6 Endringer i folketrygdloven

6.1 Innledning

Departementet foreslår at det innføres et botidskrav – nærmere bestemt et krav om forutgående medlemskap i den norske folketrygden – for rett til engangsstønad ved fødsel og adopsjon etter folketrygdloven. Engangsstønaden er en økonomisk støtte til foreldre som ikke har opptjent rett til foreldrepenger og skal kompensere for utgifter ved å få barn. Medlemskapskravet foreslås å settes til 12 måneder.

Formålet med regjeringens tiltakspakke er å få det norske ytelsesnivået til kollektivt beskyttede nærmere nivåene i andre nordiske land, og dermed bidra til å utjevne ankomstene av fordrevne mellom landene. Det vises til omtale i proposisjonens andre kapittel om ankomstsituasjonen og behovet for innstramminger.

Engangsstønaden er en engangsoverføring som per januar 2024 utgjør 92 648 kroner per barn. Ingen av våre naboland har en ytelse tilsvarende den norske engangsstønaden ved fødsel og adopsjon, verken i innretning eller nivå. Departementet mener at innføring av et medlemskapskrav, sammen med andre tiltak, vil være egnet til å redusere ankomstene til Norge.

Medlemskapskravet foreslås å gjelde generelt, det vil si både for norske borgere, EØS-borgere og tredjelandsborgere, uavhengig av oppholdsgrunnlag.

6.2 Gjeldende rett

6.2.1 Folketrygdloven

Engangsstønaden reguleres av lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) § 14-17. Kvinner som føder eller adopterer barn under 15 år, men som ikke har rett på foreldrepenger, har rett til engangsstønad jf. folketrygdloven § 14-17. Tilsvarende gjelder for menn som adopterer barn alene, men som ikke har rett på foreldrepenger. Det er adgang for personer som oppfyller vilkårene for foreldrepenger å velge å motta engangsstønad i stedet for foreldrepenger. Et slikt valg kan ikke omgjøres.

Engangsstønad kan også ytes til omsorgsperson som har overtatt omsorgen eller foreldreansvaret for barnet etter barneloven §§ 38 eller 64, jf. folketrygdloven § 14-17 annet ledd. Dersom far overtar omsorgen for barnet, med sikte på å overta foreldreansvaret, vil far kunne ha rett på engangsstønad uavhengig av om engangsstønad er innvilget mor tidligere, jf. § 14-17 fjerde ledd. Dersom mor ikke har mottatt engangsstønad og dør i forbindelse med fødsel eller omsorgsovertakelse ved adopsjon, har far rett på engangsstønad, jf. folketrygdloven § 14-17 tredje ledd. Adopsjon av ektefellens barn utløser ikke rett på engangsstønad.

For å ha rett til engangsstønad må søker være medlem i folketrygden på tidspunktet for fødsel eller omsorgsovertakelsen ved adopsjon, jf. folketrygdloven § 14-2. Alle som er bosatt i Norge er pliktige medlemmer i folketrygden. Man regnes som bosatt i Norge når oppholdet er ment å vare eller har vart minst 12 måneder, jf. folketrygdloven § 2-1 annet ledd. Medlemskapet stiller vilkår om lovlig opphold i Norge, jf. folketrygdloven § 2-1 tredje ledd. Hva som utgjør et lovlig opphold, er regulert i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Fordrevne fra Ukraina har fått kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34, og har lovlig opphold.

Alminnelige regler om frister for å fremsette krav om ytelser etter folketrygden følger av folketrygdloven § 22-13. Etter § 22-13 andre ledd må krav om engangsbeløp reises innen seks måneder etter at kravet tidligst kunne ha vært satt fram. Engangsstønad er et engangsbeløp, jf. § 22-10 første ledd. Det følger av NAVs rundskriv R14-00 at:

«Engangsstønad kan gis ved fødsel. Med fødsel menes forløsning i 22. svangerskapsuke eller senere. Dette gjelder også når barnet er dødfødt. Det regnes som fødsel når barnet er levende født før 22. svangerskapsuke. Dette gjelder selv om barnet dør kort tid etter fødselen. Det kan utbetales engangsstønad i eller senere enn 22. svangerskapsuke selv om barnet ikke er født ennå.

Omsorgsovertakelse ved adopsjon av barn under 15 år kan gi rett til engangsstønad.»

Retten til engangsstønad trer inn på fødselstidspunktet. Dersom forløsningen skjer i svangerskapsuke 22 eller senere, regnes det som fødsel også dersom barnet er dødfødt. Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser at søknad ofte inngis før faktisk fødselstidspunkt, og at kravet kan reises fra uke 22 når det foreligger terminbekreftelse. Ved adopsjon vil kravet kunne reises på tidspunktet for omsorgsovertakelse. Krav om engangsstønad er som utgangspunkt tapt dersom det ikke er fremsatt seks måneder etter faktisk fødselstidspunkt.

6.2.2 Grunnloven og internasjonale forpliktelser

Grunnloven § 104 andre ledd fastslår at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Dette gjelder også ved lovendringer som berører barn. Det samme prinsippet er nedfelt i FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) artikkel 3. Barnekonvensjonen er inkorporert gjennom menneskerettsloven og gitt forrang for annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Høyesterett har uttalt at «ved avveiningen mot andre interesser skal hensynet til barnets beste ha stor vekt – det er ikke bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering: Barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen», jf. HR-2015-206-A avsnitt 6. Det at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, innebærer ikke at det alltid vil være det avgjørende hensynet. Det må gjøres avveininger av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende.

Grunnloven § 104 tredje ledd fastsetter også at statlige myndigheter skal «legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie». Regler om å sikre en viss levestandard for barn følger også av barnekonvensjonen artikkel 26 og 27.

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), også inkorporert i menneskerettsloven, forplikter medlemsstatene til å sikre innbyggerne rett til «sosial trygghet» og «tilfredsstillende levestandard», jf. artikkel 9 og 11. Bestemmelsene om ivaretakelse av levestandard mv. i Grunnloven og de respektive menneskerettskonvensjonene er gjennomgående av overordnet karakter, og gir i liten grad veiledning for innretningen av de enkelte bestanddelene i det samlede velferdstilbudet statene tilbyr.

