4 Gjennomgang av fiskeriforbudsloven

4.1 Nærmere om fiskeriforbudsloven

Fiskeriforbudsloven regulerer adgangen til å drive fiskeriaktivitet i norsk territorialfarvann utenom Svalbard for personer som ikke er norske statsborgere eller likestilt med norske statsborgere. Lovens bestemmelser er gjort gjeldende i Norges økonomiske sone og fiskerisonen ved Jan Mayen, jf. soneloven § 3 første ledd annet punktum og forskrift 23. mai 1980 nr. 4 om opprettelse av fiskerisone ved Jan Mayen.

De viktigste materielle bestemmelsene i loven finnes i dag i §§ 3 og 5. I medhold av § 3 er det forbudt for de som ikke er norske statsborgere eller likestilte å drive fiske og fangst, mens det i medhold av § 5 er forbudt å tilvirke, pakke eller omlaste fisk mv. om bord på fartøy eid av slike personer.

Loven regulerer også norske fiskefartøy ved at den stiller krav om bosted for 50 % av fartøyets mannskap og for fartøyfører, jf. § 3 annet ledd.

4.2 Bakgrunnen for gjennomgang av fiskeriforbudsloven

Fiskeriforbudsloven hadde opprinnelig et todelt formål: å fastsette en fiskerigrense og forby utlendinger å drive fiske og fangst innenfor fiskerigrensen. Lovens tittel var den gang lov om forbud mot at utlendinger driver fiske og fangst mv. innenfor Norges fiskerigrense (fiskerigrenseloven).

Ved lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone (territorialfarvannsloven) ble Norges territorialfarvann utvidet fra 4 nautiske mil til 12 nautiske mil fra grunnlinjene. Denne utvidelsen medførte at det ikke lenger var behov for å opprettholde en egen fiskerigrense. Lovens tittel ble derfor endret i tråd med dette til lov om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. i Norges territorialfarvann (fiskeriforbudsloven). Hovedformålet med loven var etter dette å opprettholde et fiskeforbud for utlendinger i Norges territorialfarvann.

Bestemmelsene i fiskerigrenseloven og fiskeriforbudsloven er i hovedsak en videreføring av tilsvarende bestemmelser i lov 2. juni 1906 om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. innenfor fiskerigrensen, med tillegg i lov 13. april 1951, og enkelte bestemmelser i lov 24. mars 1961 om Norges fiskerigrense. Disse lovene hadde også som formål å etablere en fiskerigrense og forbeholde fisket innenfor denne grensen for norske fartøy.

Da havressursloven ble vedtatt, ble deler av fiskeriforbudsloven § 8 og hele § 9 flyttet til havressursloven. Videre er det i forbindelse med etterkontrollen av deltakerloven foreslått å flytte hoveddelen av bestemmelsene i fiskeriforbudsloven §§ 2 og 3 til deltakerloven.

På denne bakgrunn fant Fiskeri- og kystdepartementet grunn til å foreta en egen gjennomgang av de resterende bestemmelsene i fiskeriforbudsloven, bl.a. for å vurdere om det fortsatt er behov for en egen fiskeriforbudslov, eller om bestemmelsene kan flyttes til andre lover, eventuelt oppheves. Gjennomgangen resulterte i at det i høringsnotatet ble foreslått å oppheve noen bestemmelser fordi de ble ansett for ikke lenger å være aktuelle. Noen bestemmelser ble foreslått flyttet til deltakerloven eller havressursloven, eventuelt med mindre materielle justeringer, og noen bestemmelser ble foreslått videreført i fiskeriforbudsloven.

4.3 Generelle høringsuttalelser

Norges Fiskarlag mener at det blir for få materielle bestemmelser igjen i fiskeriforbudsloven, og at departementet bør bestrebe seg på å få opphevet hele loven.

Justisdepartementet har følgende uttalelse til endringene i fiskeriforbudsloven:

«For å få et mest mulig samlet regelverk, bør det vurderes om de resterende bestemmelsene i fiskeriforbudsloven kan videreføres i andre lover. Som departementet selv påpeker i høringsnotatet på side 26 og 27, antar vi at soneloven, deltakerloven og havressursloven vil være mest aktuelle. Vi antar at forbudet i fiskeriforbudsloven § 3 første ledd bør kunne videreføres både i deltakerloven og havressursloven, for eksempel under kapittel IV i deltakerloven eller havressurslovens kapittel 4.»

Utenriksdepartementet uttaler om konsekvenser ved flytting av bestemmelser til andre lover:

«Som nevnt i første avsnitt av kap. 3.3.3, vil flytting av bestemmelser fra fiskeriforbudsloven til annet regelverk, kunne få konsekvenser for den enkelte bestemmelses geografiske anvendelsesområde. Av særlig betydning her er de ulike bestemmelsenes anvendelse for territorialfarvannet ved Svalbard. Det som kan skape utfordringer er at mens fiskeriforbudsloven § 1 uttrykkelig unntar territorialfarvannet ved Svalbard fra lovens anvendelsesområde, kommer havressursloven til anvendelse for Svalbards territorialfarvann, jf. havressursloven § 4.»

4.4 Departementets merknader til de generelle høringsuttalelsene

Departementet er enig med Justisdepartementet og Norges Fiskarlag i at det blir få bestemmelser igjen i fiskeriforbudsloven, og at loven i sin helhet kan oppheves ved å flytte resterende bestemmelser til de tre lovene som Justisdepartementet peker på i sin høringsuttalelse.

Departementet er videre enig med Utenriksdepartementet i at en må være oppmerksom på virkeområdet i tilknytning til Svalbard. Dette kan imidlertid løses ved å angi det uttrykkelig i den enkelte bestemmelse dersom virkeområdet avviker fra lovens utgangspunkt.

