11 Prøvelauslating av utanlandske innsette der utvisinga skal setjast i verk samstundes med lauslatinga

11.1 Gjeldande rett

Etter straffegjennomføringsloven § 42 sjette ledd kan kriminalomsorga setje som vilkår for prøvelauslating frå fengsel at vedtak om utvising vert sett i verk. Dersom det er sett eit slikt vilkår for prøvelauslatinga, og det viser seg at uttransporteringa ikkje kan gjennomførast, kan den domfelte etter forskrift til lov om straffegjennomføring § 3-41 setjast attende i fengsel.

Føresegna opnar for at utanlandske innsette med utvisingsvedtak kan haldast fengsla utover to tredjedel tid, eventuelt til heile straffa er gjennomført, dersom utvisingsvedtaket ikkje let seg setja i verk ved tidspunktet for forventa prøvelauslating. Føresegna er grunngjeve i omsynet til at vedtak om utvising skal effektuerast på ein formålstenleg måte, og ikkje omstende knytt til dommen eller straffegjennomføringa.

Prøvelauslatingsreglane har vore vurderte av Sivilombodsmannen. Ombodsmannen ga i sak 2007/1063 uttrykk for tvil knytt til om prøvelauslatingsreglane let seg forene med EMK artikkel 5 om retten til fridom. Den Europeiske Menneskerettsdomstolen (EMD) legg til grunn at EMK artikkel 5 set krav om tilstrekkeleg årsakssamanheng mellom domfellinga og eit eventuelt seinare grunnlag for fridomstap. Ombodsmannen stilte spørsmål ved om det ligg føre tilstrekkeleg årsakssamanheng når fortsatt fridomstap eine og åleine er grunngjeve i ei manglande iverksetjing av utvisingsvedtaket.

Justisdepartementet vurderte reglane i lys av synspunkta frå Ombodsmannen, og fann at det var behov for eit klårare skilje mellom fridomstap som følgje av straffegjennomføringa og fridomstap som følgje av manglande effektuering av utvisingsvedtaket. Sentralforvaltninga for kriminalomsorga gav i rundskriv KSF-6/2010 føringar om endring av praksis, slik at kriminalomsorga tek omsyn til EMK ved praktiseringa av regelverket for prøvelauslating. Det følgjer av rundskrivet at fengsling utover to tredjedel tid ikkje skal finne stad «utelukkende med den begrunnelse at et utvisningsvedtak ikke kan effektueres». Forskrifta § 3-41 siste ledd andre punktum, om høve til å setje domfelte attende i fengsel ved manglande effektuering av utvisingvedtak, vart teken ut av bruk.

Det går fram av KSF rundskriv 2/2012 at det heller ikkje for ei avgrensa periode er høve til å halde attende domfelte i desse tilfella. Praktiske problem for kriminalomsorga og politiet i samband med koordinering av uttransporteringa skal heller løysast ved bruk av framskoten lauslating i medhald av § 42 fjerde ledd, jf. KSF rundskriv 2/2011.

Kriminalomsorga kan, i medhald av § 42 femte ledd, avslå prøvelauslating «hvis omstendighetene etter en totalvurdering gjør løslatelse utilrådelig». Sentralforvaltninga for kriminalomsorga peika i rundskriv 2/2012 på «at et utvisningsvedtak i seg selv ikke er tilstrekkelig til å anse prøveløslatelse som utilrådelig på grunn av fare for ny kriminalitet». Det må gjerast«en konkret og individuell vurdering av alle sakens omstendigheter, herunder domfeltes strafferettslige historie, det straffbare forholdets art, tilknytning til Norge, oppholdstid, familie m.v.» I tilfelle kor det ikkje er grunnlag for å nekte prøvelauslating, og domfelte heller ikkje vil kunne uttransporterast i samband med lauslatinga, bør kriminalomsorga vurdere å setje vilkår for prøvelauslatinga, til dømes i form av møteplikt for kriminalomsorga.

11.2 Høyringsnotatet

Departementet meinte i høyringsnotatet at det er behov for å gjere ei klårare avgrensing av fridomstap med grunnlag i straffegjennomføringa og fridomstap med grunnlag i manglande effektuering av eit utvisingsvedtak.