Grunnloven § 98 andre ledd fastsetter at ingen skal «utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling». Vernet mot diskriminering følger også av EMK artikkel 14 og er utbrodert i lov av 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering. Vernet strekker seg utover alle samfunnsområder og rettigheter.

Europarådets sosialpakt er ikke inkorporert i menneskerettsloven, og har dermed ikke forrang over norsk lovgiving. Norge har likevel plikt til å respektere dens innhold som følge av ratifisering, jf. Grunnloven § 92. Etter artikkel 16 er statene forpliktet til å «sikre de nødvendige vilkår for full utvikling av familien» gjennom å «fremme økonomisk, juridisk og sosialt vern av familien ved slike midler som sosial- og familiestønad (…)». Departementet legger til grunn at sosialpakten ikke oppstiller strengere rammer for velferdslovgivningen enn hva som følger av ovennevnte grunnlovs- og konvensjonsbestemmelser.

Den sentrale EØS-rettslige rettsakten på området er trygdeforordningen. Det følger imidlertid av vedlegg VI til EØS-avtalen at engangsstønaden ikke er omfattet av trygdeforordningen. I NOU 2021: 8 (Trygd over landegrensene) bemerker likevel utvalget i punkt 8.8.1.4 at dette ikke betyr at stønaden er unntatt fra det generelle forbudet mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling i EØS-avtalens hoveddel artikkel 4 eller de alminnelige reglene om fri bevegelighet.

6.3 Andre nordiske land

I Danmark er det ikke ytelser som tilsvarer engangsstønaden.

Fordrevne fra Ukraina har ikke rett på ytelser ved fødsel/graviditet i Sverige. Flyktninger fra Ukraina innvilges oppholdstillatelse i Sverige etter EUs massemigrasjonsdirektiv og anses ikke som folkeregistrert i Sverige. Sverige har ikke engangsstønad, men Sverige har en minsteytelse til gravide kvinner hvor man kan få en variant av foreldrepenger. Ytelsen kan tilfalle mottakere som venter barn og er medlem av Forsäkringskassan. Man er normalt medlem av Forsäkringskassan dersom man bor eller jobber i Sverige. For å ha rett på ytelsen må man i tillegg være uten opptjening eller ha inntekt under SEK 117 000. Størrelsen på ytelsen avhenger av om mottaker har aleneomsorg for barnet eller ikke. En mottaker med aleneomsorg kan få SEK 250 per dag i totalt 195/390 dager, tilsvarende ca. NOK 48 500.

Fordrevne fra Ukraina har midlertidig opphold i Finland og har i utgangspunktet ikke rett på stønad ved fødsel/graviditet. Finland har ikke en ytelse som tilsvarer engangsstønaden. I Finland kan en gravid kvinne velge mellom å motta en barselpakke (med babyklær og pleieprodukter), eller en skattefri utbetaling på 170 euro, noe som tilsvarer NOK 2 022. For å motta valgfri ytelse må den gravide kvinnen være fast bosatt i Finland. Dersom ukrainske fordrevne kommer i arbeid eller har annen tilknytning til Finland kan de søke om ytelsen før de regnes som fast bosatt

Fordrevne fra Ukraina oppfyller ikke vilkårene for stønad ved fødsel på Island. På Island er det ikke en ytelse som tilsvarer engangsstønaden, men foreldre som ikke er i arbeid, eller som arbeider mindre enn 25 posent kan motta et fødselsstipend tilsvarende NOK 7 355 per måned, i totalt 12 måneder. For å motta ytelsen må mottaker som hovedregel være lovlig bosatt på Island på barnets fødselsdato og ha vært lovlig bosatt på Island de siste 12 månedene før denne datoen.

6.4 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo barne- og familiedepartementet å innføre et vilkår om 12 måneders forutgående medlemskap i folketrygden for å ha rett på engangsstønad. Forslaget innebærer dermed en innstramming i retten til engangsstønad. Dagens regelverk stiller ikke krav til forutgående medlemskap. Bakgrunnen for forslaget er behovet for å redusere tilstrømmingen av fordrevne fra Ukraina til Norge til et nivå som ligger nærmere de andre nordiske landene.

Departementets vurdering i høringsnotatet var at forslaget om innstramming i retten til engangsstønad er i tråd med de folkerettslige forpliktelser som Norge har, og at en innstramming ikke er i strid med hensynet til barnets beste. Formålet med innstrammingen er å bidra til at ytelsesnivået i Norge blir mer tilsvarende ytelsesnivået i de andre nordiske landene.

Departementet foreslo i høringsnotatet at vilkåret om 12 måneders forutgående medlemskap i folketrygden blir innført som et generelt krav, og gjelder for alle som søker om engangsstønad. I høringsnotatet foreslo departementet at vilkåret om 12 måneders forutgående medlemskap i folketrygden kun bør gjelde for stønadsmottaker, og ikke for begge foreldrene. Departementet foreslo i høringsnotatet at kravet til 12 måneders medlemskap kunne opptjenes ved sammenhengende og umiddelbar medlemskapstid i folketrygden før innvilgelse av engangsstønad, eller kunne opptjenes ved sammenlegging av perioder med medlemskap. I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på hvordan 12 måneders forutgående medlemskap burde opptjenes.

6.5 Høringsinstansenes syn

Under følger en oppsummering av innholdet i de høringssvarene som direkte berører forslaget om å innføre et krav om forutgående medlemskapstid for engangsstønad. En del av høringssvarene omtaler det foreslåtte forutgående medlemskapskravet som et botidskrav, og oppsummeringen over høringsinstansenes syn inneholder derfor begge formuleringer.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget. Direktoratet er positive til at det innføres et medlemskapskrav som medfører at mottakere av stønaden må ha en viss tilknytning til Norge. For å bidra til reell tilknytning til Norge, mener direktoratet at det kan være hensiktsmessig at det forutgående medlemskapskravet utformes slik at medlemskapsperioden er sammenhengende og opptjent umiddelbart før retten til engangsstønad inntrer. De mener at en slik utforming vil være enklere for Arbeids- og velferdsetaten (NAV) å administrere og NAV trenger da kun å vurdere om søker har hatt lovlig opphold og vært bosatt i Norge i minst 12 måneder forut for skjæringstidspunktet (termindatoen for fødsel). Det vil kreve mer administrasjon og saksforberedelse dersom kravet utformes slik at medlemskapsperioden kan være opptjent usammenhengende og på et eller annet tidspunkt gjennom livet. Direktoratet mener videre at et vilkår om sammenhengende og umiddelbar medlemskapstid vil være mer automatiserings- og digitaliseringsvennlig og slik mindre ressurskrevende og enklere for NAV å forvalte. De mener videre at krav om at medlemskapsperioden må være direkte forutgående og sammenhengende vil være mer forutsigbart for brukerne, og det vil gjøre medlemskapskravet enklere å forstå.