Den bestemmelsen det vil være vanskeligst å plassere i en annen lov er selve forbudet mot at de som ikke er norske statsborgere eller likestilte med norske statsborgere driver fiske i territorialfarvannet. Bestemmelsen kunne i og for seg vært plassert i soneloven og territorialfarvannsloven. Departementet ser imidlertid at det kan reises innvendinger mot begge deler og foreslår derfor at bestemmelsen ikke flyttes fra fiskeriforbudsloven.

4.5 Definisjoner – § 2

4.5.1 Gjeldende rett

Fiskeriforbudsloven § 2 inneholder definisjoner av hvem som i loven anses som likestilt med norsk statsborger, og hva som skal regnes som norsk fartøy og norsk redskap.

Fiskeriforbudsloven § 2 første ledd definerer hvem som i loven anses likestilt med norsk statsborger. Likestilt er bl.a. personer bosatt i Norge, selskaper med begrenset ansvar som har hovedkontor i Norge og minst 60 % norsk eierskap, samt staten, kommuner og enkelte offentlige institusjoner. Definisjonen har betydning både for fiskeforbudet i territorialfarvannet i § 3 første ledd, og tilvirknings-, pakkings- og omlastingsforbudet i § 5 første ledd ved at forbudene er gjort gjeldende for de som ikke er norske statsborgere eller likestilt med disse i henhold til § 2. Bestemmelsen i § 2 har også betydning for nasjonalitetskravet i deltakerloven § 5.

Fiskeriforbudsloven § 2 annet ledd inneholder en særregel som åpner for å likestille enkelte andre selskaper med norske statsborger i særlige tilfeller.

Fiskeriforbudsloven § 2 tredje ledd definerer hva som etter loven er å anse som norsk fartøy. Definisjonen er sammenfallende med virkeområdet til deltakerloven som omfatter fartøy som anses som norske i henhold til sjøloven §§1-4, jf. deltakerloven § 2. Fartøy som eies av person, selskap eller virksomhet som er omfattet av bestemmelser i EØS-avtalen, er norske i henhold til sjøloven § 1 tredje ledd, men anses likevel ikke som norske i henhold til fiskeriforbudsloven eller deltakerloven med mindre største lengde er mindre enn 15 meter, jf. deltakerloven § 2 siste punktum.

Fiskeriforbudsloven § 2 fjerde ledd definerer hva som i loven er å anse som norsk redskap.

4.5.2 Departementets forslag i høringsnotatet

Fiskeriforbudslovens definisjon av hvem som skal anses likestilt med norsk statsborger ble foreslått flyttet til deltakerloven § 5, jf. fiskeriforbudsloven § 2 første ledd. Dette er nærmere omtalt i kapittelet om deltakerloven § 5, hvor det også går fram at § 2 annet ledd ble foreslått opphevet.

Definisjonen av hva som skal anses som norsk fartøy i fiskeriforbudsloven § 2 tredje ledd ble i høringsnotatet foreslått opphevet, da den i praksis dekkes av deltakerloven § 2, som det kan henvises til fra fiskeriforbudslovens bestemmelser hvor fartøyets nasjonalitet er et relevant kriterium. Departementet fant ikke grunn til å ha parallelle definisjoner i fiskeriforbudsloven og deltakerloven.

Fiskeriforbudsloven § 2 fjerde ledd som definerer hvilke redskap som er norske, ble i høringsnotatet foreslått opphevet som uaktuell i og med at forbudet mot å fiske med redskap som ikke er norsk ble forslått opphevet, jf. § 3 første ledd.

Departementets foreslo på denne bakgrunn å oppheve fiskeriforbudsloven § 2.

4.5.3 Høringsuttalelser

Ingen av høringsinstansene hadde konkrete merknader til departementets forslag.

4.5.4 Departementets merknad

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om dels å flytte, dels å oppheve definisjonene i fiskeriforbudsloven § 2.

Departementet vil vise til forslag til endring av deltakerloven § 5 og til forslag om å oppheve fiskeriforbudsloven § 2.

4.6 Fiskeforbudet mv. – § 3

4.6.1 Gjeldende rett

Det generelle forbudet mot å fiske i territorialfarvannet for andre enn norske statsborgere og personer likestilt med disse følger av fiskeriforbudsloven § 3 første ledd første punktum, gjerne omtalt som fiskeriforbudet. Tilsvarende gjelder et forbud mot å benytte andre fartøy enn norske, og andre redskap enn norske, jf. § 3 første ledd annet punktum. Forbudene gjelder også i Norges økonomisk sone, jf. soneloven § 3, likevel slik at soneloven åpner for at det kan gjøres unntak fra bestemmelsene, jf. soneloven § 6.

Fiskeriforbudsloven § 3 inneholder også et krav om bosted for fartøyfører og mannskap. Etter tredje ledd kan de som ikke er norske statsborgere eller likestilt benytte håndredskap til sportsfiske. Dette er et unntak fra første ledd. Dersom håndredskap nyttes, kan det fiskes fra utenlandske fartøy.

4.6.2 Departementets forslag i høringsnotatet

Fiskeriforbudet, § 3 første ledd første punktum

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre fiskeriforbudet i § 3 første ledd første punktum. Departementet vurderte også å flytte bestemmelsen til en annen lov og mente at gode grunner tilsa at bestemmelsen ble flyttet fra fiskeriforbudsloven, men foreslo likevel ikke å flytte den.

Kravet om å nytte norsk fartøy og norsk redskap, § 3 første ledd annet punktum.

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre forbudet mot å benytte fartøy som ikke er norske til fiske og fangst. Departementet foreslo imidlertid å oppheve forbudet mot å benytte andre redskap enn norske, jf. fiskeriforbudsloven § 3 første ledd annet punktum. Redskapsforbudet har sin opprinnelse i fiskeriforbudsloven av 1906 og må anses som en anakronisme som kan oppheves som åpenbart unødvendig.

