5 Forslag til endringar

5.1 Offentleglova § 8 fjerde ledd

5.1.1 Høyringsforslaget

Etter gjeldande rett må offentlege verksemder som krev betaling for utlevering av informasjon, ta utgangspunkt i sjølvkost. Ved utrekninga av sjølvkost må dei samla inntektene ved informasjonsutlevering ikkje overstige dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjonen, med tillegg av ei rimeleg avkastning av investeringane.

Endringsdirektivet fastset eit prinsipielt utgangspunkt når det gjeld gebyr. Det viser til at det berre vil vere høve til å krevje marginalkostnader relaterte til å reprodusere, gjere tilgjengelege og spreie dokumenta. I dette ligg det ei erkjenning av at det offentlege (som forvaltar) ikkje bør engasjere seg i forretningsdrift med utgangspunkt i sal av informasjonen.

Endringsdirektivet medfører at direktivets verkeområde blir utvida til å gjelde for enkelte kulturelle institusjonar, nærmare bestemt arkiv, bibliotek- og museumssektoren (ABM).

Kultursektoren har ikkje vore eksplisitt unnateke føresegnene om vidarebruk i den norske reguleringa. For Noregs vedkommande har dermed denne sektoren heile tida vore omfatta av føresegnene om vidarebruk, så langt tilvisingar til vidarebruksdirektivet i offentleglova ikkje har medført noko anna.

Etter departementets syn vil det ikkje vere nødvendig å foreslå konkrete endringar for at denne sektoren skal omfattast av dei norske føresegnene om vidarebruk i offentleglova med tilhøyrande forskrift.

Samtidig får denne sektoren høve til også å ta med kostnader knytte til klarering av rettar i utrekningsgrunnlaget. Denne føresegna er ny og krev endring i offentlegforskrifta.

I endringsdirektivet er kulturinstitusjonane òg unnatekne å rekne ut gebyr etter objektive, opne og kontrollerbare kriterium, samtidig som desse verksemdene er unnatekne plikta til å referere til tredjeparts immaterielle rettar, sjå artikkel 4, tredje ledd.

Gitt at norske ABM-verksemder heile tida har vore omfatta av føresegnene om vidarebruk i offentleglova, kan ikkje departementet sjå nokon openberre grunnar til ikkje å krevje at desse verksemdene skal underleggjast tilsvarande krav til openheit om utrekningsmåtar som andre offentlege verksemder. Departementet foreslår derfor ingen særlege reglar om dette for enkeltsektorar.

I praksis er det tre hovudkategoriar for kostnader knytte til vidarebruk:

• a) dataproduksjonen (inkludert innsamling og vedlikehald);

• b) datadistribusjon; og

• c) sal og marknadsføring eller formidling av verdiaukande tenester.

I relasjon til utgangspunktet om marginalkostnader vil (a) og (c) gå utover reproduksjon, framskaffing og spreiing. Samtidig er det klart at marginalkostnader, som i økonomisk teori er definert som prisen for å produsere ein ekstra kopi av dokumentet, berre vil kunne knytast til dei kostnadene som fell inn under bokstav b.

I denne samanhengen vil det kunne innebere at for eksempel informasjonsoppgåver som forvaltninga utfører i eigenskap av forvaltningsorgan, ikkje skal reknast med i marginalkostnadene. Dei ekstrakostnadene verksemda får ved å leggje til rette og gjere tilgjengeleg offentleg informasjon for vidarebruk, skal takast med. Ordninga føreset at forvaltningsorganet er i stand til å skilje forvaltningsoppgåver frå annan informasjonsframlegging i kostnadskalkylane sine.

For informasjonsframlegging utover forvaltningsoppgåvene kan marginalkost typisk vere kostnader som oppstår i samband med overføring for tilgjengeleggjeringa, under dette eventuell tilrettelegging for slike tiltak. All tilarbeiding og tilrettelegging av data for ekstern bruk vil kunne reknast med i marginalkostnaden.

Endringa vidarefører utgangspunktet om sjølvkost, men medfører at offentlege verksemder som krev betaling for utlevering av informasjon for vidarebruk, ikkje lenger har høve til å ta inn kostnader knytte til innsamling og produksjon av offentleg informasjon i utrekningane av eventuelle gebyr.