Direktoratet mener videre at medlemskapskravet bør utformes slik at det kun gjelder for stønadsmottaker (og ikke også for den andre forelderen) og utformes som et generelt krav som omfatter alle borgere. Direktoratet påpeker at EØS-borgere lettere vil kunne oppfylle kravet til forutgående medlemskapskrav dersom det ikke stilles opp et vilkår om sammengende og umiddelbar opptjening av 12 måneders medlemskap i folketrygden. Direktoratet er enige i at forslaget til lovendring ikke vil gi en rettsstridig tilbakevirkende kraft, men mener det kan være rimelig med overgangsregler i forbindelse med innføringen.

Drammen kommune støtter i hovedsak forslaget, men peker på at innføring av 12 måneder forutgående medlemskapskrav for rett til engangsstønad vil medføre en forskyving av utgifter over på kommunene og sosialhjelp. De mener at engangsstønaden vil måtte kompenseres av sosialhjelp, da kommunene særlig må ta hensyn til behov som oppstår når man får barn og når man har barn.

Kinn kommune har ikke merknad til forslaget, men peker på deres erfaring om at en del flyktninger som mottar engangsstønad bruker den opp relativt fort og deretter søker om sosialhjelp.

Tannhelsesekretærenes Forbund støtter forslaget til innstramminger i integreringsloven, folketrygdloven og tannhelsetjenesteloven.

Volda læringssenter og Ørsta kommune støtter forslaget om innføring av forutgående medlemskapskrav for engangsstønad. De gir uttrykk for at det bør være ett sett regler for alle flyktninger og mener bruken av midlertidig beskyttelse bør avgrenses. De peker på at innstramminger ikke må utformes så det blir en forskyving av arbeid og kostnader over på kommunene, med mindre kommunene kompenseres for denne forskyvningen.

Flere av kommunene som har avgitt høringssvar peker på at innstramminger på statlige ytelser som engangsstønaden vil øke behovet for sosialhjelp, og dermed medføre en forskyving i kostnader og saksbehandling over på kommunene. Dette gjelder Bærum kommune, Grong kommune, Lillestrøm kommune, Nesodden kommune, Oslo kommune, Porsgrunn kommune, Sandnes kommune, Trondheim kommune, Tønsberg kommune og Vestby kommune. Det samme gjelder Statsforvalteren i Innlandet. Flere peker på at kommunene bør kompenseres for økte utgifter de eventuelt får ved forskyvingen.

Lillestrøm kommune foreslår videre at innretningen for engangsstønaden bør endres, f.eks. til en utforming hvor et litt større beløp blir utbetalt før fødsel og deretter fordeles restbeløpet på månedlige utbetalinger i en periode etter fødsel, under den forutsetning at man oppholder seg i landet. Nesodden kommune mener at det bør vurderes andre ordninger som skal bidra til å bedre den økonomiske situasjonen til de berørte. De foreslår å teste ut effekten av en «garantiinntekt», der det fastsettes et kronebeløp som er garantert uansett ytelse, og at man kan bygge på denne garantiinntekten med tiltakspenger dersom personen er i arbeidsrettet aktivitet og lønnet arbeid.

Også Kirkerådet, Den norske kirke mener at forslaget kan medføre en forskyving av utgifter over på kommunene, og da må kommunene kompenseres. Det samme gjelder Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet mener også at forslagets konsekvenser må vurderes nærmere opp mot formålet. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid mener at forslaget vil kunne utfordre kommunenes kapasitet og bosettingsvilje med mindre det også foreslås endringer i sosialtjenesteloven eller kompensasjonsordninger fra stat til kommune. Agder fylkeskommune gir uttrykk for at forslaget kan frata allerede sårbare grupper rettigheter og at det kan medføre økte forskjeller i levekår og helse. De viser til folkehelsearbeidet hvor det er fokus på å redusere samfunnets sosiale ulikheter i helse.

Barneombudet, Helsedirektoratet, Redd barna og UNICEF Norge mener at det i større grad bør vurderes om forslaget er til barnets beste.

Barneombudet mener at vurderingen av om forslaget er til barnets beste i større grad bør hensynta forslagets konsekvenser for barn av de foreldrene som påvirkes av innstrammingen. De mener det bør ses nærmere på disse barnas levestandard og inkludere en vurdering av om barna får sine rettigheter ivaretatt dersom foreldrenes økonomiske situasjon strammes inn. De gir uttrykk for at en forskyving over til sosialhjelp ikke nødvendigvis er til barnas beste. De viser herunder til Helsetilsynets tilsyn med NAV-kontorene som har avdekket at det i individuelle vurderinger av ytelser ikke alltid vurderes i tilstrekkelig grad hva som er barnets beste. De peker på at staten Norge har plikt til å sørge for at barnets beste og retten til å bli hørt blir ivaretatt, også gjennom styring av underliggende etater.

Helsedirektoratet gir uttrykk for at kravene til diskrimineringsvern og barnets beste må være ivaretatt. De mener at selv om Norge har ytelser som er bedre enn noen av de landene vi sammenligner oss med, så er det ikke gitt at kravene til rettssikkerhet og barnets beste er ivaretatt med disse forslagene. De er opptatt av helsen til de fordrevne fra Ukraina, og mener helsen kan bli dårligere med forslagene. De gir uttrykk for at helsen til både de som blir og er her, samt den helsemessige tilstand de returnerer til Ukraina i, bør være god. De gir uttrykk for at forslaget om et forutgående medlemskapskrav for engangsstønaden vil påvirke gravide, foreldre og nyfødte barn på en uhensiktsmessig måte, ved å forverre den økonomiske situasjonen deres.