Bostedskravet, § 3 annet ledd

Bestemmelsen i fiskeriforbudsloven § 3 annet ledd, som stiller krav om bosted for fartøyføreren og minst halvparten av mannskapet, er foreslått flyttet til deltakerloven § 5 a. Det vises til nærmere omtale i kapittelet om deltakerloven.

Sportsfiske, § 3 tredje og fjerde ledd

Fiskeriforbudsloven § 3 tredje ledd unntar sportsfiske med håndredskap fra det generelle fiskeforbudet for de som ikke er norske statsborgere eller likestilte. Det heter videre at omsetning av slik fangst er forbudt. Havressursloven § 22 inneholder i dag en henvisning til fiskeriforbudsloven § 3 tredje ledd.

Departementet kom i høringsnotatet fram til at bestemmelsen i fiskeriforbudsloven § 3 tredje ledd med fordel kan inntas i hovedbestemmelsen om sports- og rekreasjonsfiske i havressursloven § 22, ved en endring av bestemmelsens fjerde ledd. Det vil gjøre regelverket mer oversiktlig og enklere tilgjengelig.

Fiskeriforbudsloven § 3 fjerde ledd gjør unntak fra fiskeforbudet for utlendinger når det gjelder jakt på kystsel. Etter denne bestemmelsen kan det fastsettes nærmere regler for utlendingers deltakelse i slik jakt.

Departementet kom i høringsnotatet til at også denne bestemmelsen med fordel kan inntas i bestemmelsen om sports- og rekreasjonsfiske i havressursloven § 22. Retten til å drive jakt på kystsel vil dermed være lik for utlendinger og for norske personer som driver høsting fra fartøy som ikke er merkeregistert.

Etter dette foreslo departementet at § 3 annet til fjerde ledd, og redskapsforbudet i første ledd annet punktum oppheves.

4.6.3 Høringsuttalelser

Utenriksdepartementet uttaler om redskapsbegrensingen at:

«Fiskeriforbudsloven § 3, 3 ledd setter begrensinger mht til hvilken redskap utlendinger kan benytte ved fritidsfiske i territorialfarvannet. Regelen gjelder ikke i territorialfarvannet ved Svalbard, jf fiskeriforbudsloven § 1. Havressursloven § 22, 5 ledd, gjør imidlertid regelen gjeldende for territorialfarvannet ved Svalbard, jf havressursloven § 4.

Det foreslås nå å flytte fiskeriforbudsloven § 3, 3 ledd til havressursloven (ny 22, 4. og 5. ledd). Dette synes ikke å innebære noen endring hverken mht substans eller anvendelsesområde. UD vil likevel påpeke at det ikke er heldig med bestemmelser som diskriminerer på grunnlag av nasjonalitet i en lov som gjelder i territorialfarvannet ved Svalbard, da slike bestemmelser i utgangspunktet kan krenke Svalbardtraktatens bestemmelser om likebehandling av borgere av stater som er parter i traktaten.

En ser imidlertid at det i forarbeidene til havressursloven tas høyde for at traktatens ikke-diskrimineringsprinsipp må respekteres ved anvendelsen av havressurslovens regler (Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) merknad til § 5 s. 180). Det følger videre av havressursloven § 6 at «lova gjeld med dei avgrensingane som følgjer av internasjonale avtalar og folkeretten elles.» I følge forarbeidene innebærer dette at loven, eller forskrifter fastsatt i medhold av loven, ikke kan anvendes i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. I tilfelle strid med folkeretten må loven tolkes innskrenkende eller settes til side (Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) merknad til § 5 s. 181).

Det er altså innebygd sikkerhetsmekanismer for å unngå at anvendelse av loven krenker Norges forpliktelser etter Svalbardtraktaten, men dette gir ikke særlig klarhet med henhold til hva som egentlig gjelder for hvem i territorialfarvannet ved Svalbard. UD vil derfor foreslå at FKD vurderer en annen lovteknikk, evt. opphever diskrimineringselementet i § 22, 5 ledd.»

4.6.4 Departementets merknader

Fiskeriforbudsloven § 3 tredje ledd setter begrensinger for hvilke redskap de som ikke er norske statsborgere eller likestilte med norske statsborgere kan benytte ved fritidsfiske i territorialfarvannet. Utenriksdepartementet kommenterer i sin høringsuttalelse at en flytting av bestemmelsen til havressursloven § 22 ikke bidrar til et klarere regelverk, særlig med tanke på hva som skal gjelde i territorialfarvannet ved Svalbard. Utenriksdepartementet foreslår derfor at departementet velger en annen lovgivningsteknikk enn det som er foreslått i høringsnotatet.

Departementet har vurdert Utenriksdepartementets høringsuttalelse, men vil likevel gå inn for endringen som ble foreslått i høringsnotatet. Departementet mener at ved eksplisitt å unnta de aktuelle bestemmelsene i § 22 for Svalbards territorialfarvann unngås problemstillingene som Utenriksdepartementet er bekymret for. Ved å velge en slik lovgivningsteknikk vil flere bestemmelser om redskapsbegrensninger for sports- og rekreasjonsfiskere samles i havressursloven, samtidig som den nye bestemmelsen klargjør det stedlige virkeområde og dermed ivaretar Svalbard-traktatens ikke-diskrimineringsprinsipp. Departementet foreslår også å unnta de aktuelle bestemmelsene for vernesonen ved Svalbard.

Flyttingen av redskapsbegrensingen til havressursloven medfører dessuten at forvaltningen selv kan reagere mot overtredelser av bestemmelsen i form av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr. Dette vil etter departementets mening være en klar fordel da overtredelse av redskapsbegrensningen ikke uten videre er av en så alvorlig karakter at straff er en egnet sanksjonsform.

