6 Oppholdssted under innreisekarantene
6.1 Gjeldende rett
6.1.1 Smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd
Etter smittevernloven § 4-3 andre ledd første punktum kan Kongen gi forskrift om hvor og hvordan personer som reiser inn til Norge, skal gjennomføre karantene. I medhold av denne hjemmelen kan det blant annet gis forskrift om at innreisekarantene skal gjennomføres på et karantenehotell eller et annet egnet oppholdssted. Det åpnes også for at det kan fastsettes nærmere regler om den praktiske gjennomføringen av en slik ordning.
Selve plikten til å være i innreisekarantene er gitt med hjemmel i smittevernloven § 4-3 første ledd. Det gjelder også de nærmere begrensningene personer i karantene er underlagt, slik som at man bare kan oppholde seg utenfor oppholdsstedet hvis man kan unngå nærkontakt med andre. Forskriftshjemmelen i § 4-3 andre ledd utfyller derfor første ledd. Som omtalt i Prop. 62 L (2020–2021) punkt 7 vil forskriftshjemlene i første og andre ledd på enkelte områder kunne overlappe hverandre.
Smittevernloven § 4-3 andre ledd første punktum gir ikke hjemmel for isolasjon. Reglene om isolasjon for personer som er bekreftet smittet eller som utvikler symptomer i smittekarantene i covid-19-forskriften § 7, er gitt med hjemmel i smittevernloven § 4-3a.
Etter smittevernloven § 4-3 andre ledd andre punktum har Kongen hjemmel til å fastsette egenandeler for personer med opphold på karantenehotell. Det åpnes også for å bestemme at deres arbeids- eller oppdragsgivere skal betale egenandelen. I tredje ledd er Kongen gitt hjemmel til å gi saksbehandlingsregler for vedtak etter andre ledd, herunder gjøre unntak fra reglene i forvaltningslovens kapittel IV, V og VI.
For en nærmere redegjørelse av disse reglene vises det til Prop. 62 L (2020–2021), særlig punkt 5 og 7.
Smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd har vært benyttet til å gi regler om oppholdssted under innreisekarantene i covid-19-forskriften, se mer nedenfor. Formålet har vært å redusere importsmitte ved å pålegge at innreisekarantenen skal gjennomføres på et smittevernfaglig egnet sted. Reglene har i tillegg gitt bedre mulighet til å føre kontroll med at karantenekravene etterleves.
Det er inngripende tiltak som kan fastsettes med hjemmel i smittevernloven § 4-3 andre ledd. En plikt til å oppholde seg på karantenehotell for personer som kommer fra land med forhøyet smitte, og som av den grunn anses å utgjøre en smitterisiko, er et eksempel på det. Slike tiltak kan bare vedtas med hjemmel i smittevernloven § 4-3 andre ledd hvis de grunnleggende kravene til smitteverntiltak i § 1-5 er oppfylt. Dette innebærer at tiltakene må ha en medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendige av hensyn til smittevernet og fremstå tjenlige etter en helhetsvurdering. Reglene om oppholdssted under innreisekarantene må videre holde seg innenfor de rettslige rammene som stilles for inngrep i grunnleggende rettigheter etter Grunnloven, menneskerettighetene og EØS-avtalen. Disse rettslige rammene er det redegjort for i Prop. 62 L (2020–2021), og departementet viser til redegjørelsene i punkt 4 og 5.5 der.
Smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd skulle i utgangspunktet opphøre 1. juli 2021, men ble i Prop. 162 L (2020–2021) foreslått forlenget til 10. november 2021. Under komitebehandlingen foreslo en samlet helse- og omsorgskomité at reglene av praktiske årsaker ble gitt varighet frem til 1. desember 2021, se Innst. 510 L (2020–2021). Stortinget fattet vedtak til lov i samsvar med komiteens innstilling.
