8 Omtale av særskilte saker
8.1 Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen
Regjeringen vil bygge sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Som i næringslivet vil det også i offentlig forvaltning være et potensiale for å bli mer effektiv. For å hente ut potensialet må det stilles klare krav om mindre byråkrati og mer igjen for skattebetalernes penger.
Regjeringen innførte derfor en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform i 2015. Regjeringen forutsetter at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive. Kravet om mindre byråkrati og mer igjen for pengene vil gjelde det meste av statlig forvaltning. Reformen omfatter sektorer som er politisk prioritert. Det er ikke mindre viktig å sikre effektiv ressursbruk i prioriterte sektorer.
I næringslivet er det en årlig vekst i produktiviteten. Det er rimelig å legge til grunn at det også vil være en produktivitetsvekst i offentlig forvaltning som kan hentes ut med riktige insentiver. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen gir insentiver til mer effektiv statlig drift og skaper handlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet. Reformen innebærer at deler av gevinstene fra mindre byråkrati og mer effektiv bruk av pengene overføres i de årlige budsjettene til fellesskapet. Den årlige overføringen til fellesskapet settes til 0,5 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet. Samlet sett er overføringen til fellesskapet som følge av reformen beregnet til 1,5 mrd. kroner i 2016.
Kravet om mindre byråkrati og mer igjen for pengene gjelder alle statlige virksomheter som mottar driftsbevilgninger fra statsbudsjettet. Det legges til grunn at forslaget gjelder forvaltningens driftsutgifter på postene 01 til 29. Nettobudsjetterte virksomheter som universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner er inkludert i reformen. I tillegg er spesialisthelsetjenestene med i ordningen. Driftsresultatene i statlig forretningsdrift holdes imidlertid utenfor.
Driftsutgiftene til departementer og etater hvor deler av virksomheten finansieres av gebyrer inkluderes også i reformen. For disse virksomhetene stilles det krav om at tiltak for mindre byråkrati og mer igjen for pengene skal komme publikum til gode. Det er forutsatt at gebyrsatser som hovedregel tilpasses et lavere utgiftsnivå.
Utgangspunktet for overføringen til fellesskapet i de årlige budsjettforslagene vil være saldert budsjett for foregående år. Dette bidrar til forutsigbarhet for statlige virksomheter i årene framover.
For å oppnå en varig effekt må tiltakene være en del av en planlagt prosess. Regjeringen vil derfor la dette inngå som en fast del av budsjettarbeidet framover. Reformen vil stimulere forvaltningen til å avbyråkratisere og bruke ressurser mer effektivt også i årene framover.
8.2 Publisering av informasjon om statens bruk av ressurser
Fra 1. januar 2014 ble det obligatorisk for statlige virksomheter å rapportere i tråd med en ny, standard kontoplan. Kontoplanen gir en felles struktur for inndeling av virksomhetenes utgifter, inntekter og balansekontoer gruppert etter art. Den nye kontoplanen er langt mer detaljert enn tidligere, og åpner for bedre oversikt over ressursbruken og enklere sammenligning over tid i virksomhetenes årsrapport og årsregnskap. Kontoplanen legger også til rette for å kunne sammenligne ressursbruk mellom virksomheter.
I mai 2015 publiserte alle statlige virksomheter for første gang egne årsrapporter med årsregnskap basert på både kapittel og post og ny artskontoplan. En ny, felles struktur gjør det enklere å orientere seg i disse rapportene, og det er lettere å sammenlikne på tvers. Rapportene publiseres både på virksomhetens nettsider og hos overordnet departement.
Regnskap etter ny artskontoplan rapporteres også til det sentrale statsregnskapet, og utgjør en ny og verdifull informasjonskilde om statens ressursbruk. Regnskapsinformasjonen er imidlertid ikke komplett, ettersom nettobudsjetterte virksomheter – eksempelvis universiteter og høyskoler – har en forenklet og nettobasert rapportering til statsregnskapet. Dette er en viktig del av statens virksomhet. Det er derfor i dag ikke mulig å sammenstille regnskapsdata etter art for staten som helhet.
Regjeringen mener at det er viktig å gjøre mer data om bruken av statlige bevilgninger bedre tilgjengelig for flere brukere. Det gjelder grunnleggende rettsstatsverdier som informasjons- og ytringsfrihet, demokratisk deltakelse, tilliten til det offentlige og allmennhetens kontroll med forvaltningen. Regjeringen har valgt ut offentlige utgifter som ett av fem områder der vi vil styrke åpenheten og tilrettelegge for viderebruk av offentlige data i maskinlesbare formater.
Direktoratet for økonomistyring (DFØ) har publisert oppdaterte regnskapstall på kapittel og post i statsregnskapet hver måned siden 2010. DFØ vil fra og med november-regnskapet 2015 også publisere rådata med regnskapsinformasjon etter artskontoplanen i maskinlesbart format på sine hjemmesider, slik at de fritt kan brukes av andre.
