7 Rapport om sentral valgenhet

7.1 Bakgrunn for utredningen

På oppdrag fra departementet har Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) utredet alternativer til dagens organisering av valgarbeidet på statlig nivå. Oppdraget gikk ut på å utrede hvorvidt det bør etableres en sentral statlig valgenhet underlagt departementet. I høringsbrevet om DIFI rapporten gjorde departementet oppmerksom på at regjeringen ikke hadde tatt stilling til om det bør etableres en sentral valgenhet, eller hvordan en slik valgenhet eventuelt bør organiseres.

Det kan av hensyn til upartiskhet og tillit til valggjennomføringen reises spørsmål ved om det bør være en større avstand mellom politisk ledelse og det overordnede administrative arbeidet for valggjennomføringen. Et system som det norske er ikke uvanlig, men åpner for spørsmål knyttet til troverdighet og fare for ”politisk innblanding” på et felt som omhandler ivaretakelse av en så grunnleggende demokratisk prosess som valgavvikling er. Systemet er til en hver tid helt avhengig av tillit, og det er uheldig om det blir stilt spørsmål ved om valgavviklingen er politisk nøytral.

Det kan i tillegg være behov for å skille ut operative oppgaver på valgområdet fra departementet. Slike oppgaver tar i dag en vesentlig og økende del av departementets ressurser, og hører ikke nødvendigvis naturlig hjemme der. Et moment her er at det må påregnes en vesentlig utvidelse av de mer operativt og teknisk orienterte oppgavene i fremtiden dersom det eventuelt etableres et eget sentralt administrativt valgdatasystem til bruk i alle kommuner.

Med forventninger blant annet fra kommuner, politikere og medier om at statlige myndigheter bør ha sterkere styring og kontroll med gjennomføring av valg vil departementet vurdere, etter en utprøving i noen kommuner i 2011, om et sentralt valgadministrativt datasystem bør tilbys alle kommuner.

På denne bakgrunn fikk DIFI i oppdrag å utrede alternativer til dagens organisering av valgarbeidet på statlig nivå. I oppdraget ble det bedt om å utrede hvorvidt det bør etableres en sentral statlig valgenhet underlagt departementet.

7.2 Mandat

I oppdraget til DIFI la departementet til grunn at en eventuell valgenhet skulle ligge under et departement. Departementet mente at det ikke var grunnlag for å gå inn på spørsmålet om en valgenhet burde være underlagt Stortinget, eller at det ble etablert en selvstendig enhet uavhengig av regjering og Storting, siden en slik organisasjonsform ikke har tradisjon her i landet.

DIFI ble bedt om å utrede problemstillinger knyttet til følgende elementer:

• Utdype fordeler og ulemper ved å opprette en egen valgenhet under KRD

• Kartlegge og vurdere hvilke oppgaver det er aktuelt å overføre fra KRD til en egen valgenhet, samt ev. nye oppgaver

• Gjøre rede for hvordan tilsvarende oppgaver er organisert i Danmark, Sverige og ev. andre land i den grad dette vurderes som relevant

• Vurdere hvilken type og grad av faglig og/eller administrativ uavhengighet en slik valgenhet ev. bør ha

• Vurdere konsekvenser av en utlokalisering av en slik valgenhet, samt angi kriterier for et vellykket stedsvalg

• Påpeke ev. uløste spørsmål med hensyn til rolle/oppgavefordeling mellom stat og kommune som en ny valgenhet kan medføre

• Gi innspill til hvordan organisering av en egen valgenhet bør skje prinsipielt og praktisk, herunder hvilke tidsperspektiver som kan legges til grunn for framdriften av arbeidet.

7.3 Gjeldende organisering av valgadministrasjonen

Alle forvaltningsnivåer er involvert i valggjennomføringen. Kommunene er ansvarlig for praktiske forberedelser til valg, den praktiske gjennomføringen av stemmegivningen, opptelling og valgoppgjør. Fylkeskommunene har oppgaver knyttet til godkjenning av listeforslag, kontroll og valgoppgjør. Departementet har det overordnede ansvar for valggjennomføring og regelverk. Arbeidet er lagt til en egen seksjon for valg og lokaldemokrati i departementet.

Det oppnevnes et riksvalgstyre hvert år det er stortingsvalg. Dette organet foretar fordeling av utjevningsmandater og er klageinstans for saker ved stortingsvalg, bortsett fra klager som gjelder stemmerett (som behandles av Stortinget). Den forberedende fullmaktskomiteen (valgt av det gamle Stortinget) gjennomgår valgprotokollene fra fylkene, samt protokoll fra riksvalgsstyrets møte og avgir innstilling til fullmaktskomiteen (som velges av det nye Stortinget). Fullmaktskomiteen avgir innstilling til Stortinget om godkjenning av stortingsvalget.

