7 Etterkontroll av deltakerloven som ikke krever lovendring

7.1 Krav om ervervstillatelse – § 4

7.1.1 Gjeldende rett

Deltakerloven § 4 første ledd stiller krav om ervervstillatelse for å nytte et fartøy til ervervsmessig fiske og fangst. Det følger av annet ledd at ervervstillatelse gis til fartøyets eier for ett bestemt fartøy, og at tillatelsen ikke gir rett til å benytte annet fartøy.

Dersom andre enn den fysiske eller juridiske personen som har ervervstillatelsen ønsker å drive fiske eller fangst med fartøyet, trenger de egen tillatelse, gjerne omtalt som tillatelse til bruk av leiefartøy. Regelverket under deltakerloven åpner i dag bare for slik tillatelse ved havari eller forlis.

Denne restriktive praksisen med å tillate leiefartøy i fiske har sammenheng med et helt grunnleggende utgangspunkt i fiskerilovgivningen, nemlig at de viltlevende marine ressursene tilhører fellesskapet i Norge. Dette er nå slått fast i havressursloven § 2 og har som konsekvens at fysiske og juridiske personer verken kan eie eller omsette rettigheter til å fiske, og videre at ervervstillatelser og andre fisketillatelser ikke bare må knyttes til en bestemt fartøyeier, men også til et bestemt fartøy, jf. deltakerloven § 4 annet ledd.

Kravet i deltakerloven § 4 om at ervervstillatelsen skal knyttes til én bestemt fartøyeier for ett bestemt fartøy har flere konsekvenser. For eksempel faller ervervstillatelsen og retten til ervervsmessig fiske bort dersom eierskapet til fartøyet overdras. Hvis fartøyet selges, må ny eier søke om ny ervervstillatelse for å benytte det i ervervsmessig fiske, mens selger må søke om ervervstillatelse for et annet fartøy dersom han igjen vil drive ervervsmessig fiske. På samme måte kan kjøper søke om å få tildelt fisketillatelser tilsvarende de som lå til fartøyet før det ble kjøpt, eller selger kan søke om forhåndstilsagn fra myndighetene om tildeling av de aktuelle fisketillatelsene når et nytt fartøy er anskaffet (utskiftingstillatelse). En slik utskiftingstillatelse gir i seg selv ikke rett til å fiske.

Hvis et fartøy kondemneres eller forliser, faller ervervstillatelsen og retten til ervervsmessig fiske umiddelbart bort. Det er likevel klart forutsatt i Ot.prp. nr. 67 (1997-98) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 43 at det ved forlis kan gis ervervstillatelse for et annet fartøy til erstatning for det forliste, noe som i dag er nærmere regulert i forskrift.

7.1.2 Departementets merknader

Departementet har erfart at det kan være behov for å tillate bruk av leiefartøy ved bortfall av ervervstillatelse også i andre tilfeller enn ved forlis. Dette er særlig aktuelt dersom et rederi har inngått kontrakt om levering av et nybygget fartøy til erstatning for et av sine gamle. I slike tilfeller kan rederiet av økonomiske grunner ha behov for å selge sitt gamle fartøy en god stund før nybygget er på plass. Hvis det gamle fartøyet selges før nybygget er levert, vil fartøyeier kunne søke om utskiftingstillatelse i påvente av at nybygget kan tas i bruk. Men en slik utskiftingstillatelse gir ikke rett til fiske og kan heller ikke danne grunnlag for søknad om tillatelse til bruk av leiefartøy.

Kjøp av et nybygget fiskefartøy er en stor økonomisk investering for de fleste rederier, og det tar ofte flere år å utvikle og bygge et nytt fiskefartøy. En god salgspris er ofte en viktig del av finansieringen av det nye fartøyet, og det er derfor en fordel å kunne selge det gamle fartøyet når sjansen til en god handel byr seg, uavhengig av om nybygget er klart for drift. I slike tilfeller kan det ha avgjørende betydning for finansieringen at rederiet kan fortsette å fiske selv om det bare sitter med en utskiftingstillatelse.

Departementet mener at regelverket bør legge best mulig til rette for en naturlig fornyelse av den norske fiskeflåten. Fornyelse bør bidra til en miljøeffektiv og klimavennlig flåte, bedre arbeidsbetingelser for mannskap, og mer effektive fangstmetoder.

