontrollfrekvens fastsettes i forskrift, jf. forskriftshjemmel i forslag til § 10 tredje ledd.

Departementet opprettholder videre det opprinnelige forslaget om kommunens tilgang til salgsstedets lokaler, utlevering av vareprøver og forskriftshjemmel for nærmere bestemmelser om kontrollen.

Departementet er klar over at forslaget medfører at kommunene og Helsedirektoratet vil få delvis overlappende tilsynsoppgaver, på samme måte som de allerede har etter alkoholloven. Etter hva departementet forstår fungerer dette godt på alkoholområdet. Kommunens tilsyn med de aktuelle bestemmelsene er avgrenset til utsalgssteder med bevilling for tobakkssalg. Kommunene og Helsedirektoratet har vidt forskjellige sanksjonsmuligheter. Kommunene kan kreve at bevillingshaver retter opp en overtredelse av de aktuelle bestemmelser, og forholdet kan inngå i en vurdering av om bevillingen bør inndras. Helsedirektoratet har mulighet til å ilegge tvangsmulkt. I og med at Helsedirektoratet ikke har noe stedlig tilsynsapparat håndterer direktoratet svært få saker knyttet til konkrete utsalgssteder. Det er mer nærliggende at kommunene følger opp slike brudd under sine stedlige bevillingskontroller. Dette vil imidlertid ikke avgrense Helsedirektoratets tilsynsansvar, men det forutsettes at direktoratet og kommunene samarbeider dersom det skulle oppstå en sak hvor begge myndigheter er involvert. Helsedirektoratet vil videre kunne gi råd til kommunen om fortolkningen av de aktuelle bestemmelser.

Departementet registrerer at flere kommuner mener at det er svært vanskelig å avdekke salg til mindreårige med dagens kontrollordning. I en rapport fra Statens institutt for rusmiddelforskning fra 2002 om effektive tiltak for å begrense ungdomsrøykingen, understreker forskerne at «innføring av bøte- og bevillingssystem med stikkprøver» har vist effekt når det gjelder å redusere ungdoms røyking. I Prop. 48 L (2010-2011) om endringer i alkoholloven mv. vurderte departementet bruk av provokasjon i forbindelse med kontroll av alkoholbevillinger. Departementet kom da til at det ikke var ønskelig å fremme forslag om at det tillates bruk av provokasjon i kommunenes kontroll av salgs- og skjenkebevillinger. Departementet har i lys av erfaringer fra bl.a. Sverige funnet at såkalte testkjøp kan være effektive som kontrollmetode. Departementet er opptatt av at tilsynet med håndheving av aldersgrensen blir mest mulig effektiv, og vil som nevnt i høringsnotatet utrede spørsmålet om testkjøp nærmere.

3.1.7.16 Inndragning av salgsbevilling

Det ble i høringsnotatet foreslått at kommunen får myndighet til å inndra en bevilling for en kortere eller lengre periode dersom det avdekkes brudd på tobakksregelverket, eller dersom vandelskravene ikke lenger er oppfylt. Det ble også foreslått at kommunen kan inndra bevillingen dersom den ikke har vært benyttet i løpet av det siste året.

Videre ble det foreslått at det gis en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om inndragningslengde ved brudd på bestemmelsene.

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) uttaler:

«LHL mener terskelen for å miste retten til å selge tobakk ved brudd på tobakksregelverket må være lav. Vi mener kommunen i slike tilfeller skal inndra bevillingen og ikke ha en valgfri adgang til dette.»

Coop Norge AS anfører at «det er meget viktig at det etableres en ensartet praksis over hele landet for eventuelle inndragninger og at dette gis i en forskriftshjemmel.» Også Bærum kommune, Fjell kommune og Hovedorganisasjonen Virke støtter en slik forskriftsregulering.

Helsedirektoratet mener at bevillingsordningen vil få bedre effekt dersom kommunene får plikt til å inndra bevillingen ved brudd på regelverket, og støtter at det gis en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om inndragningslengde. Direktoratet støtter også at bevillingen inndras hvis den ikke har vært benyttet i løpet av det siste året.

Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget fra høringen uendret. Selv om bevillingssøker i utgangspunktet har krav på bevilling dersom vedkommende oppfyller kravene som stilles for å få bevilling, vil denne rettigheten bortfalle så snart kravene ikke lenger er oppfylt eller dersom det forekommer brudd på bevillingsvilkårene, tobakksregelverket eller lovgivning som har sammenheng med tobakksskadelovens formål, jf. forslag til § 11. Det legges til grunn at inndragning av bevilling ikke er å anse som straff, og at beviskravet for kommunen er alminnelig sannsynlighetsovervekt i tråd med forvaltningslovens hovedregel.

Departementet understreker at det skal være lav terskel for inndragning dersom det foreligger brudd på det aktuelle regelverket. I Prop. 48 L (2010-2011) om endringer i alkoholloven mv. foretok departementet en vurdering av om det burde innføres nasjonale retningslinjer for inndragning av alkoholbevillinger, men konkluderte med at dette ikke var ønskelig. Begrunnelsen var at man ønsket å ivareta den fleksibiliteten som ligger i dagens system. På bakgrunn av undersøkelser som viser at antallet avdekkede overtredelser av alkoholloven har økt de siste årene uten en tilsvarende økning i antallet inndragninger, har regjeringen i Meld. St. 30 (2001-2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk kommet til at det likevel bør fastsettes nasjonale minstekrav til kommunens reaksjoner ved brudd på alkoholloven.

Når det gjelder den forslåtte ordningen for tobakksbevillinger mener departementet at hensynet til lokal fleksibilitet ikke gjør seg gjeldene på samme måte som for alkoholbevillinger. For å sikre en ensartet praksis over hele landet, foreslår departementet derfor at det gis en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om inndragningslengde ved brudd på tobakksskadeloven mv, jf. forslag til § 11 tredje ledd.

Departementet noterer at de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, ønsker at det skal gis slike forskriftsbestemmelser om inndragningslengde. Dette vil gi en mest mulig ensartet praktisering av regelverket over hele landet, og samtidig gjøre saksbehandlingen på dette punkt enklere for kommunene. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet i en egen forskriftshøring.

3.1.7.17 Overdragelse, død og konkurs

Det foreslås i høringsnotatet at bevillingen skal bortfalle ved overdragelse av virksomheten og ved bevillingshavers død eller konkurs, på samme måte som etter alkoholloven § 1-10. Det gis der en overgangsperiode på tre måneder for ny eier og dødsbo. Kommunen kan utvide overgangsperioden med en ekstra måned.

Helsedirektoratet støtter departementets forslag.

Bensinforhandlernes Bransjeforening uttaler:

«Mange bensinstasjoner drives av franchise-tagere. Skifte i driverne ved bensinstasjoner skjer ofte fra en dag til en annen, da bensinkjedene ikke ønsker å la stasjonene være lukket. Det kan også være andre grunner til at det skiftes drivere ved bensinstasjoner, for eksempel ved at en driver går konkurs og at en ny overtar umiddelbart.

I slike tilfeller er det avgjørende at man får til ordninger som gjør at ny driver får overta bevillingen til salg av tobakk automatisk eller midlertidig, slik at man ikke trenger vente på en kommunal saksbehandling for ny bevilling inntil man kan selge tobakk.»

Også Hovedorganisasjonen Virke er opptatt av franchise og at ny driver ikke skal måtte vente på å få behandlet en ny bevillingssøknad.

Departementets vurderinger

Departementet fastholder forslaget fra høringen om at bevillingen skal bortfalle ved overdragelse, dødsfall og konkurs, jf. forslag til § 12. Det er ønskelig at reglene på dette punkt er samkjørt med alkohollovens regler. Langvarig forvaltningspraksis etter alkoholloven § 1-10 vil således kunne legges til grunn for praktiseringen av tilsvarende bestemmelse i tobakksskadeloven. Når det gjelder franchise-virksomheter viser departementet til at det gis en overgangsperiode på tre måneder hvor ny driver kan fortsette på gammel drivers bevilling, med unntak av konkurs. Dette bør være tilstrekkelig tid til at ny søknad om bevilling kan ferdigbehandles, jf. den oppstilte saksbehandlingsfristen på tre måneder. Dersom det oppstår forsinkelser i saksbehandlingen har kommunen mulighet til å utvide overgangsperioden med en måned.