6.1.2 Nærmere om reglene om oppholdssted under innreisekarantene
Smitteverntiltakene har blitt løpende justert i tråd med smittesituasjonens utvikling. Beskrivelsen nedenfor er basert på reglene som gjaldt 20. oktober 2021. Covid-19-forskriften § 4 første ledd pålegger personer over 18 år som ankommer Norge fra områder med karanteneplikt som fastsatt i vedlegg A, å være i innreisekarantene i 10 døgn. Karantenetiden forkortes ved negativt resultat på PCR-test tatt tidligst tre døgn etter ankomst, jf. § 4c. I forskriften § 4 andre ledd og §§ 6a følgende er det gjort unntak fra karanteneplikten. Dette er regler som er fastsatt med hjemmel i smittevernloven § 4-3 første ledd.
I covid-19-forskriften § 5 er det gitt regler om hvor innreisekarantenen skal gjennomføres. Siden 9. november 2020 har bestemmelsen inneholdt regler som pålegger personer i innreisekarantene å oppholde seg på karantenehotell. Plikten til opphold på karantenehotell har på bakgrunn av smittesituasjonens utvikling, og de erfaringer man har gjort seg med ordningen, vært endret flere ganger. Unntakene har både vært utvidet og strammet inn siden 9. november 2020.
Plikten til opphold på karantenehotell ble 25. september 2021 kl. 16.00 langt på vei opphevet. I stedet er det stilt krav om at innreisekarantenen skal gjennomføres i egen bolig eller på et annet oppholdssted hvor det er mulig å unngå nærkontakt med andre, med enerom, eget bad og eget kjøkken eller matservering. De som ikke har et slikt oppholdssted, gis tilbud om å oppholde seg på karantenehotell.
Utlendinger som har fått innreise etter forskrift 19. februar 2021 nr. 470 om søknadsbasert ordning for unntak fra innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen eller forskrift 26. mars 2021 nr. 967 om søknad om unntak fra innreiserestriksjonene for utlendinger som er strengt nødvendige for å opprettholde forsvarlig drift i grøntnæringen, har et forsterket karanteneregime. Disse må enten gjennomføre innreisekarantenen på et egnet oppholdssted godkjent av Arbeidstilsynet etter covid-19-forskriften kapittel 2A, eller på et karantenehotell.
Før lettelsene 25. september 2021 var det smittesituasjonen der den innreisende hadde oppholdt seg, som avgjorde om han eller hun måtte tilbringe første del av innreisekarantenen på karantenehotell. Hvilke områder som medførte plikt til opphold på karantenehotell, fremgikk av vedlegg til forskriften, og dette vedlegget ble regelmessig oppdatert på bakgrunn av vurderinger fra Folkehelseinstituttet. Det eksisterte også en rekke andre unntak fra plikten til opphold på karantenehotell, som gjaldt uavhengig av hvor den reisende hadde oppholdt seg. For eksempel var alle mindreårige unntatt, og de som av sterke velferdshensyn eller andre tungtveiende grunner ikke kunne oppholde seg på karantenehotell, hadde mulighet til å søke Utlendingsdirektoratet om å få unntak fra plikten til opphold på karantenehotell.
6.2 Om smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd bør forlenges
6.2.1 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslo departementet å forlenge smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd til 1. juli 2022. Det ble lagt til grunn at karantenehotellordningen var avviklet 1. desember 2021 når hjemlene oppheves. Samtidig sluttet departementet seg til Helsedirektoratet som mente det burde eksistere et hjemmelsgrunnlag for å gjeninnføre ordningen ved behov. Siden smittevernloven § 7-12 gir hjemmel for å innføre en karantenehotellordning, skrev departementet at valget om å forlenge smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd ikke bare berodde på beredskapshensyn, men også andre argumenter, som hvordan forholdet til Stortinget ble vurdert. Videre skrev departementet blant annet:
Foreslås § 4-3 andre og tredje ledd forlenget, får Stortinget en mulighet til å behandle forslaget om å videreføre hjemmelsgrunnlaget. Det vil òg sikre at en regel som gir hjemmel for karantenehotell, er direkte forankret i Stortinget. Departementet mener dette er tungtveiende argumenter og vil på denne bakgrunn foreslå en forlengelse av smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd.