Endringane påverkar ikkje offentlege verksemder som per i dag har eit innteningskrav knytt til utføringa av oppdrag, all den tid dei er omfatta av andre føresegner. Endringane påverkar for eksempel ikkje Statens kartverks rutinar og modellar for å kunne ta betalt for delar av produksjonen sin.

Endringsforslaget baserer seg på ei konkret føresegn i endringsdirektivet og vil vere obligatorisk dersom direktivet blir innlemma i EØS-avtalen.

5.1.2 Høyringsinstansane sitt syn

Kommunesektorens Organisasjon peiker på at den framstillinga som departementet har gitt av dei økonomisk og administrative konsekvensane, gir små sjansar til å gjere ei nærmare vurdering av om endringane er såpass små at dei ikkje utgjer større økonomiske konsekvensar for dei offentlege verksemdene som gjer eigne data tilgjengelege for vidarebruk.

Det er ikkje komme fram vesentlege merknader til forslaget elles.

Kartverket trekkjer fram at omgrepet «substansiell del» kan forståast på fleire måtar. Kartverket meiner at ei forståing der det er beløpet i seg sjølv, ikkje i relasjon til for eksempel totalbudsjettet, som må vere det rette utgangspunktet.

5.1.3 Departementets vurdering

Departementet presiserer at det ikkje er foreslått endringar i andre føresegner som er relevante for verksemder som for eksempel har eit innteningskrav. Endringa av ordlyden i offentleglova § 8 fjerde ledd, jf. forslaget om å stryke orda «innsamling» og «produksjon», vil ikkje medføre nokon utilsikta innverknad på prisføresegnene verken i kart- og planforskrifta eller i forskrift om opplysningar frå grunnbok og matrikkel.

Departementet reknar framleis med at desse endringane ikkje vil få vesentleg innverknad på dei verksemdene som krev gebyr for å gjere dokumenta sine tilgjengelege. Departementet understrekar òg at føresegnene i endringsdirektivet vil vere obligatoriske dersom det blir teke inn som eit tillegg til EØS-avtalen.

Departementet merkjer seg Kartverkets merknad til omgrepet «substansiell del». Dette omgrepet er verken definert eller forklart i direktivteksten eller fortalen, eller i Europakommisjonens retningslinjer publiserte 24. juli 2014 (2014/C 240/01), men det kjem fra punkt 22 i endringsdirektivets fortale:

«Where charges are made by public sector bodies for the re-use of documents, those charges should in principle be limited to the marginal costs. However the necessity of not hindering the normal running of public sector bodies that are required to generate revenue to cover a substantial part of their costs relating to the performance of their public tasks or of the costs relating to the collection, production, reproduction and dissemination of certain documents made available for re-use should be taken into consideration.»

Som det går fram ovanfor, må direktivets føresegner blant anna tolkast slik at ein skal kunne fråvike utgangspunktet om marginalkost, slik at ein ikkje hindrar den normale drifta av verksemda. Departementet meiner at også omgrepet «substansiell del» i direktivets artikkel 6, må forståast i lys av dette. Forslaget får heller ingen innverknad på forståinga av omgrepet «substansiell del».

5.2 Offentleglova § 8 femte ledd

5.2.1 Høyringsforslaget

I samsvar med gjeldande rett skal offentlege verksemder som krev betaling for informasjon, offentleggjere denne informasjonen i elektronisk form dersom det er mogleg og formålstenleg. Vidare skal verksemdene på førespurnad gi opplysningar om grunnlaget for utrekning av satsane, og eventuelt kva faktorar som blir lagde til grunn for utrekninga.

Etter departementets meining er openheit rundt utrekningar og vilkår viktig for at føresegnene skal nå målet sitt. Formålsføresegna i offentleglova § 1 understrekar òg kor viktig det er at offentlege verksemder er opne og gjennomsiktige. Det heiter her:

«Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skal òg leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon.»

Departementet erkjenner samtidig at visse forhold kan gjere det vanskeleg eller umogleg å yte full openheit om alle saker, for eksempel forretningsløyndommar.