Det gis her en oversikt av departementets hovedoppgaver på valgområdet, fordelt på ulike kategorier:

Regelverksforvaltning

• Lov og forskriftstolkning

• Initiere og vurdere endringer i rammebetingelsene for gjennomføring av valg, herunder endringer i valgordningen

• Utarbeide forslag til lovendringer, blant annet basert på evalueringer og forskning

• Besvare henvendelser om lovforståelse

Myndighetsutøvelse

• Fastsette forskrifter, blant annet vedr. stemmesedler, bruk av valgkort, formularer for valgprotokoller for alle valgorganer lokalt og regionalt

• Behandle klager ved lokalvalg

• Sekretariat for Riksvalgstyret. Forberede klagesaker for Riksvalgstyret ved riksvalg

• Tildele tilskudd til organisasjoner mv. for iverksetting av tiltak for å øke kunnskap om valg og å øke valgdeltakelsen

Administrative oppgaver

• Beredskap

• Forvalte budsjett for gjennomføring av alle valg

• Forberede oppgjør for fordeling av utjevningsmandatene for riksvalgstyret

Utviklingsoppgaver

• Evaluere valget og utarbeide rapport

• Initiere, iverksette og evaluere forsøk der hensikten er å prøve ut andre måter å gjennomføre valg på enn det som følger av valgloven

• Pådriver for utvikling og forskning knyttet til valg

• Sørge for innsamling av bakgrunnsinformasjon og valgresultater til nyhetsformidling og statistikk (Valgnattprosjektet)

• Utvikle et sentralt valgdatasystem (skal testes i 10 kommuner ved valget i 2011)

Informasjon og veiledning

• Planlegge og gjennomføre informasjonskampanjer

• Utarbeide og distribuere informasjonsmateriell til kommuner og fylkeskommuner (til bruk overfor velgerne)

• Utarbeide opplæringsmateriell, drive veiledningsvirksomhet og avholde opplæringskonferanser for kommuner og fylkeskommuner, fylkesmenn

• Veiledningsansvar ved lovendringer og forskriftsfastsetting i tilknytning til sametingsvalget, samt enkelte veiledningsoppgaver overfor kommunene og Sametingets administrasjon ved gjennomføring av sametingsvalget

• Ta imot utenlandsbesøkende/valgobservatører, informere, representere

• Løpende informasjon til mediene og allmennheten

• Besvare henvendelser fra kommuner, fylkeskommuner og andre

Praktisk tilrettelegging for gjennomføring

• Utforme, bestille og trykke valgmateriell til forhåndsstemmegivning innenriks og utenriks (stemmeseddel, stemmeseddelkonvolutt, omslagskonvolutt, ekspedisjonskonvolutter)

• Utforme, bestille og trykke informasjonsmateriell beregnet på stemmemottakere utenriks

• Tilrettelegge for stemmegivning utenriks

• Oppnevne stemmemottakere

• Distribuere materiell

• Koordineringsfunksjon for anskaffelser av valgutstyr og grafisk design for valg

7.4 Ordningen i andre land

Internasjonalt er særlig tre hovedmodeller for organisering av en nasjonal valgadministrasjon aktuelle:

• Uavhengig av regjeringsapparatet

• Integrert i regjeringsapparatet

• En blandet modell bestående av en uavhengig komponent og en regjeringstilknyttet komponent

En undersøkelse gjort av Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) i 2006 viser utbredelsen av de ulike modellene i 214 land og territorier. Den viser at 55 prosent hadde en uavhengig modell, 26 prosent (herunder Norge) hadde en modell hvor valgadministrasjonen var en integrert del av regjeringen, mens 16 prosent hadde en blandet modell. De ulike modellene er imidlertid ikke ”rene” og det finnes mange ulikheter på detaljnivå.

7.4.1 Svensk ordning

I Sverige ligger det sentrale ansvaret for planlegging og gjennomføring av valg og folkeavstemninger, inkludert valg til Sametinget og Europaparlamentet, hos Valmyndigheten. Valmyndigheten ble opprettet i 2001 som en ordinær svensk myndighet under Justitiedepartementet. Fra 1971 til 2001 lå det sentrale ansvaret i Skatteverket. Før 1971 lå ansvaret i Innenriksdepartementet.

Valmyndigheten ledes av et styre (Valnämnden) som består av en leder og fire medlemmer. Sammensetningen skal sikre bred politisk og medborgerlig forankring. Det praktiske arbeidet utføres av et sekretariat som ledes av en direktør (kanslichef). Sekretariatet har 11-12 ansatte foruten en del innleide konsulenter.

Valgmyndighetens myndighet er fastlagt i lov. I tillegg fastsetter regjeringen betingelsene dels gjennom förordningar (tilsvarer norsk forskrift) og dels gjennom årlige regleringsbrev. I Sverige kan regjeringen ikke under noen omstendighet gripe inn i myndighetenes lovanvendelse eller vedtak i enkeltsaker. Dette har sitt utspring i at Sverige ikke har ministerstyre. Dersom regjeringen anser at en myndighet anvender loven på feil måte, må regjeringen istedenfor å påvirke lovanvendelsen i enkeltsaker foreslå en endring av selve loven.

Departementet er ansvarlig for lov og forskrifter. Valmyndigheten gir tilbakemelding om hvordan lover og forskrifter fungerer, både i årsberetningene og i rapporter som lages etter hvert valg.

Valmyndigheten finansieres over statsbudsjettet.

Valmyndighetens beslutninger kan innklages til Valprovningsnämnden, som ligger under Riksdagen. Klager på Riksdagsvalget rettes til Valmyndigheten. Klager på landstings- og kommunevalg rettes til Länsstyrelsen i det lenet hvor kommunen eller landstinget ligger.