Samtidig sikrer smittevernloven § 7-12, jf. beredskapsloven § 3, Stortingets involvering ved bruk av fullmakten. Regler vedtatt med hjemmel i smittevernloven § 7-12 skal snarest mulig meddeles Stortinget, og de kan til enhver tid oppheves av Stortinget, jf. beredskapsloven § 3 andre ledd. Videre følger det av beredskapsloven § 3 tredje ledd at dersom bestemmelsene ikke er opphevet innen 30 dager ‘etter at de er meddelt Stortinget, skal de snarest mulig legges fram som lovforslag’. Selv om Stortingets involvering først skjer etter en eventuell gjeninnføring av tiltaket, vil meddelelsen gi Stortinget mulighet til å vurdere behovet for tiltaket på bakgrunn av smitteutviklingen og begrunnelsen i den Kongelige resolusjonen.
Et argument mot å basere seg på smittevernloven § 7-12, er at den er begrunnet i nødrettshensyn og innebærer en klar modifisering av normalregelen om at lovgivningskompetansen ligger til Stortinget, jf. Grunnloven §§ 49 og 75 bokstav a.
Departementet mener de beste grunner taler for å foreslå en forlengelse av smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd i stedet for å basere seg på smittevernloven § 7-12 slik at Stortinget kan ta stilling til forslaget, men tar gjerne imot høringsinstansenes innspill til dette. Det er fortsatt usikkert hvordan pandemien vil utvikle seg, og departementet synes av den grunn det også er riktig å høre en forlengelse av smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd.
Det ble også vist til at det å sende forslaget på høring hadde en selvstendig verdi.
6.2.2 Høringsinstansenes syn
Helsedirektoratet anbefaler at smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd forlenges. Det skriver at:
[D]et er og har vært flere tiltak i innreisekjeden som har virket sammen og som har bidratt til å forsinke introduksjonen av nye virusvarianter med større spredningsevne. Direktoratet legger til grunn at dersom situasjonen igjen krever at det innføres strenge tiltak for å hindre importsmitte, vil karantenehotell være et tiltak som kan og bør være mulige å innføre dersom det vurderes som nødvendig og forholdsmessig. Det må da vurderes hvilken rolle tiltaket karantenehotell vil ha sett opp mot de andre tiltakene som er aktuelle å benytte i innreisekjeden. Helsedirektoratet anbefaler at hjemmelen for å kunne stille krav om oppholdssted under innreisekarantene i smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd videreføres til 1. juli 2022 slik at karantenehotell kan vurderes inn i en helhetlig tiltakspakke.
Folkehelseinstituttet skriver i sin høringsuttalelse:
Vi vurderer at det er svært lite sannsynlig at innreisekarantene generelt og karantenehotell spesielt vil være et nødvendig virkemiddel mot pandemien etter desember 2021. Da er de aller fleste unge og voksne vaksinert og beskyttet mot alvorlig sykdom. Ved eventuell svekkelse av beskyttelsen, vil de bli revaksinert. En eventuell vinterbølge vil være drevet av innenlands smittespredning der smitte hos innreisende har liten betydning, ifølge vår modellering. Skulle det likevel være nødvendig med tiltak ved innreise, kan man velge mye mindre inngripende tiltak, som testing. Vi merker oss at § 4-3 første ledd, jf. IHR-forskriften, uansett gir hjemmel for en rekke innreisetiltak.
Vi kan ikke utelukke at det i et svært usannsynlig scenario med en betydelig verre SARS-CoV-2-variant enn dagens kan bli nødvendig i en kort periode med innreisekarantene og dermed kanskje karantenehotell for enkelte reisende. Dersom man av beredskapshensyn ønsker å redusere risikoen for å komme i en situasjon der hjemmelen for karantenehotell ikke lenger finnes, kan § 4-3 andre og tredje ledd bevares gjennom kommende vintersesong. Ved en framtidig, større revisjon av smittevernloven kan det vurderes om det kan være en fordel å ha en slik bestemmelse i loven for framtiden.
KS støtter forslaget om en forlengelse ut fra beredskapshensyn. Det samme gjør UNIO, som også setter spørsmålstegn ved om det er nødvendig med en forlengelse til 1. juli 2022. Også Helse Bergen HF,Helse Fonna,Sørlandet sykehus HF,Norsk Sykepleierforbund og UDI støtter en forlengelse.