Denne føresegna gjeld for tilfelle av innsynskrav, også der innsynskrav blir retta mot instansar som kan ha særlege behov for å leggje til rette for innsyn, eller som vanlegvis ikkje tek betalt.

Departementet foreslår derfor at full openheit berre kan krevjast der det er rimeleg.

I høyringsnotatet foreslo derfor departementet å føre vidare hovudregelen om at slik informasjon skal offentleggjerast elektronisk. Departementet foreslo vidare å stryke føresetnaden om at dette berre kan krevjast der det er formålstenleg, men halde på føresetnaden om at det må vere mogleg.

Føresegna som er foreslått, seier at dei som kan krevje betaling for informasjon, skal – så langt det er rimeleg – på førehand offentleggjere vilkår og faktisk avgiftsbeløp, under dette utrekningsgrunnlaget for ei slik avgift. Denne informasjonen skal gjerast tilgjengeleg elektronisk der det er mogleg og rimeleg.

5.2.2 Høyringsinstansane sitt syn

Difi trekkjer fram at føresegna i direktivet referer til standardgebyr, og meiner det vil vere i strid med direktivet om ein opnar for at dataforvaltarar kan la vere å publisere gebyrsatsar under tilvising til «så langt det er rimeleg».

Difi meiner vidare at informasjonen skal vere tilgjengeleg elektronisk dersom det er mogleg, og foreslår å stryke vilkåret «føremålstenleg».

I ei felles høyringsfråsegn gir Presseforbundets offentlighetsutvalg, Norsk Journalistlag og Mediebedriftenes Landsforening uttrykk for skepsis til det høyringsinstansane oppfattar som avgrensingane i formuleringa «så langt det er rimeleg» i forslaget. Høyringsinstansane peiker på at skjønnsutøving i forvaltninga då kan føre til svært ulik praksis, og at dette er i strid med direktivets formål om meir gjenbruk av all offentleg informasjon.

Norsk Redaktørforening gir i sitt høyringssvar liknande merknader og peiker på at det allereie vil finnast tilstrekkeleg heimlar for å halde dokument unna offentlegheita.

Ambita ber om at det blir innført eit rekneskapsmessig skilje som kan dokumentere at dei marknadsretta aktivitetane i ei offentleg verksemd har like krav til sjølvkost til produkta.

Nærings- og fiskeridepartementet meiner det bør vurderast å ta inn i lova ei oppmoding eller eit krav om eit rekneskapsmessig skilje for blant anna å redusere moglege problemstillingar knytte til kryssubsidiering og konkurranse på ulike vilkår.

5.2.3 Departementets vurderingar

Departementet meiner openheit rundt utrekningar og vilkår er viktig for at føresegnene skal verke etter siktemålet. Formålsføresegna i offentleglova understrekar òg kor viktig det er at offentlege verksemder er opne og gjennomsiktige.

Departementets forslag til endring i offentleglova § 8 femte ledd tek utgangspunkt i endringsdirektivet artikkel 7, som lyder:

«Transparency

1. In the case of standard charges for the re-use of documents held by public sector bodies, any applicable conditions and the actual amount of those charges, including the calculation basis for such charges, shall be pre-established and published, through electronic means where possible and appropriate. […]»

Etter departementets vurdering viser avgrensinga til «possible and appropriate» i føresegna til den elektroniske publiseringa og ikkje til publiseringa i seg sjølv. Departementet finn støtte for dette synet i artikkel 7, nr. 3, fortalen punkt 13 i vidarebruksdirektivet, og i punkt 4.3 i Europakommisjonens retningslinjer frå juli 2014.

Departementet kan ikkje sjå vesentlege innvendingar mot å fjerne rimelegheitsavgrensinga for tilgjengeleggjering som blei presentert i høyringsforslaget.

Samtidig vidarefører departementet hovudregelen om at slik informasjon skal offentleggjerast elektronisk, men foreslår å stryke føresetnaden om at dette berre kan krevjast der det er «føremålstenleg». Departementet foreslår derimot å halde på føresetnaden om at det må vere mogleg. All den tid føresegna skal fremje opne og gjennomsiktige prosessar i offentleg forvaltning, skal det etter departementets syn svært gode grunnar til for å gi offentlege verksemder høve til å halde tilbake informasjon som er vesentleg for allmenta.