7.4.2 Dansk ordning

Valg til Folketinget og Europaparlamentet og til kommune- og regionstyrer blir gjennomført lokalt, men planlegges og koordineres av Indenriks- og Socialministeriet på sentralt nivå. Det meste av ansvaret er lagt ut til kommunene.

Departementet er sekretariat for Valgnævnet og Valgbarhetsnævnet. Valgnævnet er et uavhengig organ som behandler søknader om stemmerett for utenlandsdansker og godkjenner navn på nye partier som vil delta i Folketingsvalget eller valg til Europaparlamentet. Valgnævnets medlemmer og varamedlemmer utpekes av innenriks- og sosialministeren. Sekretariatet er plassert i departementets juridiske avdeling.

Klager på kommunevalg rettes til det sittende kommunestyre og klager på regionvalg rettes til det sittende regionstyret.

I Danmark reguleres valgområdet som inneholder en rekke såkalte bemyndigelser hvor Folketinget har gitt ministeren myndighet til å fastsette mer detaljerte regler på valgområdet ved hjelp av bekjentgjøringer, sirkulærer og veiledninger. Det finnes ca 20-25 slike sett av regler.

7.5 DIFIs konklusjoner

I dette kapitlet presenteres hovedtrekk i DIFIs rapport, herunder deres drøfting av ulike momenter.

7.5.1 Generelt

DIFI foreslår i sin rapport at det legges til rette for en valgenhet som får en direktoratsrolle, det vil si et eget forvaltningsorgan som budsjettmessig er atskilt fra vertsinstitusjonen. Det pekes på at dette gir en større avlastning for departementet uten at det går ut over legitime styringsbehov. Valgenheten vil dessuten bli et mer attraktivt arbeidssted med en slik bredere definert rolle sammenlignet med et alternativ der valgenheten har en smalere rolle knyttet til hovedsakelig operative oppgaver.

DIFI mener at flest mulig oppgaver bør overføres enheten for å gi den en størrelse som gir et visst grunnlag for et fagmiljø og effektiv drift. Ansvaret for lovutvikling vil fortsatt ligge i departementet.

DIFI konkluderer videre med at for å sikre tilliten til en upartisk valgavvikling bør det etableres særskilte begrensinger i styringen av enheten. De viser til at det ikke er vurdert som tilstrekkelig å basere seg på den uavhengigheten som ligger i et ordinært departement-direktoratsforhold.

De mener, ut fra en prinsipiell vurdering av hvor viktig upartiskhet i valgadministrasjonen er, og med tanke på sårbarhet ved eventuell sviktende tillit, at det bør gjøres begrensinger i statsrådens formelle styringsmulighet.

Når det gjelder spørsmålet om lokalisering av en sentral valgenhet diskuterer DIFI ulike kriterier for valg av sted.

7.5.2 Hensyn ved organisering av valgadministrasjon

Generelt

Ved organisering av et ansvarsområde vil det være en rekke hensyn som kan få betydning for utformingen. Dels er det hensyn som i utgangspunktet gjelder generelt for statsforvaltningen, dels er det hensyn som er særlig relevante for dette området.

Som et redskap for å realisere demokratisk fattede vedtak må statsforvaltningen være politisk styrbar. I noen tilfeller vil det være gode grunner som tilsier at et forvaltningsorgan etableres med en større autonomi enn det som er hovedprinsippet. Slike grunner kan for eksempel være at det aktuelle organet har oppgaver som stiller særlige krav til upartiskhet. Instruksjonsmyndigheten kan i slike tilfeller begrenses i større eller mindre grad. Iverksettelsen av politiske mål og føringer skal preges av faglighet, blant annet gjennom forsvarlig og kunnskapsbasert virkemiddelbruk og håndhevelse av regelverk. Hensynet til faglighet kan trekke i retning av å etablere fagorganer (direktorater) skilt ut fra departementene slik at fagkunnskap får sin egen organisatoriske plattform og dermed i praksis en viss skjerming mot løpende politisk styring. I noen sammenhenger kan det være aktuelt å formalisere en slik skjerming ved å avskjære instruksjonsmyndigheten fordi legitimitetshensyn kan tilsi at enkelte typer enkeltsaker ikke skal være underlagt politisk styrbarhet, men overlatt til faglig skjønn på grunnlag av lov.

Særskilt om forholdet mellom styrbarhet og faglighet

Hvilke myndighets- og ansvarsforhold skal gjelde for den politiske og den faglige sfæren? I DIFI-rapporten pekes det på to hovedtilnærminger:

”I norsk forvaltning kan den ordinære direktoratsordningen sies å utgjøre en tradisjonell tilnærming: Statsråden har full instruksjonsadgang overfor direktoratene selv om disse er organisatorisk atskilt. Det trekkes ikke formelle grenser for det politiske ansvaret, idet det erkjennes at faglige og samfunnsmessige vurderinger ofte kan være innfiltrert i hverandre. Deltakerne fra både politisk og faglig sfære forutsettes å ha bevissthet om og respekt for hverandres roller basert på felles ulovfestede normer om hva som er legitimt for hhv. politisk og faglig sfære. Det innebærer at politisk ledelse er tilbakeholdende med å overstyre faglige vurderinger, spesielt på saksfelter der det er alminnelig anerkjent at det bør være en faglig autonomi, for eksempel kultur- og forskningsfeltene (jf. en forventning om ”armlengdes avstand” på disse feltene).

