4 Valgobservasjon
4.1 Generelt
Valgloven fikk ved en lovendring våren 2009 en ny bestemmelse om valgobservasjon. I henhold til § 15-10 har departementet hjemmel til å akkreditere valgobservatører etter søknad. Foran valget i 2009 ble det akkreditert 142 observatører fra flere ulike organisasjoner. Observatørene kom fra Organisasjonen for samarbeid og sikkerhet i Europa (OSSE), Swedish International Liberal Centre (SILC), Norsk senter for menneskerettigheter/NORDEM, Helsingforskomiteen, World Peace Volunteers og African Parliament SC. I forkant av valget avholdt departementet et informasjonsmøte med opplæring i norsk valglovgivning for valgobservatører som ønsket det.
Departementet har utarbeidet en egen informasjonsbrosjyre beregnet på valgobservatører.
I evalueringen av valget ble kommunene spurt særskilt om deres erfaring med besøk av valgobservatører. Tilbakemeldingene er overveiende positive. Det er tydelig at mange kommuner har funnet besøkene svært nyttige. Det vises blant annet til at observatørene hadde imponerende kunnskap om den norske valgordningen, og var godt forberedt. En kommune framhever at OSSE sine observatører kom med positive innspill til forbedringer og måter å vurdere egen tilrettelegging.
En omtale av OSSEs besøk og deres rapport gis nedenfor. Departementet har ikke mottatt særskilte rapporter fra noen av de andre observatørgruppene. I etterkant av valget avholdt imidlertid Helsingsforskomiteen en pressekonferanse der de i sin pressemelding oppsummerer gjennomføringen av stortingsvalget slik:
”Vi er imponerte over den høye standarden på det norske demokratiet. Mange av oss har gitt uttrykk for at vi har observert grunnleggende demokratiske valg.
Vi har lagt merke til at nordmenn har en stor tillit til sitt eget system, både tillit til at valget gjennomføres på riktig måte i seg selv, og tillit til norske myndigheter generelt, hvilket er den viktigste indikatoren på at norske valg holder høy kvalitet.
Stemmegivningen i går foregikk i stor ro og orden – med en selvfølgelighet som demonstrerte at alle aktører ønsker at valget skal gjennomføres på beste måte. Det har ikke vært registrert noen tegn til forsøk på å misbruke systemet.
Vi har funnet velutstyrte og velorganiserte stemmelokaler – ingen tekniske mangler som nedsetter effektiviteten eller hindrer avstemningsprosessen.
Vi har funnet høy kvalitet på manntallslistene – og ingen problemer registrert i forbindelse med manntallene.
Vi har møtt velgere som gir uttrykk for at valget er viktig for dem – som tror på demokratiet, som stoler på egne myndigheter, og som syns de er heldige som bor i et velutviklet demokrati. Kanskje er valglovene i Norge enkle i forhold til det observatørene er vant til. Men vi vet av egen erfaring at flere detaljerte regler ikke er en garanti for demokratiske valg.”
4.2 OSSE
4.2.1 Innledning
Ved valget i 2009 ble det for første gang gjennomført valgobservasjon i Norge i regi av Organisasjonen for samarbeid og sikkerhet i Europa (OSSE). Valgobservasjon hører inn under og gjennomføres av OSSEs avdeling ”Office for Democratic Institutions and Human Rights” (ODIHR). I proposisjonen benyttes bare betegnelsen OSSE.
Etter en invitasjon fra regjeringen sendte OSSE to valgeksperter på en såkalt Needs Assessment Mission i juni. Dette var et kartleggingsbesøk der hensikten var å vurdere om OSSE skulle foreta en begrenset eller full valgobservasjon rundt valget. Det ble gjennomført flere møter med både sentrale og lokale valgmyndigheter, i tillegg til møter med politiske partier, media og interesseorganisasjoner. I sin rapport etter besøket konkluderte OSSE med at de ønsket å foreta en såkalt Election Assessment Mission rundt valget, det vil si en begrenset valgobservasjon.
OSSEs valgobservasjon ble gjennomført fra 2. til 15. september, og deres team besto av 11 personer fra like mange medlemsland. Delegasjonen ble ledet av ambassadør Geert Ahrens fra Tyskland.