Departementet gav uttrykk for at høvet til å halde innsette fengsla utover to tredjedels tid bør avgrensast til tilfelle kor prøvelauslating etter ei totalvurdering av tilhøva vil vere utilrådeleg, jf. straffegjennomføringsloven § 42 femte ledd. I vurderinga av om prøvelauslating vil vere utilrådeleg, skal det særleg leggjast vekt på åtferda den domfelte har utvist under straffegjennomføringa, og om det er grunn til å tru at vedkomande vil gjere seg skuldig i nye straffbare handlingar i prøvetida.

Innsette med utvisingsvedtak vil ikkje kunne opphalde seg lovleg eller få løyve til arbeid i Noreg etter prøvelauslating. Opphald i Noreg vil i seg sjølve kunne medføre straff etter føresegner i utlendingsloven. Samstundes vil òg brot på føresegner i utlendingsloven føre med seg brot på vilkåra for prøvelauslating, jf. straffegjennomføringsloven § 43 fyrste ledd. Departementet meinte på bakgrunn av dette at det er gode grunnar for at utvising bør effektuerast samstundes med lauslatinga, men at eit eventuelt vidare fridomstap likevel må grunngjevast i utlendingslovgivinga.

Domfelte utlendingar med utvisingsvedtak kan òg prøvelauslatast etter å ha utheldt halve straffa dersom vilkåra i straffegjennomføringsloven § 42 tredje ledd er oppfylte. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at det framleis vil vere høve til å setje vilkår om iverksetjing av utvisingsvedtak ved prøvelauslating etter halv tid. Dette standpunktet er òg lagt til grunn av Sivilombodsmannen.

Departementet gjorde framlegg om å oppheve § 42 sjette ledd, på bakgrunn av at føresegna er for vid og uklår. Vidare vart det peika på at forholdet til EMK artikkel 5 kan takast inn som ein del av den skjønsmessige vurderinga etter § 42 femte ledd. Framlegget gjer det òg naudsynt å gjere endringar i tilvisingar i § 7 bokstav i og § 7b.

11.3 Høyringsinstansane sitt syn

Høyringsinstansane gjev generelt uttrykk for at dei er samde med departementet i at straffegjennomføringsloven § 42 sjette ledd må opphevast, slik at føresegna om prøvelauslating vert i tråd med EMK artikkel 5. Det er semje om at fridomstap som følgje av straffedommen må avgrensast mot fridomstap grunngjeve i utlendingslovgivinga.

Politidirektoratet peikar på at det er «åpenbart hensiktsmessig» at utvisingsvedtak vert effektuert samstundes som lauslatinga frå fengsel, slik at straffedømde utlendingar utan lovleg opphald i Noreg ikkje vert lauslatne og held fram å opphalde seg i landet. For at politiet skal kunne returnere dei domfelte, må identitet, reisedokument og aksept for retur liggje føre. Politidirektoratet peikar difor på at politiet må varslast i god tid før prøvelauslatinga. Politidirektoratet meiner at dialog og gode rutinar for samarbeid mellom politiet og kriminalomsorga er viktig, og at retningslinjene for kontakt mellom fengsel og politidistrikt må vidareførast.

Riksadvokaten, Politidirektoratet og Politiet si utlendingseining meiner at det ved prøvelauslating etter halv tid framleis bør kunne setjast vilkår om effektuering av utvisingsvedtak. Advokatforeningen meiner på si side at utlendingsrettslege omsyn heller ikkje kan grunngjeve avslag på prøvelauslating etter halv tid.

Politidirektoratet meiner at det er «noe uklart» kva det i praksis vil innebere at EMK artikkel 5 vert teke inn i vurderinga av om prøvelauslating vil vere utilrådeleg, jf. § 42 femte ledd. Utlendingseininga i politiet seier seg samd i at EMK artikkel 5 kan inngå i den skjønsmessige vurderinga etter § 42 femte ledd.

11.4 Departementet si vurdering no

Departementet foreslår å oppheve straffegjennomføringsloven § 42 sjette ledd. Framlegget har motteke brei støtte frå høyringsinstansane. Opphevinga vil bringe lova i samsvar med gjeldande praksis. Ei oppheving av § 42 sjette ledd vil eliminere tvil rundt forholdet mellom prøvelauslatingsreglane i straffegjennomføringslova og EMK artikkel 5.