Departementet legger derfor opp til at det i forskrift kan åpnes for at rederi kan benytte leiefartøy i påvente av at nybygget fiskefartøy leveres i henhold til kontrakt. Slikt leiefartøy vil kunne benyttes til erstatning for utskiftingstillatelse, men det må være et vilkår at rederiet allerede har inngått bindende avtale om kjøp av nybygg, og at nybygget i henhold til kontrakt skal leveres innen to år. Et krav om at det foreligger bindende avtale om kjøp og levering av nybygg innen to år er etter departementets mening nødvendig for å hindre misbruk. Det er videre en forutsetning at Kongen og departementet gjennomfører nødvendige forskriftsendringer etter alminnelig høring. Lovendring er ikke nødvendig.

7.2 Aktivitetskravet – § 6 annet ledd

7.2.1 Gjeldende rett

En fiskereid flåte er et bærende prinsipp i norsk fiskeripolitikk. Prinsippet er nedfelt i deltakerloven § 6. Bestemmelsens første ledd setter som vilkår for ervervstillatelse at fartøyeier har drevet ervervsmessig fiske på eller med norsk fartøy i minst tre av de siste fem år og fortsatt er knyttet til fiske- og fangstyrket.

Kravet om at fisket må ha vært drevet på eller med norsk fiskefartøy, innebærer at aktivitetskravet kan oppfylles ved å delta i arbeidet om bord eller ved å drive fiskebåtrederi som «administrerende reder». Om en person oppfyller aktivitetskravet som administrerende reder blir avgjort etter en konkret vurdering, hvor det legges vekt på den enkelte eiers nærhet til driften av fartøyet og utøvelsen av fiske. Det er et krav at vedkommendes hovedaktivitet er drift av fiskebåtrederi. Det vises til forarbeidende til deltakerloven § 6 hvor dette er nærmere omtalt, jf. Ot.prp. nr 67 (1997-98) side 44 høyre spalte.

For foretak som søker ervervstillatelse, stilles krav om majoritetseierskap av aktive fiskere, jf. deltakerloven § 6 annet ledd. Majoritetskravet innebærer at selskaper og sammenslutninger bare kan gis ervervstillatelse dersom personer som oppfyller aktivitetskravet har mer enn 50 % av eierinteressene. Videre stilles det krav om at majoritetseier også faktisk har tilsvarende kontroll over virksomheten.

7.2.2 Departementets syn i høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at det kan være en utfordring for forvaltningen å vurdere om fartøyeier har den nødvendige faktiske kontrollen over virksomheten som kreves etter deltakerloven § 6. Særlig kan det være utfordrende å vurdere betydningen av avtaler mellom aksjonærer. Det ble også påpekt at et mindretall på mellom 33 % og 49 % kan begrense flertallets styringsmuligheter i et selskap. Departementet mente likevel at lovens prinsipper og formål fortsatt bør kunne oppnås uten å forhøye dagens krav om at aktive fiskere må eie mer enn 50 % av et selskap eller en sammenslutning for å få ervervstillatelse. Det avgjørende er at de begrensingene som framgår av deltakerloven og den styringsretten aksjeloven gir majoritetseier over selskapet, til enhver tid er oppfylt.

Aktivitetskravet medfører likevel at fiskerimyndighetene må utføre kontrolloppgaver av et visst omfang for å undersøke om lovens vilkår er oppfylt så vel før som etter at det er gitt tillatelse. Utfordringen er hvordan dette skal kontrolleres. Departementet kom i høringsnotatet til at det best kan gjøres som nå ved at det utarbeides retningslinjer for kontroll.

7.2.3 Høringsuttalelser

Norges Kystfiskarlag uttaler:

«Det vises til at Norges Kystfiskarlag tidligere har tatt til orde for en innskjerping av aktivitetskravet i deltakerloven i tråd med praktiseringen av regelverket før 1985. Dette har Norges Kystfiskarlag tatt til orde for både i strukturutvalget og i vår høringsuttalelse av 15.01.08 vedrørende eierskapsbegrensingen i kystflåten. Sistnevnte høring berører deltakerloven i aller høyeste grad og departementet burde derfor sett på disse to høringene samlet i forhold til en etterkontroll av deltakerloven».