I sin EAM-rapport1 (Election Assessment Mission) fra valget, lagt fram 27. november 2009, viser OSSE til at
”Norge har en lang tradisjon med å avholde demokratiske valg, og gjennomføringen av valget 14. september bekreftet at norske valg kjennetegnes av politisk pluralisme, respekt for grunnleggende frihet og rettigheter, stor offentlig tillit til at valgadministrasjonen er upartisk samt at hele prosessen er gjennomført med integritet. Myndighetene har vist seg å være spesielt lydhøre når det gjelder å rette opp i svakheter i valgprosessen og å forbedre den.”
OSSE peker på enkelte forhold og ber norske valgmyndigheter vurdere endringer i regelverk eller rutiner. Departementet vil i dette kapitlet gå gjennom de ulike punktene. Der det foreslås lovendringer, vises det til en nærmere gjennomgang i eget kapittel i proposisjonen. For ordens skyld gjøres det oppmerksom på at OSSEs kommentarer i rapporten kun gjelder regelverket ved stortingsvalg.
4.2.2 OSSEs EAM-rapport
Departementet vil her kommentere de ulike forholdene det pekes på i EAM-rapporten:
Utvide kretsen av valgbare
OSSE har anmodet om at det vurderes å gi departementsansatte tillatelse til å stille til valg.
Valgbarhetsregler ved valg til Stortinget framgår av Grunnloven § 62 og valgloven § 3-1. Ingen ansatte i departementene (unntatt statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere) er valgbare til Stortinget. Denne begrensningen gjelder ikke ved valg til kommunestyrer og fylkesting. Det er et prinsipp at flest mulig skal være valgbare, men at unntak gjøres i noen tilfeller ut fra vedkommendes stilling.
Departementet har vurdert spørsmålet i nærmere kapittel 6.2, men foreslår ingen konkrete lovendringer siden praksis er at endringer i Grunnloven foreslås av stortingsrepresentanter. Eventuelle grunnlovsforslag som fremmes i inneværende stortingsperiode, kan tidligst få virkning fra neste periode.
Plikt til å stille til valg (ombudsplikt)
OSSE har anmodet om at plikten til å stille til valg revurderes for å sikre at den samsvarer helt med FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, hvor det står at ingen skal tvinges til å være medlem av et politisk parti eller en politisk gruppe som vedkommende ikke selv har valgt.
Den norske valgordningen bygger på et prinsipp om ombudsplikt. I dette prinsippet ligger en forpliktelse til å stille til valg, og å motta valget, så sant man ikke er utelukket eller blir fritatt. Ombudsplikten ved stortingsvalg er nedfelt i Grunnloven § 63. Bestemmelser om hvem som er utelukket, og hvem som kan søke fritak fra valg framgår både av Grunnloven § 62 og av valgloven kapittel 3. Tilsvarende regler ved lokalvalg framgår av valgloven kapittel 3.
Forslaget er nærmere vurdert i kapittel 5.2. Departementet foreslår en endring i valgloven for kommunestyre- og fylkestingsvalg. Det foreslås ingen konkrete lovendringer ved stortingsvalg siden praksis er at endringer i Grunnloven foreslås av stortingsrepresentanter. Departementet mener imidlertid at samme endring bør gjøres gjeldende ved stortingsvalg.
Mandatfordeling på fylkene ved stortingsvalg
OSSE har anmodet om at den konstitusjonelle bestemmelsen om mandatfordeling i valgkretsene revurderes for å sikre at retten til lik stemmerett overholdes.
Gjennom hele 1900-tallet ble det foretatt enkelte endringer i mandatfordelingen ved stortingsvalg for å bøte på skjev geografisk fordeling. Bakgrunnen er endringer i bosettingsmønsteret som etter hvert ga en skjev fordeling av mandatene i forhold til innbyggertallet. Endringer har stort sett skjedd ved at antallet stortingsmandater har økt.
Valglovutvalget (NOU 2001:3) foretok en grundig og prinsipiell gjennomgang med hensyn til hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved mandatfordelingen på landsbasis ved stortingsvalg. Utgangspunktet for diskusjonen i Valglovutvalgets utredning var hvor representativ den norske valgordningen bør være ut fra følgende dimensjoner:
En politisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er i forhold til partienes faktiske stemmetall i de ulike valgkretsene.
En geografisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er i forhold til folketallet i valgkretsene og antallet mandater som skal velges fra de enkelte kretsene.
Valglovutvalget valgte å legge gjeldende 19 fylker til grunn ved inndelingen av valgkretser. Det samme gjorde man i Stortinget ved behandlingen av den nye valgloven. Kretsinndelingen har lange historiske tradisjoner.
Ifølge utvalget vil en fordeling basert på folketall alene gi en betydelig geografisk utjevning av mandatene. Kombinasjonen av folketall og areal vil gi noe mindre effekt, men også denne beregningsmåten gir et mer geografisk proporsjonalt resultat. For utvalget var det dessuten viktig at begge alternativene tilførte valgordningen en dynamikk som gjør at det i framtiden vil bli tatt hensyn til vesentlige endringer i bosettingsmønsteret i den geografiske mandatfordelingen. Det ble derfor foreslått at det hvert åttende år skal foretas en ny mandatberegning for den enkelte valgkrets.
Formålet med utjevningsmandatene er å sikre en bedre forholdsmessig fordeling av mandatene på de politiske partiene. Antallet utjevningsmandater berører dermed først og fremst den politiske utjevningen av mandatene. Men måten utjevningsmandatene fordeles på har også innvirkning på den geografiske representasjonen.
Antallet utjevningsmandater ble i 2005 økt fra 8 til 19. Dette innebar ytterligere ett skritt mot en mer politisk proporsjonal valgordning. Det ble samtidig lovfestet at hvert fylke skulle ha ett utjevningsmandat hver. Stortingets målsetting var en større geografisk utjevning i forhold til tidligere ordning.
Fordelingsmetoden gir altså 1 poeng per innbygger, og 1,8 poeng per km2. Dette er nedfelt i Grunnloven § 57.
I sin rapport viser OSSE til prinsippet om lik stemmerett. Prinsippet om lik stemmerett innebærer at alle stemmer skal telle like mye. Unntak fra prinsippet kan likevel gjøres i enkelte tilfeller i følge regler nedfelt i ”Kodeks for god valgpraksis”2 (regler for valggjennomføring i Europa, fastsatt av Europarådet og Venezia-kommisjonen). Disse reglene er ikke direkte bindende, men bygger på Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen som er direkte bindende. I punkt. 2.2 i kodeksen heter det (i norsk utgave):
”iv. Tillatt avvik fra standarden bør ikke være på mer enn 10 %, og skal definitivt ikke overstige 15 % bortsett fra i spesielle tilfeller (beskyttelse av en konsentrert minoritet, tynt befolket administrativ enhet). ”
I rapporten fra OSSE pekes det på at Finnmark avviker 50 prosent, og totalt 7 fylker avviker fra normregelen på 15 prosent (norsk utgave):
”Finnmarks kvote avviker 50 prosent fra gjennomsnittskvoten for fylkene (14 954 velgere per mandat). Fire andre fylker har et avvik på omtrent 20 prosent, og totalt sett avviker sju fylker fra normalen med mer enn 15 prosent.”
Prinsippet om at det skal tas distriktspolitiske hensyn ved utformingen av valgordningen har en lang tradisjon her i landet, og departementet mener dette er i samsvar med nevnte kodeks. Ordningen var ny ved valget i 2005. Det vil bli gjennomført en ny utregning av hvor mange mandater hvert fylke skal ha ved stortingsvalget i 2013. Denne beregningen skal foretas tidlig våren 2012 med utgangspunkt i folketallet pr. 1.1.2012. Departementet legger til grunn at gjeldende ordning videreføres.
Personvalgordningen ved stortingsvalg
Etter valgloven § 7-2 kan velgere ved valg til Stortinget endre rekkefølgen på kandidatene og stryke kandidater på stemmeseddelen. Endringene på stemmesedlene får bare innvirkning dersom mer enn 50 prosent av de som har stemt på samme liste/parti har gjort endringer ved den samme kandidaten. Dette har aldri skjedd i praksis.
OSSE har anmodet om at valgloven vurderes endret for å gi velgerne en reell mulighet til å påvirke valget av en bestemt kandidat ved å senke terskelen for når rettinger får innvirkning. Alternativt mener de personvalg ved stortingsvalg bør fjernes.