Advokatforeningen er negative til forslaget om å forlenge smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd, og foreningen gjentar tidligere innvendinger mot karantenehotellordningen, som dens «inngripende karakter, uklare målgruppe og manglende dokumenterte effekt.» Foreningen skriver også at det
er skeptisk til at departementet foreslår å videreføre forskriftshjemmel ‘i tilfelle situasjonene forverrer seg’. Her brukes generelle beredskapshensyn for å gjennomføre tiltak av svært inngripende art. Tiltakets nødvendighet er heller ikke dokumentert. En lang rekke viktige grupper, som arbeidsinnvandrere, er unntatt bestemmelsene om karantenehotell. Når bare 1,7 % av de innreisende er pliktet til å oppholde seg på karantenehotell, tilsier tallene at tiltaket ikke har hatt ønsket effekt. Departementet vurderer heller ikke forholdsmessigheten av tiltaket, ved å vurdere effekten av alternative tiltak som bestemmelsene om isolasjon og smittekarantene.
Norges Rederiforbund er også negative til å forlenge smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd. Foreningen skriver:
Departementet begrunner forslaget om forlengelse av de midlertidige hjemlene i smittevernloven §§ 4-3 andre og tredje ledd, samt § 4-3 a, i en føre-var-tilnærming. Høringsnotatet gir ingen kritisk drøftelse av denne tilnærmingen. […] Samtidig er myndighetenes beredskapshensyn dekket opp med egne hjemler, med innebygde kontrollmekanismer. Det er en stor svakhet at hensyn som taler for og mot en tung vektlegging av føre-var-tilnærming som begrunnelse for svært vidtrekkende hjemler, ikke behandles i høringen i det hele tatt.
Vi nærmer oss nå slutten på pandemien og det er etter vår oppfatning vanskelig å se hvordan man skal kunne rettferdiggjøre en forlengelse av disse forskriftshjemlene eller forsvare å ta de i bruk etter 1. desember. Som departementet viser til, mener Folkehelseinstituttet det er ‘svært lite sannsynlig at innreisekarantene generelt og karantenehotell spesielt vil være et nødvendig virkemiddel’ på dette tidspunktet. Den usikkerheten som Folkehelseinstituttet beskriver (‘kan ikke utelukke at det i et svært usannsynlig scenario’) er etter vår oppfatning ikke større og annerledes enn risikoen for at det vil kunne oppstå andre nye virussykdommer som samfunnet må håndtere. Dette tilsier at man ikke forlenger forskriftshjemlene ytterligere, men heller benytter smittevernlovens § 7-12 dersom det ifølge Folkehelseinstituttet usannsynlige scenario oppstår at slike virkemidler igjen må tas i bruk for å trygge folkehelsen.
Advokatfirmaet Andersen & Bache-Wiig har avgitt en høringsuttalelse på vegne av en Facebookgruppe. Uttalelsen er meget kritisk til forslaget om å forlenge smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd og til hvordan karantenehotellordningen har vært utformet. Det skriver blant at ordningen ikke er et anerkjent og effektivt smitteverntiltak med klar klar medisinskfaglig begrunnelse, men tvert imot et inngripende tiltak uten dokumentert smitteverneffekt. Og videre at ordningen har gjort inngrep i grunnleggende rettigheter og at det ikke er blitt foretatt noen ordentlige forholdsmessighetsvurderinger.
Advokatfirmaet Andersen & Bache-Wiig mener at smittevernloven § 7-12 er bedre egnet til å sikre Stortingets involvering og ivareta beredskapshensyn fordi regelen inneholder en tidsbegrensning og plikt til involvering av Stortinget. Stortinget kan i så fall fatte beslutninger ut fra den situasjonen som faktisk har oppstått i stedet for å overlate til regjeringen å bestemme når et så inngripende tiltak som karantenehotell anses nødvendig og forholdsmessig og rekkevidden av en slik ordning. Firmaet skriver også at manglende regler om skriftlig begrunnelse av vedtak om plassering på karantenehotell og manglende klageadgang representerer en klar rettsikkerhetsmangel. Saksbehandlingsregelene må tilpasses inngrepets karater, som på grunn av trusselen om straff klart bærer preg av tvangstiltak. Det mener også at plikten til å betale egenandel ved opphold på karantenehotell strider mot Norges folkerettslige forpliktelser etter IHR-regelverket artikkel 40, og departementet oppfordres derfor til å vurdere implementering av en tilbakebetalingsordning til de som har betalt egenandel.
