2 Bakgrunn

2.1 Forutsetninger om behovet – befolkningsutvikling, arbeidsliv og tidligere drøftinger

Familieomsorg har ved siden av offentlig omsorgsytelse en grunnleggende samfunnsmessig betydning. Samtidig innebærer en generelt høyere yrkesaktivitet at flere omsorgspersoner arbeider. Økende etterspørsel etter omsorgstjenester og høy grad av arbeidsdeltakelse gjør at det etter departementets vurdering er behov for å legge bedre til rette for å kombinere yrkesaktivitet med omsorgsoppgaver for nære pårørende.

Utviklingen i omsorgsbehov er beskrevet i St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening - Framtidas omsorgsutfordringer. Meldingen beskriver «knapphet på omsorgsytere» som en av fremtidens fem viktigste omsorgsutfordringer. Som følge av endringer i alderssammensetningen, skjer det ingen vesentlig økning i tilgangen på arbeidskraft og potensielle frivillige omsorgsytere. Det vil kunne bli knapphet både på frivillige omsorgsytere og på arbeidskraft og helse- og sosialpersonell. Sentralt i St.meld. nr. 25 (2005-2006) ligger de demografiske fremskrivningene for de neste tiårene med aldringen av befolkningen, noe som i seg selv trekker i retning av en større etterspørsel etter omsorgstjenester. I tillegg kommer at flere familier består av få barn og mange eldre. Dette vil kreve at eldre i fremtiden mottar mer omsorg fra det enkelte barn og/eller økt behov for offentlige omsorgstjenester. Videre har trenden de siste tiårene vist at antallet yngre brukere (under 67 år) av omsorgstjenester vokser. I St.meld. nr. 25 (2005-2006) antas det at denne trenden vil fortsette også i årene fremover. En sterk vekst i offentlige omsorgstjenester har imidlertid ikke medført reduksjon av omfanget av og behovet for omsorgsoppgaver utført på frivillig basis av familiemedlemmer. Selv om alle har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester og det er en offentlig oppgave å tilby dette, vil derfor pleie og omsorg utført av nærstående fortsatt ha en stor samfunnsmessig betydning. Beregninger viser at familien står for om lag halvparten av den omsorg som eldre mottar, slik at det fortsatt i hovedsak vil være personer som er yrkesaktive som må stå for den frivillige omsorgsinnsatsen. I St.meld. nr. 25 (2005-2006) pekes det på et behov for å legge til rette for familiens mulighet til å kombinere yrkesaktivitet med omsorg for barn og eldre og at dette i tråd med arbeidslinjen i velferdspolitikken forutsetter ordninger som forsterker en utvikling der dette både gjelder kvinner og menn. Det er samtidig nødvendig å opprettholde en høy yrkesaktivitet for å kunne finansiere velferdsordningene. Det tilsier at det er behov for å legge forholdene bedre til rette for dem som står i en vanskelig omsorgssituasjon samtidig som en sikrer at de beholder sin tilknytning til arbeidslivet.

Tiltak for å bedre muligheter for å kombinere yrkesaktivitet med omsorgsoppgaver har en side til både velferdspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken. Det er viktig å legge til rette for at tilknytningen til arbeidslivet opprettholdes. St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering forutsetter at tiltak som kan bidra til å opprettholde yrkesfrekvensen vil være den beste garantien for at velferdssamfunnet kan videreutvikles og forbedres.

På bakgrunn av St.meld. nr. 25 (2005-2006) uttalte et flertall i Helse- og omsorgskomiteen bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre i Innst. S. nr. 150 (2006-2007) at «det er nødvendig å se på permisjonsbestemmelsene med sikte på å gjøre det lettere for pårørende som er yrkesaktive», og komiteen forutsatte at «Regjeringen vil komme tilbake til bedre permisjonsregler i arbeidslivet».

