5 Tilgjenge til opplysingar om hemmeleg telefonnummer mv. som er underlagt teieplikt

5.1 Gjeldande rett

Ekomloven § 2-9 pålegg både tilbydarar av elektronisk kommunikasjonsnett eller kommunikasjonsteneste, og personar som utfører arbeid eller teneste for ein slik tilbydar, teieplikt om bruk av elektronisk kommunikasjon. Teieplikta omfattar innhaldet i kommunikasjonen og andre personar sin bruk av elektronisk kommunikasjon. Omgrepet «bruk» omfattar alle sider av eit abonnement av elektronisk kommunikasjon. Dette medfører at mellom anna trafikkdata, lokaliseringsdata (opplysingar om tilknyting til ein basestasjon), tidspunkt for logging av og på Internett – eller e-postteneste, samt abonnement- og brukardata, er underlagt teieplikt.

Utlevering av opplysingar underlagt teieplikt krev heimel i lov. Teieplikta er etter ekomloven § 2-9 tredje ledd fyrste punktum ikkje til hinder for å gjeve opplysingar til politi eller påtalemakt om avtalebasert hemmeleg telefonnummer eller andre abonnementopplysingar, medrekna elektronisk kommunikasjonsadresse. Det er òg høve til å gjeve slike opplysingar ved vitnemål for retten, jf. tredje ledd andre punktum.

Andre offentlege myndigheiter enn politi og påtalemakt kan berre innhente opplysingar om lagra data frå tilbydarar dersom det finst lovheimel som gjer unntak frå teieplikta i § 2-9. Unntak frå teieplikta er gjort overfor einskilde myndigheiter i tolloven § 12-4 fyrste ledd, merverdiavgiftsloven § 16-3 og ligningsloven § 6-13a. Myndigheitene er gjeve høvet som ledd i deira lovpålagte kontrollfunksjon.

Det høvet desse myndigheitene har til å hente inn opplysingar underlagt teieplikt, er likevel i nokon grad avgrensa, samanlikna med det høvet som er gjeve politi og påtalemakt. Unntaksheimlane opnar for at kontrollmyndigheita kan påleggje tilbydarar av kommunikasjonstenester å levere ut opplysingar om namn og adresse til ein abonnent som ikkje har offentleg telefon-, telefaks- eller personsøkarnummer. Finansdepartementet drøfta i Ot.prp. nr. 21 (1999-2000) Endringer i skatteloven mv. om kontrollmyndigheita skulle få høve til å hente inn abonnement- og brukardata òg ved andre former for kommunikasjon, til dømes elektronisk kommunikasjonsadresse. Finansdepartementet kom fram til ikkje å gjere framlegg om ei slik endring.

Unntaksheimlane er grunngjevne i omsynet til dei lovpålagte kontrolloppgåvene dei ulike myndigheitene utfører. Det er eit vilkår for utlevering av opplysingane at særlege omsyn gjer det naudsynt, samt at det er mistanke om brot på føresegner gjevne i, eller i medhald av, høvesvis ligningsloven, merverdiavgiftsloven eller tolloven.

Tilsvarande unntaksheimel finst ikkje for kriminalomsorga, og kriminalomsorga har altså ikkje tilgjenge til opplysingar om hemmeleg telefonnummer mv.

Abonnentar som vel å inngå avtale om hemmeleg telefonnummer, har rimeleg grunn til å forvente at abonnementsopplysingar, medrekna telefonnummer, ikkje vert gjort kjende for andre. Retten til respekt for sitt privatliv og familieliv, heim og korrespondanse etter Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8 fyrste ledd, er derfor eit relevant moment ved vurderinga av spørsmål om tilgjenge til hemmeleg kontaktinformasjon.

Forbodet mot inngrep i retten til privatliv er ikkje absolutt, slik at det etter omstenda kan gjerast visse inngrep. Artikkel 8 andre ledd opnar for at inngrep kan rettferdiggjerast når inngrepa er

«i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».