Departementet går videre inn for å flytte § 3 annet ledd til deltakerloven § 5, oppheve § 3 første ledd annet punktum og flytte § 3 fjerde ledd til havressursloven § 22.

Departementet går videre inn for å beholde forbudet mot bruk av fartøy som ikke er norske med mindre det benyttes slike håndredskap som kan benyttes av de som ikke er norske statsborgere eller likestilte.

Departementet vil vise til forslag til endring av fiskeriforbudsloven § 3, til ny § 5 a i deltakerloven, og til endringer i havressursloven § 22 fjerde, sjette og sjuende ledd.

4.7 Prøvedrift av nye fartøytyper eller redskap – § 4

4.7.1 Gjeldende rett

Departementet kan i medhold av fiskeriforbudsloven § 4 tillate at den som er norsk eller likestilt med norsk statsborger, kan drive fiske og fangst i territorialfarvannet med fartøy eller redskap som ikke er norsk, for et enkelt tilfelle eller for et bestemt kortere tidsrom. Det er en forutsetning at slikt fiske er ønskelig av hensyn til prøvedrift av nye fartøytyper eller redskap, eller av andre særlige grunner.

Dersom de samme forutsetningene er til stede kan det også gjøres unntak fra bostedskravet i § 3 annet ledd.

Departementet legger til grunn at det ikke kreves noen form for dispensasjon ved prøvedrift av nye fiskefartøy der det ikke foregår fiske. Dette gjelder selv når redskap settes i vannet, eksempelvis ved at fartøyet testes med åpen trål. Videre er det slik at det kan gis dispensasjon fra forbudet mot tilvirkning etter fiskeriforbudsloven § 5 tredje ledd for prøvekjøring av maskineri og liknende ved bruk av fisk høstet av norske fartøy.

4.7.2 Departementets forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo derfor å oppheve bestemmelsen i fiskeriforbudsloven § 4 fordi en ikke var kjent med at dispensasjonsbestemmelsen har vært benyttet.

4.7.3 Høringsuttalelser

Fiskeridirektoratet er enig i departementets forslag om å oppheve § 4. Øvrige høringsinstanser har ikke uttalt seg.

4.7.4 Departementets merknader

Departementet har etter høringsrunden registrert et visst behov for dispensasjon etter § 4, og dispensasjon har blitt gitt i et enkelttilfelle hvor en norsk bedrift hadde behov for å teste ut redskap på et fartøy i forbindelse med reparasjon og vedlikehold av utenlandske fartøy. Det var nødvendig å fiske for å gjennomføre testen.

Departementet har etter en ny helhetsvurdering kommet til at bestemmelsen bør videreføres. Det foreslås at vedtaksmyndigheten legges til Fiskeridirektoratet i stedet for departementet som har myndigheten i dag, og at henvisningene til andre lovbestemmelser oppdateres.

Departementet vil vise til forslag til endret § 4 i fiskeriforbudsloven.

4.8 Forbudet mot tilvirking, pakking og omlasting – § 5

4.8.1 Gjeldende rett

Fiskeriforbudsloven § 5 første ledd setter et generelt forbud mot at den som ikke er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger, foretar tilvirkning, pakking eller omlasting av fisk, krepsdyr og bløtdyr i territorialfarvannet. Forbudet gjelder fangst både fra norske og utenlandske fartøy.

Bestemmelsen omfatter all omlasting, tilvirkning og pakking på fartøy som ikke er norsk. Dette innebærer blant annet at omlasting mellom utenlandske fartøy og fra norske fartøy til utenlandske fartøy er forbudt. Dette framgår også direkte av § 5 første ledd annet punktum. Forbudet gjelder imidlertid ikke omlasting fra utenlandske fartøy til norske fartøy da dette faller utenfor lovens ordlyd.

Fiskeri- og kystdepartementet har i brev 13. september og 13. oktober 2010 presisert hvilke former for tilvirkning og pakking forbudet omfatter. Presiseringen har medført en viss innskrenking av forbudet i § 5 første ledd i forhold til tidligere praksis.

Nå rammes tilvirkning av forbudet dersom det dreier seg om bearbeiding i mer tradisjonell forstand. Forbudet omfatter all videre bearbeiding av fiskekjøtt mv. som blir gjort om bord i fartøyet etter at fisken er bløgget, sløyd og hodekappet. Forbudet omfatter ikke innfrysing.

Forbudet mot pakking omfatter videre all pakking av fisk mv. i tradisjonell forstand, men likevel ikke innpakking som er naturlig fordi fisken mv. skal fryses inn om bord og deretter transporteres med fartøyet. For å gå klar av forbudet må emballasjen i sin helhet være uegnet for salg til forbruker eller annen sluttbruker, og må fjernes før slikt salg finner sted.

Etter fiskeriforbudsloven § 5 tredje ledd kan det gis dispensasjon fra forbudet i første ledd. Mens det ved havari eller liknende kan dispenseres både for både norsk- og utenlandskfanget fisk, kan det for norskfanget fisk i tillegg dispenseres når «hensynet til avsetningsforholdene tilsier det og hensynet til produksjonen ved foredlingsanleggene i land ikke taler mot det». Dispensasjonsadgangen har størst praktisk betydning i forhold til omlastingsforbudet, men kan også nyttes i forhold til tilvirknings- og pakkingsforbudet.

Sistnevnte bestemmelse i fiskeriforbudsloven § 5 tredje ledd er utformet slik at hensynet til avsetningsforholdene og hensynet til produksjonen ved foredlingsanleggene i land er to selvstendige vilkår som må være oppfylt for at det kan gis dispensasjon fra hovedregelen i fiskeriforbudsloven § 5 første ledd. Det innebærer at departementet ikke har rettslig adgang til å dispensere dersom vilkårene ikke er oppfylt.