Arbeids- og sosialkomiteen tok i forbindelse med behandlingen av Dokument nr. 8:20 (2005-2006) i Innst. S. nr. 127 (2005-2006) opp spørsmål om folketrygdlovens regler om pleiepenger. I svarbrev til komiteen viste statsråd Bjarne Håkon Hanssen bl.a. til at det var etablert en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle vurdere strategier og tiltak for å kombinere yrkesdeltakelse med omsorg for pleie- og omsorgstrengende familiemedlemmer og at gruppen i den forbindelse også ville se på reglene om pleiepenger.

I Dokument nr. 8:88 (2006-2007) fremmet stortingsrepresentantene Erna Solberg, Inge Lønning, Sonja Irene Sjøli og Martin Engeset forslag om utredning av lovendringer som gir rett til permisjon og ordninger for inntektssikring i forbindelse med omsorgsoppgaver. I forbindelse med behandlingen av saken i Innst. S. nr. 14 (2007-2008) viste arbeids- og inkluderingsministeren bl.a. til at den interdepartementale arbeidsgruppen skulle vurdere behov for endringer i permisjonsreglene og kompensasjonsordninger og hadde fått et mandat som i stor grad fanget opp forslagene. Statsråden opplyste at han på denne bakgrunn ville komme tilbake til Stortinget med en vurdering av saksområdet.

Det har også vært oppmerksomhet på behovene til personer som har utført omsorgsoppgaver og som ikke lenger har tilknytning til arbeidslivet. I Innst. S. nr. 148 (2006-2007) behandlet arbeids- og sosialkomiteen St.meld. nr. 9 (2006-2007). Komiteen ba om at mulighetene for å etablere en overgangsordning med inntektssikring og kvalifisering skulle vurderes for dem som mangler inntekt og kvalifikasjoner for å komme i arbeid etter langvarig uformell omsorgsinnsats overfor pårørende. Komiteen viste til tilsvarende merknad fra helse- og omsorgskomiteen i dens behandling av St.meld. nr. 25 (2005-2006) i Innst. S. nr. 150 (2006-2007). Der ba komiteens flertall, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, Regjeringen om å legge fram forslag til ordning hvor «økonomiske tilskudd kan utbetales i inntil tre måneder etter dødsfallet, når et familiemedlem har vært ute av arbeid for å pleie et funksjonshemmet barn i mange år, og ikke klarer å skaffe seg nødvendig arbeid straks». Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet ba i den forbindelse Regjeringen om å utrede «muligheten for å etablere en overgangsordning med inntektssikring og tilknyttet kvalifiseringstiltak til dem som mangler inntekt og kvalifikasjoner for å komme i arbeid etter langvarig omsorgsinnsats overfor pårørende».

2.2 Departementets forutsetninger og forslag i høringsbrevet

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte forslag til lovendringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven på høring 5. desember 2008.

Departementet pekte i høringsbrevet på at spørsmålet om å kombinere yrkesaktivitet og omsorgsoppgaver omhandler både hvordan yrkesaktive skal kunne påta seg omsorgsoppgaver og hvordan de som på grunn av pleie- og omsorgsoppgaver ikke (lenger) er yrkesaktive skal komme tilbake til arbeidslivet.

Når det gjelder spørsmålet om å tilrettelegge for den sistnevnte gruppen, viste departementet til Innst. S. nr. 148 (2006-2007) og arbeids- og sosialkomiteens uttalelse om behovet for at «mulighetene for å etablere en overgangsordning med inntektssikring og kvalifisering vurderes, for dem som mangler inntekt og kvalifikasjoner for å komme i arbeid etter langvarig uformell omsorgsinnsats overfor pårørende».

