5 Øvrige forslag til endringer i havressursloven
5.1 Bakgrunn
Fiskeri- og kystdepartementet har foreslått flere endringer i havressursloven som følge av gjennomgangen av fiskeriforbudsloven i foregående kapittel. Disse endringene består i at ulike bestemmelser i fiskeriforbudsloven er foreslått flyttet til havressursloven, og det er samtidig foreslått enkelte materielle endringer.
Det dreier seg for det første om bestemmelser om adgangen til å fiske med håndredskap og jakte på kystsel for personer som ikke er norske statsborgere eller likestilte. Disse bestemmelsene er foreslått flyttet fra fiskeriforbudsloven § 3 tredje og fjerde ledd til § 22 fjerde ledd, jf. sjette ledd. Det vises til nærmere omtale i kapittel 4.6.
For det andre dreier det seg om forbudet mot tilvirkning, pakking og omlasting av fisk mv. om bord på utenlandske fiskefartøy, som er foreslått flyttet fra fiskeriforbudsloven § 5 til ny § 22 a i havressursloven. Det vises til nærmere omtale i kapittel 4.8.
For det tredje dreier det seg om fiskerioppsyn som foreslås flyttet fra fiskeriforbudsloven § 7 til ny § 49 a i havressursloven. Det vises til nærmere omtale i kapittel 4.10.
Departementet vil i tillegg foreslå enkelte andre endringer i havressursloven som ikke har sammenheng med gjennomgangen av fiskeriforbudsloven. Disse endringene vil bli omtalt i kapittel 5. To av disse endringene har sin bakgrunn i departementets høringsbrev 12. august 2009 der det ble foreslått endringer i § 59 første ledd om overtredelsesgebyr, og en ny bestemmelse i § 34 bokstav h) om atkomst til fartøy. I tillegg foreslås det enkelte lovendringer som en ikke har ansett det nødvendig å sende på høring.
5.2 Utsetting av organismer – § 7 tredje ledd
5.2.1 Gjeldende rett
Bestemmelsen i havressursloven § 7 tredje ledd er en videreføring av forbudet i saltvannsfiskeloven § 4 siste ledd om forbud mot å sette ut organismer.
5.2.2 Departementets merknader
Bestemmelsen i § 7 tredje ledd er den eneste bestemmelsen i kapittel 1 i havressursloven som har et materielt innhold. Departementet er av den oppfatning at forbudet bør ha en annen plassering i loven og foreslår derfor bestemmelsen flyttet til ny § 19 a.
Brudd på bestemmelsen kan straffes etter havressursloven § 61.
Departementet vil vise til forslaget til ny § 19 a i havressursloven.
5.3 Saker der fylkeskommunene har kompetanse – § 8 a
5.3.1 Gjeldende rett
Bestemmelsen i havressursloven § 8 a åpner for å legge til rette for å overføre saksbehandling fra Fiskeridirektoratets regionkontorer til fylkeskommunene.
5.3.2 Departementets merknader
Departementet foreslår en språklig justering av bestemmelsen i § 8 a. Endringen vil ikke ha materiell betydning.
Departementet vil vise til forslag om endring av havressursloven § 8 a.
5.4 Omsetningsgrense for sports- og rekreasjonsfiske – § 23
5.4.1 Gjeldende rett
Havressursloven § 23 første ledd begrenser hvor mye en person eller et foretak kan omsette pr. år av fangst tatt med fartøy som ikke er merkeregistrert, eller tatt fra land. Bestemmelsen har praktisk betydning for sports- og rekreasjonsfiskere fordi deres fiske ikke er kvoteregulert, slik at det blir omsetningsgrensen som i praksis begrenser hvor mye de kan fiske pr. år. Omsetningsgrensen er satt til 50.000 kroner, som tilsvarer grensen for når en selvstendig næringsdrivende er merverdiavgiftspliktig. Lovteknisk er dette gjort ved en henvisning fra havressursloven § 23 første ledd første punktum til merverdiavgiftsloven § 2-1 første ledd første punktum.