5.2 Høyringsnotatet

Det går fram av høyringsnotatet at kriminalomsorga har behov for tilgjenge til opplysingar som er underlagte reglane om teieplikt ved bruk at elektronisk kommunikasjon ut frå behovet for effektive rutinar for å kalle domfelte inn til soning.

Ekomloven § 2-9 tredje ledd gjer unntak frå teieplikta, slik at ho ikkje er til hinder for at abonnementopplysingar, medrekna opplysingar om avtalebasert hemmeleg telefonnummer og elektronisk kommunikasjonsadresse, vert gjevne til politiet eller påtalemakta.

Kriminalomsorga overtok 1. april 2010 ansvaret for å kalle domfelte inn til soning. Oppgåva låg tidlegare hos politiet, og politiet hadde då høve til å nytte opplysingar underlagt teieplikt for å kome i kontakt med domfelte og kalle dei inn til soning. Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om ein lovtekst som ville gjeve tilgjenge til «opplysninger om avtalebasert hemmelig telefonnummer eller andre abonnementsopplysninger, samt elektronisk kommunikasjonsadresse».

I samband med innkalling til soning er det ein svært viktig føresetnad at kriminalomsorga har tilgjenge til oppdatert kontaktinformasjon for å kunne utføre den lovpålagte oppgåva. Som følgje av dette har kriminalomsorga per i dag tilgjenge til kontaktopplysingar i Folkeregisteret og NAV-registeret, samt Aa-registeret, som er eit dataregister over arbeidsforholda i Noreg, både på land og til sjøs. Arbeidet med innkalling av straffedømde til soning, gjev behov for at det overfor kriminalomsorga vert gjeve unntak frå teieplikta om hemmeleg telefonnummer mv.

Effektive rutinar for innkalling av straffedømde har stor verdi for å nytte soningskapasiteten effektivt og planleggje framtidig soning best mogleg. Effektiv nytting av fengselsplassar er svært viktig for å førebyggje ny soningskø, og for å handtere eit aukande behov for varetektsplassar.

Kriminalomsorga sitt behov for unntak frå teieplikta vart i høyringsbrevet fyrst og fremst grunngjeve i omsynet til utføring av den lovpålagte oppgåva med å kalle domfelte inn til soning av straff, men departementet uttala at det òg i andre samanhengar kan vere aktuelt å nytte seg av opplysingane.

Departementet gjorde vidare framlegg om justering av overskrifta i straffegjennomføringsloven § 7a, slik at ho gjeld opplysingsplikt overfor kriminalomsorga generelt, og ikkje berre for offentlege myndigheiter si del.

5.3 Høyringsinstansane sitt syn

Framlegget om unntak frå teieplikta i samband med innkalling til soning får støtte frå Riksadvokaten, Politidirektoratet og dei ulike einingane i kriminalomsorga som har gjeve fråsegn i høyringa. Kriminalomsorga Hedmark fengsel opplyser at det er tungvint å søke om tilgjenge til NAV-registeret for å kome i kontakt med domfelte. Fengselet oppmodar difor politiet om forkynning av 23,5 % av alle innkallingar til soning.

Advokatforeningen uttalar at dei ikkje kan slutte seg til framlegget, og reiser, som Samferdselsdepartementet, spørsmål ved om kriminalomsorga har behov for same unntak frå teieplikta som er gjort overfor politiet. Innvendinga gjeld særleg omgrepet «elektroniske kommunikasjonsadresser». Advokatforeningen syner til at teiebelagt informasjon uansett ikkje skal kommuniserast ved bruk av elektronisk kommunikasjon. På bakgrunn av den informasjonen om domfelte kriminalomsorga allereie har tilgjenge til, i form av offentlege register, dom, rettsbok og politidokument, meiner Advokatforeningen at framlegget om unntak frå teieplikta ikkje er godt nok grunngjeve.