Redd barna er skeptiske til at innvandringsregulerende hensyn vektes mot oppfyllelsen av barns rettigheter og levekår. De mener at økonomiske ytelser til barnefamilier ikke bør utgjøre et innstrammingstiltak. De gir uttrykk for at forslagene vil medføre økt fattigdom i utsatte familier, og at tiltakene kan stride med FN og regjeringens ambisjoner om å redusere familiefattigdom. De mener at barnets beste bør ses i sammenheng med innstrammingen av retten til etterbetaling av barnetrygd, og mener det ikke er sannsynliggjort at presset på kommunene medfører en risiko for barn i Norge på generelt plan.

UNICEF Norge mener at hensynet til barnas rettigheter taler for bedre utredning av forslagene, og at det bør være tid til å høre barns syn. De mener at ulike hensyn ikke er tilstrekkelig avveid i vurderingen av barnets beste. De mener at forslagene vil forsterke fattigdommen hos innvandrerfamilier og videre at det å innsnevre adgangen til sosiale ytelser for denne gruppen er bekymringsfullt. De gir uttrykk for at det bør foretas en mer konkret vurdering av om forslagene er i tråd med Norges folkerettslige forpliktelser.

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid og KS mener at konsekvensene av forslaget ikke er tilstrekkelig utredet eller grunngitt. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid støtter ikke forslaget. De mener at innstramminger vil slå uheldig ut for sårbare grupper. De peker også på at nyankomne kvinner er en sårbar gruppe som bør ivaretas særskilt. KS gir uttrykk for at innføring av botidskrav til engangsstønaden ikke vil gjøre Norge mindre attraktivt som destinasjonsland, da de mener at kommunene vil måtte innvilge sosialhjelp som tilsvarer engangsstønaden. De mener at det ikke er tilstrekkelig utredet hvilke andre grupper som vil rammes av et botidskrav, og hvilke konsekvenser tap av ytelsene vil medføre for de berørte.

Utdanningsforbundet viser til at det er dyrtid i samfunnet og at barnefamilier allerede har økonomiske utfordringer, samt at antallet barn som lever i vedvarende lavinntektsfamilier øker. De mener forslaget ikke vil redusere disse utfordringene, men heller bidra til mer utenforskap blant barn og unge.

MiRA-Senteret, Redd barna og UNICEF Norge gir uttrykk for at forslaget ikke ivaretar eller har gjort rede for vernet mot diskriminering i tilstrekkelig grad. MiRA-Senteret gir uttrykk for at de ikke støtter forslag om lovverk som forskjellsbehandler ulike grupper mennesker. Redd barna mener at det ikke er tilstrekkelig vurdert om forslaget er i tråd med vernet mot diskriminering. De viser til at forskjellsbehandling med grunnlag i nasjonalitet eller annen oppholdsgrunnlag bare er saklig dersom det ikke er andre mindre inngripende tiltak som kan bidra til å oppnå formålet. UNICEF Norge mener at forslaget ikke drøfter vernet mot diskriminering i tilstrekkelig grad og viser til at vurderingen av om det foreligger usaklig forskjellsbehandling må være mellom barn generelt i Norge og fordrevne barn.

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress og NOAS er bekymret for hvordan forslaget vil påvirke den psykiske helsen til de som rammes. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress viser til en pågående studie om økonomisk utrygghet for flyktninger fra Syria. De redegjør for at uro knyttet til økonomi har betydning for hvordan flyktninger mestrer en ny livssituasjon og har betydning for deres psykiske helse. NOAS mener det ikke er sannsynliggjort at presset på kommunene er så stort at det går utover barn i Norge på en måte som forsvarer innstrammingene i forslaget som fordrevne barn vil oppleve. De gir uttrykk for at forslagene vil medføre økt fattigdom hos flyktninger. De mener at forslagene vil medføre en forskyvning til sosialhjelp som bidrar til økt midlertidighet, og er til ugunst for integrering, deres økonomiske evne og psykiske helse.

6.6 Departementets vurderinger og forslag

6.6.1 Behovet for kravet

Hovedmålsettingen med å innføre et krav om forutgående medlemskap i folketrygden for engangsstønad er, sammen med andre tiltak, å få det norske ytelsesnivået til kollektivt beskyttede nærmere nivåene i andre nordiske land, og dermed bidra til å utjevne ankomstene av fordrevne mellom landene. Det høye antallet fordrevne fra Ukraina til Norge har medført et press på kommunenes kapasitet. Over tid vil det kunne bli krevende for kommuner å levere gode tjenester til innbyggerne, både fordrevne og alle andre. Presset på kommunen og velferdstilbudet må begrenses til et bærekraftig nivå, se omtale i punkt 2. Ingen andre nordiske land har en ytelse tilsvarende den norske engangsstønaden, verken i innretning eller nivå. Sverige utbetaler en minsteytelse for foreldre uten opptjent rett til foreldrepenger, men denne ytelsen er ikke tilgjengelig for fordrevne fra Ukraina. Departementet mener at innføring av et medlemskapskrav for engangsstønad vil være et egnet tiltak for å bidra til å oppnå målsettingen.

Departementet mener videre at det også er grunnlag for en generell innstramming i adgangen til ordningen. Engangsstønaden er en ikke-arbeidsrettet engangsutbetaling av et relativt høyt kontantbeløp til personer uten opptjent rett til foreldrepenger. Departementet mener det er rimelig å kreve en viss tilknytning til Norge for å kunne få denne ytelsen. Engangsstønaden skal bidra til å dekke kostnader forbundet med barnet i tiden rett før og rett etter fødsel, men ytelsen har økt vesentlig de siste ti årene og den er i dag markant høyere enn forbruksforskningsinstituttet SIFOs anslag for utgifter forbundet med barnets første leveår. En høy engangsstønad gir mottaker en midlertidig velferdsøkning, men bidrar ikke til varig inntektsøkning og er ikke ment å sikre familiers levekår over tid. Erfaringer med ytelsen viser også at ytelsen utbetales og brukes opp før fødsel og at mottakere går over på andre stønader.

Flere av høringsinstansene uttrykker at forslaget vil medføre en kostnadsforskyving over på den kommunale ordningen med økonomisk sosialhjelp. De uttrykker at det er behov for at kommunenes merutgifter ved økte utbetalinger av sosialhjelp, samt saksbehandling, må kompenseres eller reguleres på annen måte. Departementet understreker at formålet med forslaget å innføre et medlemskapskrav er å begrense adgangen til stønaden, og ikke at stønaden skal gis på andre måter.