Norges Kystfiskarlag mener en etterkontroll av deltakerloven naturlig burde inneholdt en innskjerping av lovens aktivitetskrav i tråd med Norges Kystfiskarlags tidligere krav. Det vises i den forbindelse til at et flertall i strukturutvalget uttalte at:

«Eierskapet i flåten fortsatt bør være hos aktive fiskere, og at deltakerlovens prinsipper er gode. Spesielt i forhold til kapitalbehovet som skapes av strukturkvotekjøp, har man sett indikasjoner på at lovens intensjoner omgås gjennom stråselskaper, aksjonæravtaler og avtaler mellom långiver og fisker. Utvalget understreker derfor at deltakerloven må praktiseres i henhold til intensjonene».

Et flertall i utvalget gikk videre inn for at «det vurderes å høyne kravet til aktive fiskeres andel av eierskapet til fiskefartøy og kravet om nasjonalt eierskap til fiskefartøy til 2/3».

Det vises videre til næringskomiteens behandling av St.meld. nr. 21 (2006-2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten, der det er et bredt flertall (Ap, SV, Sp, Krf og V) viste til innspill fra Norges Kystfiskarlag om at en aktiv fisker ikke burde kunne eie og drive mer enn 2 fartøy. Komiteen bad regjeringen «vurdere dette og /eller lignende ordninger som kan sikre et variert og desentralisert eierskap i kystfiskeflåten».

Norges Kystfiskarlag mener Strukturutvalgets og næringskomiteens innstilling også burde vært lagt til grunn for en etterkontroll av deltakerloven.

Norges Kystfiskarlag anmoder derfor Fiskeri- og kystdepartementet om å se Stortingsmelding nr. 21 «Strukturpolitikk for fiskeflåten» og høringen vedrørende eierskapsbegrensninger i kystfiskeflåten i sammenheng med høringen – etterkontroll av deltakerloven og forslag til endringer i deltakerloven, fiskeriforbudsloven, havressursloven mv.

Norges Kystfiskarlag mener at de som eier fiskefartøyene skal være aktive fiskere som faktisk har sin jobb om bord i fartøyet, er majoritetseier og har den fulle kontroll over foretaket. Norges Kystfiskarlag understreket i vår høringsuttalelse av 28.09.06 til strukturutvalgets innstilling at en innskjerping av deltakerlovens aktivitetskrav først og fremst må ha som formål å skjerpe lovens aktivitetskrav fremfor kapitalkravet.

Organisasjonen ser imidlertid at ekstern kapital fra investorer er med på å opprettholde et høyt prisnivå for fartøy og rettigheter, som igjen gjør det vanskelig for fiskere å etablere seg uten hjelp til egenkapitalen, og at deltakerlovens intensjoner omgås. Dette er et paradoks. En innskjerping av deltakerloven ville redusert prispresset på investeringer i fartøy med kvote og dermed også redusert behovet for ekstern kapital. Dette forholdet taler for en innskjerping av deltakerloven.»

Norges Fiskarlag uttaler:

«Norges Fiskarlag er enig med Fiskeri- og kystdepartementet i at en fiskereid flåte er et bærende prinsipp i norsk fiskeripolitikk, og at dette prinsippet som er nedfelt i deltakerloven § 6 må videreføres. Fiskarlaget er videre enig med departementet i at lovens prinsipper og formål bør kunne oppnås uten å forhøye dagens krav om at aktive fiskere må eie mer enn 50 % av et selskap eller sammenslutning for å få ervervstillatelse.

Norges Fiskarlag mener i forlengelsen av nevnte konklusjon at det er nødvendig med en grundig gjennomgang av dagens eierskapsbestemmelser i deltakerloven. Dette da utviklingen går mot færre og større enheter, bruk av dispensasjoner fra hovedregelen om fiskereid flåte, bruk av leveringsplikt samt utfordringer knyttet til gjennomføringer av generasjonsskifter.»

7.2.4 Departementets merknader

Vilkårene for tildeling av ervervstillatelse har som formål å sikre at det er norske borgere med en viss aktivitet i fiske som har adgang til å erverve fiskefartøy. Dette er ut fra det politiske målet om at fiskeflåten skal være eid av aktive fiskere.

Da deltakerloven ble vedtatt i 1999 ble det stilt som krav for ervervstillatelse at søker hadde drevet ervervsmessig fiske eller fangst på norsk fartøy i minst tre av de fem siste år. I tillegg ble det stilt et krav om at aktivitetskravet skal være oppfylt til enhver tid. Dette var en reell og ikke ubetydelig innskjerping i forhold til kravene i den tidligere deltakerloven av 1972.