Departementet meiner vidare at hovudregelen om at tilgangen til offentleg informasjon skal vere gratis, vil vere lite sameinleg med ein regel som opnar for å løyne informasjon om utrekning av eventuell betaling for utlevering av informasjon på eit reint skjønsmessig grunnlag.

Det inneverande forslaget går lenger enn det som ligg i «mogleg og føremålstenleg» i direktivteksten. Departementet har ei viss forståing for at eit krav om førehandspublisering vil kunne innebere eit meirarbeid for dei aktuelle verksemdene.

Departementet peiker i denne samanheng på at offentleglova § 8 femte ledd gjeld for standardgebyr. Departementet kan derfor vanskeleg sjå at dette vil medføre ei tilleggsbør av administrativ art for den enkelte etaten som veg tungt nok til å fråvike eit av omsyna lova byggjer på.

Den føresegna som er foreslått, medfører ikkje at det blir innført noko krav om å etablere rekneskapsmessige skilje i den enkelte etaten, og å lovfeste eit slikt krav vil krevje ein eigen prosess.

Departementet foreslår derfor å ikkje vidareføre vilkåret «så langt det er rimeleg» frå høyringsforslaget til offentleglova § 8 femte ledd. Samtidig går departementet inn for å fjerne dagens vilkår om at tilgjengeleggjering i elektronisk format berre krevst der det er formålstenleg.

5.3 Offentleglova § 30 tredje ledd

5.3.1 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet gjorde departementet greie for at endringsdirektivet introduserte ein legaldefinisjon av blant anna omgrepet «maskinleseleg format». Definisjonsføresegna i offentleglova er berre knytt til dokumentomgrepet, sjå offentleglova § 4.

Det vil etter departementets meining kunne verke både unaturleg og lovteknisk uheldig å introdusere nye definisjonar, som i utgangspunktet berre er relevant i samband med vidarebruk. Departementet kan ikkje sjå at dei nye definisjonane frå endringsdirektivet har eigenverdi i relasjon til innsynsreguleringa elles.

Samtidig erfarer departementet at for å nå formåla med vidarebruk er det heilt avgjerande at informasjonen blir gjord tilgjengeleg i visse former og format.

I kommisjonens retningslinjer blir verksemdene oppfordra til å gjere offentlege data tilgjengelege i maskinleselege, standardiserte, ikkje-proprietære format. Samtidig blir det nemnt i punkt 20 i fortalen at:

«For å lette viderebruk bør offentlige myndigheter, dersom det er mulig og hensiktsmessig, gjøre dokumenter tilgjengelige i åpne og maskinleselige formater og sammen med tilhørende metadata, med best mulig presisjon og detaljrikdom, i et format som sikrer samvirkingsevne, for eksempel ved å behandle dem i samsvar med prinsippene for kompatibilitets- og brukervennlighetskrav for geografisk informasjon i henhold til europaparlaments- og rådsdirektiv 2007/2/EF av 14. mars 2007 om opprettelse av en infrastruktur for geografisk informasjon i Det europeiske fellesskap (INSPIRE).»

Departementets forslag stiller krav til at verksemdene som skal gjere sine eigne data og metadata tilgjengelege, pliktar å gjere dette i maskinleselege format dersom det er mogleg og formålstenleg.

I endringsdirektivet artikkel 2 nr. 6 er «maskinleselig format» definert slik:

««maskinleselig format» et filformat strukturert slik at programvare enkelt kan påvise, gjenkjenne og trekke ut bestemte data, herunder individuelle opplysninger og deres interne struktur;»

I endringsdirektivets fortale punkt 21 er «maskinleselig format» framstilt slik:

«Et dokument bør anses å være i et maskinleselig format dersom det er i et filformat som er strukturert på en slik måte at programvare enkelt kan påvise, gjenkjenne og trekke ut bestemte data fra det. Data kodet i filer som er strukturert i et maskinleselig format, er maskinleselige data. Maskinleselige formater kan være åpne eller lukkede, de kan være formelle standarder eller ikke. Dokumenter kodet i et filformat som begrenser elektronisk behandling, fordi dataene ikke kan eller ikke enkelt kan trekkes ut av dem, bør ikke anses å være i et maskinleselig format. Medlemsstater bør, der det er hensiktsmessig, oppmuntre til bruk av åpne, maskinleselige formater.»