Departementet vil komme tilbake med en vurdering av spørsmålet på et senere tidspunkt.
Krav til listekandidater (utelukkelse fra valg)
OSSE har anmodet om en vurdering av regler for valgbarhet til stemmestyrer og valgstyrer. For å hindre faktiske eller opplevde interessekonflikter, eller situasjoner som kan oppfattes som interessekonflikter, mener OSSE at listekandidater ikke bør kunne delta i stemmestyrene og valgstyrene.
Dette forslaget er nærmere vurdert i kapittel 5.4.
Hemmelig valg - stemmesedler
OSSE viser til at myndighetene bør fortsette sitt arbeid med å sikre hemmelig valg, blant annet ved å utvide bruken av de fargede prøvesedlene, hvis disse viser seg å være mer effektive.
Ved valget i 2009 ble det prøvd ut en særskilt stemmeseddel i alle kommuner i Buskerud. Tilbakemeldinger fra evalueringen tyder på at denne har vært en suksess. OSSE fikk selv se hvordan seddelen fungerte da de besøkte Drammen kommune valgdagen. En omtale av funn fra evalueringen er gitt i kapittel 3 og spørsmål om krav til ny utforming av stemmesedler er omtalt i kapittel 6.5.
Prosedyrer og forsegling av valgurner
OSSE anmoder om at det vurderes å ta i bruk konsekvente prosedyrer for sikkerhetstiltak på valgdagen, blant annet å forsegle valgurnene på valgdagen.
Det er ikke krav til forsegling av urne under stemmegivningen valgdagen, kun ved transport og oppbevaring og ved forhåndsstemmegivningen. Departementet har vurdert dette forslaget nærmere i kapittel 5.5 og foreslår at det fastsettes krav i lov til forsegling av valgurner både på valgdagen og ved forhåndsstemmegivningen.
Legitimasjon
OSSE har anmodet om en mer konsekvent tilnærming til identifisering av velgerne for å minimere mulighetene for at noen forhindres fra å stemme.
Alle velgere som er ukjent for stemmemottaker skal legitimere seg før stemme kan avgis ved valg. Regelverk og rutiner for legitimasjon omtales nærmere i kapittel 6.3. Departementet mener det ikke er behov for lov- eller forskriftsendringer.
Tilrettelegging for funksjonshemmede
OSSE viser til at valgmyndighetene bør fortsette arbeidet med å tilrettelegge avstemningen for funksjonshemmede personer, og at alle kommunale myndigheter bør iverksette tiltak for å gjøre valglokalene tilgjengelige.
Etter valgloven skal stemmegivning legges til valglokaler som det er lett å ta seg inn i for funksjonshemmede. Andre lokaler skal bare benyttes dersom det finnes ”særlige grunner”. Inne i lokalet skal stemmegivningen tilrettelegges for alle velgere. Regler, praksis og anbefalinger rundt tilrettelegging for funksjonshemmede er omtalt i kapittel 6.4. Departementet mener det ikke er behov for lov- eller forskriftsendringer.
Klagesystemet
OSSE har bedt om at det vurderes å la alle klagesaker som gjelder valg eller valgresultater behandles av en kompetent domstol i siste instans, i samsvar med internasjonale forpliktelser og god valgpraksis. Videre ber de om at det vurderes å sette tidsfrister for beslutninger om valgrelaterte klager og ankesaker for alle relevante myndigheter, blant annet domstol, riksvalgstyret og Stortinget, for å oppfylle paragraf 5.10 i København-dokumentet.
Departementet har igangsatt en grundig gjennomgang av dagens klagesystem ved valg. Disse spørsmålene inngår i et større problemkompleks rundt klage og godkjenning av valg. Departementet har bedt Venezia-kommisjonen (lovtolkningsorgan for Europarådet) om å utrede regelverket for klage og godkjenning av valg og forholdet til internasjonale forpliktelser.
En uttalelse fra kommisjonen og OSSE foreligger. Denne ble behandlet og vedtatt på Venezia-kommisjonens møte 17. desember 2010.3 Kommisjonen og OSSE uttaler i sin konklusjon:
”44. In order to meet international standards and commitments, Norway should include the judiciary in the process of electoral dispute resolution. It should provide for final appeal on all election-related complaints to a court. Furthermore, the final validation of the election should include a possibility of appeal to a high judicial body, such as the Supreme Court. This solution would entail the need for a constitutional amendment.