Videre er bestemmelsen en «kan»-bestemmelse. Selv om vilkårene for å dispensere er oppfylt, har søker likevel ikke et rettskrav på å få dispensasjon. Det er likevel slik at et avslag på en søknad om dispensasjon må være saklig begrunnet i de formål bestemmelsen skal fremme.

En dispensasjon fra forbudet i fiskeriforbudsloven § 5 første ledd kan bare gis for det enkelte tilfellet, for bestemte fiskesorter og for et bestemt tidsrom i en fangstsesong, jf. § 5 tredje ledd. Videre bør dispensasjoner så langt det er mulig avgrenses til et bestemt kvantum.

Dispensasjonsadgangen for omlasting av fangst mellom utenlandske fartøy er mer begrenset enn for omlasting av norskfanget fisk. For utenlandskfanget fisk kan det etter fiskeriforbudsloven § 5 tredje ledd bare dispenseres fra omlastingsforbudet når det er snakk om havari eller liknende. Denne dispensasjonsadgangen gjelder også for norskfanget fisk. Også dette er en «kan»- bestemmelse, der det må vurderes om dispensasjon bør gis dersom det skjer et havari eller liknende.

Dette forbudet har blitt praktisert strengt. I de tilfeller der det er gitt tillatelse til omlasting, har enten fryseanlegg eller andre vitale funksjoner vært ute av drift på fartøyet det omlastes fra. I den skjønnsmessige vurderingen av om dispensasjon skal gis, er det ikke gitt dispensasjon når fartøyet har ligget ved et landanlegg der fangsten kan losses, selv om det har dreid seg om et havari, og selv om fangsten var planlagt levert andre steder. Det er videre ikke gitt tillatelse til omlasting i tilfeller der fartøy det omlastes fra har behov for å losse fangst før planlagte verkstedopphold. Etter at høringsnotatet ble sendt ut har departementet imidlertid lempet noe på denne praksisen ved at det i en enkeltsak ble gitt dispensasjon for omlasting av hermetisert lever fra et utenlandsk fartøy som hadde ligget i kai i lang tid grunnet reparasjon.

4.8.2 Departementets forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet gikk departementet inn for å videreføre forbudet mot omlasting til utenlandske fartøy i territorialfarvannet. Departementet gikk også inn for å lempe på dispensasjonsadgangen ved havari og liknende, men å fastholde dagens dispensasjonsadgang som gjelder særskilt for norskfanget fisk.

Departementet kom videre til at vedtakskompetansen bør flyttes fra departementet til Fiskeridirektoratet som gjør vedtak i førsteinstans, med departementet som klageinstans.

Videre ble det foreslått å flytte bestemmelsen til havressursloven og gjøre den direkte gjeldende både for territorialfarvannet og den økonomiske sonen, med unntak av fiskevernsonen og territorialfarvannet ved Svalbard. Det foreslås at bestemmelsen tas inn i kapittel 4 som handler om gjennomføring av fiske.

Etter dette ble fiskeriforbudsloven § 5 foreslått opphevet.

4.8.3 Høringsuttalelser

Norges Fiskarlag støtter departementets forslag og uttaler videre at

«Hva angår dispensasjonsadgangen for norskfanget fisk bør den opprettholdes som i dag. Når det gjelder ordningen med utenlandsk fanget fisk og muligheten for dispensasjon, mener Fiskarlaget at regelen i dag er for streng og kan liberaliseres.»

Fiskeridirektoratet legger til grunn at det fortsatt bør være en streng praksis ved behandling av søknader om dispensasjon, og vil i utgangspunktet tilrå at gjeldende ordlyd videreføres. Fiskeridirektoratet viser til en langvarig og streng praksis på dette området som synes å ha «disiplinert» aktørene slik at det i dag er få søknader som synes motivert utelukkende av økonomiske forhold. Dersom departementet likevel velger å opprettholde forslaget om at dispensasjonen skal kunne gis i «særlige tilfeller» vil Fiskeridirektoratet vise til at dette er et svært skjønnsmessig og upresist begrep, som vil kreve en nærmere avklaring.

Norges Sildesalgslag ber om at gjeldende bestemmelse i fiskeriforbudsloven § 5 oppheves og ikke overføres til havressursloven slik det anbefales i høringsdokumentet, og uttaler:

«Som det er nevnt i høringsdokumentet vil andre bestemmelser i lovverket dekke de behov som vil være relatert til å føre kontroll med den aktivitet som da vil bli frigitt. Norges Sildesalgslag vil også understreke det som blir nevnt i høringsdokumentet om at fartøy fra ulike nasjoner allerede vil være unntatt bestemmelsene som følge av EØS-avtalen og bilaterale arrangement med andre nasjoner.»

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening er enig med departementet i at bestemmelsen bør beholdes og uttaler videre at

«FHL er enig i at bestemmelsen om dispensasjon fra forbudet mot omlasting, tilvirking og pakking av fangst fra norske fartøyer til utenlandske fartøyer bør opprettholdes slik den er i dag, men vi mener at terskelen for å nytte dispensasjonen må heves.»

Utenriksdepartementet uttaler i sin høringsuttalelse:

«Fiskeriforbudsloven § 5 etablerer blant annet et omlastingsforbud. Etter fiskeriforbudsloven § 1 gjelder dette omlastingsforbudet ikke i territorialfarvannet ved Svalbard, og det gjelder heller ikke i Vernesonen, jf. soneloven § 3 og Vernesoneforskriften § 2. Dette forbudet foreslås nå flyttet til havressursloven ny (§ 23a), noe som etter havressursloven § 4 i utgangspunktet innebærer at forbudet får anvendelse i territorialfarvannet ved Svalbard og i Vernesonen. Dette er også uttrykkelig presisert i forslaget, uten at det er klart hvorfor dette presiseres. Det foreslås imidlertid særlig unntak for Vernesonen og territorialfarvannet ved Svalbard.