Denne tilnærmingen åpner for en fleksibel integrering av fag og politikk, men på den annen side vil det i praksis være gråsoner mellom de to sfærene istedenfor klare grenser, noe som også kan gjøre det vanskelig å oppdage og reagere mot en gradvis utvikling i retning av å tøye og overskride grensene.

I den andre tilnærmingen trekkes det opp mer formelle grenser mellom den politiske og den faglige sfæren, slik at en del beslutningsprosesser formelt avpolitiseres. Det typiske eksempel er lovfesting av at politikernes instruksjonsmyndighet er avskåret i visse typer enkeltsaker som skal avgjøres ut fra rent faglige og lovregulerte hensyn. Dette vil gi omgivelsene større forutsigbarhet for utfallet av enkeltsaker. Denne tilnærmingen, som i Sverige utgjør hovedmønsteret, har de siste tiårene vært på frammarsj i mange europeiske land, bl.a. ved framvekst av såkalte regulatory agencies (tilsynsorganer) med uavhengig beslutningsmyndighet i enkeltsaker.”

Upartiskhet tilsier partipolitisk nøytralitet

Innenfor andre forvaltningsområder dreier spørsmålet om faglig uavhengighet seg gjerne om å skjerme sektorfaglige konsekvensvurderinger mot løpende politisk styring. På valgområdet vil det i første rekke dreie seg om rettssikkerhetsverdiene upartiskhet og partipolitisk nøytralitet ved gjennomføring av valg. Valgfaglige vurderinger vil i stor grad være juridiske vurderinger om korrekt anvendelse av valglov og forskrifter og med vekt på upartiskhet. Det som kan komme i tillegg, er blant annet faglige konsekvensvurderinger av forsøk og regelendringer, herunder i prinsippet også virkninger av ulike utforminger av valgordningen.

Den særskilte vektleggingen av upartiskhet tilsier at ingen politiske aktører skal kunne få utilbørlig innflytelse på gjennomføringen av valgene, og at det heller ikke gis grunnlag for å danne oppfatninger om at dette skjer. En sentral valgenhet bør ut fra dette organiseres med en viss grad av formell uavhengighet av politisk ledelse.

Hvor omfattende uavhengigheten bør være vil imidlertid avhenge av historiske og samfunnsmessige betingelser, slik som et lands demokratisk stabilitet og gjensidig tillit mellom befolkning og myndigheter.

Stort behov for kvalitetssikring

Et annet hensyn som gjør seg spesielt gjeldende for valgadministrasjon er hensynet til faglig kvalitet, herunder å sørge for en korrekt og sikker gjennomføring av valget slik at det ikke hefter tvil ved valgresultatet. Foruten tillit til at valgadministrasjonen er nøytral og upartisk, må det også være tillit til at den ikke gjør feil, spesielt ikke feil som kan påvirke valgutfallet. Slike feil vil ha svært store politiske konsekvenser, herunder også mer langsiktige virkninger i form av svekket tillit til demokratiske valg generelt. Også feil som ikke kan tenkes å påvirke valgutfallet kan bidra til svekking av tilliten, gjennom at de blir gjort til gjenstand for stor medieoppmerksomhet. En slik sårbarhet tilsier at det er et stort behov for prosedyrestyring og kvalitetssikring, blant annet i form av kontrolltellinger, flertrinnsbehandling og grundig og jevnlig opplæring av valgfunksjonærer.

Stor grad av tillit i befolkningen

Norsk valgadministrasjon bygger på en stor grad av gjensidig tillit til at skrevne og uskrevne regler blir overholdt. Befolkningen har stor tillit til at de som gjennomfører valg opptrer upartisk selv om det dreier seg om politisk styrte organer og valgstyrer som oppnevnes på politisk grunnlag. Disse forholdene er blitt kommentert av utenlandske valgobservatører og andre valgfaglige miljøer. I en evaluering av siste stortingsvalg foretatt av Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) heter det blant annet at

”norske valg kjennetegnes av politisk pluralisme, respekt for grunnleggende frihet og rettigheter, stor offentlig tillit til at valgadministrasjonen er upartisk samt at hele prosessen er gjennomført med integritet.”

Lovstyring lokalt – ulovfestede normer sentralt

At den praktiske gjennomføringen av valg er overlatt til kommuner og fylkeskommuner kan tas som uttrykk for det høye tillitsnivået i Norge. Men selv om graden både av tillit og delegering av oppgaver er stor på dette området innebærer valgloven en utstrakt lovstyring av prosedyrer lokalt. Lovbestemmelsene for forberedelse og gjennomføring er til dels svært detaljerte. Dette må imidlertid ses bakgrunn av behovet for å unngå feil og avvik og for å sikre likebehandling og upartiskhet. Sett ut fra en slik synsvinkel kan detaljreguleringen i seg selv ses som et viktig tillitskapende element.