At bevillingen bortfaller i slike tilfeller er en følge av at den ikke er et rettsgode som kan overdras, men en tillatelse som forutsetter kontroll fra myndighetene. Ny eier må søke om ny bevilling slik at kommunen kan vurdere om vilkårene er oppfylt, men driften kan altså fortsette i en overgangsperiode på tre måneder dersom bevillingsmyndigheten underrettes om dette og det umiddelbart søkes om ny bevilling.

3.1.7.18 Politiets stengningsadgang

Det ble i høringsnotatet foreslått at politiet gis hjemmel til å stenge et sted som driver salg av tobakksvarer uten å ha bevilling.

Forslaget er ikke spesielt kommentert i høringsinnspillene, og departementet opprettholder forslaget uendret, jf. forslag til § 13.

3.1.7.19 Klageordning

Kommunens vedtak i forbindelse med tobakksbevillinger vil kunne påklages til Fylkesmannen. Departementet mener imidlertid at det ikke vil være behov for å begrense fylkesmannens kompetanse slik det er gjort i alkoholloven, da det på tobakksområdet ikke er lagt opp til samme omfang av politisk skjønn for kommunene. For alkohollovens del ville en alminnelig klageadgang utfordre balansen mellom kommunal og statlig beslutningsmyndighet i forhold til den lokale alkoholpolitikken.

Departementets vurderinger

Forslaget er ikke spesielt kommentert av høringsinstansene, og departementet fastholder forslaget om at de alminnelige klagereglene i fvl. kapittel VI får anvendelse. Vedtak om bevilling er enkeltvedtak, jf. fvl. § 2 og § 3 og kapitlene IV – VI. Dette medfører bl.a. at det gjelder regler om utredningsplikt, dokumentinnsyn, formkrav, begrunnelsesplikt og klageadgang. Klager behandles av fylkesmannen, jf. forslag til § 16.

3.1.7.20 Underretningsplikt

Departementet foreslo i høringsnotatet at politiet uten hinder av taushetsplikt gis en rett og plikt til å gi bevillingsmyndigheten opplysninger som er nødvendige for behandlingen av tobakksbevillingssaker. Videre ble det foreslått at politiet får en meldeplikt slik at de av eget tiltak skal gi bevillingsmyndigheten melding dersom det avdekkes forhold som kan antas å ha betydning for bevillingsspørsmålet.

Helsedirektoratet støtter forslaget.

Politidirektoratet påpeker at reglene om politiets taushetsplikt er endret gjennom ny politiregisterlov og at bestemmelsen om politiets opplysnings- og meldeplikt må ta høyde for dette. De uttaler:

«Det er i utkastets § 37 foreslått bestemmelser om opplysnings- og meldeplikt for politiet med tilsvarende innhold som alkoholloven § 1-15. Heller ikke her behandler høringsnotatet forholdet til politiregisterloven. Politiregisterloven § 36 første ledd angir rammene for utlevering av opplysninger til offentlige organer i deres interesse. Den nærmere reguleringen av utlevering er foreslått i forskriften.»

Departementets vurderinger

Det vises til vurderingen av krav til vandel og begrunnelsen for endringer i departementets høringsforslag i punkt 3.1.7.8 ovenfor.

Politiregisterloven § 30 regulerer politiets adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til offentlige organer i deres interesse. Det er ønskelig at politiet på samme måte som etter alkoholloven, får en underretningsplikt til kommunen dersom det avdekkes forhold som kan antas å ha betydning for bevillingsspørsmålet, det vil si overtredelser av lovgivning som nevnt i forslag til tobakksskadeloven § 6 annet ledd. Departementet opprettholder derfor forslaget om en bestemmelse om underretningsplikt for politiet, men har endret forslaget noe, jf. forslag til § 14. Bestemmelsen bryter strengt tatt noe med systematikken som skulle etableres etter iverksetting av politiregisterloven, nemlig at politiets adgang og plikt til å utlevere opplysninger av eget tiltak skal reguleres av politiregisterloven og -forskriften. Kun underretningsplikt etter anmodning fra et annet organ kan hjemles i spesiallovgivningen. Imidlertid arbeider Justis- og beredskapsdepartementet for tiden med en forskriftsbestemmelse der det vil fremkomme at utleveringsplikt av eget tiltak også kan følge av spesiallovgivningen.

I forslag til nytt fjerde ledd i politiregisterloven § 27 åpnes det videre for at politiet kan utlevere opplysninger i forbindelse med deltagelse i ulike samarbeidsfora med det formål å forebygge kriminalitet. Bestemmelsen tar særlig sikte på å fremme kriminalitetsforebyggende arbeid, spesielt med henblikk på unge mennesker. De opplysningene som kan utleveres etter denne bestemmelsen kan være knyttet både til enkeltpersoner og miljøer eller de kan være av mer politistrategisk art. Adgangen til å utlevere opplysninger etter politiregisterloven § 27 er således videre enn adgangen etter politiregisterloven § 30.

Departementet er kjent med at en rekke kommuner har opprettet tverrsektorielle forebyggingsforum hvor det bl.a. fokuseres på alkoholsalg- og skjenking. Departementet er usikre på i hvilken grad dette vil være aktuelt for tobakkssalg, men antar at det kan tenkes situasjoner hvor politiet får opplysninger av relevans for bevillingsspørsmålet, f.eks. om hvilke steder som selger til mindreårige.

3.1.7.21 Bevillingsregister

Det er opprettet et sentralt bevillingsregister for alkoholbevillinger mv., jf. alkoholforskriften kap. 13 og engrosforskriften kap. 8. Registeret skal inneholde en oversikt over alle salgs-, skjenke- og tilvirkningsbevillinger for alkoholholdig drikk, samt de som driver engrossalg. Bakgrunnen for opprettelsen av registeret var først og fremst at tilvirkere, grossister og importører skulle ha mulighet for lett å kunne kontrollere at deres kjøpere innehar bevilling etter alkoholloven eller rett til engrossalg.

I og med at departementet ikke har foreslått å innføre noen registrerings- eller bevillingsordning for grossister, importører og produsenter av tobakksvarer, foreslås det heller ikke at det eksisterende bevillingsregisteret utvides til å omfatte tobakksbevillinger.

Fjell kommune støtter dette, og departementet vil komme tilbake til spørsmålet ved en eventuell senere regulering av grossist-, importør- og produksjonsleddet, jf. omtale under punkt 3.1.7.23 nedenfor.

3.1.7.22 Særlige tilpasninger for Svalbard

Tobakksskadeloven gjelder på Svalbard og Jan Mayen, jfr. § 3. Forslaget til bevillingsordning for salg av tobakk tar utgangspunkt i ordningen for kommunal alkoholsalgsbevilling. Bevillingsordningen for salg av alkoholholdig drikk på Svalbard er imidlertid regulert i en egen forskrift (forskrift 12. november 1998 nr. 1300).

Om lokale forhold på Svalbard bør det nevnes at Longyearbyen lokalstyre i hovedsak er organisert og regulert som en fastlandskommune. Longyearbyen lokalstyre har imidlertid kun myndighet innenfor Longyearbyen arealplanområde. Utenfor dette området vil det være Sysselmannen, eventuelt departementet, som må utøve myndighet etter tobakksskadeloven.