Det synes ikke som den foreslåtte flytting innebærer noen realitetsendring mht. anvendelsesområdet for den aktuelle regel. Gitt omlasting er forbudt etter andre regler både i Vernesonen og i territorialfarvannet ved Svalbard, og at havressursloven allerede har en ikke-diskriminerende bestemmelse om omlasting (§37), bidrar flyttingen og den foreslåtte § 23a imidlertid ikke til å skape klarhet mht til rettstilstanden. UD foreslår derfor at reglen beholdes i fiskeriforbudsloven § 5, eventuelt med nødvendige endringer, eller at de aktuelle målsetninger søkes ivaretatt på ikke-diskriminerende måte i relasjon i havressurslovens § 37. Det er her et moment at en i lover som gjelder for Svalbards territorialfarvann generelt må unngå bestemmelser som diskriminerer på grunnlag av personers nasjonalitet, mens fiskerreguleringer i Vernesonen og territorialfarvannet ved Svalbard gjennomgående bør fastsettes i separate regelsett.»

4.8.4 Departementets merknader

Høringsinstansene har ulikt syn på forbudet i fiskeriforbudsloven § 5. Fiskeridirektoratet, Norges Fiskarlag og Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening er positive til å videreføre forbudet i en eller annen form, mens Norges Sildesalgssalg har bedt om at bestemmelsen oppheves.

Departementet mener at det fortsatt er behov for å videreføre forbudet mot tilvirking, pakking og omlasting av fisk mv. for de som ikke er norske statsborgere eller likestilte med disse.

Departementet vil videre foreslå å utvide forbudets saklige virkeområde, slik at det omfatter alle viltlevende marine ressurser, i tråd med tilsvarende utvidelse av det saklige virkeområdet til fiskeriforbudsloven da havressursloven ble vedtatt 6. juni 2008. Deler og produkter av de aktuelle fiskeslagene osv. vil fortsatt være omfattet av forbudets saklige virkeområde.

Departementet foreslår å inkorporere i lovteksten de presiseringene som ble gjort i Fiskeri- og kystdepartementets brev av 13. september 2010 og 13. oktober 2010 om den saklige rekkevidden av tilvirkningsforbudet og pakkingsforbudet.

Departementet mener fortsatt at det er nødvendig med en hjemmel for dispensasjon fra forbudet.

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre gjeldende dispensasjonsadgang for norskfanget fisk av hensyn til avsetningsforholdene mv. Videre foreslo departementet å lempe på grunnlaget for dispensasjon ved havari og liknende som særlig er praktisk for omlasting mellom utenlandske fartøy. Departementet holder fast på dette synspunktet etter høringsrunden.

Departementet er enig i Fiskeridirektoratets syn om at den strenge praksisen ved søknader om dispensasjon synes å ha «disiplinert» aktørene.

Departementet mener det likevel er behov for å åpne for flere dispensasjoner for utenlandskfanget fisk. Tillatelse til omlasting av utenlandsk fangst har bare vært aktuelt i situasjoner der enten fryseanlegg eller andre vitale funksjoner på fartøyet har vært ute av drift.

Departementet foreslår at loven endres slik at det kan gis dispensasjon når særlige forhold tilsier det. Dette vil innebære en utvidet adgang til å gi dispensasjon i tilfeller der fartøyet av ulike årsaker har behov for å losse fangsten uten at dette var planlagt. En slik dispensasjonsadgang har til hensikt å gjøre det enklere å omlaste fangst og sende fangsten til den mottaker som opprinnelig var planlagt, selv om det for eksempel skulle ha oppstått uforutsette forhold. Det bør ikke være et krav for å få dispensasjon at alle alternativer til omlasting er uttømt. Avgjørende bør være om dispensasjon etter en totalvurdering er ønskelig i det enkelte tilfelle, naturligvis forutsatt at lovens krav om særlige forhold er oppfylt. For eksempel kan dispensasjon bli aktuelt hvis fartøyet har ligget i havn i lang tid på grunn av reparasjon, og det opprinnelig var meningen at fartøyet skulle levere fangsten et annet sted. Departementet vil likevel understreke at det ikke skal være kurant å få en slik dispensasjon.

Departementet vil etter høringsrunden fastholde sitt opprinnelige forslag i høringsnotatet om å flytte bestemmelsen til havressursloven. Det foreslås å la det framgå direkte av bestemmelsen at den ikke gjelder i Svalbards territorialfarvann og vernesonen, for å ivareta de hensynene som Utenriksdepartementet har påpekt i sin høringsuttalelse.

Departementet vil vise til forslag til ny § 23 a i havressursloven.

4.9 Unntak i særlige tilfeller – § 6

4.9.1 Gjeldende rett

Bestemmelsen i fiskeriforbudsloven § 6 gir hjemmel til i særlige tilfeller å tillate utenlandsk fiske eller fangst i nærmere bestemte områder i territorialfarvannet. Bestemmelsen åpner for unntak både fra forbudet i § 3, og fra forbudet i § 5. For områder der det er gitt slik tillatelse, kan det fastsettes bestemmelser om at den tillatte virksomheten helt eller delvis ikke skal være underlagt norsk lov. Kompetansen etter fiskeriforbudsloven § 6 er lagt til Kongen.

Bestemmelsen har særlig hatt betydning for Norges gjennomføring av overenskomst 19. desember 1966 mellom Norge, Danmark og Sverige om gjensidig fiske i Skagerrak og Kattegat (Skagerrakavtalen). Ved kongelig resolusjon 8. juni 1967 ble det gjort unntak for forbudsbestemmelsene i fiskeriforbudsloven § 3 og fiskeriforbudsloven § 5 i området mellom 4 og 12 nautiske mile på kyststrekningen øst for Lindesnes, for fartøy som er registrert i Danmark og Sverige, jf. St.prp. nr. 75 (1966-67). Departementet arbeider for tiden med å inngå en ny avtale med Den europeiske union (EU) til erstatning for Skagerrakavtalen som ble sagt opp med virkning fra 7. august 2012.