Departementet deler ikke KS sitt syn om at kommunene nødvendigvis vil måtte innvilge sosialhjelp som erstatter engangsstønaden. Ordningen med økonomisk sosialhjelp er en individuelt innrettet ytelse. De som søker om økonomisk sosialhjelp til utgifter ved å få barn vil få vurdert sitt konkrete stønadsbehov, basert på deres situasjon, inntekter og utgifter. Det medfører at størrelsen på eventuell innvilget ytelse vil variere ut fra søkers behov. Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser at det ofte søkes om og utbetales engangsstønad i forkant av fødsel. Direktoratet viser videre til at NAV-kontorene i en del tilfeller erfarer at engangsstønaden brukes helt opp før barnet blir født og at foreldrene da søker om andre stønader etter at barnet er født, for eksempel økonomisk sosialhjelp. Engangsstønaden synes derfor å være en ytelse som ofte kommer i tillegg til sosialhjelp, og ikke i stedet for. Med utgangspunkt i formålet med innstrammingen og erfaringer med ytelsen, mener departementet derfor at kostnadsforskyvningen vil være begrenset. Det vises til videre omtale av kostnadsforskyving i kapittel 8.2 om økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget som gjelder engangsstønaden.

Å innføre et krav om 12 måneders forutgående medlemskap i folketrygden for å oppnå rett til engangsstønad, innebærer at noen mødre ikke vil motta ytelsen i forbindelse med at de får barn. Dette gir disse familiene en kortsiktig økonomisk ulempe sammenlignet med familier som mottar ytelsen, noe som i en kort periode også kan berøre barna. Det følger av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i beslutninger som berører barn. Barnets beste skal tillegges stor vekt ved vurderingen av konsekvenser ved lovforslag som berører dem. Flere av høringsinstansene uttrykker i sine høringssvar at de mener at forslaget til lovendring ikke ivaretar hensynet til barnets beste og Norge sine folkerettslige forpliktelser. Disse uttrykker bekymring for hvordan innstrammingen vil påvirke familier med flyktningbakgrunn og gir uttrykk for at konsekvensene for de som ikke får engangsstønaden ved innstrammingen bør synliggjøres ytterligere.

Etter barnekonvensjonen har statene handlingsrom til å regulere innholdet i velferdsordningene rettet mot barn og barnefamilier, såfremt de overordnede kravene til et forsvarlig velferdstilbud samlet sett overholdes. Engangsstønaden er en engangsutbetaling, uten krav til arbeidsretting, den kompenserer ikke for tap av inntekt, og har ikke som formål å forsørge barn eller familier over tid. Familier blir ikke selvhjulpne som konsekvens av engangsstønaden. De som har behov for økonomisk sosialhjelp, vil i de fleste tilfeller ha behov for dette uavhengig av om de oppfyller vilkårene for engangsstønad eller ikke. Departementet mener at andre virkemidler enn engangsstønad har konsekvenser for den økonomiske situasjonen til disse familiene, og dermed indirekte for barna, og at det er støtteordninger i Norge som skal sikre alle barnefamilier utover et minimumsnivå, uavhengig av utbetaling av engangsstønad. Departementet ser ikke grunnlag for å mene at innstramming i engangsstønaden vil hemme integreringen. Engangsstønaden er ikke arbeidsrettet og det er, uavhengig av engangsstønaden, viktig at familier og mennesker som ankommer Norge sikres økonomisk og stimuleres til å komme i jobb. Dette er et behov som ivaretas gjennom andre ordninger enn engangsstønaden.

Departementet påpeker at mødre som ankommer Norge med spedbarn, ikke har rett på engangsstønad. Disse mødrene og familiene blir likevel ivaretatt økonomisk i Norge gjennom andre støtteordninger. Ettersom engangsstønad kun utbetales i forbindelse med fødsel, kan det derfor vanskelig argumenteres for at ytelsen er nødvendig for å sikre familien tilstrekkelig midler til livsopphold. Engangsstønaden har en begrenset og kortvarig funksjon, og har derfor mindre betydning for barnets rett til å bli forsørget enn løpende ytelser som barnetrygd.

Departementet mener, på bakgrunn av dette, at kravet om forutgående medlemskap i folketrygden for engangsstønaden er forenlig med Grunnloven § 104, barnekonvensjonen og kravet om at barnets beste skal vektlegges som et grunnleggende hensyn.

Departementet legger også vesentlig vekt på at Norge over tid har mottatt et høyt antall fordrevne fra Ukraina, og etter hvert flere enn våre nordiske naboland. UNICEF Norge og NOAS uttrykker i sine høringssvar at konsekvensene for alle barn i Norge ikke er av et sånt omfang at det kan forsvare innstrammingen i rett til engangsstønad. Det vedvarende høye presset på kommunene og offentlige tjenester viser seg ved kapasitetsutfordringer i barnehager og skoler. Presset på kommunene er ikke et spørsmål avgrenset til finansiering av tjenestene, men knyttet til mangel på tilgjengelige ressurser som kompetent arbeidskraft i tjenestene. Dersom tiltak for å avlaste kommunenes tjenestetilbud ikke settes i verk, kan konsekvensene bli at flere barn i Norge får svekket velferdstilbud. Et høyt antall fordrevne har også medført at kommuner ikke har tilstrekkelig fastlegekapasitet til å ivareta alle innbyggerne. Offentlige tjenester som barnevernstjenesten og skolehelsetjenesten opplever press på sine ressurser. Departementet viser til at press på velferdsytelser er en problemstilling som ikke kan overses og som må håndteres i tide. Et vedvarende press på sentrale tjenester vil utgjøre en stadig forhøyet risiko for at hensynet til barnas beste ikke blir ivaretatt.