Samferdselsdepartementet meiner at det ikkje er samsvar mellom kor inngripande tiltaket er, og formålet med inngrepet. Høyringsinstansen saknar

«større grad av synliggjøring av vurderingene som er foretatt mot Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8 som er en naturlig skranke for vurderingen av taushetsplikten etter ekomloven § 2-9 og unntaket i bestemmelsens tredje ledd. Avveiningen mellom hensynet til privatlivet og hensynet til samfunnets behov for effektiv avvikling av soningskøer bør etter vårt syn i større grad synliggjøres».

Samferdselsdepartementet syner likevel til at retten til fri kommunikasjon ikkje er absolutt, og «ser at det kan foreligge gode grunner for at kriminalomsorgen skal kunne gis tilgang til avtalebasert hemmelig telefonnummer eller abonnementsopplysninger». Høyringsinstansen syner til at omsynet bak hemmeleg telefonnummer er at ein sjølve skal ha kontroll over kven som får tilgjenge til eiga privatliv, ikkje å unndra seg kontroll eller liknande frå offentlege myndigheiter.

Når det gjeld førespurnaden Justisdepartementet la fram i samband med andre bruksområde for opplysingane, har nokre høyringsinstansar gjeve uttale.

Straffegjennomføringsloven § 27 heimlar at kriminalomsorga kan kontrollere identiteten til innsette sine samtalepartnarar før ein telefonsamtale finn stad. Kriminalomsorga region sør og Ringerike fengsel meiner at det ville kunne vere formålstenleg å ha tilgjenge til opplysingar om hemmelege telefonnummer i samband med kontroll av innsette sin bruk av telefon. Telemark fengsel avdeling Skien peikar på at bruk av denne typen opplysingar vil kunne vere føremålstenleg til dømes ved funn av mobiltelefonar i fengselet, ved mistanke om at innsette har kommunisert ulovleg via Internett, eller dersom innsette har brote andre reglar for straffegjennomføringa. Fengselet syner til at ein i desse situasjonane må gjere ei avgrensing mot etterforsking, som skal overlatast til politiet.

Riksadvokaten meiner at kriminalomsorga, som ein sentral aktør i straffesakskjeda, bør ha tilgjenge til denne typen opplysingar, òg i andre situasjonar enn ved innkalling til soning. Dette kan til dømes vere dersom ein innsett ikkje kjem attende til fengselet etter permisjon, eller ved rømming frå fengselet. Riksadvokaten peikar på at det bør gå fram av lova kva for formål som vil kunne gjeve tilgjenge til opplysingane.

Politidirektoratet stiller seg òg positivt til framlegget, og meiner at tilgjenge til opplysingane vil kunne få verdi til dømes ved vurdering av ro, orden og tryggleik, medrekna trusselvurderingar.

5.4 Departementet si vurdering no

Politiet og påtalemakta har, etter ekomloven § 2-9 fyrste ledd tredje punktum, tilgjenge til avtalebasert hemmeleg telefonnummer og andre abonnementopplysingar, medrekna elektronisk kommunikasjonsadresse. Unntaket frå teieplikta er ikkje avgrensa til arbeid med etterforsking av straffesaker, jf. Ot.prp. nr. 31 (1997-1998). Denne typen opplysingar kunne dermed nyttast av politiet i samband med innkalling av straffedømde til soning, før denne oppgåva ved lov vart overført frå politiet til kriminalomsorga.

Einskilde andre myndigheiter har òg, på særskilde vilkår, tilgjenge til denne typen opplysingar med heimel i merverdiavgiftsloven § 16-3, tolloven § 12-4 og ligningsloven § 6-13A. Desse unntaksheimlane er grunngjevne i kontrollomsyn, og dei er eit middel for å fremje varetaking av myndigheitene sine lovpålagte kontrolloppgåver.