Departementet påpekte at den mest aktuelle målgruppen antakelig vil være foreldre som har hatt omsorg for et svært sykt eller funksjonshemmet mindreårig barn over en lang periode. Foreldrene har i slike tilfeller normalt mottatt enten pleiepenger dersom de var yrkesaktive, eller forhøyet hjelpestønad og/eller omsorgslønn fra kommunen. Etter en langvarig omsorgsinnsats, vil omsorgspersonen kunne ha behov for bistand for å komme ut i arbeidslivet igjen, ev. kombinert med behov for inntektssikring. Departementet viste til at en del i denne gruppen vil kunne få bistand fra Arbeids- og velferdsetaten til å komme tilbake i arbeid som ordinære arbeidssøkere, selv om de ikke nødvendigvis vil ha rett til inntektssikring fra folketrygden. Departementet viste videre til at for en del personer i denne gruppen vil behovet for kvalifisering med tilhørende stønad kunne ivaretas gjennom kapittel 5A om kvalifiseringsprogram og -stønad i sosialtjenesteloven som trådte i kraft 1. november 2007. Kvalifiseringsprogram tilbys personer som har vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrenset rett til ytelser etter folketrygdloven, når deltakelse i programmet er «hensiktsmessig og nødvendig» for at vedkommende skal ha mulighet for å komme i arbeid. Bakgrunnen for at man er kommet i en slik situasjon har ingen betydning for retten til program og stønad. Derfor vil også familiemedlemmer som har hatt pleie- og omsorgsoppgaver overfor syke barn kunne omfattes av programmet. Departementet mente at det derfor ikke er behov for å etablere en særskilt kvalifiseringsordning for denne gruppen.

Departementet påpekte imidlertid at personer som har hatt tilsyn med og pleiet et sykt barn over lang tid og mottatt ytelser fra folketrygden i perioden, vil kunne stå uten inntekt straks stønadsforholdet har opphørt, men at det kan være behov for en omstillingstid før vedkommende kan begynne i arbeid. Departementet foreslo på denne bakgrunn at det gis rett til fortsatt forhøyet hjelpestønad og pleiepenger i en overgangsperiode på tre måneder når pleieforholdet avsluttes ved barnets død.

Når det gjelder yrkesaktive, potensielle familieomsorgsyteres muligheter til å kombinere arbeid med omsorg, viste departementet til at mens det foreligger rett til pleiepenger eller omsorgspenger ved pleie og omsorg for syke barn under 18 år, er det ingen tilsvarende rett ved pleie og omsorg for voksne familiemedlemmer. Departementet tok utgangspunkt i arbeids- og sosialkomiteens uttalelse i Innst. S. nr. 14 (2007-2008) om at «det er viktig å få vurdert om aldersskillet i dagens regelverk og de forskjellene i permisjons- og stønadsmulighetene som følger av det, er tilpasset de utfordringer pårørende møter når de må påta seg ekstraordinære omsorgsoppgaver for nære familiemedlemmer». Departementet påpekte at det offentlige i utgangspunktet har et betydelig ansvar for dekning av pleie- og omsorgsbehov og at personer i alle aldersgrupper som har behov for pleie og omsorg har krav på dette etter kommunehelsetjenesteloven og lov om sosiale tjenester.

Departementet viste til at foreldre likevel har en omsorgsplikt overfor barn under 18 år og at pliktens forutsetning om ivaretakelse av omsorg er understøttet i regelverket gjennom rett til permisjon og trygdeytelse (omsorgspenger og pleiepenger). Departementet viste til at når omsorgsbehovet er forbigående, legger regelverket opp til at foreldrene blir hjemme og pleier barnet framfor å skulle etablere offentlig omsorg på kort varsel og at loven her skiller mellom alvorlig sykdom, hvor det ytes pleiepenger, og andre (mindre alvorlige) tilfeller, hvor det ytes omsorgspenger. Departementet viste til at i de tilfellene tilstanden er varig og stabil over tid, vil forutsetningene være tilstede for å etablere offentlige, tilpassede hjelpetjenester, slik at foreldrene kan delta i yrkeslivet. Aktuelle ytelser for yrkesaktive foreldre som av ulike årsaker selv ønsker å ha tilsyn med og pleie sitt barn er da hjelpestønad fra folketrygden og omsorglønn fra kommunen. Disse ytelsene vil bare i en viss utstrekning kunne dekke tapt arbeidsinntekt på grunn av omsorgsarbeid. Det foreligger heller ingen rett til hel permisjon i disse omsorgssituasjonene. Departementet påpekte at tilsvarende også vil gjelde ved pleie og omsorg overfor nære pårørende over 18 år.