Det ble i høringsnotatet foreslått at bevillingsordningen bør gjøres gjeldende i Longyearbyen. Dette lokalsamfunnet er et familiesamfunn med barn og unge under 18 år, og det synes da naturlig at forslaget om bevillingsordning gjøres gjeldende på bakgrunn av formålet med ordningen. Siden Longyearbyen ikke er en kommune, men har et eget folkevalgt organ (Longyearbyen lokalstyre) er det behov for en særregulering av salgsbevillinger for tobakk i Longyearbyen. Det synes mest hensiktsmessig at Longyearbyen lokalstyre tildeles myndighet på lik linje med en kommune etter forslaget om kommunal bevillingsordning innenfor Longyearbyen arealplanområde. Longyearbyen lokalstyre bør tildeles både bevillings- og tilsynsmyndighet i Longyearbyen.

Det ble imidlertid ikke foreslått at forslaget om bevillingsordning bør gjøres gjeldende for de øvrige bosetningene på Svalbard og Jan Mayen per dags dato. Selv om det omsettes tobakk der, er samfunnene organisert på en måte som ut fra formålet med ordningen ikke tilsier at det er nødvendig med egne salgsbevillinger der. Samfunnene i Ny-Ålesund, Hopen, Bjørnøya, Hornsund, Svea og Jan Mayen er ikke familiesamfunn, men rene arbeidssamfunn med kun voksne personer. Barentsburg er riktignok et familiesamfunn, men per i dag er det kun én tenåring i dette lokalsamfunnet, slik at en egen bevillingsordning for Barentsburg ikke synes hensiktsmessig. Dersom utviklingen skulle vise at det er behov for å gi slike bevillinger, kan Sysselmannen gis myndighet til å tildele slik bevilling.

På denne bakgrunn er det per i dag kun behov for å regulere omsetningen av tobakk i Longyearbyen. Siden loven gjelder for hele Svalbard og Jan Mayen er det mest hensiktsmessig at de stedlige tilpasninger til Svalbard og Jan Mayen løses gjennom en egen forskrift. Det ble derfor foreslått en forskriftshjemmel i tobakksskadeloven § 3. En slik forskriftsregulering vil imidlertid bryte med prinsippet som hittil er valgt i loven, der tilsynsmyndigheten etter røykeforbudet i § 12 (forslaget § 25) er regulert direkte i tobakkskadeloven § 13 (forslaget § 29), hvor Sysselmannen har myndigheten, men kan delegere til Longyearbyen lokalstyre for Longyearbyen arealplanområde. For å få et oversiktlig regelverk, vil departementet vurdere om alle særbestemmelsene for Svalbard, også om tilsyn i § 13, bør tas inn i en slik forskrift.

Helsedirektoratet og Landsgruppen av helsesøstre NSF støtter forslaget om at bevillingsordningen skal gjelde i Longyearbyen.

Departementet vil på denne bakgrunn ta sikte på å utarbeide en egen tobakksforskrift for Svalbard, og foreslår derfor at det inntas en forskriftshjemmel i § 3 annet ledd.

3.1.7.23 Engrossalg, import og produksjon

Dersom det innføres en bevillingsordning for detaljistsalg av tobakksvarer, bør også de øvrige ledd i salgskjeden reguleres. En protokoll til Tobakkskonvensjonen om ulovlig handel med tobakksvarer ble vedtatt i november 2012. Et av temaene i protokollen er lisensiering av salgskjeden for tobakksvarer. Departementet anser det derfor som hensiktsmessig å avvente eventuell ratifisering av denne protokollen før det fremlegges forslag om den nærmere regulering av engrossalg, import og produksjon.

Imidlertid har Helsedirektoratet meldt om et behov for å få en bedre oversikt over de som driver med import og produksjon av tobakksvarer i forbindelse med direktoratets ansvar for rapporteringsplikten i tobakksskadeloven § 15 annet ledd (forslaget § 35 annet ledd). Etter denne bestemmelsen har direktoratet ansvar for å samle inn opplysninger om tobakksvarers innhold fra importører og produsenter. Det vises til forslaget om at Helsedirektoratet kan kreve slik informasjon fra tollvesenet, omtalt i punkt 5.7 nedenfor.

3.1.7.24 Salg av tobakksvarer på flyplasser

Avgiftsfritt salg av tobakksvarer på flyplasser skjer i dag etter tillatelse fra toll- og avgiftsetaten. Det ble i høringsnotatet foreslått et unntak fra den kommunale bevillingsplikten for avgiftsfritt tobakkssalg på samme måte som det er gjort for avgiftsfritt salg av alkohol etter alkoholloven § 3-1a. Tobakksskadelovens øvrige bestemmelser, herunder bestemmelsene om aldersgrense, reklameforbud, oppstillingsforbud og merkeregler, vil likevel gjelde på vanlig måte. Det ble videre foreslått at Helsedirektoratet skulle gis tilsynsansvar for tobakksskadeloven på flyplasser.

Når det gjelder Svalbard stiller spørsmålet om salg av tobakksvarer på flyplasser seg noe annerledes enn på fastlandet. Det vil vurderes stedlige tilpasninger i en egen tobakksforskrift for Svalbard, jf. nærmere omtale i punkt 3.1.7.22 ovenfor.

Kreftforeningen støtter ikke forslaget, med følgende begrunnelse:

«Kreftforeningen er uenig i at det fortsatt skal kunne selges avgiftsfrie tobakksvarer på flyplasser. Prisvirkemiddelet er anerkjent av Verdens helseorganisasjon som et av de viktigste når det gjelder å begrense tobakksbruk. I tillegg opprettholder taxfree-handelen normalisering av tobakksprodukter og svekker virkningen av det generelle oppstillingsforbudet vi ellers har i Norge. Tobakkssalg må i fremtiden fjernes fra taxfree-handel på flyplasser og skip etc. Følgende nye tekst foreslås i § […]: Avgiftsfritt salg av tobakksvarer tillates ikke.»

Landsgruppen av helsesøstre NSF uttaler at de er «undrende til at man ikke vurderer en avvikling av avgiftsfritt salg av tobakk på flyplasser». Den norske legeforening ønsker at tollkvoten for tobakk fjernes.

Helsedirektoratet støtter departementets forslag, og uttaler at det er «positivt at departementet presiserer at tobakksskadelovens øvrige bestemmelser om salg av tobakksvarer, herunder bestemmelsene om aldersgrense, reklameforbud, oppstillingsforbud og merkeregler, vil gjelde på vanlig måte.»

Tobakksindustriens Felleskontor støtter også forslaget om et unntak for avgiftsfritt tobakkssalg, og påpeker at dette også må gjelde for avgiftsfritt salg om bord på ferger i utenlandstrafikk.

Departementets vurderinger

Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at det likevel ikke bør gis noe unntak fra bevillingsplikten for avgiftsfritt salg på flyplasser.

Toll- og avgiftsmyndighetene kan gi tillatelse til toll- og avgiftsfritt utsalg av bl.a. tobakksvarer på lufthavn i medhold av reglene om tollager, jf. tolloven § 4-30 og tollforskriften § 4-30-13. Tillatelsen utstedes på bakgrunn av andre hensyn enn de som tobakksskadeloven skal ivareta. Når toll- og avgiftsmyndighetene gir tillatelser til salg på bakgrunn av regelverket i tolloven settes det som forutsetning i tillatelsen at retningslinjer, bestemmelser og tillatelser gitt av andre myndigheter, overholdes. Det er imidlertid helsemyndighetene som er nærmest til å føre tilsyn med at hensynene i tobakksskadeloven oppfylles av utsalgsstedet på flyplasser. Tillatelser fra toll- og avgiftsmyndighetene er dermed ikke egnet til å erstatte en kommunal bevilling for salg av tobakksvarer.

Dersom avgiftsfritt tobakkssalg på flyplasser unntas fra den kommunale bevillingsplikten, vil de bestemmelsene i tobakksskadeloven som ikke er knyttet konkret til bevillingsordningen, for eksempel aldersgrenser, reklameforbudet, forbudet mot gratis utdeling av tobakksvarer mv., likevel gjelde fullt ut. Det ble i høringsnotatet foreslått at Helsedirektoratet skulle føre tilsyn med disse bestemmelsene. Imidlertid har ikke direktoratet andre sanksjonshjemler enn vedtak om retting og tvangsmulkt – disse sanksjonene passer ikke ved brudd på tobakksskadelovens salgsbestemmelser. Departementet finner på denne bakgrunn at den mest hensiktsmessige løsningen er at utsalgssteder for avgiftsfritt salg av tobakksvarer på flyplasser underlegges samme krav om kommunal salgsbevilling som andre utsalgssteder.