I kontrast til denne prosedyrereguleringen lokalt står mangelen på regulering av forholdet mellom statsråd og det sentrale embetsverk når det gjelder valgforberedelser og rammevilkår for valg. Her rår det bare ulovfestede normer for god forvaltningsskikk, som tilsier at politisk ledelse bør være tilbakeholdende med å involvere seg i spørsmål som skal/bør avgjøres på rent faglig juridisk grunnlag. Slike normer gir imidlertid sjelden klare svar på hvor grensene skal gå i konkrete tilfeller.

Premisser for organisering

DIFI peker på flere hensyn som er relevante dersom valgadministrasjonen skal organiseres med en sentral valgenhet underlagt KRD. En del hensyn gjelder generelt ved organisering av forvaltningsorganer, så som styrbarhet, faglighet, rettssikkerhet og effektivitet. Enkelte av disse er det grunn til å vektlegge spesielt for valgadministrasjonen, så som behovet for å sikre tilliten til upartiskhet (som springer ut av rettssikkerhetshensynet) og behovet for faglig kvalitetssikring for å unngå feil. I tillegg kommer enkelte særlige hensyn og særtrekk ved den norske valgadministrasjonen, blant annet er den svært desentralt organisert, det er en høy grad av tillit til at regler følges, og på sentralt nivå er det bare normer om god forvaltningsskikk som regulerer forholdet mellom politikk og administrasjon.

I vurderingen av oppgavefordelingen mellom KRD og en ny sentral valgenhet legger DIFI til grunn at flest mulig oppgaver bør overføres for å gi den nye enheten en størrelse som gir et visst grunnlag for et fagmiljø og en effektiv drift.

Sekretariatsrolle eller direktoratsrolle?

Skal valgenheten i hovedsak ha en iverksettende sekretariatsrolle begrenset til å forvalte et detaljert regelverk, samt yte enkelte tjenester til brukerne? Eller skal den i tillegg også ha en mer faglig direktoratsrolle som også omfatter å være faglig rådgiver for departementet og å være kompetanseorgan utad? Det foreslås å legge til rette for at valgenheten får en direktoratsrolle. Dette vil gi størst avlastning for departementet uten at det trenger å gå på bekostning av legitime styringsbehov. Valgenheten vil dessuten bli et mer attraktivt arbeidssted med en slik bredere definert rolle.

Hvor stor uavhengighet bør en sentral valgenhet ha?

For å sikre tilliten til en upartisk valgavvikling er det ikke vurdert som tilstrekkelig å basere seg på den uavhengigheten som ligger i et ordinært departement-direktoratsforhold. Det er riktig nok ikke påvist konkrete tegn til at valgadministrasjonens upartiskhet faktisk har sviktet, eller at den er blitt oppfattet å svikte. Ut fra en prinsipiell vurdering av betydningen av upartiskhet i valgadministrasjonen og med tanke på sårbarheten ved en eventuell sviktende tillit, foreslår DIFI likevel følgende begrensninger i statsrådens formelle styringsmuligheter:

• Lovfesting av valgenhetens ansvar og rolle

• Avskjæring av departementets instruksjonsmyndighet når det gjelder enkeltvedtak

• Bruk av uavhengig klagenemnd for klager på lokalvalg og tilskuddstildeling

• Direktør ansatt på et langvarig åremål uten adgang til gjenoppnevning

• Vedtekter fastsatt i kgl.res. som markerer den upartiske rollen for valgenheten

Samlet sett vil dette kunne legge presise styringsbegrensninger som etter DIFIs syn vil være tilpasset valgenhetens behov for uavhengighet.

7.5.3 Lokalisering

Sannsynlige konsekvenser ved en lokalisering utenfor Oslo er økt reisetid, tap av nøkkelkompetanse, mindre tilgang til relevant kompetanse, økte reisekostnader og lavere leiekostnader, samt ekstra gjennomføringskostnader sammenliknet med lokalisering i Oslo. På denne bakgrunn foreslår DIFI noen kriterier for stedsvalget:

• Det bør foreligge gode kommunikasjonsmuligheter fysisk og teknologisk.

• Hvis det vurderes som helt nødvendig å få personer med nøkkelkompetanse til å bli med over i den nye enheten, kan et kriterium være begrenset reisetid fra Oslo slik at det er lettere å få slike personer til å bli med i en overgangsperiode.

• Tilgang til nødvendig kompetanse på lokaliseringsstedet, i første rekke juridisk og IT-kompetanse, gjerne også nærhet til slike fagmiljøer.

• Mulighet for samlokalisering med en vertsinstitusjon for å kunne utnytte administrative ressurser bedre, helst med en statlig virksomhet for utnytte felles kompetanse på statlige fellessystemer og felles regler.

7.6 Høringsinstansene

Generelt

Totalt 74 instanser har avgitt uttalelse om rapporten.

Kommunene Horten, Larvik, Røyken og Fjell samt Hordaland fylkeskommune mener det ikke bør opprettes en sentral valgenhet. De grunngir dette med at dagens ordning fungerer godt, at det ikke er hensiktsmessig med en endring og at en enhet ikke vil forbedre valgforberedelser og gjennomføring. Det vises til at merarbeid bør løses ved å tilføre departementet økte ressurser. Røyken kommune ”fraråder at det opprettes en sentral valgenhet”. De viser i sin begrunnelse til at de

”generelt er skeptisk til å opprette nye egne offentlige organer med snevre ansvarsområder. Dette vil lett føre til økt kostnader og mer administrasjon. Særlig er det grunn til å stille spørsmål ved ett eget organ som skal opprettes med en rekke heltidsansatte, men som kun skal jobbe mot aktiviteter med topper hvert 2. år. Dette kan neppe bli kostnadseffektivt.”

