6 Departementets vurderinger

Forslaget om å avvikle områdestyrene er en del av regjeringens mål om å forenkle og effektivisere den offentlige forvaltningen av reindriften. Hensikten er i større grad å harmonisere og inkludere denne forvaltningen med annen offentlig forvaltning, og å tydeliggjøre forvaltningsstrukturen.

Videre vil de foreslåtte endringene etter departementets syn, gi en offentlig forvaltning av reindriften som blir tydelig og oversiktlig i sin struktur, oppbygging og oppgavefordeling.

Figur 6.1 viser hvordan de ulike oppgavene i den offentlige forvaltningen av reindrift løses i den nye forvaltningsmodellen.

Departementet har registrert at mange høringsinstanser slutter seg til og er positive til forslaget og de intensjoner som ligger bak, det vil si en enklere forvaltning hvor ulike sektorinteresser blir gjenstand for en bedre samordning og helhetstenkning. Departementet ser ikke grunn til å kommentere dette ytterligere, utover å vise til det som framkommer under kapittel 2 og det som er gjengitt av høringsuttalelsene i kapittel 5.

Når det gjelder de gjennomførte evalueringene, viser departementet særlig til følgende i NIBR-rapport 2011:4 på side 87:

”Om vi ser på spørjeundersøkinga under eitt, gjev denne oss eit inntrykk av ei forvaltning som har svært god kunnskap om næringa den forvaltar og god kjennskap til det spesielle med denne næringa. Samstundes blir forvaltninga oppfatta som ei forvaltning som ikkje heilt lever opp til noko av det som blir forventa av offentleg forvaltning, det vil seie å ha avstand til næringa ein forvaltar, ikkje møta med fastlåste meiningar, ha evne til å gå inn i konfliktar og i dialog med andre, og finna nødvendige avvegingar og kompromiss.”

Dette er i stor grad sammenfallende med de vurderinger som tidligere er foretatt, jf. kap. 4. Nå vil svakheter og mangler ved en forvaltning ikke nødvendigvis måtte føre til at forvaltningen omorganiseres. Et naturlig første skritt i slike sammenhenger vil være å se om dette kan rettes på innenfor de eksisterende rammene. I den forbindelse har man i styringsdialogen mellom departementet og forvaltningen over lang tid utviklet denne slik at det gis tydelige signaler om rolleforventninger og oppfølging av de ulike ansvarsområdene. Etter departementets syn har det på mange måter skjedd en positiv utvikling i forvaltningen med hensyn til bevisstheten omkring rollen som offentlig virksomhet, og som en konstruktiv aktør i samhandlingen med andre interesser.

Det er imidlertid etter departementets syn fortsatt slik at forvaltningen ikke er god og effektiv nok i forhold til de oppgaver som skal ivaretas. Mye tyder på at det nettopp er organiseringen i seg selv som er en vesentlig årsak til dette.

I vurderingen av om områdestyrene skal avvikles, er departementet på det rene med at hensynet til samisk innflytelse og medvirkning også må veie tungt.

Etter departements syn vil den foreslåtte endringen ikke være i strid med dette hensynet. Tvert om vil en harmonisering av reindriftsforvaltningen med annen forvaltning i større grad kunne ha en inkluderende effekt i forhold til reindriftssamiske problemstillinger. Reindriften blir en del av det øvrige samfunnet og ikke noe på siden. Det er imidlertid en forutsetning at reindriftens interesser, innenfor en ny forvaltningsmodell, blir ivaretatt på en så god måte som mulig. For øvrig vil det folkerettslige spørsmålet om samisk medbestemmelse i forvaltningen mer generelt bli vurdert som del av oppfølgingen av NOU 2007: 13 Den nye sameretten.

Videre anser departementet at etablering av en form for regionale fora som bidrar til systematisk dialog mellom offentlige myndigheter og reindriften, er hensiktsmessig. Departementet vil ta initiativ til at dette er etablert innen endringene trer i kraft.

I en modell der fylkesmannen får ansvaret for områdekontorene, blir det viktig å etablere gode rutiner for kontakt og dialog med både Sametinget og reindriften, gjennom NRL og distrikt/siida. Konsultasjonsavtalen mellom staten og Sametinget vil være det overordnete verktøyet for denne kontakten. Fylkesmannen har i dag etablerte rutiner for kontakt med aktører i landbruket, og på miljøsiden i arealsaker. Reindriften vil måtte innlemmes i disse rutinene. For øvrig anser departementet det som helt avgjørende at det i fellesskap med Sametinget og NRL utvikles gode rutiner for samisk og reindriftsfaglig medvirkning i en ny regional forvaltning.