NIM skriver at det fra et menneskerettslig perspektiv er sentralt at
de generelle reglene om plikt til å oppholde seg på karantenehotell, og pålegg i individuelle tilfeller, bygger på betryggende vurderinger av lovlighet, egnethet, nødvendighet og forholdsmessighet. En forutsetning for å fastsette et hjemmelsgrunnlag nå, når det ut fra dagens kunnskap ikke er behov, må etter vårt syn være at en har en noenlunde god oversikt over de forhold som er relevant for ordningens nødvendighet og forholdsmessighet, samt eventuelle spørsmål knyttet diskrimineringsvern. Vi savner en nærmere gjennomgang fra departementet om i hvilken utstrekning det er grunn til å anta at pålegg om karantenehotell i overveiende grad vil rette seg mot grupper av uvaksinerte. Det reiser både spørsmål om forholdsmessighet og diskrimineringsvern.
Dersom departementet velger å gå videre med forslaget, mener NIM også at det bør suppleres med regler om minimumskrav til saksbehandlingen. Det skriver:
Vi antar at det er ganske nærliggende at en eventuell ny ordning med karantenehotell vil bygge på et ganske finmasket regelverk og enkelte skjønnsmessige vilkår. Vaksinestatus, formålet med reisen og velferdshensyn (f.eks. reise med yngre barn) har betydning både for om det foreligger plikt og innholdet av plikten (f.eks. varigheten av karantenehotelloppholdet). Det vil i så fall lett kunne gi opphav til en del tvilstilfeller. Dette styrker behovet for individuelle vurderinger av hvilke rettigheter og plikter den enkelte innreisende har, og vi mener derfor at rettssikkerhetsgarantiene knyttet til ordningen må skjerpes dersom hjemmelen videreføres, i lys av at karantenehotell må anses som et særlig inngripende tiltak.
Det bør etter vårt syn følge av forskriftshjemmelen at det ved pålegg om opphold på karantenehotell, som minimum skal gjelde krav til individuelle vurderinger av om det foreligger plikt, og klageadgang over pålegg eller forvaltningens vurderinger og standpunkt om plikt.
Svært mange privatpersoner og noen grupper som Stop Lockdown Norge er imot forslaget om forlengelse. Flere viser til at forslaget vil gi hjemmel for inngrep i grunnleggende rettigheter og skriver at det ble utarbeidet under press, uten regulær lovbehandling eller bred utredning og alminnelig politisk debatt.
Flere har uttalt seg om den tidligere innretningen på karantenehotellordningen. Siden det ikke er temaet i denne proposisjon, går ikke departementet i dybden på det.
6.2.3 Smittevernfaglige vurderinger fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet
Helsemyndighetene ble i oppdrag 533 bedt om å gi en smittevernfaglig vurdering av behovet for å forlenge smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd etter 1. desember 2021. Folkehelseinstituttet beskriver i svar 29. september sannsynligheten for at det blir behov for karantenehotell etter 1. desember slik:
Vi vurderer at det er lite sannsynlig at innreisekarantene generelt og karantenehotell spesielt vil være et nødvendig virkemiddel mot pandemien etter desember 2021 […] Vi kan ikke utelukke at det i et scenario med en betydelig verre SARS-CoV-2-variant enn dagens kan bli nødvendig i en kort periode med innreisekarantene og dermed kanskje karantenehotell for enkelte reisende. Med det vi nå vet, er et slikt scenario lite sannsynlig. Dersom man av beredskapshensyn ønsker å redusere risikoen for å komme i en situasjon der hjemmelen for karantenehotell ikke lenger finnes, kan § 4-3 andre og tredje ledd bevares gjennom kommende vintersesong.
Helsedirektoratet synes å slutte seg til at det er lite sannsynlig at det blir behov for karantenehotell etter 1. desember. Helsedirektoratet skriver videre:
Direktoratet legger til grunn at dersom situasjonen igjen krever at det innføres strenge tiltak for å hindre importsmitte, vil karantenehotell være et tiltak som kan og bør være mulig å innføre dersom det vurderes som nødvendig og forholdsmessig. Det må da vurderes hvilken rolle tiltaket karantenehotell vil ha sett opp mot de andre tiltakene som er aktuelle å benytte i innreisekjeden.