Enkelte høringsinstanser mener at forslaget utfordrer diskrimineringsvernet og at dette ikke er tilstrekkelig vurdert i høringsnotatet. Til dette viser departementet til at kravet om forutgående medlemskap utformes som et generelt krav. Alle borgere vil måtte oppfylle kravet for å få engangsstønad, uavhengig av nasjonalitet og bakgrunn, inkludert norske borgere. Kravet vil påvirke retten til engangsstønad for de som ikke har 12 måneders forutgående medlemskap, herunder nyankomne flyktninger. Tiltaket har imidlertid et saklig formål. Presset på offentlige tjenester og særlig mangelen på boliger som følge av det store antallet ankomne fordrevne fra Ukraina, er så stort at det ikke er bærekraftig over tid. Innstramminger i ytelsesnivået ved ankomst til Norge er vurdert til å være et nødvendig virkemiddel for å redusere dette presset. Tiltaket medfører ikke bortfall av løpende ytelser som skal bidra til å dekke barns vedvarende behov for økonomisk forsørgelse. Departementet kan ikke se at en innføring av 12 måneders forutgående medlemskap for engangsstønad og innretningen av tiltaket, utgjør et uforholdsmessig inngripende tiltak som strider med diskrimineringsvernet.

Departementet viser videre til at den europeiske sosialkomiteen i forbindelse med Norges rapportering om etterlevelsen av Europarådets sosialpakt har uttrykt at Norges eksisterende regel om at retten til barnetrygd først inntrer ved 12 måneders (forventet) botid, ikke er i tråd med sosialpakten artikkel 16. Norge har sagt seg uenig i dette. Departementet bemerker at komiteen ikke kan gi rettslige bindende uttalelser for Norge og at synspunkter fra komiteen har begrenset rettskildemessig vekt. Etter departementets syn kan det ikke utledes av sosialpaktens mer generelle regler at statene ikke kan operere med et krav om ett års forutgående medlemskap i folketrygden. Departementet mener kravet i engangsstønaden som foreslås her, er forenlig med statens plikt til å sikre økonomisk vern av familien. Engangsstønaden har dessuten, som beskrevet over, en annen karakter enn den løpende barnetrygden.

Samlet mener departementet det er grunn til å kreve forutgående tilknytning til Norge for å motta engangsstønad, uavhengig av situasjonen med økte ankomster fra Ukraina. Dette skyldes engangsstønadens spesielle karakter, ved at den utgjør et forholdsvis høyt engangsbeløp som utbetales uten andre krav enn at oppholdet i Norge er ment å vare i 12 måneder eller mer og at man føder/adopterer barn. De andre nordiske landene har ingen ytelser som kan sammenlignes med den norske engangsstønaden i form og nivå. Ettersom det er snakk om en engangsutbetaling av et relativt høyt beløp mener departementet det er rimelig å kreve at man har en viss tilknytning og en forutgående medlemskapsperiode i norsk folketrygd, før stønaden utbetales. Departementet mener også at tiltaket, sammen med andre tiltak, er viktig for å redusere ankomsttallene av fordrevne fra Ukraina.

6.6.2 Utforming av medlemskapskravet

Engangsstønad er en ytelse som ikke finnes i de andre nordiske landene. Departementet mener det er rimelig å kreve en viss tilknytning til Norge for å kunne få ytelsen. Engangsstønaden skiller seg fra andre trygdeytelser ved at det ikke er en løpende ytelse, men at man kan få utbetalt hele beløpet samlet og i forkant av fødselen. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttrykker i sitt høringssvar at de erfarer at engangsstønaden i enkelte tilfeller blir utbetalt til utenlandske gravide kvinner som blir medlem av den norske folketrygden, men at medlemskapet senere viser seg å være kortvarig. Direktoratet bemerker videre at et krav om forutgående medlemskapstid vil gjøre det enklere å hindre at engangsstønad blir utbetalt til personer uten reell tilknytning til Norge. Departementet er enig i dette og mener at engangsstønadens spesielle karakter utløser et behov for å kreve forutgående tilknytning til Norge for å få rett til ytelsen. Lovforslaget utformes derfor som et generelt krav om 12 måneders forutgående medlemskap i den norske folketrygden jf. folketrygdloven kapittel 2. Det innebærer at kravet i utgangspunktet vil gjelde for alle, innenfor rammene av folkeretten og EØS-retten. Departementet legger også vekt på direktoratets tilbakemelding om at en generell innretning vil være enklere å administrere og kan innføres raskere.

Lovkravet som foreslås må tolkes i tråd med Norges rettslige forpliktelser, inkludert EØS-retten og prinsippene om fri bevegelighet og lik behandling, som folketrygdloven § 1-3 henviser til. I EØS-rettslig sammenheng står imidlertid engangsstønaden ved fødsel og adopsjon etter folketrygdloven § 14-17 i en særstilling, sammenlignet med andre trygderettigheter. Engangsstønaden er ført opp i trygdeforordningens vedlegg I. Stønaden er dermed unntatt fra forordningens virkeområde. Det innebærer blant annet at bestemmelsen om sammenlegging av medlemskapstid ikke gjelder for engangsstønaden, slik at medlemskapstid fra et annet land EØS- land ikke medregnes og sidestilles med medlemskapstid fra Norge. Et generelt krav om medlemskapstid for engangsstønaden vil derfor skille seg fra kravet om medlemskapstid i kontantstøtten, hvor medlemskapsperioder fra andre EØS-land også inkluderes i vurderingen av om kravet er oppfylt jf. forordningen og sammenleggingsbestemmelsen.

Unntaket fra forordningen betyr likevel ikke at engangsstønaden er unntatt fra det generelle forbudet mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling i EØS-avtalens hoveddel artikkel 4 eller de alminnelige reglene om fri bevegelighet. Innholdet i kravet om forutgående medlemskapstid i folketrygden må utformes i tråd med disse prinsippene.

EØS-borgere (inkludert norske borgere) som ikke har 12 måneder forutgående medlemskap i folketrygden, eller som melder seg ut av folketrygden ved flytting til et annet EØS-land, vil ikke oppfylle det foreslåtte kravet. Det kan argumenteres for at enkelte grupper vil påvirkes til å ikke ønske og flytte fra Norge til andre EØS-land, grunnet risiko for å miste rett til engangsstønad. Departementet bemerker at forslaget er et medlemskapskrav, og at man derfor vil beholde rett til stønaden så lenge man er medlem av folketrygden. Medlemskapskravet som vurderes her skiller seg derfor fra for eksempel C-192/05 Tas-Hagen og C-287/05 Hendrix, som begge gjaldt nasjonale bostedskrav som ble vurdert til å utgjøre en ulovlig restriksjon. Medlemskapskravet skiller seg også fra C-406/04 de Cuyper og C228/07 Petersen, som også gjaldt nasjonale bosettingskrav. Disse sakene gjaldt et annet type krav og har derfor ikke overføringsverdi for medlemskapskravet som foreslås her. Personer som oppholder seg i andre EØS-land, kan fortsette å være medlemmer av den norske folketrygden. Dette vil for eksempel kunne gjelde norske studenter som studerer i utlandet i tilfeller hvor Norge er lovvalgsstat. Tilsvarende kan EØS-borgere som er medlemmer av folketrygden, men reiser til andre EØS-land med midlertidig formål, opprettholde medlemskapet i folketrygden. Departementet ser ikke at det er holdepunkter i rettspraksis for å trekke retten til fri bevegelighet så langt at prinsippet avskjærer et generelt medlemskapskrav for engangsstønaden.