5.4.2 Departementets merknader
Departementet mener at omsetningsgrensen for sports- og rekreasjonsfiskere fortsatt bør være 50.000 kroner. Beløpet er et naturlig utgangspunkt for å skille mellom hvilke fiskere som skal regnes som sports- og rekreasjonsfiskere, og hvilke fiskere som skal regnes som yrkesfiskere.
Departementet mener imidlertid at det ikke er heldig å knytte beløpsgrensen opp mot merverdiavgiftsloven. Det er ikke uten videre noen naturlig sammenheng mellom grensen for når merverdiavgiftsplikten inntrer for selvstendig næringsdrivende, og grensen for hvor mye sports- og rekreasjonsfiskere kan fiske for omsetning. Eventuelle endringer i omsetningsgrensen for sports- og rekreasjonsfiskere bør etter departementets mening vurderes uavhengig av merverdiavgiftsplikten.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at havressursloven § 23 første ledd endres slik at det framgår direkte av bestemmelsen at omsetningsgrensen for sports- og rekreasjonsfiskere er 50.000 kroner.
Departementet viser til forslag til endringer i § 23 første ledd første punktum.
5.5 Atkomst til fartøy – § 34 bokstav h
5.5.1 Gjeldende rett
Kystvakten fører med hjemmel i lov 13. juni 1997 om Kystvakten (kystvaktloven) kontroll med at bestemmelser gitt i en rekke lover blir overholdt. Kystvaktens kontrolloppgaver framgår i hovedsak av kystvaktloven kapittel 3.
Når Kystvaktens inspektører gjennomfører inspeksjoner og kontroller, må de ofte ta seg om bord i fartøy på havet, gjerne ved bruk av leidere. For å ivareta sikkerheten til inspektørene, må derfor leiderne være i god stand.
Krav til slike leidere er allerede fastsatt i ulike forskrifter. Disse forskriftene er hjemlet i ulike lover og har ulike saklige og stedlige virkeområder. Forskriftene er dessuten hjemlet i ulike lover med ulike straffebestemmelser. Følgende forskrifter har i dag krav om og til leidere:
forskrift 13. juni 2000 nr. 660 om konstruksjon, utstyr, drift og besiktigelser for fiske- og fangstfartøy med største lengde på 15 meter § 6-6 første ledd, hjemlet i skipssikkerhetsloven,
forskrift 15. oktober 1991 nr. 710 om sikkerhetstiltak mv. på fiske- og fangsfartøy § 9 første ledd, hjemlet i skipssikkerhetsloven,
forskrift 13. mai 1977 nr. 2 om utlendingers fiske og fangst mv. i Norges økonomiske sone og landinger til norsk havn § 11 andre ledd, hjemlet i soneloven,
forskrift 30. august 2010 nr. 1230 om rapportering og kontroll mv. ved fiske og fangst i Svalbards territorialfarvann § 17, hjemlet i Svalbardloven og havressursloven,
forskrift 30. august 2010 nr. 1229 om rapportering og kontroll mv. ved fiske og fangst i fiskevernsonen ved Svalbard § 16, hjemlet i soneloven, og
forskrift 21. desember 1999 nr. 1396 om utlendingers fiske og fangst mv. i fiskerisonen ved Jan Mayen § 11, hjemlet i soneloven.
5.5.2 Departementets forslag i høringsbrevet
Departementet viste i høringsbrev 11. august 2009 til at Kystvakten ofte opplever at leidere ikke er egnet for formålet og heller ikke forskriftsmessig vedlikeholdt. Kystvaktens inspektører har flere ganger falt på sjøen som en direkte følge av dårlige leidere. Dette medfører fare for liv og helse, ikke minst fordi det er svært farlig å falle i vannet nær et fartøy eller mellom to fartøy.