Helsedirektoratet mener det av beredskapshensyn kan være nødvendig å ha et klart hjemmelsgrunnlag dersom det også etter 1. desember 2021 vil være nødvendig å gi forskrift om hvor og hvordan personer som reiser inn til Norge, skal gjennomføre karantene. Slike regler kan ikke utelukkes så lenge pandemien pågår internasjonalt.
På bakgrunn av dette anbefaler Helsedirektoratet å videreføre hjemmelen i smittevernloven § 4-3 annet og tredje ledd med varighet til 1. juli 2022.
6.2.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet legger etatenes situasjonsbeskrivelse til grunn som viser at det er lite sannsynlig at karantenehotell vil være et nødvendig virkemiddel mot pandemien i desember 2021. Denne situasjonen skiller seg derfor markant fra den våren 2021, hvor det var langt mer nærliggende enn nå at man ville ha behov for en karantenehotellordning når smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd opphørte.
Helsedirektoratet skriver at det bør eksistere et hjemmelsgrunnlag for å gjeninnføre karantenehotellordningen hvis det blir behov for det. Departementet er enig i dette. Det er viktig at regjeringen har de nødvendige verktøyene for å håndtere en uventet utvikling i smittesituasjon. Det vises også til scenario 3 i strategi og beredskapsplan for håndteringen av covid-19-pandemien.
Plikten til opphold på karantenehotell ble først vedtatt 6. november 2020 med hjemmel i smittevernloven § 7-12. Hvis det etter 1. desember påny skulle bli behov for å gjeninnføre karantenehotellordningen, er det altså hjemmel for det i smittevernloven § 7-12, som gir Kongen fullmakt til å innføre bestemmelser av «lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen» når en «allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd».
Slik departementet ser det, beror valget mellom å foreslå en forlengelse av smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd eller basere seg på § 7-12, derfor også på andre argumenter enn beredskapshensyn, som blant annet hvordan forholdet til Stortinget vurderes.
Smittevernloven § 7-12, jf. beredskapsloven § 3, sikrer Stortingets involvering ved bruk av fullmakten. Regler vedtatt med hjemmel i smittevernloven § 7-12 skal snarest mulig meddeles Stortinget, og de kan til enhver tid oppheves av Stortinget, jf. beredskapsloven § 3 andre ledd. Videre følger det av beredskapsloven § 3 tredje ledd at dersom bestemmelsene ikke er opphevet innen 30 dager «etter at de er meddelt Stortinget, skal de snarest mulig legges fram som lovforslag». Selv om Stortingets involvering først skjer etter en eventuell gjeninnføring av tiltaket, vil meddelelsen gi Stortinget mulighet til å vurdere behovet for tiltaket på bakgrunn av smitteutviklingen og begrunnelsen i den kongelige resolusjonen. Advokatfirmaet Andersen & Bache-Wiig og Norges Rederiforbund mener at man i stedet for å videreføre § 4-3 andre og tredje ledd, bør basere seg på smittevernloven § 7-12.
Samtidig mener departementet at man i utgangspunktet ikke bør planlegge for bruk av smittevernloven § 7-12 for tiltak som er kjente og som man har hatt behov for tidligere. Et argument mot å basere seg på smittevernloven § 7-12, er også at den er begrunnet i nødrettshensyn og innebærer en klar modifisering av normalregelen om at lovgivningskompetansen ligger til Stortinget, jf. Grunnloven §§ 49 og 75 bokstav a.
Foreslås § 4-3 andre og tredje ledd forlenget, får Stortinget videre en mulighet til å behandle forslaget om å videreføre hjemmelsgrunnlaget før det eventuelt blir aktuelt. Det vil sikre at en regel som gir hjemmel for karantenehotell, er direkte forankret i Stortinget. Departementet velger etter dette å foreslå en forlengelse av smittevernloven § 4-3 andre og tredje ledd. Det vises òg til at Helsedirektoratet, KS, UNIO, Helse Bergen HF mv. støtter eller anbefaler en forlengelse.