Fiskeriforbudsloven § 6 blir videre nyttet som ett av flere hjemmelsgrunnlag for å tillate forskningsaktivitet med utenlandske fartøy, jf. forskrift 30. mars 2001 om utenlandsk vitenskaplig havforskning i Norges indre farvann, sjøterritorium og økonomisk sone og på kontinentalsokkelen.

4.9.2 Departementets forslag i høringsnotatet

På bakgrunn av at dispensasjonsbestemmelsen i § 6 er nødvendig både for å ivareta forpliktelser Norge har påtatt seg i overenskomst med fremmed stat og for å kunne gi tillatelser til vitenskaplig havforskning, foreslo departementet at bestemmelsen burde videreføres i § 6, som et unntak til fiskeforbudet i § 3. Bestemmelsen utgjør også et unntak fra omlastingsforbudet i § 5 som ble foreslått flyttet til havressursloven § 23 a, og departementet foreslo derfor at bestemmelsen også inkorporeres i § 23 a.

4.9.3 Høringsuttalelser

Fiskeridirektoratet er i sin høringsuttalelse enig i departementets forslag om å videreføre bestemmelsen.

4.9.4 Departementets merknader

Departementet opprettholder sitt forslag i høringsnotat om å videreføre bestemmelsen i fiskeriforbudsloven § 6, samtidig som den også tas inn som et femte ledd i havressurslovens § 23 a.

Departementet vil vise til forslag til endring av fiskeriforbudsloven § 6 første ledd og til forslag til ny bestemmelse i havressursloven 23 a.

4.10 Fiskerioppsyn – § 7

4.10.1 Gjeldende rett

Fiskeriforbudsloven § 7 nr. 1 gir Kongen hjemmel til å treffe bestemmelser om at norsk fiskerioppsyn skal kunne utøve kontroll med og håndheve avtalte fiskeriregler, herunder foreta oppbringelse og rettslig forfølgning, når det er nødvendig for å gjennomføre en overenskomst med fremmed stat. Videre gis Kongen i § 7 nr. 2 hjemmel til å treffe bestemmelser om at utenlandsk fiskerioppsyn skal ha adgang til å håndheve avtalte fiskeregler overfor norske fartøy, herunder foreta oppbringelse og rettslig forfølgning, også dette under forutsetning av at det er nødvendig for å gjennomføre en overenskomst med fremmed stat.

Disse bestemmelsene gir et nødvendig hjemmelsgrunnlag for å gjennomføre i norsk rett avtaler med fremmede stater eller i regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner.

4.10.2 Departementets forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at bestemmelsene videreføres fordi de fortsatt er aktuelle. Det ble imidlertid foreslått å flytte bestemmelsene om fiskerioppsyn til havressursloven som et nytt tredje ledd i § 51. Det ble blant annet vist til at Fiskeridirektoratet i sin tid i en høringsuttalelse til forslaget til ny havressurslov i NOU 2005: 10, foreslo at bestemmelsen om fiskerioppsyn med fordel kunne plasseres i havressursloven. Problemstillingen ble imidlertid av ulike grunner ikke vurdert i forbindelse med arbeidet med ny havressurslov.

4.10.3 Høringsuttalelser

Fiskeridirektoratet er i sin høringsuttalelse enig i departementets forslag, mens de øvrige høringsinstansene ikke har merknader.

4.10.4 Departementets merknader

Departementet mener fortsatt at bestemmelsen bør videreføres og foreslår at den inntas som ny § 49 a i havressursloven.

4.11 Forbudet mot ilandføring – § 8

4.11.1 Gjeldende rett

Fiskeriforbudsloven § 8 første ledd gir hjemmel til å fastsette forbud mot ilandføring av fangst med fartøy som ikke er norsk når ilandføringen antas å ville motvirke stabile og gode pris- og avsetningsforhold ved førstehåndsomsetningen eller den videre eksport. Landingsforbudet kan likevel ikke gjøres gjeldende for fartøy fra EØS-land i større grad enn for norske fartøy, jf. EØS-avtalens protokoll 9 artikkel 5.

Fiskeriforbudsloven § 8 tredje ledd gir hjemmel til å gi forskrifter om at utenlandske fartøy som skal levere fangst i Norge skal gi oppgaver til norske myndigheter om fangst og fiskeriaktivitet utøvd i farvann utenfor norsk jurisdiksjon. Denne hjemmelen har ikke vært benyttet.

4.11.2 Departementets forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet ba departementet høringsinstansene om innspill om hvorvidt det er behov for å beholde bestemmelsen om ilandføringsforbudet i § 8.

Fiskeriforbudsloven § 8 tredje ledd dekkes i dag av ulike rapporteringshjemler i havressursloven og soneloven.

Departementet foreslo i høringsnotatet at bestemmelsen i § 8 ble opphevet, dersom det ikke kom særlige merknader til forslaget i høringen.

4.11.3 Høringsuttalelser

Norges Fiskarlag uttaler i sin høringsuttalelse at

«Norges Fiskarlag ser at det er argumenter for å oppheve bestemmelsen. Imidlertid mener Fiskarlaget at så lenge det foreligger en hjemmel til å regulere norske fiskere med utgangspunkt i markedshensyn, så må det også foreligge en hjemmel til å nekte landinger fra utenlandske fartøyer. Norges Fiskarlag går derfor inn for å beholde bestemmelsen som gir adgang til å forby ilandføring av utenlandske fangster dersom slik ilandføring ville motvirke stabile pris- og avsetningsforhold ved førsteomsetningen eller den videre omsetning og eksport.»