Flere har i høringsuttalelsene uttrykt en bekymring for at endringene bidrar til en ”legitimitetsforskyvning” fra reindriften og over på andre interesser.

Departementet deler ikke denne bekymringen, og mener at den foreslåtte løsningen på sikt vil tjene også reindriftsinteressene på en bedre måte enn med dagens ordning. Departementet påpeker også at det er svært viktig at forvaltningen ikke bare har legitimitet i reindriften, men også i samfunnet for øvrig. Både evalueringer og uavhengige forskningsresultater tyder på at ordningen med områdestyrene ikke synes å ha bidratt til dette.

Sametinget og NRL har påpekt både gjennom høringen og konsultasjonene at reindriftspolitikken er en del av samepolitikken, men at reindriftspolitikken gjennom forslaget løsrives fra denne. Departementet vil understreke at reindriftspolitikken fortsatt skal være en del av samepolitikken, og dette vil som i dag gi seg utslag på mange måter, blant annet i forhold til reindriftsavtalen og samhandlingen med Sametinget, konsultasjonsforpliktelsene i ulike saker mv. Etter departementets syn er det en god same- og reindriftspolitikk å legge opp til forvaltningsordninger hvor same- og reindriftspolitikken blir en naturlig del av den generelle samfunnspolitikken. Dette vil bidra til å gjøre ulike myndighets- og forvaltningsorganer mer bevisst ansvaret for å ivareta samiske interesser, jf. for øvrig St.meld. nr. 28 (2007–2008) og Innst. S. nr. 191 (2008–2009).

Når det gjelder de konkrete oppgavene som områdestyrene har i dag, ga departementet i høringsnotatet uttrykk for at det ut fra en helhetlig vurdering av forvaltningen overveiende var fordeler med en overføring av disse oppgavene til fylkesmannen.

Fylkesmannen er i dag øverste regionale statlige myndighet, med ansvar for ulike samfunnsinteresser som særlig kommer i berøring med reindrift. I dag har ikke fylkesmannen særskilt ansvar for reindriftspolitikken. Fylkesmannen skal samordne styringssignaler fra de ulike departementene til kommunene. Dette krever et tett samarbeid internt i embetet mellom de ulike fagavdelingene. Reindrift vil måtte inngå i organisasjonen på lik linje med andre ansvarsområder i embetene.

I tilknytning til en del av de sentrale oppgavene kan det videre pekes på at myndighetene i henhold til reindriftsloven av 2007 skal ha en mer tilbaketrukket og kontrollerende rolle, blant annet gjennom godkjenning og stadfesting av de beslutninger som reindriften selv tar som ledd i utøvelsen av sin private næringsvirksomhet.

Når det gjelder sanksjoner og tvangstiltak, er det ved flere anledninger påpekt at det ikke alltid er helt uproblematisk at styrer med betydelig representasjon fra reindriften skal iverksette sanksjoner overfor næringen. Dette støttes også av forskningsresultater, jf. kap. 4. Departementet ser det slik at en overføring av områdestyrets myndighet vedrørende sanksjoner og tvangstiltak til fylkesmennene bidrar til at omfanget av slike problemstillinger blir redusert. Det vil også bidra til en raskere og mer effektiv håndtering av slike saker i reindriften.

En av de viktigste oppgavene områdestyret har, knytter seg til arealvernet. Slik situasjonen er i dag, utgjør arealsaker etter plan- og bygningsloven godt over 50 prosent av arbeidet i områdestyrene og sekretariatene (områdekontorene). Områdestyret har i lang tid hatt oppgaven som statlig sektormyndighet i henhold til plan- og bygningslovens planbestemmelser (gjennom instruks fastsatt av Landbruks- og matdepartementet, se kapittel 3).

I departementets høringsnotat ble det blant annet sagt følgende:

”Områdestyrene møtes i utgangspunktet fire ganger i året. Ved at plan- og arealsaker tar så stor andel av styrenes tid, går dette selvsagt på bekostning av andre oppgaver som styrene har. Økt arbeid med arealsaker har resultert i at andre viktige samfunnmessige oppgaver har blitt nedprioritert. Dette gjelder også for sekretariatene, det vil si region-/lokalkontorene. I mange sammenhenger ser vi i dag at reindriften er lite kjent i samfunnet, eller fremstilt som et hinder for annen samfunnsutvikling. Det kan ha sammenheng med at det regionale forvaltningsleddet i liten grad har hatt anledning til å orientere om reindriftens rettmessige plass i samfunnet på en positiv måte.