Det er ofte krevende å bruke rådata. Informasjonen bør også presenteres i en slik form at brukeren opplever den som relevant og direkte anvendbar.
Finansdepartementet og DFØ vil i 2016 utvikle en løsning for publisering av informasjon fra statsregnskapet. Dette vil gi både journalister og vanlige borgere mulighet til å søke i regnskapet og sammenlikne mellom virksomheter. Det vil etter hvert bli mulig å ta ut tidsseriedata, og data skal være tilgjengelig i maskinlesbar form for analyseformål.
DFØ skal også vurdere framtidige løsninger for å presentere og gjøre tilgjengelig regnskapsdata fra nettobudsjetterte virksomheter og fra virksomheter som fører periodisert regnskap.
8.3 Avklaring av virksomhetsbegrepet i staten
For allmennheten vil det være sentralt å kunne knytte informasjon om ressursbruk i statsregnskapet til den enkelte virksomhet. Dette forutsetter en entydig definisjon og avgrensing av virksomhetsbegrepet.
«Virksomhet» benyttes, i regelverket for økonomistyring i staten om et statlig forvaltningsorgan, i samsvar med språkbruken i tjenestemannsloven og hovedavtalen for arbeidstakere i staten. Et departement omfattes av virksomhetsbegrepet når det ikke opptrer som overordnet organ. Virksomhetsbegrepet omfatter de tre hovedvariantene ordinære statlige forvaltningsorganer («bruttobudsjetterte virksomheter»), forvaltningsorganer med særskilte fullmakter («nettobudsjetterte virksomheter») og forvaltningsbedrifter.
En statlig virksomhet forstås dermed som et forvaltningsorgan innenfor staten som juridisk person, dvs. ikke statsforetak, helseforetak, statseide aksjeselskap, stiftelser e.l. Det er i praksis hvert enkelt fagdepartement som avgjør om en statlig institusjon er en virksomhet i økonomiregelverkets forstand.
I forbindelse med prosjektet om publisering av regnskapsdata, vil DFØ – i dialog med departementene, Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), og i samarbeid med Statistisk sentralbyrå som ansvarlig for Enhetsregisteret – etablere en oversikt over statlige virksomheter med utgangspunkt i økonomiregelverket.
8.4 Statlige regnskapsstandarder – obligatorisk bruk innenfor en fortsatt frivillig ordning
Finansdepartementet orienterte i Gul bok 2015 kap. 7.6 om det pågående arbeidet med oppdatering av de anbefalte statlige regnskapsstandardene (SRS).
SRS regulerer bruk av periodisert regnskap i statlige virksomheter. Standardene tar utgangspunkt i regnskapsloven og de norske regnskapsstandardene (NRS), men er tilpasset statlige behov og rammebetingelser. Finansdepartementet har i august 2015 oppdatert de statlige regnskapsstandardene etter en forutgående høring av standarder hvor det var foreslått vesentlige endringer. Høringen omfattet samtlige departementer og Riksrevisjonen. Høringen ga samlet sett ikke grunnlag for større endringer i de opprinnelige høringsforslagene.
Statlige virksomheter som bruker periodiseringsprinsippet har fram til nå kunnet velge om de vil følge SRS, som har hatt status som anbefalte regnskapsstandarder. Dette har gjort det vanskelig å sammenlikne statlige regnskaper. Det har også vært utfordrende for Riksrevisjonen, jf. Dokument nr. 1 (2014–2015).
En standardisering av regnskapsprinsippene for virksomheter som velger å føre periodisert regnskap vil bidra til enklere og tydeligere virksomhetsregnskaper. Informasjonsgrunnlaget for brukerne av statlige virksomhetsregnskap vil bli mer ensartet.
Spørsmålet om én felles standard ble tatt opp i høringen av reviderte standarder, og tilbakemeldingene fra høringsinstansene gir støtte til standardisering. Endringen vil bare berøre et fåtall virksomheter.
Regjeringen har derfor besluttet at de statlige regnskapsstandardene (SRS) skal være obligatoriske for virksomheter som har valgt å føre regnskapet etter andre prinsipper enn kontantprinsippet. De nye reglene trer i kraft fra 1. januar 2016.
8.5 Ny modell for fastsettelse av normrenten og rentenivået i Statens lånekasse for utdanning og Husbanken
Normrenten er den laveste renten en arbeidsgiver kan tilby på lån til arbeidstaker uten at det må betales skatt på fordel av lav rente. Finansdepartementet innfører en ny modell for å fastsette denne renten. Formålet er å etablere en metode som bedre speiler nivået for renter i det alminnelige rentemarkedet enn gjeldende modell, som tar utgangspunkt i renten på statskasseveksler. Videre tar Finansdepartementet i samarbeid med Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet sikte på at tilsvarende beregningsmodell med nødvendige tilpasninger også skal gjøres gjeldende for lånerentene i Statens lånekasse for utdanning og i Husbanken.