I punkt 4.2.3 over foreslår departementet å presisere i smittevernloven § 4-3 a at hjemmelen til å gi forskrifter bare kan benyttes så lenge sykdommen covid-19, utløst av viruset SARS-CoV-2, regnes som en allmennfarlig smittsom sykdom. De samme argumentene gjør seg gjeldende for smittevernloven § 4-3 andre ledd, og departementet foreslår derfor at det samme vilkåret inntas der. Det vises ellers til punkt 4.2.3.
NIM skriver i sin høringsuttalelse at det bør følge av forskriftshjemmelen at det ved plikt til opphold på karantenehotell som minimum skal gjelde krav til individuelle vurderinger av om det foreligger plikt, og klageadgang over pålegg eller forvaltningens vurderinger og standpunkt om plikt. Dersom en karantenehotellordning blir gjeninnført, antar NIM at den vil bygge på et finmasket regelverk og enkelte skjønnsmessige vilkår.
Departementet viser til at karantenehotellordningen har vært justert og endret i tråd med blant annet de erfaringer man har gjort seg. Dette førte til at andelen skjønnsmessige vilkår ble redusert og erstattet av skarpere, mer tilskårne kriterier. For eksempel var ikke formålet med reisen lenger relevant etter endringene som trådte i kraft 27. mai 2021. Fra da var det smittesituasjonen i oppholdslandet som var avgjørende. Disse justeringene reduserte behovet for individuelle vurderinger av om det forelå en plikt til opphold på karantenehotell mv. Det ble også innført en vedtaksordning for de som av sterke velferdshensyn eller andre tungtveiende grunner ikke kunne oppholde seg på karantenehotell.
Innspillet fra NIM har også en side til hva som er praktisk gjennomførbart. Hvis karantenehotellordningen mot formodning gjeninnføres, kan det raskt ramme mange innreisende, og det kan bli et stort antall saker å håndtere. Både for det offentlige og private er det viktig at regelverket er enkelt å praktisere. I tillegg kommer at hvis ordningen gjeninnføres, vil situasjonen for de aller fleste reisende antakelig være oversiktlig.
Departementet vil på denne bakgrunn ikke følge opp forslaget fra NIM. Samtidig understrekes det at ved en eventuell gjeninnføring av karantenehotellordningen vil man bygge på de erfaringer man har gjort seg og hvordan ordningen til slutt endte opp, hvor hensynet til forutberegnelighet er forsøkt ivaretatt.
Advokatfirmaet Andersen & Bache-Wiig skriver at manglende regler om begrunnelse for opphold på karantenehotell og manglende klageadgang representerer en klar rettssikkerhetsmangel. Saksbehandlingsregelene må tilpasses inngrepets karakter, som på grunn av trusselen om straff klart bærer preg av tvangstiltak. Det mener derfor at hjemmelen for å fravike forvaltningslovens regler i tredje ledd ikke bør videreføres.
Departementet viser til at plikten til opphold på karantenehotell og de aller fleste unntakene fra dette, fulgte direkte av covid-19-forskriften og at det derfor ikke ble truffet noe enkeltvedtak som skulle begrunnes eller var gjenstand for klage. Hvis ordningen gjeninnføres, kan det tenkes at det bør kunne gjøres unntak i enkeltsaker. Som nettopp nevnt kan slike vedtak måtte treffes svært raskt, og det kan bli et stort antall saker å håndtere. Det er både for det offentlige og private viktig at regelverket er enkelt å praktisere og at saker kan avgjøres raskt. Det kan derfor oppstå behov for å gjøre unntak fra forvaltningslovens regler om krav til skriftlighet, begrunnelse og klage, og departementet foreslår derfor å videreføre også smittevernloven § 4-3 tredje ledd.
NIM etterlyser en nærmere vurdering fra departementet om det er grunn til å tro at en gjeninnføring av karantenehotellordningen i overveiende grad vil rette seg mot uvaksinerte personer og viser til at det i så fall oppstår spørsmål om forholdsmessighet og diskrimineringsvern.