Kystvakten har med hjemmel i kystvaktloven anledning til å håndheve kravene til leidere som er fastsatt i ovennevnte forskrifter. Hvilke krav som gjelder for hvilke fartøy i hvilke områder er imidlertid vanskelig tilgjengelig ettersom forskriftene har forskjellig virkeområde og ulike aktsomhetsnormer for straffansvar. Dette skaper problemer for håndhevelsen av bestemmelsene.
For å ivareta sikkerheten til Kystvaktens inspektører, har departementet foreslått å innta en bestemmelse om atkomst til fartøy i havressursloven. Med en slik bestemmelse vil vi få en forskriftshjemmel som gjelder både norske og utenlandske fartøy i samtlige områder som er underlagt norsk fiskerijurisdiksjon, og for norske fartøy utenfor disse områdene.
Departementet mener at lovbestemmelsen bør utformes generelt slik at den gir hjemmel til å stille ulike typer krav for å sikre trygg atkomst til fartøy. En slik lovhjemmel vil være et godt utgangspunkt for å starte arbeidet med å samle alle bestemmelser med krav til losleidere i en forskrift. Dette vil være en klar fordel med hensyn til håndhevelse.
Departementet foreslo på denne bakgrunn å innta en ny bestemmelse i havressursloven § 34 bokstav h som gir departementet hjemmel til i forskrift å stille krav til utstyr og innretninger for å sikre trygg atkomst ved kontroll av fartøy.
5.5.3 Høringsuttalelser
Forsvarsdepartementet og Sjef Kystvakten støtter forslaget til ny hjemmel i havressursloven § 34 bokstav h.
Nærings- og handelsdepartementet uttaler:
«Adkomst til fartøy er et forhold som hører inn under Skipssikkerhetsloven, og krav om dette bør være hjemlet i eller i medhold av denne loven. Vi mener derfor at det ikke er hensiktsmessig med en lovhjemmel i Havressurslova. For øvrig viser vi til Sjøfartsdirektoratets høringsuttalelse i saken, og slutter oss til de vurderinger som der gjøres.»
Sjøfartsdirektoratet uttrykker skepsis til å innføre ny hjemmel i havressursloven. De mener at dette bør reguleres i skipssikkerhetsloven.
5.5.4 Departementets merknader
Fiskeri- og kystdepartementet er enig med Nærings- og handelsdepartementet og Sjøfartsdirektoratet i at bestemmelser som er gitt av sikkerhetshensyn hører hjemme i skipssikkerhetsloven. Samtidig er det slik at særlige hensyn gjør seg gjeldende ved kontroll av fiskerifartøy, blant annet fordi norsk fiskerijurisdiksjon har et annet geografisk virkeområde enn de fleste andre lover som regulerer skipsfart. En unngår et fragmentert regelverk dersom det finnes en felles lovhjemmel og en felles forskrift for krav til leidere på fiskefartøy. Fiskerimyndighetene og sjøfartsmyndighetene samarbeider for tiden om å utarbeide én felles forskrift om krav til leidere for fartøy som er underlagt havressurslovgivningen.
Departementet viser til forslag til ny bokstav h) i havressursloven § 34.
5.6 Tvangsmulkt – § 58
5.6.1 Gjeldende rett
Havressursloven § 58 gir departementet hjemmel til å ilegge tvangsmulkt for å sikre at bestemmelser som er fastsatt i eller i medhold av havressursloven overholdes.
5.6.2 Departementets merknader
Departementet mener at det er uheldig at departementet er tildelt vedtakskompetansen fordi Kongen i statsråd da blir klageinstans. Departementet foreslår derfor ikke å videreføre denne bestemmelsen.
Departementet viser til forslag til endret § 58 første ledd.
5.7 Overtredelsesgebyr (lovbrotsgebyr) – § 59
5.7.1 Gjeldende rett
Havressursloven § 59 første ledd gir departementet adgang til å ilegge overtredelsesgebyr (lovbrotsgebyr) til den som forsettelig eller uaktsomt bryter regler som er fastsatt i eller i medhold av loven. Både enkeltpersoner og foretak kan ilegges overtredelsesgebyr.