Videre viste departementet til at den som i hjemmet pleier en nær pårørende i livets sluttfase, ytes pleiepenger i inntil 20 dager. Det foreligger da rett til permisjon fra ordinært arbeid. Utenom slike tilfeller er det ingen lovbestemt permisjonsrett rettet inn mot yrkesaktive som yter omsorg til nære pårørende over 18 år. Pårørende har ikke omsorgsplikt overfor familiemedlemmer over 18 år og forutsettes ikke å ivareta omsorgsoppgaver de ikke selv er villige til å påta seg. Det er derfor i dagens regelverk ikke tilsvarende ordninger som gjelder ved pleie- og omsorgsbehov hos barn.

Departementet framholdt at utviklingen i demografi og arbeidsmarked kan tilsi at det er et behov for å legge bedre til rette for at yrkesaktive skal kunne kombinere arbeid med omsorgsoppgaver. Departementet viste til en undersøkelse som indikerer at en kan utløse mer familieomsorg og minske omsorgsyternes pressede situasjon ved å legge til rette for uttak av permisjon. 1 Departementet påpekte at en permisjonsrett til dem som yter omsorg for nære pårørende over 18 år derfor vil kunne være begrunnet ut fra behovet både i forhold til å trekke veksler på potensielle familieomsorgsytere og å imøtekomme omsorgsyterens ønske om å være den som bistår.

Departementet viste imidlertid til forutsetningen i St.meld. nr. 25 (2005-2006) om at det er viktig med fortsatt opprettholdelse av tilknytning til arbeidslivet. Selv om det er et vilkår for å få pleiepenger at pleiebehovet ikke er varig, vil det likevel kunne dreie seg om svært lange perioder. Permisjonsrett er ment å sikre en formell opprettholdelse av tilknytningen til arbeidslivet. En viktig forutsetning for det aktuelle behovet for å gi en permisjonsrett for å yte omsorg til nære pårørende over 18 år er at tilknytningen til arbeidslivet faktisk opprettholdes. For arbeidstaker vil risikoen for svakere karriereutvikling øke og tilknytningen til arbeidslivet svekkes jo lenger permisjonen varer. Risikoen for utstøting, lavere lønn, svakere karriereutvikling og annen forskjellsbehandling øker trolig jo lengre permisjon arbeidstakeren har. Ved lange permisjoner vil det kunne være vanskelig å returnere til tidligere stilling på grunn av nye kompetansekrav, omorganiseringer osv. I noen tilfeller kan t.o.m. den jobben som arbeidstakeren har fått permisjon fra ikke lenger eksistere, enten fordi virksomheten er nedlagt eller fordi innholdet i stillingen er blitt overflødig. Permisjonsretten vil med andre ord ikke sikre arbeidstakeren en reell tilknytning til arbeidslivet hvis permisjonen går over for lang tid. Lengre permisjon for å gi omsorg til pårørende kan i realiteten føre til varig fravær fra yrkeslivet.

Departementet mente at det i forhold til barn under 18 år foreligger en begrunnet forskjell i vurderingen av betydningen av tilknytningen til arbeidslivet ved at det overfor barn under 18 år gjelder en omsorgsplikt. Departementet viste i høringsbrevet, at de hensyn som begrunner omsorgsplikten også tilsier at barn har et særlig behov for sine foreldres pleie og omsorg når barnet er livstruende eller alvorlig sykt eller er i en situasjon som ved innleggelse eller er pleietrengende etter poliklinisk behandling i sykehus. Departementet mente derfor at en rett til permisjon for å ta seg av nære pårørende over 18 år bør være av klart begrenset varighet. Departementet foreslo på den bakgrunn en rett til 10 dager permisjon for dette formålet.

Som ytterligere tiltak for å legge bedre til rette for å kombinere arbeid med omsorgsoppgaver, foreslo departementet å utvide perioden med permisjon og pleiepenger ved pleie i hjemmet av nære pårørende i terminalfasen fra 20 til 60 dager.