Når det gjelder forbudet mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling, bemerker departementet at kravet utformes til å gjelde for alle EØS-borgere, inkludert norske borgere. Prinsipielt vil det derfor ikke være enklere for en norsk borger enn for en EØS-borger å oppfylle kravet, selv om flere norske borgere i praksis vil ha forutgående medlemskapstid i Norge. Ettersom medlemskapsperioden i folketrygden må opparbeides sammenhengende og direkte forut for fødselen, vil kravet kunne ramme utvandrede nordmenn som ikke er medlem av folketrygden og reiser tilbake til Norge. Dette taler mot at kravet om forutgående medlemskap i folketrygden for engangsstønaden kan karakteriseres som nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling.

Oppsummert vektlegger departementet at engangsstønaden er en ikke-arbeidsrettet engangsutbetaling av et relativt høyt kontantbeløp. Engangsstønaden skiller seg som nevnt fra andre trygdeytelser ved at det ikke er en løpende ytelse, men at man kan få utbetalt hele beløpet samlet og i forkant av fødselen. Både når det gjelder prinsippet om fri bevegelighet og forbudet mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling, mener departementet at det må anses legitimt og forholdsmessig å kreve at man har en forutgående tilknytning til Norge for å motta engangsstønad. I motsetning til andre ytelser som er løpende, utbetales hele engangsstønaden med en gang. Det kan gi økonomisk insentiv til kortsiktig opphold i Norge for å oppnå rett til engangsstønad. Som omtalt nærmere under punkt 5.4.3 om et sammenhengende og umiddelbart forutgående krav, erfarer også NAV at dette forekommer og at det resulterer i feilutbetalinger, hvilket leder til arbeidskrevende tilbakebetalingssaker for NAV.

Dersom det ikke skulle være innenfor det EØS-rettslige handlingsrommet å innføre et medlemskapskrav, ville dette i realiteten innebære å anvende sammenleggingsprinsippet på trygdeytelser utenfor trygdeforordningen. Det ville i så fall utgjøre uthuling av unntaket i forordningens vedlegg I. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å tolke EØS-rettsprinsippene så vidtgående.

Det kan imidlertid ikke utelukkes at konkrete tolkningsspørsmål kan oppstå. EØS-retten og dens prinsipper har en dynamisk karakter, og det kan for eksempel tenkes at det vil komme avklaringer gjennom EU- og EFTA-domstolens rettspraksis som utvider EØS-rettsprinsippenes nedslagsfelt, sammenlignet med hvordan departementet vurderer anvendelsen av disse prinsippene i dag. Et generelt krav om forutgående medlemskapstid innebærer derfor noe rettslig usikkerhet.

Departementet har vurdert om kravet om forutgående medlemskap i folketrygden bør gjelde begge foreldre, slik kravet er utformet i kontantstøtten, men har kommet til at kravet bare bør gjelde stønadsmottaker (som regel mor).

Engangsstønadens formål, karakter og utforming, gjør det krevende å oppstille et krav om forutgående medlemskap for begge foreldrene. Det er i stor grad mødre som søker om ytelsen og disse kan søke fra uke 22 i svangerskapet. Dette henger sammen med tidspunktet for terminbekreftelse fra lege/jordmor. Søker opplyser ikke om hvem den andre forelderen er for å få innvilget engangsstønad. På bakgrunn av dette bemerker Arbeids- og velferdsdirektoratet at et medlemskapskrav som gjelder for begge foreldrene, vil være tilnærmet umulig for NAV å administrere. Dette fordi farskap ikke vil være registrert på søknadstidspunktet og NAV dermed mangler opplysninger om far eller medmor.

Dersom man skulle oppstilt et krav om forutgående medlemskap for begge foreldrene ville det være nødvendig med ytterligere tilpasninger i regelverk og praksis. NAV må i så fall avvente innvilgelse og utbetaling av stønaden til en eventuell erklæring om farskap eller medmorskap foreligger. Medforeldre som ikke oppfyller krav om forutgående medlemskap, vil uansett kunne tilpasse seg kravet, for eksempel ved å unnlate å fremlegge erklæring og farskap/ medmorskap. En slik innretning av kravet ville også utløst et behov for etterkontroll og vil heller ikke være automatiserings- og digitaliseringsvennlig. Forslaget er derfor utformet slik at medlemskapskravet kun gjelder stønadsmottakeren.

Departementet har vurdert når skjæringstidspunktet for kravet om 12 måneders medlemskap i folketrygden bør være. Etter gjeldende rett er det fødselstidspunktet som etablerer rettsposisjonen for engangsstønad. Fødselstidspunktet kan variere. I de fleste tilfeller vil det ikke være tvil om hvorvidt medlemskapskravet er oppfylt på fødselstidspunktet, fordi mulig fødselstidspunktet med god margin vil være før eller etter at søker har vært medlem av folketrygden i 12 måneder. I enkelte tilfeller vil det imidlertid være slik at medlemskapskravet er oppfylt dersom fødselen skjer på termin, men ikke ved en tidlig fødsel. For å sikre en viss forutsigbarhet for søker og søkers familie, foreslås skjæringspunktet for medlemskapskravet derfor satt til tidspunktet for fødselstermin. Dette vil også gjøre det mulig for NAV å vurdere om medlemskapskravet vil være oppfylt eller ikke, dersom søknaden fremsettes på et tidligere tidspunkt i svangerskapet (etter gjeldende praksis innvilger NAV søknader om engangsstønad fra svangerskapsuke 22). Skjæringspunktet ved adopsjon og situasjonene som er regulert i andre til fjerde ledd, er tidspunktet for omsorgsovertakelse.