Hensikten med overtredelsesgebyret er å redusere bruken av straff ved at forvaltningen i stedet kan ilegge overtredelsesgebyr som en administrativ reaksjon. Overtredelsesgebyr har således et pønalt formål.
5.7.2 Departementets forslag i høringsbrevet
Departementet foreslo i høringsbrevet å endre ordlyden i bestemmelsen, slik at det bedre kommer fram hvem som er ansvarssubjektet, dvs. både foretak og fysiske personer.
5.7.3 Høringsuttalelser
Fiskeridirektoratet uttaler følgende:
«Fiskeridirektoratet er positiv til at departementet ved endringen klargjør at bestemmelsen også gjelder foretak. Men reiser spørsmål om det er behov for å definere i loven hva som er et foretak og viser til EØS-avtalens protokoll 22 artikkel 1 der foretak er definert som «enhver enhet som utøver virksomhet av handelsmessig eller økonomisk art» og i konkurranseloven § 2 der foretak er definert som «enhver enhet som utøver privat eller offentlig ervervsvirksomhet». Samme forståelse av begrepet kan også utledes av fortaksnavnloven § 1-1 annet ledd.
Fiskeridirektoratet er av den oppfatning at ovennevnte definisjon av foretak, i tillegg til enkeltpersoner, vil dekke de ansvarssubjekt som det bør være anledning til å sanksjonere med overtredelsesgebyr. Fiskeridirektoratet mener likevel det bør være anledning til å sanksjonere andre sammenslutninger som ikke omfattes av definisjonen slik som for eksempel forskningsinstitusjoner, lag og organisasjoner som ikke driver næringsvirksomhet.
Fiskeridirektoratet foreslår at det i havressursloven tas inn en setning som definerer foretak slik foretak er definert i straffeloven av 1902 § 48 annet ledd og straffeloven av 2005 § 27 annet ledd som lyder «Med foretak menes selskap, samvirkeforetak, forening eller annen sammenslutning, enkeltpersonforetak, stiftelse, bo eller offentlig virksomhet.»
Det vises også til at det i energiloven § 7-8 som hjemler overtredelsesgebyr for foretak er inntatt en lignende definisjon.»
Justisdepartementet har følgende merknader:
«Vi er enig i at det er hensiktsmessig å klargjøre i havressurslova § 59 første ledd at det kan ilegges overtredelsesgebyr overfor foretak. Det bør også redegjøres for om det kan ilegges overtredelsesgebyr for anonyme og kumulative feil og ved tilfeller av såkalt force majeure.»
Justisdepartementet uttaler videre:
«Når det nå gjøres en revisjon av havressurslova § 59 første ledd, kan det være grunn til å spørre seg om det samlede sanksjonsnivået etter havressurslova er passende. Det bør ikke være større adgang til å ilegge sanksjoner – både strafferettslig og administrative – enn det er behov for. Det bør i den sammenheng, i det minste, tas stilling til følgende spørsmål:
Er det behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr overfor både enkeltpersoner og foretak, eller har praktiseringen av havressursloven § 59 første ledd vist at det bare er behov for å ilegge foretak overtredelsesgebyr? I så fall bør bestemmelsen begrenses til bare å gjelde foretak – ikke enkeltpersoner.
Er det behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr for enhver overtredelse av loven?
Er det behov for å kunne ilegge både straff og overtredelsesgebyr for noen typer overtredelser, jf havressurslova §§ 60-64, smh. § 59 første ledd?»
5.7.4 Departementets merknader
Departementet mener det ikke er nødvendig å definere foretak sett hen til havressurslovens virkeområde. Havressursloven er omfattende og en definisjon av begrepet foretak kan være en begrensning ved utøvelsen av bestemmelsen.
