2 Generelt om EUs system for auksjon av klimakvoter

Norge inngår som en integrert del av EUs klimakvotesystem (EU ETS) ved at det harmoniserte regelverket på dette området er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XX. EUs kvotedirektiv (2003/87/EF) med tilhørende bestemmelser er innlemmet i EØS-avtalen og gjelder for norske kvotepliktige bedrifter på lik linje med EUs kvotepliktige bedrifter. Ifølge kvotedirektivet skal auksjonering være det grunnleggende prinsippet for fordeling av kvoter til kvotepliktige bedrifter. Det innebærer at kvoter som ikke blir tildelt vederlagsfritt til kvotepliktige bedrifter, skal selges i markedet til høystbydende gjennom auksjonsprinsippet. I henhold til artikkel 10 nr. 1 i kvotedirektivet skal kvoter som ikke tildeles vederlagsfritt, auksjoneres i det europeiske markedet slik at alle kvotene blir gjort tilgjengelig for de kvotepliktige virksomhetene. Dette betyr at Norge ikke har anledning til å slette eller holde tilbake kvoter som i henhold til direktivet skal auksjoneres.

Kommisjonsforordning (EU) nr. 1031/2010 (auksjonsforordningen) ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komitébeslutning nr. 152/2012 den 26. juli 2012, sammen med revidert kvotedirektiv (2009/29/EF) og en rekke andre rettsakter om kvotesystemet, jf. Prop. 77 S (2011–2012). Auksjonsforordningen etablererer en metode for auksjonering av kvotene. Kvotene som skal selges, fordeles mellom EUs medlemsstater i tråd med artikkel 10 i kvotedirektivet. For perioden 2013–2020 har Kommisjonen fastsatt Norges andel av totalt salgsvolum i EU til om lag 0,75 prosent. Forordningen gir medlemsstatene valget mellom å etablere egne plattformer for separat auksjonering av egne kvoter, eller en felles plattform for felles auksjonering. Auksjonsforordningen krever også et minimum volum i hver auksjon på 3,5 mill. kvoter. For Norges del, med et relativt lite årlig auksjonsvolum, ble valget av felles auksjonering på felles plattform den mest kostnadseffektive løsningen. Med unntak av Polen, Storbritannina og Tyskland har alle medlemsstater valgt en felles løsning. For dette formålet har de sammen med Kommisjonen inngått to avtaler om felles innkjøp (Joint Procurement Agreement, JPA), som ligger til grunn for innkjøp av henholdsvis felles auksjonsplattform (JPACAP) og auksjonsovervåker (JPAAM).

EØS-komitébeslutningen som innlemmet auksjonsforordningen i EØS-avtalen, slår fast at EFTA-statene fra 2013 skal auksjonere sine klimakvoter sammen med EUs medlemsstater på den felleseuropeiske auksjonsplattformen, og at auksjonene skal overvåkes av en felleseuropeisk auksjonsovervåker. EØS-komitébeslutningen bygger på en forenklet løsning der EFTA-statene skal inngå egne kontrakter med auksjonsplattform og auksjonsovervåker, og på denne måten få anledning til å auksjonere kvotene sine sammen med EU på den felles auksjonsplattformen. EFTA-statenes deltakelse i de felles innkjøpsavtalene ble ikke diskutert i forbindelse med EØS-komitébeslutningen. Forordningen som da gjaldt for EUs budsjett, var til hinder for felles innkjøp med stater utenfor EU.

Samtidig som Norge startet prosessen med å inngå egen kontrakt med den felleseuropeiske auksjonsplattformen i tråd med EØS-komitébeslutningen, endret EU budsjettforordningen slik at den åpnet for felles innkjøp med EFTA-statene. Deretter ba EU EFTA-statene om å slutte seg til de felles innkjøpsavtalene. EU mente dette var eneste løsning som ville gi både EU og EFTA-statene tilstrekkelig sikkerhet for rettigheter og forpliktelser knyttet til tilgang til og håndtering av konfidensiell informasjon om auksjoneringen, samt eventuelt økonomisk tap og erstatningskrav knyttet til oppfølging av avtalene og gjennomføring av auksjonene.

Det har tatt tid å avklare bakgrunnen for EUs krav og konsekvensene for Norge og de øvrige EFTA-statene av å slutte seg til avtalene. Forsøk på å fastholde den løsningen som følger av den opprinnelige EØS-komitébeslutningen, førte ikke frem. I november 2015 ble det klart at Kommisjonen bare aksepterer felles auksjonering på felles plattform dersom EFTA-statene slutter seg til de felles innkjøpsavtalene. Dermed ble det klart at tilknytning er eneste mulighet for å komme i gang med salget av Norges klimakvoter sammen med EU-statene på en felles auksjonsplattform.

På grunn av uenigheten om vilkårene for EFTA-statenes auksjonering av sine kvoter sammen med de øvrige EU-medlemsstatene på den felles auksjonsplattformen, har Norge hittil ikke kommet i gang med auksjoneringen av klimakvoter. Usolgt kvotemengde for perioden 2013–2018 har nå akkumulert seg til 41 millioner kvoter. Ytterligere 12–13 millioner kvoter er planlagt auksjonert i 2019 og 2020.