Departementet noterer seg videre at en del høringsinstanser mener at avgiftsfritt salg av tobakksvarer som sådan bør opphøre, men viser til at dette spørsmålet går utenfor den tematikk som departementet har utredet og foreslått.

3.1.7.25 Overgangsperiode

Det ble i høringsnotatet foreslått en overgangsperiode på 12-18 måneder fra vedtakelse av de foreslåtte lovendringene om bevillingsordning. Dette vil gi både bevillingsmyndighetene og utsalgsstedene god tid til å forberede seg på å utarbeide skjemaer, søke om bevilling, planlegge tilsynssystem mv.

Bensinforhandlernes Bransjeforening uttaler at «det må utformes fleksible og tilstrekkelige overgangsordninger for å sikre at drivere settes i stand til å tilpasse seg de nye retningslinjene og lisensordningen. Det er avgjørende for implementeringen at man gir rimelige frister og tilstrekkelig kunnskap om gjennomføringen.»

Norsk Petroleumsinstitutt uttaler at de er «opptatt av at stasjonene skal få tilstrekkelig tid til å innrette seg», og at en overgangsperiode på 12-18 måneder fra de nye reglene vedtas, anses tilstrekkelig.

NHO Reiseliv mener det er viktig med en lang overgangsperiode, og at 12 måneder kan synes noe for kort.

Fjell kommune mener 18 måneder er en passende overgangsperiode, mens Helsedirektoratet mener det er tilstrekkelig med 12 måneder.

Departementets vurderinger

Departementet registrerer at høringsinstansene mener det er behov for en overgangsperiode på 12-18 måneder fra vedtakelsen av bestemmelsene om bevillingsordning, slik at aktørene kan forberede og innrette seg de nye kravene. Departementet vil vurdere overgangsperiodens lengde nærmere i forbindelse med arbeidet med forskrifter om tobakkssalg mv. Det foreslås derfor at Kongen kan bestemme når de ulike bestemmelser skal tre i kraft. Departementet har hjemmel til å gi overgangsregler i dagens tobakksskadelov § 20 (forslaget § 43).

3.1.8 Forholdet til EØS-retten

Departementet har foretatt en vurdering av kravene som følger av EØS-retten, både av reglene om handelsrestriksjoner etter EØS-avtalens artikkel 11 og reglene for etablering og midlertidige tjenesteyting i tjenesteloven. Etter departementets vurdering vil en bevillingsordning ikke utgjøre en restriksjon etter EØS-avtalen artikkel 11 og den er en lovlig tillatelsesordning etter tjenesteloven.

3.1.8.1 EØS-avtalen art. 11

EØS-avtalens regler om de fire friheter inneholder regler som setter forbud mot tiltak som hindrer eller begrenser den frie utveksling av varer. Den relevante bestemmelsen i denne sammenheng er artikkel 11 i EØS-avtalen (tilsvarende EF artikkel 28) som forbyr «kvantitative importrestriksjoner og alle tiltak med tilsvarende virkning».

I den sentrale Keck-dommen (C-267 & 268/91) kom EU-domstolen til at nasjonale bestemmelser som begrenser eller forbyr «visse former for salg», og som ikke direkte eller indirekte forskjellsbehandler nasjonale produkter og produkter fra andre EØS-land, ikke er å anse som et «tiltak med tilsvarende virkning». Med uttrykket «visse former for salg» menes det ulike reguleringer av omstendighetene rundt omsetning av varer. Inn under dette faller blant annet ulike begrensninger med hensyn til markedsføringstiltak og begrensninger på tid og sted for salg. Således har det i senere saker blitt akseptert at regulering av salg på søndager er tillatt. Det samme gjelder forbud mot salg av sigaretter over disk på bensinstasjoner (C-401 og C- 402/93, Boermans).

Vurderingene i sakene som har vært behandlet i domstolen synes å være at restriksjoner i forhold til omsetning av varer anses importhindrende bare hvis det rent faktisk hindrer import ved å favorisere innenlandske produkter. EF-domstolen har ved flere anledninger presisert at de aktuelle restriksjonene må ha generell anvendelse og faktisk påvirke omsetning av importvarer og innenlandske varer likt, for at de ikke skal rammes av denne bestemmelsen.

Lovligheten av et bevillingssystem for salg av tobakk i dagligvarehandelen har tidligere vært behandlet av EU-domstolen i Banchero-dommen (C-387/93) fra 1995. I sammendraget av dommen fremkommer:

«3. En national lovgivning, som går ud på, at salg en detail af forarbejdede tobaksvarer, uanset hvorfra de hidrører, er forbeholdt godkendte forhandlere, men som ikke af denne grund lægger hindringer i vejen for adgangen til det indenlandske marked for varer fra andre medlemsstater eller hæmmer denne adgang i større omfang end den hæmmer indenlandske varers adgang til forhandlingsnettet, er ikke omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 30 [nå artikkel 28], for så vidt som lovgivningen ikke vedrører varernes egenskaber, men udelukkende reglerne for salg af varerne en detail, og for så vidt som forpligtelsen til at lade forhandlingen af varerne ske gennem godkendte detailhandlere gælder uden forskel for så vidt angår varernes oprindelse og ikke påvirker afsætningen af varer fra andre medlemsstater på en måde, der adskiller sig fra, hvad der gælder for indenlandske varer.»

En bevillingsordning som foreslått vil etter departementets syn være lovlig etter EØS-retten. Etter departementets vurdering vil en slik bevillingsordning ikke utgjøre en restriksjon etter EØS artikkel 11. Det er snakk om en regulering av «visse former for salg», og slike reguleringer utgjør restriksjoner bare om de rettslig eller faktisk innebærer forskjellsbehandling til skade for utenlandske aktører eller produkter. Det foreligger etter departementets vurdering ikke noe diskriminerende element i forslaget. Departementet bemerker for ordens skyld at selv om det skulle være slik at tiltaket hadde utgjort en restriksjon i strid med EØS artikkel 11, ville det ha vært et lovlig tiltak etter EØS artikkel 13. En bevillingsordning har til formål å redusere salget av tobakksvarer til personer under 18 år og å begrense den generelle tilgjengligheten til tobakksvarer, og er således begrunnet i hensynet til folkehelsen. Ordningen vil verken forskjellsbehandle mellom nasjonale og utenlandske produkter eller aktører. Den vil videre etter departementets vurdering være egnet og nødvendig for å nå formålet om å begrense tobakksbruken. Departementet kan ikke se eventuelle alternative tiltak som er mindre inngripende som vil gi like god helsemessig effekt.

3.1.8.2 Tjenesteloven

Lov 19. juni 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven) med forskrifter gjennomfører tjenestedirektivet i norsk rett. I EØS-retten beskrives en tjeneste som en økonomisk aktivitet, normalt ytt mot betaling, som ikke omfattes av reglene om fri bevegelighet av varer, personer eller kapital.

Salg av tobakk omfattes av det som gjerne omtales som detaljhandel av varer. Dette er en type økonomisk aktivitet som klart omfattes av det EØS-rettslige tjenestebegrepet og definisjonen av tjeneste i tjenesteloven. Selve salget av varer omfattes heller ikke av noen av de andre reglene om fri bevegelighet.

Bevillingsordningen for salg av tobakk omfattes således av tjenestelovens bestemmelser for etablering og for midlertidig tjenesteyting. Tjenesteloven inneholder i tillegg regler om krav til saksbehandlingen.