6.6.3 Krav om sammenhengende og umiddelbart forutgående medlemskap

Departementet foreslår et vilkår om at medlemskapstiden i folketrygden må være sammenhengende og umiddelbart opparbeidet før rett til engangsstønad inntrer (ved tidspunktet for fødselstermin eller adopsjon). I høringsnotatet pekte departementet på et alternativ uten et slikt vilkår, men hvor perioder med medlemskap i folketrygden gjennom søkers liv, kan legges sammen i vurderingen av om vilkåret om tolv måneder forutgående medlemskapstid er oppfylt.

Det kan problematiseres om det er rimelig at personer som har bodd lenge i Norge, og vender tilbake etter å ha bodd i utlandet en tid, på nytt må opparbeide tolv måneders medlemskap i folketrygden for å kvalifisere til engangsstønad. Hvorvidt det stilles krav om sammenhengende og umiddelbart forutgående medlemskap, har liten praktisk relevans for ukrainske fordrevne, som sannsynligvis helt unntaksvis har bodd i Norge tidligere.

Departementet vektlegger at det er et generelt behov for å kreve en skjerpet tilknytning til Norge for rett til engangsstønad. Slik regelverket er i dag gir ordningen et økonomisk insentiv til kortsiktig opphold i Norge for å oppnå rett til ytelsen. Arbeids- og velferdsdirektoratet har trukket frem NAV erfarer at mottakere av engangsstønaden reiser ut av Norge for å føde barnet etter at norsk engangsstønad er innvilget og utbetalt, men uten å returnere til Norge etter fødselen, eller returnerer til Norge på et langt senere tidspunkt. Direktoratet har opplyst departementet om at omfanget av slike saker ikke er stort, men det er ressurskrevende for NAV å vurdere tilbakebetaling av engangsstønaden, etter at stønaden er utbetalt (etterkontroll). Direktoratet støtter innføring av et vilkår om sammenhengende og umiddelbart forutgående medlemskap.

Departementet viser til at engangsstønaden skiller seg fra ordninger i andre nordiske land, og utgjør et forholdsvis høyt, skattefritt kontantbeløp i form av en engangsutbetaling uten krav til opptjening ved arbeid eller annen aktivitet. Departementet antar derfor at ytelsen kan være attraktiv for personer med svak tilknytning til Norge, og mener et vilkår om sammenhengende og forutgående medlemskap i folketrygden bidrar til å sikre at stønadsmottaker har en sterkere tilknytning til det norske velferdssamfunnet.

Departementet legger også vekt på at et tilleggsvilkår om sammenhengende og umiddelbar medlemskapstid vil være enklere for NAV å forvalte enn et medlemskapskrav der perioder med medlemskap i folketrygden gjennom søkers liv, kan legges sammen. Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser om at et vilkår om sammenhengende og umiddelbar medlemskapstid krever mindre forberedelse per enkeltsak, og at det vil være mer automatiserings- og digitaliseringsvennlig. Direktoratet mener et slikt tilleggsvilkår er forutsigbart for bruker og enklere for NAV å gi god veiledning om.

6.6.4 Ikrafttredelse og overgangsregler

Departementet legger opp til at endringen som gjelder for retten til engangsstønad kan tre i kraft 1. oktober 2024. Et 12 måneders forutgående medlemskapskrav i folketrygden vil i utgangspunktet gjelde for alle som får eller overtar omsorgen for barn etter at lovendringen trer i kraft. Endringen vil være permanent.

Det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunkt er at det er reglene på vedtakstidspunktet som gjelder, og lovgiver kan endre vilkårene for å få tillatelser som ikke allerede er gitt. Det er ikke lagt opp til en endring som vil ha tilbakevirkende kraft. Etter departementets syn vil det ikke innebære rettsstridig tilbakevirkning at personer som var gravide før ikraftsettelsen og etter dagens regelverk ville få engangsstønad, likevel ikke får engangsstønad fordi vilkårene i mellomtiden er blitt skjerpet. Graviditeten innebærer ikke i seg selv at man har en etablert rettsposisjon som gir rett til engangsstønad. Rettsposisjonen etableres først når retten til engangsstønad inntrer, det vil si ved fødsel eller omsorgsovertakelse.

Departementet ser imidlertid at rettighetsbildet kompliseres noe av at det er anledning til å søke om engangsstønad før fødselstidspunktet, nærmere bestemt fra uke 22 i svangerskapet og dette også ofte gjøres i praksis. Lovendringen vil derfor kunne oppleves som urimelig for personer som er gravide før ikrafttredelsestidspunktet, og har en forventning om å få engangsstønad. De som venter barn har behov for å planlegge sin økonomi, og vil potensielt kunne ha innrettet seg med en forventning om å motta engangsstønad. Dette gjelder særlig de som allerede har søkt, eller er kommet så langt i svangerskapet (uke 22) at de kunne ha søkt om engangsstønad. Saksbehandlingstiden vil kunne avgjøre om søknaden innvilges før eller etter lovendringen.

Departementet mener at variabler som fødselstidspunkt, søknadstidspunkt og saksbehandlingstid kan medføre vilkårlige variasjoner i hvilket regelverk søker vurderes etter. Av hensyn til de menneskene som har en berettiget forventning om å få engangsstønad ved ikrafttredelsen, mener departementet at disse må hensyntas gjennom overgangsregler. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter dette. De foreslår en overgangsordning ved lovendringen, og peker også på at dette vil bidra til mer effektiv saksbehandling og redusere omfanget av merarbeid ved innføring av nytt regelverk.

På bakgrunn av hensynene som er nevnt over foreslår departementet en overgangsordning med hjemmel i lovens ikrafttredelsesbestemmelse. Ordningen bør utformes generelt, slik at alle som har kommet i uke 22 av graviditeten på ikrafttredelsestidspunktet kan søke om engangsstønad på grunnlag av tidligere regelverk. Dette vil langt på vei bidra til å fange opp de enkeltpersonene som har en berettiget forventning om engangsstønad før ikrafttredelsestidspunktet.

Departementet bemerker for øvrig at det etter folketrygdloven § 14-18 er gitt hjemmel til å gi forskrifter «til utfylling og gjennomføring av bestemmelsene» i kapittel 14. Dette vil også gjelde for en ny bestemmelse om medlemskapskrav i § 14-17.