Når det gjelder høringsuttalelsen fra Norges Kystfiskarlag, vil departementet påpeke at en skjerping av kravet til aktiv fiskers eierandel, for eksempel til 2/3 eller 3/4 flertall, ville kunne få negative konsekvenser blant annet for rekrutteringen til fiskerinæringen og for fornyingen i fiskeflåten ved at det blir vanskeligere å stille tilstrekkelig egenkapital. Det er således ikke slik at dette utelukkende er positivt, selv om det ville styrke fiskerens styringsrett i selskapet i de tilfellene en har medeiere. Det ville også ytterligere vanskeliggjøre en del generasjonsskifter.

Norges Kystfiskarlag har også tatt opp igjen spørsmålet om en fisker skal kunne eie mer enn to fiskefartøy, og spørsmålet om en skal kunne regnes som aktiv fisker uten faktisk å ha «sin jobb om bord i fartøyet».

Spørsmålet om eierkonsentrasjon ble tatt opp av departementet etter behandlingen av Strukturmeldingen i 2007, og det viste seg at det er et fåtall fiskere som eier mer enn ett fartøy. I et høringsnotat av 25. oktober 2007 ble det presentert tall som viste at på det tidspunktet var det slik at 92 % av de 5795 personene som hadde majoritetskontroll i kystfiskefartøy eide ett fartøy, og det var 98,5 % som eide ett eller to fartøy. Bare 89 personer eide på dette tidspunktet tre eller flere kystfartøy, og disse eide 335 fartøy. Departementet kan fortsatt ikke se at situasjonen tilsier at det er behov for en slik begrensning som Norges Kystfiskarlag har bedt om.

Når det gjelder spørsmålet om en fortsatt skal kunne regnes som aktiv fisker uten å delta i fisket om bord på et fartøy, anser departementet at utviklingen siden deltakerloven ble vedtatt har gitt enda større grunn til å akseptere dette. Det handler ikke om særlig store kystfartøy før virksomheten sysselsetter et ikke ubetydelig antall personer og omsetter for ikke ubetydelige beløp. Den som eier og driver en slik bedrift, har det samme ansvar som andre bedriftsledere for sine ansatte, for regnskap og rapportering og for driften av selskapet. I langt fra alle tilfellene vil det være mulig å kombinere dette ansvaret med å delta for fullt i fisket om bord i fartøyet, og dette vil i en viss utstrekning bero også på individuelle forhold hos den enkelte eier. Regelverket bør derfor ta høyde for at den båteier som vurderer det slik at han best kan lede virksomheten ved en administrativ rolle, fortsatt skal kunne gjøre dette valget uten å måtte selge virksomheten.

Praksisen med at administrerende reder som ikke arbeider om bord på båten, kan opparbeide seg rett til ervervstillatelse, har utviklet seg siden 1985 og ble lovfestet gjennom den nye deltakerloven fra 1999. Senere er det også gjort endringer i reglene om fiskermanntallet slik at administrerende reder kan stå på manntallets blad B og slik etablere seg med deltakeradgang i kystfiskeflåten.

Departementet ser på denne bakgrunn ikke at aktivitetskravet bør endres.

7.3 Årlige adgangsvilkår i enkelte fiskerier – § 21

7.3.1 Gjeldende rett

Deltakerloven § 21 gir departementet adgang til, for ett år om gangen, å fastsette begrensinger i adgangen til å delta i fiskerier hvor det ikke kreves spesiell tillatelse (konsesjon). Ordningen med årlige adgangsbegrensninger er primært aktuell for kystfiskeflåten, men gjelder også for den konvensjonelle havfiskeflåten. For havfiskeflåten for øvrig gjelder konsesjonsordninger uten en slik forhåndsfastsatt tidsbegrensing, med unntak for hvalfangst og selfangst hvor konsesjonene gis for ett år om gangen.

Adgangsbegrensinger kan etter loven gjelde alt fiske etter bestemte fiskeslag, eller avgrenses til bestemte fartøystørrelser, fiske med enkelte redskap, bestemte geografiske områder eller bestemte tidsrom. Loven nevner noen kriterier som kan nyttes for å skille mellom de som gis adgang og de som ikke gis adgang, men loven er ikke uttømmende når det gjelder hvilke krav som kan stilles. I praksis har et krav om deltakelse i vedkommende fiske foregående år vært det viktigste kravet. Deltakervilkårene stiller ellers krav om registrering av fartøyet i merkeregisteret og krav om registrering av eier og/eller høvedsmann i fiskermanntallet.