[..]
46. Additionally, the current legal framework in Norway does not set time limits for dealing with electoral appeals. A comparative survey shows that the legal requirement of short time limits for the appeal procedures is not systematic in Europe. Nevertheless, it is recommended that election-related appeal procedures be developed to guarantee timely decisions on all electoral matters in dispute.”
Departementet vil foreta en grundig gjennomgang av kommisjonens/OSSEs uttalelser og komme tilbake med en nærmere vurdering.
Anmodning på Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets område
OSSE mener partiloven bør evalueres med tanke på å gi økt åpenhet rundt inntekter og utgifter i forbindelse med valgkamper, og dette bør gjøres gjennom regelmessige og uavhengige revisjonsrapporter.
Europarådet ved GRECO (Group of states against corruption) har i forbindelse med evaluering av finansieringen av politiske partier og kandidater i medlemslandene gitt i alt seks rekommandasjoner for økt innsyn og kontroll med partifinansiering. I den forbindelse er Norge bedt om å vurdere større åpenhet rundt finansieringen av valgkamper. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet vil i samråd med berørte fagmiljøer legge fram et forslag om hvordan samtlige av GRECOs rekommandasjoner kan følges opp i partiloven. Et lovendringsforslag ble sendt på bred høring høsten 2010.
Anmodninger på Kulturdepartementets områder
OSSE mener det bør spesifiseres en tidsperiode for når NRK er forpliktet til å gi en bred og balansert dekning.
Kulturdepartementet viser til at kravet om en bred og balansert dekning i utgangspunktet ikke er underlagt noen tidsbegrensinger. Ettersom synet på omfanget av valgkampperioden kan endre seg over tid, er det trolig ikke hensiktsmessig å presisere dette nærmere.
OSSE anmoder også om at det utformes en ordning for klager mot NRK, med betimelige prosedyrer for hvordan valgrelaterte klager skal løses. Dermed kan man få en øyeblikkelig beslutning som kan ha en betydelig påvirkning på valgkampen.
Kulturdepartementet viser til at dagens system legger opp til at Medietilsynet skal foreta en etterfølgende evaluering av NRKs valgkampdekning. Av hensyn til kringkastingssjefens redaksjonelle frihet etter kringkastingsloven § 6-4, er det ikke aktuelt å innføre et system hvor myndighetene kan gripe inn i den pågående valgkampdekningen. Generelt har Kringkastingsrådet, jf. Kringkastingslovens § 7-1, bl.a. som oppgave å drøfte og uttale seg om programsaker som kringkastingssjefen forelegger for det, eller som Kringkastingsrådet finner grunn til å ta opp, bl.a. etter henvendelser fra publikum. Mediene har også utviklet et selvdømmesystem som setter en standard for virksomhetene. Pressens eget etiske regelverk (blant annet ”Vær varsom-plakaten”) inneholder regler om journalistisk adferd, forhold til kilder og prinisipper for publisering. Reglene skal blant annet sikre åpen debatt, fri informasjonsformidling og at ulike syn kommer til uttrykk. Brudd på det etiske regelverket kan påklages til Pressens Faglige Utvalg, som er et klageorgan oppnevnt av Norsk Presseforbund. Organet har medlemmer fra presseorganisasjonene og fra allmennheten.
OSSE anmoder videre om at med tanke på at den offentlige kringkasteren skal ha en bred og balansert valgdekning, bør det vurderes å gjennomgå tilnærmingsmåten til rett til tilgang til media under valgkamper.
I St.meld nr. 18 (2008-2009) avsnitt 7 drøftet Kulturdepartementet andre alternativer for å legge til rette for at små partier og lister kan få tilgang til kringkastingsmediet. I meldingen varslet departementet at det kan bli aktuelt å innføre et system med gratis rett til sendetid som man blant annet har i Storbritannia. Et slikt system bør ifølge stortingsmeldingen også omfatte de kommersielle norske kringkasterne. Kulturdepartementet vil vurdere behovet for ytterligere tiltak i lys av EMDs oppfølging av dommen mot Norge.