Kommunene Rana og Levanger uttrykker skepsis til oppretting av en sentral valgenhet og mener det ikke bør opprettes flere direktorat lignende institusjoner. Rana kommune oppfordrer til en ”kritisk gjennomgang av veksten av statlig byråkrati.”

Fylkeskommunene Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag, Møre og Romsdal, Buskerud, Vest-Agder, Aust-Agder og Østfold støtter forslaget om oppretting av en sentral valgenhet. Nordland fylkeskommune mener enheten bør ”organiseres som et direktorat med stor selvstendighet i forhold til departementet.”

Til sammen 24 kommuner uttaler at de er positive til oppretting av en sentral valgenhet etter en direktoratsmodell, og at flest mulig oppgaver bør overføres enheten samtidig som departementets styringsbehov ivaretas. Det pekes på at enheten bør sikres faglig uavhengighet.

Upartiskhet, forholdet mellom politikk og administrasjon

Fornyings-, administrasjons og kirkedepartementet (FAD) uttrykker skepsis til oppretting av en sentral valgenhet. De sier i sin uttalelse at deres

”overordnede syn er at hensynet til faglig uavhengighet isolert sett taler for å plassere en valgenhet utenfor departementet. Men dette må likevel veies opp mot de økonomiske og administrative konsekvensene en slik løsning vil ha. De eventuelle ulempene med å etablere en ny, liten egen enhet er antagelig større enn ulempene med en departementsorganisering, all den tid tilliten til departementets arbeid på dette området er høy.”

De ber departementet

”vurdere pragmatiske muligheter for å legge oppgaven til allerede eksisterende organer, for eksempel til fylkesmannen. Vi mener at oppgaven vil kunne utføres i et ordinært forvaltningsorgan uten at det kreves særskilt, regelfestet uavhengighet for det underliggende organet.”

FAD viser videre til at DIFIs rapport

”legger for stor vekt på departementet som sekretariat for politisk ledelse når den, med denne begrunnelsen, tilrår å legge valgenheten utenfor departementet. FAD mener en utskillelse av valgenheten fra departementet først og fremst må begrunnes ut fra ønsker om uavhengighet fra departementsinstruksjon, og i mindre grad ut fra å rendyrke rollen eller avlaste departementet for saksbehandlingsarbeid.”

Når det gjelder behovet for selvstendighet skriver FAD:

”FAD er enig i at en slik organisering vil tilfredsstille behovet for selvstendighet. Vi mener imidlertid at behovet for en så sterk uavhengighet kan være overdrevet. FAD vil mene at en ordinær departements-/direktoratsmodell innenfor rammen av mål- og resultatstyring vil kunne gi tilstrekkelig grad av selvstendighet.”

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR) viser i sin høringsuttalelse til internasjonale standarder og uttaler at

”de overordnede kravene, uansett om det gjelder nye eller gamle demokratier, er etter både EMK, Venezia-kommisjonens kodeks og OSSE/ODIHRs håndbok, at administrasjonen av valg skal være åpen og kontrollerbar, upartisk og uavhengig i forhold til politisk manipulering, slik at velgerne kan ha tillit til valgsystemet.”

De viser til at selv om det er lite som tyder på at dagens organisering i seg selv er i strid med våre internasjonale forpliktelser, kan det

”likevel være gode grunner for at også Norge bør etablere en sentral valgenhet med større formell avhengighet fra departementets politiske ledelse. [..] Dagens system nyter tillit, men formelle strukturer som skal sikre åpenhet, upartiskhet og uavhengighet mangler til en viss grad. Dette kan utgjøre en grunn til at tilliten svekkes i seg selv. Men det kan også lede til at situasjoner hvor grunnlaget for tilliten – et velfungerende valgsystem – svekkes, idet partiske og politikk manipulerte beslutninger lettere kan forekomme. Det er ingen garanti for at dersom noe mer alvorlig eller kontroversielt hender ved et valg en gang i fremtiden, så vil tilliten være like stor som nå.”

[..]

”Kravene til samordning og anskaffelse av felles systemer for den tekniske gjennomføringen av valgene, vil også forsterke behovet for å øke avstanden mellom valgforvaltningen og politisk ledelse i departementet. Det er viktig at utviklingen og anskaffelse av slike systemer foregår uten at det kan gi grunn til mistanker om at det velges løsningen som kan tas til inntekt for bestemte politiske syn, eller gi enkelte partier en fordel. SMR tror derfor at rollen med å utvikle sentrale valgsystemer, krever stor grad av politisk uavhengighet. Slike sentrale løsninger er tenkt å erstatte løsninger kommuner har anskaffet på egenhånd, ofte fra en leverandør med tilnærmet monopol, og vil innebære både større grad av profesjonalitet, klare brukerstyrte krav og større kostnadseffektivitet.”

[..]