Nærmere om fastsetting av dagens rentenivåer
Normrenten og lånevilkårene for flytende renter i Statens lånekasse og Husbanken fastsettes nå med utgangspunkt i den effektive renten på statskasseveksler med 0-3 måneders løpetid. Rentene beregnes som et gjennomsnitt av den observerte renten over en periode på to måneder (observasjonsperioden), og gjelder fra to måneder etter observasjonsperiodens slutt. Normrenten fastsettes til gjennomsnittsrenten tillagt et påslag på 1,65 prosentenheter. Rentenivået for lån med flytende rente i Statens lånekasse fastsettes som gjennomsnittsrenten tillagt et påslag på 1,25 prosentenheter. Rentenivået for lån med flytende rente i Husbanken fastsettes som gjennomsnittsrenten tillagt et påslag på 1,0 prosentenheter. For lån med fastrenteavtale er det samme påslag som for lån med flytende rente, henholdsvis 1,25 og 1,0 prosentenheter i Lånekassen og Husbanken, men observasjonsperioden er en måned og ny rente trer i kraft en måned etter observasjonsperioden.
Ny modell for fastsetting av normrenten
Normrenten har vært fastsatt etter gjeldende modell fra og med inntektsåret 2004. Modellen ble da den ble innført, ansett å gi et godt anslag på beste effektive markedsrente på utlån fra bankene. Påslaget var ved innføringen 0,5 prosentenheter. Med virkning fra inntektsåret 2014 ble påslaget økt med 0,75 prosentenheter. Påslaget ble økt med ytterligere 0,40 prosentenheter fra inntektsåret 2015. Påslaget er dermed 1,65 prosentenheter i 2015.
Den nåværende modellen for rentefastsettelsen har over tid vist seg ikke å gi stabilt grunnlag for å fastsette normrentenivået. Bakgrunnen for å øke påslagene i 2014 og 2015 var den økte forskjellen i rentene på statspapirer og renter på lån i ordinære banker. Normrenten utviklet seg over tid slik at den ble langt lavere enn de beste markedsrentene.
Det er et mål for beregningsmetoden for normrenten at den speiler nivået for renter i det alminnelige rentemarkedet. Finansdepartementet legger på bakgrunn av dette opp til en ny modell for fastsettelse av normrenten som tar utgangspunkt i rentebetingelser for boliglån i markedet. Modellen baserer seg på data som lånetilbydere er forpliktet å rapportere inn til Finansportalen. Det tas utgangspunkt i et boliglån på 1,5 mill. kroner innenfor 50 pst. sikkerhet, som tilsvarer en boligverdi på minst 3 mill. kroner. Gjennomsnittet av de beste rentene danner renten som kalles basisrenten. Fra basisrenten gjøres det et fradrag slik at normrenten ikke skal ligge nevneverdig over de aller beste lånetilbudene i markedet. Fradraget settes til 0,15 prosentenheter. Dersom utviklingen av basisrenten tilsier en endring på minst 1/10 prosentenhet, endres normrenten. Kompetansen til å fastsette basisrenten og normrenten ligger til Finansdepartementet.
Det forventes ikke at normrenten på overgangstidspunktet vil avvike vesentlig fra renten slik den ville ha blitt fastsatt til etter eksisterende modell. Over tid antas modellen å gi mer presise anslag på faktisk markedsrente enn dagens metode. Endringen av forskriften vil ha effekt for normrenten som gjelder fra 1. mars 2016. Boliglånsrenten i Statens pensjonskasse (SPK) vil fortsatt følge normrenten. For en nærmere beskrivelse, se Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016.
Om ny modell for fastsettelse av renter i Statens lånekasse for utdanning og Husbanken
Finansdepartementet i samarbeid med Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar sikte på at tilsvarende beregningsmodell med nødvendige tilpasninger også skal gjøres gjeldende for lånerentene i Statens lånekasse for utdanning og i Husbanken. En slik omlegging vil bidra til at rentenivået i disse ordningene bedre vil variere med alternative lånemuligheter og gjøre det lettere å videreføre ønsket utdanningspolitisk og boligpolitisk innretning av låneordningene. Forskriftene knyttet til regulering av renter i Statens lånekasse for utdanning og Husbanken vil endres slik at de knyttes opp til den basisrenten som fastsettes med et bestemt fratrekk. Det tas sikte at rentene skal beregnes med ny modell med virkning fra 1. mars 2016.
Det legges til grunn at fratrekket fra basisrenten gjøres slik at rentenivået både i Statens lånekasse og Husbanken ved innføringstidspunktet blir om lag slik det ville blitt ved videreføring av dagens modell. Det nøyaktige nivået på fratrekket må på denne bakgrunn beregnes nær opp til virkningstidspunktet.
Endringen vil gjøres for fastsettelse av lån med flytende renter og med nødvendige tilpasninger også for lån med fast rente. Nåværende lengde på observasjonsperiode og varslingstid for fastrentelån som i dag er kortere enn for lån med flytende rente, beholdes.