Tillatelsesordninger

Detaljsalg av tobakksvarer omfattes av definisjonen av «tjeneste» i tjenesteloven § 5 bokstav a, og en bevillingsordning er en tillatelsesordning etter tjenesteloven § 10. Lovens regler får derfor anvendelse på en bevillingsordning for salg av tobakk.

Tillatelsesordninger er særskilt regulert i tjenesteloven kap. 3. Tillatelsesordninger som innføres for en tjenestevirksomhet, er lovlige etter tjenesteloven dersom de ikke innebærer direkte eller indirekte forskjellsbehandling basert på tjenesteyteres nasjonalitet, bosted eller etableringsstat, er begrunnet i tvingende allmenne hensyn og er egnet og nødvendig for å oppnå formålet.

Alt salg av tobakksvarer vil være underlagt kommunal bevillingsplikt. Bevillingsordningen vil derfor ikke diskriminere noen tjenesteytere i forhold til andre.

Tillatelsesordninger må begrunnes ut fra tvingende allmenne hensyn, dette begrepet omfatter blant annet folkehelsen. Ifølge Nasjonalt folkehelseinstitutt er tobakksrøking antagelig den enkeltfaktoren som har skapt størst helseskade i befolkningen de siste tiårene. Røyking er den viktigste risikofaktoren både for tidlig død og tap av friske leveår i Norge. Beregninger fra Nasjonalt folkeinstitutt viser at det hvert år dør rundt 5100 personer på grunn av røking. Tobakksbruk er således et alvorlig folkehelseproblem.

Tredje og siste vilkår for at en tillatelsesordning skal være lovlig etter tjenesteloven er at den oppfyller proporsjonalitetsprinsippet. Det innebærer at tiltaket må være forholdsmessig. Kravet er todelt. Tillatelsesordningen må være både egnet og nødvendig for å nå det fastsatte formålet. Utgangspunktet er imidlertid at statene har frihet til å fastsette hvor nivået for beskyttelse av folkehelsen skal ligge og hvordan nivået oppnås.

Bevillingsordningen må altså for det første være egnet til å fremme det hensynet den er begrunnet i. Hensynet bak bevillingsordningen er å oppnå en generell reduksjon i tobakksbruken i befolkningen og spesielt blant unge. Rundt halvparten av mindreårige røykere kjøper tobakken sin selv. Dersom vi skal nå målet om en tobakksfri ungdomsgenerasjon og på sikt et tobakksfritt samfunn er det helt nødvendig å begrense ungdoms tilgang til tobakksvarer. Forskning har vist at tilgjengelighetsbegrensende tiltak er av de tiltak som har best dokumentert effekt. En streng håndheving av aldersgrensen for kjøp av tobakk gjennom en bevillingsordning er et hensiktsmessig og effektivt virkemiddel for å redusere tilgjengelighet og bruk av tobakk blant mindreårig ungdom. Departementet ser derfor en bevillingsordning for salg av tobakk som et egnet tiltak for å nå de nevnte målene.

En tillatelsesordning må videre være nødvendig for å oppfylle tjenestelovens krav. I dette ligger det at ordningen ikke må gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet, og at målet ikke kan nås ved bruk av mindre omfattende tiltak. Verdens helseorganisasjon evaluerte det norske tobakksarbeidet i 2010. Det ble da blant annet funnet at håndheving av aldersgrensen på 18 år for å kjøpe tobakk ikke har fungert tilfredsstillende.

Tobakksforebyggende arbeid krever et bredt spekter av tiltak, hvor forskjellige tiltak virker på ulike grupper av personer. Bevillingsordning er å anse som et supplement til de ulike tobakksforebyggende tiltakene, og ikke et alternativ til andre tiltak. Departementet viser i den forbindelse til at en helhetlig tilnærming kan gi synergieffekter ved at effekten av en pakke med tiltak kan være større enn effekten av enkelttiltakene summert. Dette må også tas hensyn til i nødvendighetsvurderingen.

I dag er det ingen som har ansvar for å føre tilsyn med utsalgsstedenes overholdelse av aldersgrensen. Undersøkelser viser at hele 40-45 prosent av tobakksbrukerne under 18 år som oftest kjøper tobakksvarene sine selv. En bevillingsordning vil skape et sterkere insentiv for utsalgsstedene til å håndheve aldersgrensen.

Slik departementet ser det er det ingen andre tiltak enn en bevillingsordning som vil kunne nå det samme målet om å hindre ulovlig salg til mindreårige.

Midlertidig tjenesteyting

Tjenesteloven inneholder særlige bestemmelser om midlertidig tjenesteyting. Det kan tenkes at salg av tobakk er en del av salget som drives av omreisende tivolier eller på grenseoverskridende basis i forbindelse med salg på messer eller andre arrangementer.

Bevillingsordningen for salg av tobakk åpner for at bevillinger kan gis for en bestemt del av året, men ikke for en enkelt anledning, jfr. forslag til tobakksskadeloven § 26.

Tjenesteloven § 16 annet ledd fastslår at krav som gjøres gjeldende overfor midlertidige tjenesteytere må:

• «a) verken direkte eller indirekte forskjellsbehandle på grunnlag av statsborgerskap, bosted eller etableringsstat,

• b) være begrunnet i hensyn til offentlig orden og sikkerhet, folkehelsen eller miljøvern, og

• c) være egnet og nødvendig for å oppnå formålet med kravet.»

Departementets forslag innebærer at salgsbevilling ikke kan gis for en enkelt anledning, men skal kunne gis for en bestemt del av året. En bestemt del av året kan for eksempel være sommersesongen. Bestemmelsene gjelder helt uavhengig av søkers statsborgerskap, bosted eller etableringsstat, og vil heller ikke i praksis ramme aktørerne ulikt. Det foreligger derfor ikke direkte eller indirekte diskriminering.

Som redegjort for i pkt. 3.1.7.5 ovenfor mener departementet at det ikke er ønskelig at bevilling skal kunne gis for en enkel anledning, bl.a. av kontrollhensyn og av hensyn til de strenge reguleringer salg av tobakk ellers er underlagt, som oppstillingsforbud og reklameforbud. Vi viser i denne sammenheng til vurderingen av tjenestelovens krav vedrørende tillatelsesordninger over og behovet for beskyttelsen av folkehelsen.

På denne bakgrunn er innskrenkningene i muligheten til midlertidig tjenesteyting når det gjelder salg av tobakk etter departementets vurdering proporsjonal. De samme argumentene gjøres gjeldende for hvorfor det både er egnet og nødvendig at det ikke åpnes for bevillinger for en enkelt anledning.

Departementet mener således at bevillingsordningen oppfyller kravene i tjenesteloven § 16 annet ledd.

3.2 Forbud mot salg av mindre tobakkspakninger

3.2.1 Gjeldende rett

Det er i dag ikke noe eksplisitt forbud i Norge mot salg av enkeltsigaretter eller mindre sigarettpakker. I tobakksskadeloven § 9 første ledd er det inntatt krav om at tobakksvarepakninger må være merket med helseadvarsel og at sigarettpakker må merkes med en innholdsdeklarasjon. Dette tolkes implisitt som et forbud mot salg av enkeltsigaretter.

Tobakkskonvensjonen fastsetter at partene skal forby salg av individuelle sigaretter og små sigarettpakker, jf. art. 16 nr. 3.

3.2.2 Regulering i andre land

EU har anbefalt medlemslandene å innføre forbud mot salg av sigarettpakker med mindre enn 19 sigaretter, jf. Rådsanbefaling 2003/54/EF art. 1(f). Et slikt forbud er innført i 18 EU-land, bl.a. Sverige, Danmark og Finland. Bakgrunnen for EUs anbefaling er at mindre sigarettpakker, som er billigere enn større pakker, er lettere tilgjengelige for barn og unge, som er spesielt prissensitive.