”Internasjonalt legges det et betydelig press på nye demokratier for å etablere politisk uavhengige valgadministrasjoner. Dagens internasjonale retningslinjer for organisering av valgadministrasjon, innebærer til en viss grad doble standarder. Selv om standardene tilsynelatende vektlegger hvordan valgadministrasjonen faktisk fungerer, er det prinsipielt problematisk at det i såkalte etablerte demokratier er akseptabelt at valgadministrasjonene er underordnet en politisk ledelse, mens man i nye demokratier krever at det etableres uavhengige valgadministrasjoner. De velbegrunnede anbefalingene til nye demokratier er også relevant for etablerte demokratier – uansett tradisjoner har ingen stater garantier mot at politiske grupperinger vil prøve å manipulere valgene. Videre får de anbefalingene man gir nye demokratier større vekt hvis man kan vise til at også vårt valgsystem innrettes i tråd med disse. Etter SMRs syn taler det internasjonale perspektiv derfor også for at administreringen av valg bør etableres utenfor KRD i en egen sentral valgenhet.”

KS støtter forslaget og er

”enige i hovedtrekkene for oppretting av en sentral valgenhet slik det er skissert”. [..] ”KS mener en sentral valgenhet vil sikre tilstrekkelig avstand mellom politisk ledelse og det administrative arbeidet med å gjennomføre valg. Det kan argumenteres for at det kan svekke tilliten til en partinøytral valgavvikling at administrasjonen av valg tilligger statsrådens eget sekretariat.”

Bergen kommune uttaler at

”etablering av en ny valgenhet må være forankret i ivaretakelse av faglige hensyn på oppgaveområdet, knyttet opp mot prinsipper om forvatningens partipolitiske nøytralitet og upartiskhet.”

Dette er synspunkter som tiltres av flere av kommunene.

Trondheim kommune mener det er

”prinsipielt riktig å skille ut operative funksjoner fra et politisk ledet departement. Dette handler ikke om hvorvidt det kan foreligge noen som helst mistanke om misbruk av makt, men rett og slett om befolkningens tillit til demokratiet. All erfaring tyder på at denne tilliten er stor i Norge, og det er en viktig oppgave å sørge for at det forblir slik også i framtida. Upartiskhet i alle ledd er et viktig moment i den forbindelse.”

Lillesand kommune mener

”opprettelsen av den nye enheten vil kunne bidra positivt til et økt skille mellom politisk ledelse og administrasjon, noe som igjen vil være med på å sikre tilliten til en upartisk valgordning.”

Fylkesmannen i Rogaland mener det er

”behov for et selvstendig faglig organ som kan gi innspill til utvikling av den norske formen for demokrati.”

Vefsn kommune uttaler at for at

”kvaliteten på valggjennomføringen fortsatt skal være god og like god i alle kommuner, er det viktig at det er et støtteapparat som kan bistå i forhold til et felles rammeverk, lovtolking og andre spørsmål som dukker opp. [..] En sentral valgenhet vil kunne tjene som et nasjonalt kompetansesenter for valg, og dermed være dette støtteapparatet i tillegg til å planlegge og koordinere valgopplæring i Norge.”

Valgforum uttaler at

”valg og demokrati er avhengig av tillit i befolkningen. Alt tyder på at det er tilfelle i Norge, og at en viktig oppgave er å ta vare på den tilliten. Stikkord her er uavhengighet, upartiskhet og pålitelighet.” [..] ”Forslaget om en egen valgenhet for å oppnå større grad av uavhengighet og upartiskhet er prinsipielt riktig.”

Det vises videre til at

”sikkerhet og pålitelighet i stor grad handler om kompetanse i alle ledd. Kommunene har selv ansvar for å lære opp sine valgmedarbeidere, men noen må lære opp de ansvarlige i kommunene.”

Valgforum mener en valgenhet her vil kunne ha en sentral rolle. Forumet er svært positive til en styrking av statlig ansvar for oppgaver som av hensyn til korrekt gjennomføring bør ha ens regelverk, rutiner og gjennomføring. Eksempler er nasjonalt valgdatasystem, manntall, resultatrapportering, informasjon, opplæring, evaluering, forsøk, felles valgmateriell (som stemmesedler) og valgobservasjon.

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner mener det bør opprettes en ekstern valgenhet med en bred direktoratsrolle. De peker på at en valgenhet vil kunne

”styrkje både det faglege grunnlaget for avgjerder som krev ei politisk nøytral handsaming, og tilliten til ryddige prosessar på området. Det vil også forenkle ein brei dialog mellom borgarane og dei som har ansvar for det norske valgdemokratiet, og tydlegare enn i dag plassere ansvaret for at alle borgarar skal ha like mulegheiter til å bruke røysteretten sin.”

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) peker i sin uttalelse på at

”IMDI-rapport 11-2007 stadfester at tillit til det politiske systemet og opplevelsen av stemmegivning ved valg som en borgerplikt, er en del av de individuelle forklaringene på deltagelse. Dette gjelder hele befolkningen. Opplevelsen av borgerplikt fordrer en grunnleggende kjennskap og tillit til valgsystemet og demokratiske grunnverdier. Det kan være grunn til å tro at denne tilliten i mindre grad kan tas for gitt i enkelte innvandrergrupper. [..] På dette grunnlaget ser vi betydningen av en valgorganisering som har en tydelig avstand mellom politisk ledelse og det administrative arbeidet med å gjennomføre valg. Klar uavhengighet i en valgenhet gjør at man kan sikre seg mot eller redusere eventuell skepsis og mistillit.”