Departementet kan ikke se at det vil være hensiktsmessig å liste opp i loven hvilke bestemmelser som skal kunne rammes av overtredelsesgebyr. Riktignok vil det neppe være behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr for enhver overtredelse av havressursloven, men det bør være adgang til å reagere med overtredelsesgebyr for brudd på alle handlingsregler i havressursloven. I de fleste tilfeller vil nok overtredelsesgebyr ilegges for brudd på forskrift med hjemmel i havressursloven, og det vil derfor være upraktisk å nevne alle bestemmelser som kan ilegges overtredelsesgebyr. Departementet foreslår imidlertid å ta inn i lovbestemmelsen at overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter i medhold av havressursloven bare kan ilegges hvis dette framgår av forskriften. Det stilles med andre ord krav om at forskriften som hjemler handlingsnormen angir at brudd på den aktuelle bestemmelsen kan medføre overtredelsesgebyr.
Det foreslås ikke å videreføre at departementet skal være vedtaksmyndighet fordi det er en dårlig løsning å la Kongen i statsråd være klageinstans.
Det vises for øvrig til kapittel 3.11 hvor endringer i deltakerloven § 28 om overtredelsesgebyr er omtalt, og da særlig til det som står om ileggelse av overtredelsesgebyr til foretak. Tilsvarende endringer foreslås gjort i havressurslovens bestemmelse om overtredelsesgebyr.
Departementet viser til forslag til endring av havressursloven § 59.
5.8 Straff for grovt lovbrudd – § 64 første ledd
5.8.1 Gjeldende rett
Havressursloven § 64 inneholder enkelte fellesbestemmelser om straff. I første ledd gis det anvisning om hvilke lovbrudd som anses som grove. Ved vurderingen av om et lovbrudd er grovt skal det blant annet legges vekt på den økonomiske verdien av lovbruddet, om lovbruddet har skjedd systematisk og over tid, og om det har skjedd som ledd i organisert virksomhet.
Ved grove lovbrudd gjelder en høyere strafferamme på tre år.
5.8.2 Bakgrunn for departementets forslag
Ulovlig, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske) er en kompleks kriminalitetsform som kan involvere en rekke kontrolletater, og ofte flere lands myndigheter. Dette gjør det nødvendig med gode samarbeidsformer både nasjonalt og internasjonalt. Særlig viktig er dette ved sikring av bevis i andre jurisdiksjonsområder. Departementet legger til grunn at en naturlig oppfølging av arbeidet mot organisert UUU-fiske er å tilrettelegge for et mest mulig effektivt samarbeid på tvers av landegrensene, jf. Meld. St. 7 (2010-2011) Kampen mot organisert kriminalitet – en felles innsats s. 71.
FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet er et verktøy som Norge kan benytte ved behov for samarbeid med andre stater, hvis konvensjonens vilkår er oppfylt. Det nasjonale straffenivået vil kunne ha betydning for om samarbeid kan innledes med andre stater for å sikre bevis innenfor rammen av konvensjonen. Det er relevant om forbrytelsen er av grenseoverskridende karakter, og om en organisert kriminell gruppe er innblandet. Et lovbrudd anses etter konvensjonens artikkel 3 for å være av grenseoverskridende art dersom:
det er begått i mer enn én stat,
det er begått i én stat, men en betydelig del av forberedelsen, planleggingen, ledelsen eller styringen av det finner sted i en annen stat,
det er begått i én stat, men en organisert kriminell gruppe som bedriver kriminalitet i mer enn én stat, er innblandet, eller
det er begått i én stat, men har betydelige virkninger i en annen stat
Konvensjonens artikkel 2 (a) definerer «organisert kriminell gruppe» som en strukturert gruppe på tre eller flere personer, som eksisterer i en viss tid, og som opptrer sammen med det mål å begå en eller flere alvorlige forbrytelser eller ett eller flere alvorlige lovbrudd, for direkte eller indirekte å oppnå en økonomisk eller annen materiell fordel.