Norges Fiskarlag støtter forslaget om å oppheve hjemmelen i fiskeriforbudsloven § 8 tredje ledd om å gi forskrifter om at utenlandske fartøy som skal levere fangst i Norge, skal gi oppgaver til norske myndigheter om fangst og fiskeriaktivitet utøvd i farvann utenfor norsk jurisdiksjon.

Norges Sildesalgslag støtter forslaget om å oppheve § 8 og uttaler videre:

«Selv om landinger fra utenlandske fartøyer til tider kan bidra til å forsterke en vanskelig omsetningssituasjon, vil ikke gjeldende bestemmelser i særlig grad kunne nyttes på annen måte enn det som er praksis i dag, nemlig at utenlandske fartøy blir underlagt de samme omsetningsreguleringer som norske fartøy når slike reguleringer blir iverksatt av salgslag. Norges Sildesalgslag anser at de situasjoner som industrien skal «beskyttes» mot kun vil oppstå i overforsyningssituasjoner, og at slik aktivitet i marginal grad vil kunne utgjøre noen reell konkurranseutfordring for norsk industri. Det vil trolig også kunne bli stilt spørsmål ved å opprettholde gjeldende bestemmelse siden den eneste begrunnelsen som står igjen er å beskytte norsk fiskeindustri mot konkurranse mot andre.»

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening uttaler:

«Problemstillingen som skulle begrunne et slikt forbud er i alle fall ikke aktuell. Situasjonen i dag er at det er overkapasitet i industrien, og norske fiskeriindustribedrifter kjemper for å få kjøpt mest mulig av det råstoff som kan fiskes i våre havområder uansett om fisken er tatt av norske eller utenlandske fartøy. FHL slutter seg til departementets begrunnelser og vurdering hvoretter vi ber om at fiskeriforbudsloven § 8 oppheves.»

Fiskeridirektoratet uttaler:

«Selv om bestemmelsen ikke har vært benyttet på en god del år, kan det ikke utelukkes fremtidige situasjoner, ved for eksempel fiskestopper, hvor en slik hjemmel kan være formålstjenelig. Fiskeridirektoratet mener derfor at fullmakten bør videreføres. Fiskeridirektoratet mener imidlertid at bestemmelsen fortsatt bør fremgå av fiskeriforbudsloven. Selv om det er adgang til å legge vekt på markedsmessige hensyn etter havressursloven § 7, mener Fiskeridirektoratet at bestemmelser som kun retter seg om utlendingers aktivitet i territorialfarvannet saklig sett hører hjemme i fiskeriforbudsloven. Fiskeridirektoratet er enig i forslaget om at hjemmelen i § 8 tredje ledd oppheves som overflødig.»

4.11.4 Departementets merknader

Departementet registrerer at høringsinstansene er delt i synet når det gjelder fiskeriforbudsloven § 8. De fleste høringsinstansene er imidlertid enig om at den opprinnelige begrunnelsen for en slik hjemmel ikke lenger er aktuell. Departementet vil etter høringsrunden gå inn for å oppheve § 8.

Når det gjelder kapasiteten til landanleggene og pris- og avsetningsforhold for den fisken som blir landet i Norge, så er det i dag ledig kapasitet ved landanleggene. Det er derfor ikke behov for å iverksette tiltak knyttet til landing av utenlandske fangster. Slike fangster har tvert i mot vært og vil fortsatt være viktig for norsk landsindustri. Ilandføringsforbudet kan uansett ikke gjøres gjeldene for fartøy fra EFTA-stater, eller overfor fartøy fra andre land Norge har tilsvarende avtale med, i større grad enn for norske fartøy, jf. Ot.prp. nr. 61 (1991- 92). Videre ble det ved inngåelsen av EØS-avtalen avtalt at ilandføringsforbudet i fiskeriforbudsloven heller ikke kan gjøres gjeldende for fartøy fra EØS-stater i større grad enn for norske fartøy, jf. EØS-avtalen protokoll 9 artikkel 5.

Departementet vil vise til at bestemmelsen er lite brukt, og at det i dag er en hjemmel i havressursloven for å forby ilandføring av utenlandsk fanget fisk for å hindre ulovlig fiske, og at det blir landet fangster av arter i Norge som ikke er regulert eller underlagt felles forvaltningstiltak. Departementet mener at disse hjemlene samlet gir tilstrekkelig grunnlag for å kunne forby ilandføring av fisk der det er nødvendig eller hensiktsmessig av hensyn til en forsvarlig forvaltning og effektiv ressurskontroll.

En kan etter dette ikke se at det foreligger grunner for å opprettholde fiskeriforbudsloven § 8.

Departementet vil vise til forslag om å oppheve fiskeriforbudsloven § 8.

4.12 Straffeprosessuell inndragning – § 11

4.12.1 Gjeldende rett

Ved brudd på fiskeriforbudsloven §§ 3, 5, 8 og 9 kan fartøy som er brukt ved overtredelsen inndras. Det samme gjelder tilbehør, fangst og redskap som er om bord, uansett hvem som er eier. I stedet for selve tingen, kan verdien av denne inndras (straffeprosessuell inndragning).

4.12.2 Departementets forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre inndragningsbestemmelsen i § 11 som den er, bortsett fra en liten teknisk justering som en følge av endringer av loven for øvrig.

4.12.3 Høringsuttalelser

Ingen av høringsinstansene har merknader til departementets forslag.

4.12.4 Departementets merknader

Departementet forslår å videreføre § 11 første ledd, men med en oppdatering av henvisningene til andre bestemmelser i loven.

Bestemmelsen i § 11 annet ledd viser til en nå opphevet bestemmelse og skulle derfor ha vært opphevet på et tidligere tidspunkt. Departementet foreslår å oppheve annet ledd.