I Finland hadde myndighetene tidligere en skriftlig avtale med tobakksindustrien om at de ikke skulle selge små sigarettpakker. På 1990-tallet sa industrien opp avtalen, og mindre sigarettpakker ble sluppet på det finske markedet. På grunn av lav pris ble disse raskt populære blant unge. På denne bakgrunn har Finland lovregulert et forbud mot salg av sigarettpakker med mindre enn 20 sigaretter. I tillegg har de innført bestemmelser om at pakninger med rulletobakk må være på minst 30 gram og at cigarillospakninger må inneholde minst 10 cigarillos. Forbudet mot små pakninger av cigarillos og rulletobakk ble innført for å hindre lansering av små pakninger av annen type røyketobakk enn sigaretter på markedet. Sigarer kan selges enkeltvis.

3.2.3 Høringsnotatets forslag

Det ble i høringsnotatet foreslått et forbud mot mindre sigarettpakker enn tjuepakninger, samt en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere krav til minimumsmengde og –kvantum for andre tobakksprodukter. Formålet med bestemmelsene er å redusere nyrekruttering blant barn og unge.

3.2.4 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene som kommenterer forslaget støtter det, herunder Helsedirektoratet, Nasjonalt råd for tobakksforebygging, de fleste helseorganisasjonene og en rekke fylkeskommuner og kommuner. De påpeker at ungdom er spesielt prissensitive og at det er særlig viktig med tiltak med dokumentert effekt for denne målgruppen. Enkelte høringsinstanser tviler på at en slik bestemmelse vil få den tiltenkte effekten, herunder et fåtall kommuner. Det er stort sett representanter fra handelsnæringen og tobakksindustrien som er negative til forslaget.

Dagligvareleverandørenes forening påpeker at snus er mindre helseskadelig enn røyketobakk. De uttaler:

«Det er etter vår mening ikke grunnlag for samme restriksjonsgrad for snus som for røyketobakk. Eksempelvis er det ikke grunnlag for at et forbud mot mindre pakninger av sigaretter videreføres til å omfatte mindre pakninger av snus.»

Også NHO Mat og Drikke påpeker at snus er et mindre helseskadelig produkt, og anbefaler at «en eventuell innføring av et forbud mot salg av mindre sigarettpakker ikke vil omfatte snusbokser.»

Swedish Match Norge AS mener generelt at departementet legger feil fakta til grunn når det gjelder helseskader av snus. Til det konkrete forslaget uttaler de:

«Argumenter knyttet til nye restriksjoner på sigarettpakker bør ikke automatisk videreføres til snus. Swedish Match syns det er mer påkrevet at norske myndigheter i stedet fokuserer på innholdet i snusboksen.»

Mange høringsinstanser støtter forslaget, slik som Helsedirektoratet som understreker at det er viktig at en regulering av pakningsstørrelse gjelder for alle tobakksvarer:

«…det er en utviklingstendens når det gjelder snus at disse produseres og omsettes i mindre forpakninger. Derfor er det positivt at departementet nå foreslår at det gis en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere krav til minimumsmengde- og kvantum for tobakksvarer.»

Troms fylkeskommune er spesielt opptatt av at snusprodusenter i økende grad retter markedsføring mot kvinner og ungdom:

«Fylkesrådet vil fremheve viktigheten av forbudet mot salg av mindre sigarettpakker. Det er videre viktig å være oppmerksom på tendensen som man ser i form av mindre snuspakker som retter seg spesielt mot kvinner og ungdomsgruppen.»

Sarpsborg kommune er også positive til forslaget og trekker frem at «tiltaket er viktig fordi det begrenser salget til ungdom.»

Den norske legeforening støtter forslaget om å forby tipakninger og skriver generelt om forholdet mellom snus og røyking at snus ikke er et sunt alternativ til røyking. De uttaler videre:

«Mens forekomsten av røyking er synkende, har det de siste årene vært en markant økning i snusbruk, særlig blant unge. Snusbruk blant ungdom i Norge ligger på et rekordhøyt nivå, både blant gutter og jenter.

Snus er både sterkt avhengighetsskapende og helseskadelig. Snus inneholder en rekke kreftfremkallende stoffer, og det er godt dokumentert at snusing øker risikoen for kreft i spiserør og bukspyttkjertel, som er sjeldne, men svært alvorlige kreftformer med høy dødelighet. Snusing, spesielt blant storforbrukere, er også forbundet med økt dødelighet ved hjerteinfarkt. I tillegg gir snusing omfattende lokal munnhuleskade. Alle rapporter som har gransket røykfri tobakk (snus) er imidlertid enige om at kunnskapsgrunnlaget i dag er til dels svakt og mye dårligere enn for sigarettrøyking. Samtidig vet vi at nikotinavhengigheten ved snus er like sterk som ved sigarettrøyking. Snusere har også en mer konstant nikotintilførsel og snuser i gjennomsnitt hele 75 % av sin våkne tid.»

Mens snusbruk tidligere var et guttefenomen, er det i dag stadig flere jenter som snuser. Fra 2004-2007 økte snusbruken blant jenter med 300 %. Det er kjent at snusbruk i svangerskapet øker risikoen for en rekke graviditetskomplikasjoner. (…)

En debatt som har pågått lenge, er hvorvidt snus bør anbefales som et røykeavvenningsmiddel. Selv om snus ikke forårsaker lungekreft eller kols, slik sigaretter gjør, mener Legeforeningen at helseskadene ved snusbruk er så omfattende at det vil være svært uheldig å oppfordre noen til snusbruk. Det foreligger heller ingen vitenskapelige bevis for at snusing er effektiv i røykavvenning, ut fra de studier som har undersøkt nettopp dette. Legeforeningen finner derfor ikke å kunne støtte bruk av snus, heller ikke ved røykeavvenning.»

Landsgruppen av helsesøstre NSF er også positive til forslaget, men påpeker at forbudet bør evalueres:

«Vi støtter forslaget om forbud mot salg av enkeltsigaretter eller mindre sigarettpakker. Innføres et slikt forbud mener vi at det må følges opp av forskning som kan vurdere en eventuell effekt av tiltaket, spesielt på ungdom. Tatt i betraktning den generelt sterke private økonomien i Norge, er det med et slikt forbud en viss risiko for at både ungdom og voksnes kjøper større pakninger og øker forbruket.»

Også Statens institutt for rusmiddelforskning er opptatt av at effekten av tiltaket bør vurderes nærmere:

«Som det framgår av høringsnotatet er den mulige effekten av et slikt tiltak lite belyst i av den empiriske forskningslitteraturen. Departementet antar at tiltaket kan bidra til å redusere nyrekrutteringen til røyking blant barn og unge. Dette kan være en mulig konsekvens, men SIRUS foreslår at departementet tar initiativ for å undersøke brukerprofiler for ulike tobakksprodukter, bl.a. tipakningene nærmere.»

Enkelte av høringsinstansene etterlyser også regulering av snusboksenes utseende, slik at ikke disse virker tiltrekkende på ungdom.

3.2.5 Departementets vurderinger

Å forebygge at barn og ungdom begynner med tobakk er hovedfokus i departementets arbeid med tobakksforebygging. Det er derfor viktig å innføre bestemmelser som kan bidra til å forebygge tobakksbruk i denne målgruppen. Departementet legger også stor vekt på Tobakkskonvensjonens bestemmelse om forbud mot salg av enkeltsigaretter og mindre forpakninger. Departementet opprettholder derfor sitt opprinnelige forslag om et forbud mot mindre sigarettpakninger, jf. forslag til § 33. Forslaget vil tydeliggjøre dagens implisitte forbud mot å selge enkeltsigaretter.

Forskning viser at ungdom er spesielt følsomme for prisendringer på tobakk, to til tre ganger mer enn voksne. I en artikkel fra Statens institutt for rusmiddelforskning i 2007 (Melberg, SIRUS Skrifter nr. 1/2007) ble det beregnet at en realprisøkning på 10 prosent vil redusere det generelle forbruket med om lag 5 prosent og ungdomsforbruket med om lag 15 prosent.