For å kunne samarbeide med andre stater ved brudd på havressursloven, er det nødvendig at straffebestemmelsen tilfredsstiller kravene til hva som anses som «alvorlig forbrytelse» i FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet.
I konvensjonens artikkel 2 (b) defineres «alvorlig forbrytelse» som atferd som utgjør et lovbrudd som kan medføre frihetsberøvelse i minst fire år eller en strengere straff.
UUU-fiske er i stor grad en internasjonal virksomhet som innbefatter personer, fartøy og selskaper i en hel rekke jurisdiksjoner. Slik virksomhet kan gi mulighet for å tilsløre faktiske forhold, som igjen kan bidra til at kriminaliteten lettere skjules. Dette fører til at forholdene blir vanskeligere å oppdage, etterforske og straffe. Slik organisering av virksomheten er også et uttrykk for en mer profesjonell drift og når slik organisering blir brukt i kriminelt øyemed så bør det ha betydning for straffeutmålingen.
Selv om Norge har inngått bilaterale kontrollavtaler med enkelte stater, så vil konvensjonen åpne for et bredere mellomstatlig samarbeid. Internasjonalt samarbeid er avgjørende for å kunne gjennomføre en effektiv etterforskning av lovbruddene.
Fiskeressursene representerer betydelige verdier, og ulovlig uttak kan ikke bare gi miljømessige, men også økonomiske konsekvenser for landet og for fiskerinæringen. UUU-fiske kan derfor ses på som kriminalitet motivert av et ønske om urettmessig økonomisk berikelse.
I regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet står det i tiltak 59 at:
«Regjeringen skal arbeide for å videreutvikle og styrke regelverket mot fiskerirelatert kriminalitet. Havressursloven er sentral i dette arbeidet.»
Straffenivået i havressursloven er for øvrig lavt sammenliknet med annet regelverk hvis en ser på den økonomiske vinning en kan oppnå ved UUU-fiske. For eksempel kan grovt skattesvik straffes med seks års fengsel etter ligningsloven § 12-2.
5.8.3 Departementets merknader
Departementet foreslår å heve strafferammen i havressursloven § 64 første ledd fra tre til seks år ved grov lovovertredelse. I tillegg foreslås at det i vurderingen av lovbruddets grovhet skal tas hensyn til om lovbruddet er av grenseoverskridende karakter. Dette vil kunne gi en mer helhetlig tilnærming til bekjempelse av organisert kriminalitet, og legge til rette for full utnyttelse av mulighetene som det internasjonale samarbeidet gir.
Departementet vil presisere at selv om en skjerpelse av strafferammen kan gi utslag på straffeutmålingen, så vil slike saker ofte være sammensatt av en hel rekke andre lovbrudd som har en høyere strafferamme. Eksempler kan være straffeloven § 256 (grovt underslag), 271 (grovt bedrageri), § 317 (hvitvasking) og § 60 a (organisert kriminalitet). En skjerpelse av havressurslovens § 64 første ledd behøver derfor ikke resultere i strengere straffeutmåling i alle enkeltsaker.
Det bør være særlig straffeskjerpende hvis aktiviteten har bidratt til alvorlig svekkelse av fiskebestander eller marine habitater for øvrig. Det kan dreie seg om fiske på særlig sårbare arter eller bruk av skadelige eller ulovlige redskap eller annen aktivitet som medfører stor fare for alvorlig svekkelse av fiskebestander eller marine habitater for øvrig.
Forslaget medfører at foreldelsesfristen for straffeansvar etter deltakerloven økes til 10 år i henhold til straffeloven § 67, jf. ny straffelov § 86 første ledd bokstav c, og ikke til fem år slik som det ble lagt opp til i høringsnotatet.
Departementet har ikke funnet behov for å sende forslaget på høring fordi det anses som en naturlig oppfølging av Meld. St. 7 (2010-2011) og regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet.
Departementet viser til forslag til endringer i havressursloven § 64 første ledd.