6 Utvida bruk av overgangsbustad

6.1 Gjeldande rett

Hovudregelen ved innsetjing i fengsel er at kriminalomsorga skal setje domfelte direkte inn i fengsel med høgt tryggleiksnivå, jf. straffegjennomføringsloven § 11 fyrste ledd. Dersom det er idømd fengselsstraff på inntil 2 år, skal kriminalomsorga vurdere om domfelte kan setjast direkte inn i fengsel med lågare tryggleiksnivå. Slik innsetjing skal ikkje finne stad dersom formålet med straffa eller omsynet til tryggleiken talar mot det, eller dersom det er grunn til å anta at domfelte vil unndra seg straffegjennomføringa. I særlege tilfelle kan domfelte setjast direkte inn i fengsel med lågare tryggleiksnivå.

Når delar av straffa er gjennomført, kan innsette overførast frå fengsel med høgt eller lågare tryggleiksnivå til fortsatt straffegjennomføring i overgangsbustad etter § 15 tredje ledd. Overføring skal ikkje finne stad dersom formålet med straffa eller omsynet til tryggleiken talar mot det, eller dersom det er grunn til å anta at innsette vil unndra seg straffegjennomføringa.

Dersom den domfelte er under 18 år, skal kriminalomsorga alltid vurdere innsetjing i fengsel med lågare tryggleiksnivå eller overgangsbustad etter § 11 femte ledd.

6.2 Høyringsnotatet

Departementet uttala i St.meld. nr. 37 (2007-2008) Straff som virker at fleire domfelte skal gjennomføre straff i fengsel med lågare tryggleiksnivå. I høyringsnotatet drøfta departementet den rolla overgangsbustader har som eit viktig alternativ for soning av straff ved lågare tryggleiksnivå. Soning i overgangsbustad er særleg formålstenleg for innsette som er sysselsette ved frigang til skule eller arbeid.

I overgangsbustadene står normalitetsprinsippet, butrening og sosiale eigenskapar sentralt. Levekårundersøkingar indikerer at mange innsette, også dei som er idømde kortare fengselsstraff, har behov for nettopp butrening.

Overgangsbustader vert òg rekna for eit godt eigna soningstilbod for unge innsette. Departementet peikar i høyringsnotatet på samanhengen med Prop. 135 L (2010-2011) om endringer i straffeloven, straffeprosessloven, konfliktrådsloven m.fl. (barn og straff), om plikt til å vurdere soning i fengsel med lågare tryggleiksnivå eller innsetjing i overgangsbustad når domfelte er under 18 år, uavhengig av kor lang straff som er idømd.

Departementet uttala på bakgrunn av dette at det er ynskjeleg med eit betydeleg utvida høve til bruk av overgangsbustadar. Stortinget var òg positiv til meir bruk av overgangsbustader ved behandlinga av St.meld. nr. 37 (2007-2008).

Departementet kom på bakgrunn av dette med framlegg om å lovfeste høve til direkte innsetjing i overgangsbustad i tilfelle kor det er idømd fengselsstraff på inntil 1 år. Ved deldommar reknar ein ut frå den vilkårslause delen av straffa. Departementet foreslo at direkte innsetjing i overgangsbustad ikkje skal finne stad dersom formålet med straffa eller omsynet til tryggleiken talar mot det, eller dersom det er grunn til å anta at domfelte vil unndra seg straffegjennomføringa. Det vart òg gjort framlegg om endring av overskrifta i føresegna, slik at overgangsbustad vert nemnt i tillegg til fengsel.

Departementet foreslo vidare i høyringsnotatet at Sentralforvaltninga for kriminalomsorga skal gjeve nærmare reglar for direkte innsetjing i overgangsbustad.

6.3 Høyringsinstansane sitt syn

Dei fleste høyringsinstansane stiller seg positive til framlegget om direkte innsetjing i overgangsbustad. Fleire høyringsinstansar meiner òg at ordninga bør utvidast ytterlegare samanlikna med departementet sitt framlegg. Advokatforeningen meiner til dømes at direkte innsetjing i overgangsbustad bør kunne finne stad dersom det er idømd inntil 2 år fengselsstraff.

Fleire høyringsinstansar syner til fordeler ved ein slik moglegheit. Ved høve til direkte innsetjing i overgangsbustad, vil kriminalomsorga i større grad kunne vareta individuelle behov hos dei domfelte, samstundes som det òg vil vere lettare å vareta familierelasjonar og omsynet til dei pårørande under soninga. Direkte innsetjing i overgangsbustad vil òg gjere det mogleg at fleire domfelte held kontakt med skule eller arbeidsgjevar samstundes som dei gjennomfører straffa. I samband med dette har fleire av høyringsinstansane peika på at direkte innsetjing i overgangsbustad krev nye reglar om frigang frå fyrste dag.