7.3.2 Departementets forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å ikke gjøre endringer i deltakerlovens bestemmelse om årlige adgangsbegrensninger, og forslaget innebærer at adgangsbegrensingene fortsatt ikke kan gis varighet ut over ett år om gangen.

I høringsforslaget drøftet departementet om det var aktuelt å avvikle eller lempe adgangsvilkårene. I og med at de årlige begrensingene med tiden har utviklet seg til å bli et sentralt virkemiddel i norsk fiskeripolitikk, kom departementet til at det ikke vil være aktuelt å avvikle eller lempe på dagens ordning med adgangsvilkår. Departementet drøftet videre om det burde åpnes for at adgangsvilkårene kan gis med lengre varighet enn bare ett år. Selv om det er visse fordeler med å åpne for adgangsbegrensinger som gis lengre varighet enn ett år, kom departementet til at det vil være mulig å ivareta behovene for stabile rammevilkår for næringen og for at større endringer gjennomføres i egne prosesser med ordinære høringer, innenfor rammene av årlige deltakeradganger.

7.3.3 Høringsuttalelser

Norges Kystfiskarlag uttaler:

«Norges Kystfiskarlag ser dette som et viktig prinsipielt spørsmål som eventuelt må vurderes særskilt, og støtter derfor departementets konklusjon om ikke å gjøre endringer på dette området.»

Norges Fiskarlag uttaler følgende:

«Norges Fiskarlag mener det er en viktig og prinsipiell drøftelse hvorvidt de årlige deltakeradganger fortsatt skal være årlige, om de skal gis med lengre varighet eller omdannes til konsesjoner. Konsekvensene av de ulike valg er sentrale for det valg som skal foretas. Det er flere forhold som kan trekke i retning av at det også for kystflåten bør innføres konsesjoner, herunder forutberegneligheten for fiskere og finansieringsinstitusjonene. Endringer i de årlige deltakerkriteriene som aktørene ikke på forhånd har mulighet til å tilpasse seg, er svært uheldig og kan med departementets tidligere oppfatning av jussen, medføre at adgangen bortfaller, jf deltakerkriteriene for NVG-sild for 2005/6. Norges Fiskarlag finner imidlertid slik saken pr. nå er utredet bør deltakerlovens bestemmelse om årlige adgangsbegrensinger videreføres. Det er imidlertid et klart behov for å utrede dette spørsmålet videre.»

7.3.4 Departementets merknader

Hovedformålet med de årlige begrensingene i deltakelsen er å hindre kapasitetsoppbygging i de aktuelle fiskeriene, og sammen med strukturordningen tilpasse fiskeflåtens fangskapasitet til ressursgrunnlaget for å legge til rette for lønnsomhet og verdiskaping i næringen. I og med at de årlige begrensingene med tiden har utviklet seg til å omfatte en rekke viktige fiskerier, og i hovedsak videreføres år for år, har de blitt et meget sentralt virkemiddel i norsk fiskeripolitikk.

Selv om lengre varighet for deltakeradgangene vil innbære en administrativ forenkling og større grad av forutsigbarhet både for næringsaktørene og finansieringsinstitusjonene, mener departementet at det også er mulighet for å ivareta behovene for stabile rammevilkår for næringen ved at større endringer gjennomføres i egne prosesser med egne høringer, innenfor rammene av de årlige deltakeradgangene. De investeringer som foretas i fartøy, adgang til å delta og i strukturkvoter i de aktuelle gruppene, viser at både næringsaktørene og finansieringsinstitusjonene har tilstrekkelig tiltro til rammebetingelsene også under denne forutsetning.

Departementet har merket seg at Norges Fiskarlag i sin høringsuttalelse har gitt uttrykk for at det er «et klart behov for å utrede dette spørsmålet videre». Departementet har notert seg dette synspunktet, og vil vurdere å arbeide videre med saken.

En har også merket seg at Norges Kystfiskarlag mener at dette er et viktig prinsipielt spørsmål som eventuelt må vurderes særskilt, og at de støtter departementets konklusjon om å ikke gjøre lovendringer.

Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå endringer i deltakerloven § 21 i denne lovproposisjonen.