Etatenes situasjonsbeskrivelse viser at det er lite sannsynlig at en karantenehotellordning vil bli gjeninnført. Departementet forstår det slik at det først og fremst kan bli aktuelt ved en uventet situasjonsutvikling, for eksempel en ny virusmutasjon. Av den grunn mener departementet at det på det nåværende tidspunktet ikke har grunnlag for å si noe om hvem en karantenehotellordning vil omfatte ved en eventuell gjeninnføring. Dette vil måtte bero grundige vurderinger fra helsemyndighetene. Hvis en ny karantenehotellordning i overveiende grad rammer uvaksinerte personer, kan diskrimineringsvernet aktualiseres, og departementet vil i så fall vurdere det nærmere.
Advokatfirmaet Andersen & Bache-Wiig skriver i sin høringsuttalelse at plikten til å betale egenandel strider mot Norges folkerettslige forpliktelser etter IHR-regelverket artikkel 40, som er gjennomført i IHR-forskriften. IHR ble vedtatt av Verdens helseforsamling i 2005 og er en folkerettslig avtale som er bindende for 196 land, herunder Norge. IHR artikkel 40 regulerer adgangen til å kreve gebyrer for helsetiltak overfor reisende, herunder karantenetiltak. Det er uklart hvilke grenser dette setter for en plikt til å betale en mindre egenandel for opphold med måltider på karantenehotell i en situasjon som covid-19-pandemien. Departementet viser òg til at andre land som er part til IHR-regelverket har hatt regler om karantenehotell, som Storbritannia og Australia. Disse landene har også hatt langt større egenandeler enn Norge.
Advokatfirmaet Andersen & Bache-Wiig, Stop Lockdown Norge og mange privatpersoner skriver at de tidligere reglene om karantenehotell har vært i strid med grunnleggende rettigheter etter Grunnloven, menneskerettighetene og EØS-avtalen.
Departementet er uenig i dette. Covid-19 har krevd et stort antall liv på verdensbasis og satt helse- og omsorgstjenesten under et alvorlig press i en rekke land. Sykdommen har vært definert som et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom etter smittevernloven. Den er også erklært som en pandemi og en alvorlig hendelse av betydning for internasjonal folkehelse av Verdens helseorganisasjon. I en slik krise har staten en forpliktelse til å iverksette tiltak for å sikre retten til liv og helse, jf. blant annet Grunnloven § 93 og den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 2 nr. 1.
Slike tiltak vil kunne hjemles i smittevernloven, som gir grunnlag for inngripende tiltak overfor den enkelte. Tiltakene kan innebære innskrenkninger i andre grunnleggende menneskerettigheter som er beskyttet i Grunnloven og av Norges folkerettslige forpliktelser. Disse rettighetene er det bare adgang til å gripe inn i dersom nærmere bestemte krav er oppfylt. I praksis betyr dette at når det iverksettes tiltak for å verne liv og helse som samtidig innebærer inngrep i andre grunnleggende rettigheter, så må det foretas en avveining og balansering av de motstående rettighetene. Disse avveiningene er omtalt i Prop. 62 L (2020–2021) punkt 4 og 5.5. Den endelige vurderingen av forholdet mellom krav til oppholdssted under innreisekarantene og rettighetene omtalt over må gjøres i lys av smittesituasjonen til enhver tid og de nærmere kravene som eventuelt vil gis i forskrift. Når det gjelder ordningens tidligere innretning, viser departementet blant annet til de offentlige begrunnelsene som er tilgjengelig på regjeringen.no.
I forlengelsen av dette skriver Andersen & Bache-Wiig at karantenehotellordningen ikke har vært et anerkjent og effektivt smitteverntiltak. Departementet er uenig i dette og viser blant annet til de gjentatte oppdragene til helseetatene, hvor de har fått i oppdrag å vurdere ordningen opp mot kravene i smittevernloven § 1-5, se blant annet svar på oppdrag 438, 477, 494 del Ba og 514. I oppdrag 438 skriver Helsedirektoratet for eksempel at
[k]arantenehotell er derfor et godt smittevernfaglig tiltak for å beskytte familiemedlemmer fra å bli smittet når en eller flere i husstanden har vært på reise. Videre reduserer karantenehotellordningen muligheten for at smitten spres ut i befolkningen ved at husstandsmedlemmer som ikke er i karantene, smitter andre før man har oppdaget at man er smitteførende. Karantenehotellet er derfor et viktig middel for å begrense importsmitte, og beskytter både personer i egen husstand og befolkningen generelt mot sykdom.