Høvet til å ha hemmeleg telefonnummer mv. er grunngjeve i omsynet til sjølve å ha kontroll over sitt eige privatliv og sine kontaktopplysingar. Ynskje om å kontrollere kven som har tilgjenge til opplysingane er likevel ikkje tungtvegande i alle samanhengar. Høvet til å ha hemmeleg kontaktinformasjon bør ikkje kunne nyttast som eit middel for å unndra seg fullbyrding av straff. Det er, til samanlikning, i Ot.prp. nr. 21 (1999-2000) Endringer i skatteloven mv., framheva at omsynet bak høvet til å ha hemmeleg telefonnummer ikkje er «at personer skal kunne unndra seg offentlige myndigheters kontroll». Kontrolloppgåver etter merverdiavgiftsloven, tolloven og ligningsloven kan på fleire måtar samanliknast med arbeidet med å kalle domfelte inn til soning. Desse typane oppgåver er til dømes pålagt etatane med heimel i lov, samstundes som dei er ein grunnleggande føresetnad for dei ulike etatane si verksemd.

Advokatforeningen og Samferdselsdepartementet stilte i høyringsfråsegna spørsmål ved kriminalomsorga sitt behov for tilgjenge til «elektronisk kommunikasjonsadresse». Departementet er samd i at omgrepet «elektronisk kommunikasjonsadresse» er vidt. Uttrykket omfattar òg kommunikasjon på Internett, og ordlyden er dermed meir omfattande enn kva som er naudsynt, da kriminalomsorga sitt behov er avgrensa til å gjelde domfelte sin adresse og vedkomande sitt telefonnummer.

Departementet ynskjer på bakgrunn av dette ein noko snevrare ordlyd, som av omsyn til personvernet ikkje er meir omfattande enn kva som er naudsynt for varetaking av formålet med føresegna. Departementet ynskjer difor ikkje å ta med uttrykket «elektronisk kommunikasjonsadresse» i lovframlegget, og heimelen vil etter dette omfatte «avtalebasert hemmelig telefonnummer eller andre abonnementsopplysninger». Å utelate «elektroniske kommunikasjonsadresser» frå ordlyden vil ikkje vere til hinder for seinare å vurdere bruk av e-post ved innkalling til soning.

Departementet bad i høyringsnotatet om innspel på om det er andre bruksområde for opplysingane innanfor kriminalomsorga si verksemd. Einskilde høyringsinstansar meinte at opplysingar om hemmeleg telefonnummer mv. kan nyttast i samband med til dømes kontroll av innsette sin bruk av telefon og ved funn av mobiltelefonar i fengsel.

Departementet meiner at bruken av opplysingane på noverande tidspunkt bør avgrensast til arbeid med innkalling av straffedømde til soning, og går derfor ikkje vidare med framlegget om bruk av opplysingane i andre samanhengar. Departementet kjem eventuelt tilbake til ei ny vurdering av problemstillinga dersom det skulle vise seg at opplysingane bør nyttast på fleire område.

Abonnentar som vel å inngå avtale om hemmeleg telefonnummer har rimeleg grunn til å forvente at abonnementopplysingar er underlagt teieplikt og ikkje vert gjort kjende for andre. Lovframlegget om å gjeve kriminalomsorga tilgjenge til hemmeleg kontaktinformasjon inneber difor i utgangspunktet eit inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Lovframlegget må difor oppfylle vilkåra i artikkel 8 andre ledd for å kunne legitimerast, noko som inneber eit krav til heimelen, at inngrepet er grunngjeve i eit eller fleire særskilde formål og at inngrepet er naudsynt i eit demokratisk samfunn.

EMK artikkel 8 krev at inngrepet er «i samsvar med loven». Det sentrale er at heimelen er tilstrekkeleg tilgjengeleg og klårt formulert, slik at innbyggjarane har rimeleg moglegheit til å føresjå rettsstillinga si. Heimel for unntak frå teieplikta vil gå fram av straffegjennomføringsloven, altså formell lov, slik at kravet om heimel vert oppfylt.