Departementet foreslo i høringsbrevet også at pleiepenger som ytes foreldre ved pleie av barn skulle kunne graderes ned til 20 prosent, mot 50 prosent som i dag. Dette forslaget vil departementet komme tilbake til senere.

Departementet uttalte i høringsbrevet at forslagene også måtte ses i sammenheng med at Helse- og omsorgsdepartementet vil foreta en egen gjennomgang av ordningen med omsorgslønn.

2.3 Høringsinstanser

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte forslagene til lovendringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven på høring 5. desember 2008 til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Datatilsynet

• De regionale helseforetak

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Helsedirektoratet

• Helsetilsynet i fylkene

• Likestillingsombudet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten

• Landets pasientombud

• Regjeringsadvokaten

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statens helsetilsyn

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statens seniorråd

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Trygderetten

• Landets fylkeskommuner

• Landets kommuner

• Fylkesrådene for funksjonshemmede

• Helse- og sosialombudet i Oslo

• Arbeidsforskningsinstituttet AS

• FAFO

• Frischsenteret

• Institutt for samfunnsforskning

• Landets universiteter

• Norges forskningsråd

• Norsk institutt for by- og regionforskning

• NOVA - Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring

• NRHS Universitets- og høgskolerådet

• Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO)

• Rogalandsforskning

• Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF)

• Senter for samfunnsforskning (SEFOS)

• Senter for tverrfaglig kjønnsforskning

• SINTEF Helse Oslo

• SINTEF Helse Trondheim

• Frambu Senter for sjeldne funksjonshemninger (ettersendt)

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Norges handikapforbund

• Norsk foreldrelag for funksjonshemmede (NOFF)

• Norsk Pasientforening

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• SAFO - Samarbeidsforum av funksjonshemmedes org.

• Rusmisbrukernes interesseorganisasjon

• Akademikerne

• ALT

• Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arbeidssøkerforbundet

• ASVL

• Bedriftsforbundet

• Den Norske Jordmorforening

• Den norske legeforening

• Den norske tannlegeforening

• Finansnæringens arbeidsgiverforening

• Finansnæringens hovedorganisasjon

• Helsetjenestens lederforbund

• HR Norge

• HSH

• KS

• Landbrukets Arbeidsgiverforening

• Landsorganisasjonen i Norge

• Lederne

• Norges Apotekerforening

• Norges Optikerforbund

• Norsk Ergoterapeutforbund

• Norsk Flygelederforening

• Norsk Flygerforbund

• Norsk Flytekniker Organisasjon

• Norsk Fysioterapeutforbund

• Norsk helse- og sosiallederlag

• Norsk Journalistlag

• Norsk Kabinforening

• Norsk Kiropraktorforening

• Norsk Manuellterapeutforening

• Norsk Pensjonistforbund

• Norsk psykologforening

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Norsk Skuespillerforbund

• Norsk Sykepleierforbund

• NITO

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Privatpraktiserende fysioterapeuters forbund

• Sammenslutning av alternative behandlerorganisasjoner (SABORG)

• SAMFO – Arbeidsgiverorganisasjonen for samvirkeforetak

• Storebrand

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Høringsfristen var 5. mars 2009. Av de om lag 80 uttalelsene departementet har mottatt, herunder fra to privatpersoner, har i underkant 60 av høringsuttalelsene synspunkter eller realitetsmerknader til forslagene i høringsbrevet. Generelt kan bemerkes at de arbeidstakerorganisasjoner, interesseorganisasjoner for syke og funksjonshemmede og kommuner/fylkeskommuner som uttaler seg, gjennomgående støtter tiltakene. Arbeidsgiverorganisasjonene er mer delt i sine uttalelser. Mens enkelte med ulike forbehold støtter noen eller alle tilakene, er andre avvisende til departementets forslag nevnt i punkt 1.

Høringsinstansenes realitetsmerknader gjengis nedenfor i tilknytning til de enkelte forslagene i proposisjonen.