Landbruks- og matdepartementet har gjennom områdestyrenes instruks gitt områdestyrene kompetanse til å fremme innsigelser i plansaker etter plan- og bygningsloven. Områdestyrenes innsigelsesadgang er blitt praktisert forskjellig. Videre har oppfølgingen av disse sakene blitt håndtert ulikt av områdekontorene. Bruken av innsigelse har til tider, i enkelte områder, bidratt til en viss mistillit overfor styrene fra andre samfunnsinteresser, og en oppfatning om at reindriften er lite samarbeidsvillig og et hinder for den øvrige samfunnsutviklingen. Denne utviklingen er uheldig for reindriftens omdømme som en næring og viktig samfunnsaktør.”

Ved en avvikling av områdestyrene legger departementet til grunn at innsigelsesmyndigheten etter plan- og bygningsloven blir lagt til fylkesmannsembetene i de fylker der det foregår reindrift, og som blir berørt av et tiltak etter denne loven. Dette vil legge bedre til rette for en mer samordnet og helhetlig håndtering av arealspørsmål, samt at man frigjør ressurser for en mer aktiv oppfølging av det enkelte reinbeitedistrikt. Det vil etter departementets syn her ligge en stor gevinst i selve den organisasjonsmessige endringen.

I ny plandel til plan- og bygningsloven er det etablert en rekke nye verktøy som gir kommunale- og fylkeskommunale planleggere en bedre mulighet til å følge opp nasjonale mål om å sikre det materielle grunnlaget for den samiske reindriften. Grunnloven § 110 a og internasjonale regler forplikter både kommunale, regionale og statlige myndigheter til å gjøre hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv til gjenstand for særskilt behandling og vurdering i samfunnsplanleggingen generelt, og i arealplanleggingen spesielt. Det er viktig at reindriftsinteressene får mulighet til å komme fram i planprosessen. Hensynet til reindriften må tillegges en slik vekt ved avveiningen at reindriftsinteressene bevares eller fremmes gjennom planene, og ikke trues. For å lykkes med dette er det sentralt at reindriften ivaretas og fremmes gjennom en aktiv og bevisst planlegging i kommuner og fylker. Hvordan plan- og bygningslovens regler blir praktisert, har derfor en stor betydning for hvordan reindriftens interesser blir ivaretatt.

Fylkesmannen har betydelig kompetanse innen arealforvaltning og et særlig samordningsansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer gitt av regjering og storting. Sett i forhold til dagens system, er departementet av den mening at fylkesmannen i større grad kan sikre at kommunene og fylkeskommunene ivaretar sitt ansvar for reindriften. Dette gjelder både for å sikre at plan- og bygningslovens krav til deltagelse og medvirkning blir fulgt opp, samt å følge opp i kommuner og fylkeskommuner slik at disse bruker de nye verktøyene for å følge opp gitte politiske mål om en bedre sikring av reindriftens arealer.Fylkesmannen har også plangrupper hvor reindriften vil måtte få en plass.

Ut fra en helhetlig vurdering mener departementet at forslaget om å avvikle områdestyrene er helt avgjørende for å forenkle og effektivisere forvaltningen av reindriften. For å sikre at næringen blir involvert på en tilfredsstillende måte, må det imidlertid etableres hensiktsmessige rutiner for kontakt mellom det regionale forvaltningsleddet og reindriften.

Departementet mener videre at den administrative overføringen til fylkesmannen er avgjørende for å få en mer handlekraftig forvaltning. For å sikre reindriften oppfølging og tilknytning til etablerte miljøer, bør imidlertid kontorene lokaliseres der de er i dag. Det skal imidlertid gjennomføres fylkesvise prosesser, og som etter omstendighetene kan gi rom for andre løsninger dersom det er enighet om at dette vil være mest effektivt og hensiktsmessig.

Reindriftsstyret med dagens system for oppnevning videreføres. Reindriftstyret blir klageorgan for vedtak etter reindriftsloven fattet av fylkesmannen. Det faglige ansvaret for reindriftsforvaltningen vil fremdeles ligge under Landbruks- og matdepartementet.

Landbruks- og matdepartementet kan ikke se at det foreligger noe grunnlag for å utsette saken til Stortingets høstsesjon slik Sametinget ber om under plenumsbehandlingen 1. mars 2013. Det er etter Landbruks- og matdepartementet syn ikke grunn til å tro at fortsatte drøftelser om disse spørsmålene, med det utgangspunktet som er reflektert i Sametingets vedtak, vil lede fram til noen enighet. For øvrig er departementet ikke enig med Sametinget i påstanden om at konsultasjonsprosedyrene ikke er fulgt i denne saken. I den forbindelse vises til omtalen av konsultasjonene under punkt 5.