Ifølge en rapport fra RAND Europe fra 2010 foreligger det lite forskning om effekten av å regulere tobakkspakkenes størrelse, og kunnskapen er blandet. Enkelte forskningsresultater fra USA, Canada og Australia kan tyde på at forbud mot tipakninger vil kunne føre til at voksne røykere øker sigarettkonsumet, mens andre hevder at mindre sigarettpakker er mer tilgjengelige for unge på grunn av lavere pris.

Departementet er klar over at det kan være en risiko for at tiltaket fører til at enkelte voksne røykere øker det daglige sigarettkonsument noe, kanskje særlig blant av og til-røykere. Departementet mener likevel at hensynet til redusert nyrekruttering blant barn og unge må veie tyngre. I en irsk undersøkelse fra 2006 fra Office of Tobacco Control ble det funnet at 76 prosent av mindreårige røykere vanligvis kjøpte tipakninger med sigaretter.

Erfaringer fra andre land som har innført tilsvarende begrensninger på sigarettpakkenes størrelse, har vist at deler av bransjen har forsøkt å omgå forbudet ved å lansere tjuepakninger som kan deles opp i to tipakninger. Dette er bakgrunnen for at forbudet også bør gjelde detaljsalgspakninger «som inneholder mindre pakninger eller som kan deles opp i mindre pakninger», jf. forslag til § 33 første ledd annet punktum.

Det er ikke utenkelig at tobakksindustrien vil utvikle tjuepakninger med mindre sigaretter (kortere og/eller tynnere) som kan selges billigere enn dagens standard tjuepakninger. Departementet mener dette er uheldig, og at en slik produktutvikling undergraver hensikten med forslaget. Slik bestemmelsen er utformet regulerer den kun tillatt minimumsantall sigaretter i en pakke, og ikke den nærmere utformingen av sigarettene. Departementet vil følge utviklingen i markedet og vurdere behovet for en nærmere regulering dersom flere slike produkter kommer på markedet.

Flere høringsinstanser fra dagligvarehandelen og snusindustrien ønsker ikke at snus skal reguleres på samme måte som røyketobakk, da snus er mindre helseskadelig. Departementet er ikke enig i denne tilnærmingen, og viser til omtalen av problemstillingen i punkt 2 ovenfor. Departementet er spesielt opptatt av å hindre at barn og unge begynner med tobakk som følge av pakningenes utforming og design. I dette forslaget reguleres kun minimumsstørrelser. I lys av Tobakkskonvensjonens retningslinjer og EUs revisjon av direktiv 2001/37/EF, vil departementet i sitt videre arbeid også se nærmere på behovet for å regulere annen type utforming og egenskaper ved produktene og pakningene, som virker tiltrekkende overfor unge. Departementet fastholder derfor forslaget om en forskriftshjemmel for å regulere pakningsstørrelsen for andre tobakksprodukter enn sigaretter, jf. forslag til § 33 tredje ledd. Departementet vil komme tilbake til den nærmere reguleringen i en egen forskriftshøring.

3.3 Forbud mot selvbetjening

3.3.1 Bakgrunn

Et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer trådte i kraft i 2010. I etterkant av dette har departementet mottatt spørsmål om oppstillingsforbudet også innebærer et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer. Det foreligger i dag ikke noe slikt forbud mot selvbetjening i Norge. I praksis har imidlertid de aller fleste utsalgssteder plassert tobakksvarene – med unntak av snus – bak, over eller under kassen av hensyn til å unngå svinn. Ifølge en SIFO-rapport fra 2011 har 44 prosent av butikkene i Norge selvbetjente snusskap.

I mange utsalgssteder foregår det i tillegg salg av automatkort, slik at kunden selv henter ut tobakksvaren fra en automat etter betaling i kassen.

Etter hva departementet kjenner til er det kun spesialforretninger for tobakk og tax free-utsalgene som har rene selvbetjeningsavdelinger for tobakksvarer.

3.3.2 Gjeldende rett

Det er i dag ikke forbud mot selvbetjening av tobakksvarer i Norge. Det er imidlertid forbudt med selvbetjente automater, jf. tobakksskadeloven § 8 første ledd.

Tobakkskonvensjonen artikkel 16 nr. 1(b) oppfordrer partene til å innføre «forbud mot salg av tobakksprodukter på en slik måte at de er direkte tilgjengelige, f.eks. fra butikkhyller». Samme oppfordring er inntatt i EUs Rådsanbefaling 2003/54/EF punkt 1(b), hvor det av hensyn til å hindre salg av tobakk til barn og unge oppfordres til «å fjerne tobakksvarer fra selvbetjeningshyller i detaljforretninger».

3.3.3 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet ble det bedt om innspill på om det bør foreslås et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer. Et slikt forbud vil først og fremst få praktisk betydning for plasseringen av snuskjøleskapene. Snuskjøleskapenes plassering i dag, ofte ved inngangen eller rett før kassen, kan i seg selv fungere som en kjøpsoppfordring. Videre vil et forbud mot selvbetjening redusere tilgjengeligheten til tobakksvarer for barn og unge. Det ble i høringsnotatet lagt vekt på at både Tobakkskonvensjonen og EU oppfordrer til innføring av forbud mot selvbetjening av tobakksvarer.

Det ble også bedt om innspill på hvordan dagens selvbetjening av tobakksvarer i tax free-utsalg og spesialforretninger fungerer, og om det er grunnlag for unntak fra et eventuelt selvbetjeningsforbud for slike utsalgssteder.

3.3.4 Høringsinstansenes syn

Det er bred støtte til forslaget blant frivillige organisasjoner, Legeforeningen, Helsedirektoratet, Nasjonalt råd for tobakksforebygging og en del kommuner og enkelte andre høringsinstanser. Disse høringsinstansene påpeker at hensikten med oppstillingsforbudet og reklameforbudet undergraves ved at tobakksvarer er direkte tilgjengelig for kunden. En rekke handelsorganisasjoner og tobakksindustrien er imot forslaget og viser til at det i praksis kun rammer snus og vil medføre at snuskjøleskap må oppbevares bak disken. De hevder at utsalgsstedenes behov for selv å velge en hensiktsmessig organisering må veie tyngre, og at et selvbetjeningsforbud det vil medføre store kostnader.

Helsedirektoratet påpeker at et forbud mot selvbetjening først og fremst vil få praktisk betydning for plasseringen av snuskjøleskapene, og videre at:

«Et slikt forbud vil redusere tilgjengeligheten til tobakksvarer for barn og unge, et hensyn som er sentralt i departementets forslag. Derfor anbefaler direktoratet at det innføres et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer. Vi er selvsagt også enig i at det er viktig at både Tobakkskonvensjonen og EU oppfordrer til innføring av forbud mot selvbetjening av tobakksvarer. Dersom departementet velger å gå inn for et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer, er vi enig i at det gjøres unntak fra forbudet når det gjelder salg av tobakksvarer fra spesialforretning for tobakk og for utsalgssteder for avgiftsfritt salg på flyplasser.»

Sarpsborg kommune skriver generelt om markedsføring av tobakksprodukter at:

«…tobakksindustrien markedsfører produkter overfor unge mennesker vel vitende om at de på sikt kan forårsake sykdommer. Denne markedsføringen er mangeartet og ofte av en slik karakter at de som påvirkes, ikke forstår at de blir utsatt for markedsføring. Stilt overfor slike krefter, kan det vanskelig argumenteres for at dette handler om unge menneskers frie valg.»

Kommunen støtter et forbud mot selvbetjening fordi «dette bidrar til bedre kontroll av salget, og en høyere terskel for unge til å få kjøpt produktet.»

Swedish Match Norge AS er ikke enig i departementets vurdering av at et forbud mot selvbetjening vil styrke oppstillingsforbudet og begrunner dette på følgende måte:

«Alle kundene må passere gjennom kasseområdet, og dermed vil dette forslaget sørge for at snus blir mer synlig enn med dagens løsning hvor noen utsalgssteder har plassert snusen ute i butikken, for eksempel i små kjøleskap på gulvet. Swedish Match vil påpeke at snus er en kjølevare, og det er ikke enkelt for utsalgsstedene å flytte et kjøleskap. Mange har allerede store plassutfordringer og det å flytte et kjøleskap vil være praktisk umulig for mange utsalgssteder med den plassen som er tilgjengelig.»