Sivilombodsmannen uttala i si drøfting av problemstillinga at det «i første rekke» er ved prøvelauslating etter to tredjedels tid at «det kan være problematisk å stille vilkår om iverksetting av utvisningsvedtak». Prøvelauslating kan òg, etter straffegjennomføringsloven § 42 tredje ledd, finne stad «Dersom halvdelen av fengselstraffen og minst 60 dager er gjennomført» og «særlige grunner tilsier det». Slik prøvelauslating finn berre stad etter ei streng vurdering.

Departementet la i høyringsnotatet til grunn at det framleis vil vere høve til å setje effektuering av utvisingsvedtak som vilkår ved prøvelauslating etter halv tid. Høyringsinstansane er delte i synet på om det framleis skal vere høve til å setje eit slikt vilkår ved prøvelauslating etter halv tid. Departementet meiner, etter ei nærmare vurdering av problemstillinga, at dei same omsyna gjer seg gjeldande i samband med prøvelauslating etter halv straffetid og etter to tredjedelar av straffetida. Dersom vilkåra for prøvelauslating er oppfylte, og innsette likevel skal haldast attende i fengsel på bakgrunn av manglande effektuering av utvisingsvedtak, må dette forankrast i utlendingslovgivinga, uavhengig av kor langt den innsette har kome i soninga. Dette medfører at ein heller ikkje ved prøvelauslating etter halv tid kan setje vilkår om effektuering av utvisingsvedtak. Dette er òg i samsvar med Europarådet sin rekommandasjon om utanlandske innsette av 10. oktober 2012, kor det i punkt 36.1 går fram at utanlandske innsette «like other prisoners, shall be considered for early release as soon as they are eligible and shall not be discriminated against in this respect».

Dersom dei alminnelege vilkåra for prøvelauslating er oppfylte, skal innsette etter framlegget prøvelauslatast, med mindre det er grunnlag for fengsling etter utlendingsloven eller lauslating kan seiast å vere utilrådeleg, jf. straffegjennomføringsloven § 42 femte ledd. Kriminalomsorga skal etter forskrift til lov om straffegjennomføring § 3-41 fyrste ledd, gjere ei «konkret vurdering» av om prøvelauslating er tilrådeleg. Vurderinga skal vere individuell, jf. retningslinjer til straffegjennomføringsloven punkt 3.45.2. Det er etter retningslinjene mellom anna relevant å leggje vekt på om det er «grunn til å anta at domfelte vil begå nye straffbare handlinger i prøvetiden», og i så fall skal prøvelauslating ikkje skje.

For utviste personar vil vidare opphald i Noreg i seg sjølve innebere lovbrot. Dette aleine er likevel ikkje nok til å nekte prøvelauslating på det grunnlag at lauslating vil vere utilrådeleg, då denne avgjerda skal vere basert på eit konkret skjøn, kor mellom anna EMK artikkel 5 kjem inn som eit relevant moment. Dette inneber at dersom prøvelauslating elles er å anse som tilrådeleg, kan ikkje det forhold at vedkomande innsette er utvist aleine reknast for å gjere prøvelauslating utilrådeleg. Vedtaket om utvising vil altså i seg sjølve ikkje vere tilstrekkeleg til å nekte prøvelauslating, da vurderinga av om prøvelauslating er tilrådeleg skal skje ut frå dei same føresetnader for utviste innsette som for norske statsborgarar og utanlandske innsette med opphaldsløyve.

Klårgjeringa av forholdet mellom fridomstap på bakgrunn av høvesvis straffegjennomføringsloven og utlendingsloven krev samarbeid mellom kriminalomsorga og politiet. Politiet har peika på at dei må varslast om framtidig lauslating av utviste innsette i god tid forut for lauslatinga, slik at dei kan ta hand om effektuering av utvisingsvedtak eller oppmode om fengsling etter utlendingsloven. Rutinar for kontakt mellom etatane er allereie etablert og nedfelt i rundskriv frå Sentralforvaltninga for kriminalomsorga.