Nokre høyringsinstansar er skeptiske eller stiller seg negative til framlegget. Frå Riksadvokaten, Kriminalomsorga region nordaust og region aust si side vert det peika på at framlegget har konsekvensar for praktiseringa av progresjon i soninga og moglegheita for å sluse domfelte ut i samfunnet etter eit lengre opphald i fengsel. Dei syner til den grunnleggjande tanken bak overgangsbustadane, og at ein endra bruk av desse vil ta plassane frå langtidssonarane. Kriminalomsorga region aust meiner det er uheldig å plassere domfelte som startar soning, saman med langtidssonarar som er i ein heilt annan prosess.

Riksadvokaten meiner at forslaget går lengre enn det som er omtala i St.meld. nr. 37 (2007-2008) Straff som virker, og at det til dels òg inneber noko anna. Riksadvokaten meiner òg at slik bruk av overgangsbustadane bryt med dei grunnleggjande prinsippa bak straffa og dei preventive omsyna. Riksadvokaten oppmodar om at dei preventive omsyna må vere ei reell avgrensing, slik at desse omsyna etter omstenda kan vere til hinder for direkte innsetjing i overgangsbustad.

Fleire av høyringsinstansane, medrekna mellom anna Riksadvokaten og Kriminalomsorga region aust, peikar på utfordringar knytt til varetaking av innsette i overgangsbustadane. Desse høyringsinstansane understreker at tryggleik må vere fyrsteprioritet, og reiser spørsmål ved om kriminalomsorga vil ha eit for spinkelt grunnlag for å gjere forsvarlege vurderingar av tryggleiken. Hedmark fengsel gjev fråsegn om at dei innsette i overgangsbustader bør rekrutterast frå fengsel med lågare tryggleiksnivå, fordi det ifølgje fengselet «kan være vanskelig å vurdere om domfelte er egnet ved en direkte innsettelse i overgangsbolig».

Sjølv om Kriminalomsorga region aust primært ikkje støttar framlegget, ser regionen behovet for ordninga unntaksvis. Regionen stiller likevel spørsmål ved kven som skal ha kompetanse til å ta avgjerd om direkte innsetjing i overgangsbustad, og om avgjerda vil vere eit enkeltvedtak. Vidare meiner regionen at det må gå fram av ordlyden i føresegna at det ved deldom er den vilkårslause delen av straffa som er avgjerande ved avgrensing etter lengde på straffa.

Riksadvokaten er skeptisk til framlegget og meiner at det vil få vidtrekkande konsekvensar, ut frå gjeldande praksis for straffutmåling. Riksadvokaten presiserer at dette standpunktet ikkje gjeld bruk av direkte innsetjing i overgangsbustad overfor born, da dette er grunngjeve i andre omsyn.

6.4 Departementet si vurdering no

Departementet ynskjer å auke bruken av straffegjennomføring i fengsel med lågare tryggleiksnivå. Høve til direkte innsetjing i overgangsbustad vil skape ytterlegare moglegheiter for at domfelte kan gjennomføre straff i fengsel med lågare tryggleiksnivå, i tråd med prinsippa i St.meld. nr. 37 (2007-2008) Straff som virker. Departementet vidarefører difor framlegget i høyringsnotatet om at føresegn om direkte innsetjing i overgangsbustad vert teke inn i straffegjennomføringsloven § 11.

Hovudregelen for innsetjing i fengsel vil likevel framleis vere at domfelte vert set inn i fengsel med høgt tryggleiksnivå, etter straffegjennomføringsloven § 11 fyrste ledd. Ved fengselsstraffar på inntil 2 år, skal kriminalomsorga vurdere om domfelte kan setjast direkte inn i fengsel med lågare tryggleiksnivå. Lovframlegget må òg sjåast i samanheng med at kriminalomsorga etter § 11 siste ledd er pålagt å vurdere soning i fengsel med lågare tryggleiksnivå eller overgangsbustad når domfelte er under 18 år, uavhengig av kor lang straff som er idømd.

Normalitetsprinsippet er sentralt under soning i overgangsbustad. Dei innsette får moglegheit til butrening, utvikling av sosiale eigenskapar og varetaking av forholdet til familie og pårørande, samstundes som dei er under straffegjennomføring og må rette seg etter dei rammer kriminalomsorga set for soninga. Soning i overgangsbustad gjev òg betre moglegheiter for å oppretthalde kontakt med anna sosialt nettverk, som skule og arbeidsplass, under soninga.

Departementet er samd med fleire av høyringsinstansane i at ordninga føreset at det raskt etter innsetjinga vert etablert eit aktivitetstilbod til dei innsette. Det er difor viktig at einingane legg forholda til rette for at aktivitetstilbod, medrekna frigang, kan setjast i verk så snart som mogleg etter direkte innsetjing i overgangsbustad.