Swedish Match Norge AS og flere høringsinstanser fra dagligvarebransjen mener også at et selvbetjeningsforbud ikke vil ha noen effekt, og er opptatt av at forslaget vil medføre praktiske problemer og store ombyggingskostnader. Hovedorganisasjonen Virke uttaler:

«For det første er det slik at det tiltaket forbudet er tenkt å understøtte – synlighetsforbudet – i seg selv har hatt meget liten effekt. (…) Med mindre man med alvor skulle mene at utsalgsstedene har undergravd synlighetsforbudet gjennom bruk av stor skrift og mange gjentakelser, kan vi ikke se at et selvbetjeningsforbud skulle ha en effekt med hensyn til å redusere tobakksbruken.»

Virke er videre uenig i at plasseringen av snuskjøleskapene ute i butikken innebærer en større kjøpsoppfordring enn ved plassering i kassen. De uttaler at ved å flytte snuskjøleskapene til kassen, vil flere kunder bli eksponert for innholdet når betjeningen må hente ut en vare, enn når skapet er selvbetjent. Virke har fått utarbeidet en rapport fra NyAnalyse AS om kostnadene for varehandel, kiosker, servicehandel og bensinstasjoner ved et selvbetjeningsforbud. Rapporten konkluderer med at den samlede kostnaden for bransjen vil utgjøre et sted mellom 70 og 92 mill. kroner. Avslutningsvis anfører Virke at snus er mindre skadelig enn sigaretter, og videre:

«I lys av dette fremstår det som ennå mer uforståelig at man foreslår å innføre et selvbetjeningsforbud som utelukkende rammer det tobakksproduktet som oppfattes som minst skadelig.»

Også Norges Colonialgrossisters Forbund viser til at snusbruk er mindre helseskadelig enn røyking og påstår at snus har en positiv effekt i røykeavvenning.

Kreftforeningen uttaler at de ikke ser noen grunn til at avgiftsfritt salg på flyplasser skal ha unntak fra forbudet. Flere av handelsorganisasjonene er uenige i dette. Forum for Reise og Handel opplyser at avgiftsfritt salg av tobakksvarer på flyplassene foregår fra egne tobakksrom. Varene er skjult fra utsiden og rommene ligger langt fra kassen. Kun kunder som på forhånd har bestemt seg for å handle tobakksvarer, oppsøker rommene. Også NHO Mat og Drikke, Hovedorganisasjonen Virke og Tobakksindustriens Felleskontor mener at det er nødvendig med unntak for tax free-utsalg og spesialforretninger. Travel Retail Norway AS (TRN) driver tax free-utsalg på flyplassene i alle de store byene i Norge. De begrunner behovet for et unntak slik:

«For TRN er ordningen med tobakksrom og tobakksskap helt nødvendig, på grunn av forpakningsstørrelse og bredde på sortiment. TRN [kan] også i henhold til bevillingen fra Toll- og avgiftsdirektoratet kun selge tobakk i hele kartonger. Det er følgelig ikke praktisk mulig å få plass til hele sortimentet og nødvendig mengde i et skap bak en kasse, som kundene selv ikke kan betjene. (…)

For å redusere barn og unges – og for øvrig også voksne forbrukeres – tilgang til og bruk av tobakk, er det etter TRNs syn først og fremst tilgjengeligheten til tobakksvarer i det daglige som må reduseres.»

Noen av høringsinstansene har videre tatt til orde for at et eventuelt unntak også bør gjelde avgiftsfritt salg om bord på ferger i utenlandstrafikk.

3.3.5 Departementets vurderinger

Forskning har vist at tilgjengelighetsbegrensende tiltak er av de tiltak som har best dokumentert effekt i forhold til å redusere tobakksbruk. Et forbud mot selvbetjening må vurderes i denne sammenhengen. Det er per i dag gjennomført få studier som ser direkte på effekten av et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer, men studier fra USA har funnet at butikker med selvbetjening i langt større grad selger tobakk til mindreårige enn butikker uten selvbetjening. Dette inntrykket styrkes av andre studier som antyder at tyveri av tobakksvarer skjer i mindre grad i butikker uten selvbetjening, og illegalt salg skjer i større grad i butikker med selvbetjening. Unges tyveri av tobakk fra butikk anses i denne litteraturen som en viktig kilde til tobakksvarer for mindreårige, og dermed viktig for røykeprevalens blant unge. Samlet sett antyder funnene at tilgjengeligheten til tobakksvarer blir redusert med et forbud mot selvbetjening.

Departementet er bekymret for den kraftige økningen i snusbruk blant unge, og mener at et forbud mot selvbetjening både vil heve terskelen for kjøp for unge og redusere reklameeffekten som spesielt snuskjøleskapene i dag representerer.

Et selvbetjeningsforbud vil kunne medføre ombyggingskostnader for en del utsalgssteder. Det er først og fremst snuskjøleskapene som vil måtte plasseres annerledes enn i dag. Mange større dagligvarekjeder har i dag tatt i bruk automater for tobakksvarer, og for disse vil således ikke forslaget medføre noen praktiske konsekvenser av betydning. Disse automatene er ikke selvbetjente og vil falle utenfor et eventuelt selvbetjeningsforbud. Ved slike automater er varene skjult, kjøperne må alltid henvende seg i kassen for å betale for varen med alderskontroll mv. Eneste forskjell er at de i tillegg til dette, må gå i en automat for å få ut produktet.

Ifølge en SIFO-rapport fra 2010 har om lag 44 prosent av butikkene selvbetjening av snus. Blant disse vil kostnadene for flytting av skapene variere mye. I rapporten fra NyAnalyse AS, bestilt av Virke, fremkommer at en del utsalgssteder vil måtte endre kjøleskapstype. Imidlertid eies store deler av snuskjøleskapene av snusprodusentene, slik at det er grunn til å anta at denne kostnaden helt eller delvis vil bæres av dem. Gjennomsnittskostnaden for ombygging anslås i rapporten til mellom 5000-15 000 kroner per utsalgssted. Med tanke på den store inntjeningen disse utsalgsstedene har på salg av tobakk mener departementet at hensynet til å bremse snusutviklingen blant unge må veie tyngst. Anbefalingen om selvbetjeningsforbud i Tobakkskonvensjonen, sammenholdt med sterke indikasjoner på at et slikt forbud har effekt på ungdoms selvforsyning gjennom redusert tyveri og høyere terskel for kjøp, veier tungt for departementets vurdering. Departementet foreslår derfor at det innføres et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer, jf. forslag til § 18 første ledd.

Imidlertid er departementet enig med bransjen i at det er gode grunner for å innta en unntaksbestemmelse for spesialforretninger og avgiftsfritt salg på flyplasser, jf. forslag til § 18 annet ledd. Spesialforretninger ble unntatt fra forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer med den begrunnelse at det kun er voksne tobakksbrukere som oppsøker disse utsalgsstedene. Dette argumentet kan også anføres i forhold til et selvbetjeningsforbud. De spesielle kravene til avgiftsfritt salg når det gjelder pakningsstørrelse og volum, tilsier at også avgiftsfritt salg unntas fra det foreslåtte selvbetjeningsforbudet.

Når det gjelder bransjens innsigelser om at forbudet kun vil ramme plasseringen av snus, viser departementet til at forbudet vil gjelde likt for alle typer tobakksvarer. Det kan ikke utelukkes at også sigaretter er underlagt selvbetjening i noen utsalgssteder, selv om dette ikke er vanlig i dag. I lys av den kraftige økningen i snusbruk blant unge, mener departementet at det er spesielt viktig at forbudet også omfatter snus. For nærmere drøftelse av problemstillingen om alle tobakksprodukter bør reguleres på samme måte, viser departementet til punkt 2 ovenfor.