Oppgaver, innretning og kompetanse

Rennesøy kommune opplever ikke dagens organisering som problematisk, selv om de ser behovet ut fra omfanget av operative oppgaver. De mener det er av stor betydning for kommunen å kunne søke råd hos eksterne fagmiljøer. Dersom det opprettes en valgenhet må denne sikres høy kompetanse og kontinuitet. Kommunen viser til den nære sammenhengen mellom valglovgivningen og kommunallovgivningen og mener det ”oppleves logisk og effektivt at de samme saksbehandlerne i departementet i dag arbeider både med valglov og kommunelov.”

Sola kommune peker på at valgenheten må bygges opp med en kapasitet og kompetanse som kan gi råd og avlastning for kommunene som gjennomføringsorgan hva angår avviklingen av valg. Dette er synspunkter som tiltres av flere kommuner. Sola kommune mener en valgenhet i tillegg til å følge opp prosjekter initiert av departementet bør få mandat til på eget initiativ å planlegge og følge opp forsøks- og utviklingsarbeid på valgområdet. De viser videre til at

”For å sikre et godt samspill mellom departementet som øverste fagorgan på området og en fremtidig valgenhet, er det viktig at en i det videre arbeid også fokuserer på de oppgaver som på dette området blir liggende igjen i departementet. Utredningen som foreligger gir i begrenset grad innsikt i hvile oppgaver dette er, og omfanget av dem.”

Lillehammer kommune støtter forslaget om å opprette en sentral valgenhet og viser til at den vil kunne ha spisskompetanse innenfor valgfeltet. De peker på at en valgenhet vil være med å ”sikre kvalitet mht valggjennomføringen, styrke demokratiet og trolig føre til at politiske verv kan bli mer attraktive.” De viser videre til at

”store endringer i valgloven og endringer mht registreringer i valgprogram og elektroniske tellesystemer, har ført til at det stilles krav om god valgkompetanse og god data/elektronisk kompetanse i den enkelte kommune. Dessuten har endringene også ført til endrede rutiner for valgfunksjonærer og velgere ved stemmegivningen i valglokalet. Kommunenes erfaring med planlegging og gjennomføring av valg har derfor endret seg betraktelig de siste årene.”

Kommunen mener ”tiden synes moden for å se på det sentrale ansvaret mht planlegging, gjennomføring av valg, samt bruk av dataprogrammer for registrering og telling av stemmesedler.” Kommunen mener valg bør være et nasjonalt ansvar og viser til at ”valgarbeid utføres hvert annet år, og dette vanskeliggjør tilstrekkelig og oppdatert elektronisk kompetanse i kommunene.”

Trondheim kommune viser til at kommunenes ansvar for gjennomføring av valg må ligge fast. Enheten må ha et nært samarbeid med kommuner og fylkeskommuner, slik at lokalt nivå kan være premissleverandør for utvikling av valg i Norge. De peker på at en valgenhet ”må være stor nok til å kunne være et senter for kompetanse innen de områdene som er viktig med hensyn til valg.”

Ålesund kommune mener kommunene bør ha en sentral samarbeidsparter på statlig nivå når det gjelder operative oppgaver. De mener departementet ”bør konsentrere sitt arbeid om de prinsipielle spørsmål og utforme og lov forskrift på området.”

Klagenemnd

Flere kommuner er positive til oppretting av klagenemnd. Senter for menneskerettigheter viser til at departementet har klagesystemet under utredning av Venezia-kommisjonen og mener ”etablering av en klagenemnd bør vurderes i lys av de konklusjoner og anbefalinger som Venezia-kommisjonen ventelig vil presentere i sin utredning.”

Lokalisering

Når det gjelder spørsmålet om lokalisering av en enhet, er det flere av høringsinstansene som har generelle synspunkter på lokaliseringsspørsmålet men også på hvor en enhet kan lokaliseres. Generelt peker flere på retningslinjer for lokalisering av nye statlige virksomheter og mener enheten bør lokaliseres utenfor Oslo-området.

IMDi anbefaler at

”oppmerksomheten rettes mot de statlige instansene som har regional organisering allerede.

FAD viser til at spørsmålet om samlokalisering med andre virksomheter

”er en sentral problemstilling som bør utredes grundigere enn hva DIFIs utredning legger opp til.”

7.7 Departementets merknad

Høringsinstansene gir i hovedsak støtte til DIFIs forslag om å etablere en sentral valgenhet i form av et direktorat. Enkelte høringsinstanser er imidlertid skeptiske til å opprette en sentral valgenhet, og noen har reist spørsmål ved om det bør vurderes alternativer til oppretting av et eget direktorat.

Departementet har ikke tatt stilling til om det skal etableres en egen sentral valgenhet eller om det bør finnes alternativer innenfor dagens strukturer, uten at en går veien om oppretting av en egen enhet.

Departementet vil foreta grundige vurderinger av hvordan valgarbeidet bør organiseres på statlig nivå. Departementet vil eventuelt komme tilbake med forslag om å etablere en egen sentral valgenhet.