Overgangsbustadene representerer i dag eit viktig soningsalternativ for langtidssonarar når dei skal førast attende til samfunnet. Nokre av høyringsinstansane er uroa for kva for verknad framlegget vil ha for langtidssonarar og deira moglegheit til progresjon i straffegjennomføringa. Departementet meiner at høvet til direkte innsetjing i overgangsbustad vil opne opp for større moglegheiter til individuell tilpassing av straffegjennomføringa i samsvar med domfelte sine behov, og at overgangsbustadane difor bør få eit større bruksområde. Når det gjeld fordelinga av soningsplassar mellom høvesvis langtidssonarar og domfelte som kan starte soninga i overgangsbustad, vil departementet peike på at det i dag er god kapasitet ved fleire av overgangsbustadane. Vidare er det òg slik at framlegget inneber eit høve til å sette domfelte direkte inn i overgangsbustad, ikkje ein rett. Kriminalomsorga vil dermed kunne velje ut dei domfelte med størst behov for soning i overgangsbustad, uavhengig av om vedkomande er langtidssonar eller er idømd ei kortare straff.

Einskilde høyringsinstansar uroar seg for at langtidssonarar og domfelte som er idømd kortare straff, som er i ulike fasar i soninga, skal sone saman i overgangsbustad. Kriminalomsorga vil, i samband med val av passande kandidatar for direkte innsetjing i overgangsbustad, foreta ei vurdering av om domfelte synest å vere egna for slik straffegjennomføring. I denne vurderinga vil kriminalomsorga leggje avgjerande vekt på tryggleik, og innsetjinga i overgangsbustad føreset at det vert rekna som forsvarleg. Vidare vil kriminalomsorga mellom anna leggje vekt på korleis ein tenkjer seg at den domfelte vil fungere i overgangsbustaden, og i denne vurderinga vil òg omsynet til fangesamansetjinga vere relevant.

Riksadvokaten meiner at ordninga vil få for vidtrekkande konsekvensar, med tanke på gjeldande praksis for straffutmåling. Andre høyringsinstansar har derimot bede om at ein utvidar ordninga ytterlegare, slik at òg domfelte med lengre straffar kan starte soninga i overgangsbustad.

Departementet ynskjer at ordninga skal gjelde for domfelte med vilkårslaus fengselsstraff av inntil 1 år. Dersom domfelte ved deldom er idømd ei fengselsstraff av til dømes 1 år og 6 månader, kor 1 år er gjort vilkårslaust, er det den vilkårslause delen av straffa som er avgjerande i denne samanhengen.

Departementet meiner at ein ved å setje grensa ved 1 år vilkårslaus fengselsstraff avgrensar ordninga slik at dei tyngste og mest alvorlege straffedommane ikkje vert omfatta. I tillegg til dette må omsynet til tryggleik vurderast konkret og individuelt i kvart tilfelle. Tryggleiken rundt direkte innsetjing i overgangsbustad må vurderast nøye før ei eventuell innsetjing finn stad.

Det er reist spørsmål ved kva for grunnlag kriminalomsorga har for å plukke ut kandidatar for direkte innsetjing i overgangsbustad før domfelte har starta soninga, både med omsyn til tryggleik og om domfelte er eigna. Ved vurdering av om direkte innsetjing i overgangsbustad kan vere aktuelt, vil kriminalomsorga ha eit spinklare vurderingsgrunnlag enn i dei tilfella kor overgangsbustad vert nytta som eit soningsalternativ etter eit lengre opphald i fengsel. Departementet meiner likevel at kriminalomsorga ved hjelp av mellom anna personalia, dom og eventuell historikk frå tidlegare straffegjennomføring, samt på bakgrunn av eventuell direkte kontakt med den domfelte, vil gjere ei forsvarleg vurdering av tryggleiken og om vedkomande er eigna for direkte innsetjing i overgangsbustad. I dei tilfella kor det ligg føre ei personundersøking etter straffeprosessloven kapittel 13, vil òg denne kunne gjeve verdfull informasjon til vurderinga. Dersom domfelte til dømes er ung, i ein utdanningssituasjon eller har helsemessige problem som vil gjere soning i fengsel vanskeleg, kan det vere ein indikasjon på at direkte innsetjing i overgangsbustad vil vere formålstenleg for både straffegjennomføringa og den domfelte si vidare utvikling.

I tillegg til vurderinga som vert gjort før ei eventuell innsetjing i overgangsbustad, vil kriminalomsorga foreta ei kontinuerleg vurdering av tryggleiken undervegs i straffegjennomføringa. Dersom det er «nødvendig for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i fengslet», vert den innsette overført til fengsel med høgare tryggleiksnivå etter straffegjennomføringsloven § 14 fyrste ledd bokstav d.

Fleire av høyringsinstansane er opptekne av kven som skal ta avgjerda om direkte innsetjing i overgangsbustad, og kva for form avgjerda skal ha. Det er regionalt nivå i kriminalomsorga som tar avgjerd om innsetting i fengsel etter straffegjennomføringsloven § 6 andre ledd jf. § 11. Det følgjer vidare av straffegjennomføringsloven § 7 bokstav f at det ikkje er høve til å klage over avgjerd om innsetjing i fengsel etter § 11. Desse alminnelege reglane kjem òg til å gjelde for avgjerd om direkte innsetjing i overgangsbustad.

Nærmare føresegner om ordninga, medrekna utveljing av kandidatar og organisering av aktivitetstilbod, vert gjevne i forskrift og retningslinjer.