Legitime inngrep i privatlivet må etter EMK artikkel 8 vere grunngjevne i eit relevant formål. Kriminalomsorga sitt behov for tilgjenge til opplysingane er grunngjeve i omsynet til effektivitet i arbeidet med innkalling av domfelte til soning. Å kalle domfelte inn til soning er ei lovpålagt oppgåve, som er nært knytt til det å «forebygge uorden eller kriminalitet». Effektiv innkalling til, og gjennomføring av, idømd straff er naudsynt for å vareta dei preventive omsyna bak straffa. Effektive rutinar for innkalling av straffedømde til soning vil òg ha verdi i arbeidet med å førebyggje soningskø.

Innkalling av straffedømde til soning er difor ei viktig oppgåve i straffesakskjeda. Effektivitet i arbeidet må difor, etter departementet si meining, reknast for eit legitimt omsyn i relasjon til EMK artikkel 8.

Kravet om at inngrepet må vere «nødvendig i et demokratisk samfunn» inneber eit krav om høveleg samsvar mellom mål og middel. Abonnenten si forventing om at kontaktopplysingane ikkje vert formidla vidare frå tenestetilbydar, må vegast opp mot kriminalomsorga sitt behov for tilgjenge til opplysingane. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) krev i sin praksis ikkje at inngrepet er uunnverleg for at det kan legitimerast. Samstundes vil det heller ikkje vere tilstrekkeleg for å legitimere inngrep at tiltaket berre er ynskjeleg eller nyttig. Ein må difor gjere ei konkret vurdering av om inngrepet er grunngjeve i «a pressing social need», og dei ulike omsyna må balanserast mot kvarandre.

Forutan at soningskø inneber administrative utfordringar for kriminalomsorga, vil soningskø òg ha uheldige verknader i samfunnssamanheng og for den enkelte dømde som ventar på å sone straffa si. Soningskø svekkar den preventive verknaden av straff. Når domfelte som ventar på soning av straff gjer nye kriminelle handlingar, vil ein dessutan oppleve svekka tillit til straffesystemet og kriminalpolitikken. Førebygging av soningskø har difor nær samanheng med varetakinga av formåla bak straffa.

Kva for type inngrep det konkrete tiltaket inneber, og kva for mekanismar ein har for varetaking av rettstryggleiken, vil vere sentrale moment i vurderinga. Departementet meiner det i denne samanhengen er relevant kva for rutinar ein har for handsaming og bruk av kontaktinformasjon underlagt teieplikt. Vidare vil òg styring og avgrensing av kven i kriminalomsorga som har tilgjenge til opplysingane, vere relevant. Departementet syner i den samanheng til at personopplysingane vil verte handsama av tilsette med teieplikt, og at handsaminga vil skje i samsvar med det nye kapittel 1a i straffegjennomføringsloven. Det vil òg verte gjeve forskrift og retningslinjer som vil gjeve klåre føringar for kriminalomsorga si handsaming av personopplysingar.

Effektiv innkalling til og gjennomføring av fengselsstraff er viktig, både praktisk og kriminalpolitisk. Førebygging av soningskø er òg viktig for at straffa skal ha sin preventive effekt. Departementet meiner at omsynet til privatlivet i denne samanhengen må ha mindre vekt, da dette området ikkje er i kjerna av kva for omsyn hemmeleg kontaktinformasjon er meint å vareta. Departementet meiner etter dette at lovframlegget om tilgjenge til opplysingane er i samsvar med EMK artikkel 8, og går inn for at lovframlegget vert teke inn i straffegjennomføringsloven § 7a. Departementet ynskjer vidare å endre overskrifta i føresegna til «Opplysningsplikt overfor kriminalomsorgen», da dette samsvarar betre med innhaldet i føresegna.