Departementet foreslo etter dette at denne setninga skulle takast inn i offentleglova § 30 som nytt tredje ledd, og bad høyringsinstansane komme med sitt syn på forslaget:

«Verksemder som nemnde i andre ledd, skal gjere sine dokument med tilhøyrande metadata tilgjengelege i alle format eller språkversjonar som allereie finst og, dersom det er mogleg og føremålstenleg, i maskinleselege format.»

Departementet foreslo ikkje å lovfeste ein legaldefinisjon av omgrepet «maskinleseleg format», men såg det som meir formålstenleg å vise til dei relevante direktiva for ei rettsleg forståing av omgrepet.

5.3.2 Høyringsinstansane sitt syn

Artsdatabanken ser på forslaget om metadata og maskinleselege format som viktig for å oppnå «reell åpenhet i datatilgjengeligheten».

Difi peiker på at forslaget berre gjeld maskinleselege format, og ikkje stiller krav til opne former og standardar. Difi vurderer det slik at lovteksten også må innehalde krav til at data blir gjorde tilgjengelege med «åpne standarder» og «åpne maskinlesbare formater».

Kommunesektorens Organisasjon (KS) viser til at vilkåret om å gjere tilgjengeleg i maskinleselege format når det er «mogleg og føremålstenleg» vil kunne medføre store variasjonar for kommunane sin del. KS peiker på at det ved ei slik vurdering vil vere relevant å leggje vekt på kva som er administrativt og økonomisk rimeleg å krevje i den enkelte kommunen. KS foreslår derfor å utforme kravet om tilgjengeleggjering i maskinleseleg format til ein bør-regel, og held fram at ein skal-regel synest å gå lenger enn det som krevst etter ordlyden i direktivet.

Kulturdepartementet peiker på at det etter endringsdirektivet ikkje kan vere noko krav om at all informasjon som institusjonane har som kan gjerast tilgjengeleg, også skal gjerast tilgjengeleg. Kulturdepartementet meiner at føresegna er utforma som om alle verksemder skal gjere alt tilgjengeleg alltid, og at dette er uheldig.

Landbruksdirektoratet held fram at nytt tredje ledd i offentleglova § 30 bør ha ein parallell til skranken som ligg i «enkle fremgangsmåter» i offentleglova § 9, som rettar seg mot innsyn generelt og ikkje vidarebruk spesielt. Merknaden er gitt i samanheng med at direktoratet meiner det kan vere nødvendig med ei nærmare spesifisering av kvar skranken for tilgjengeleggjering går, når den offentlege verksemda ikkje har «plikt til å fremstille, tilpasse eller gjøre andre justeringer i dokumentene som skal tilgjengeliggjøres».

Presseforbundets offentlighetsutvalg, Norsk Journalistlag og Mediebedriftenes Landsforening støttar forslaget om å lovfeste direktivets krav om å gjere dokument og metadata tilgjengelege i maskinleseleg form. Samtidig meiner dei at avgrensingane som ligg i «føremålstenleg» er for vage og upresise, og held fram at «personvernhensyn» og eventuelle andre omsyn som ein ønskjer å sikre, må konkretiserast i lovteksten.

Også Norsk Redaktørforening støttar forslaget i utgangspunktet, men uttrykkjer skepsis til formuleringa av atterhaldet som ligg i «føremålstenleg». Norsk Redaktørforening foreslår å endre ordlyden til «dersom det er mogleg og personvernomsyn ikkje er til hinder for det», dersom det er personvernomsyn som er grunnen til avgrensinga.

Norsk Kulturråd ønskjer å heve terskelen for å la vere å gjere data tilgjengelege i maskinleselege format og vil at lovteksten skal utformast slik at han gir ei sterkare oppmoding om å gjere data tilgjengeleg i maskinleselege format enn det forslaget gir uttrykk for. Kulturrådet tilrår derfor å endre «dersom det er mogleg og føremålstenleg» til «dersom det ikkje medfører særskilde vanskar».

Norsk Arkivråd saknar at høyringsnotatet drøftar grensene mellom OEP (eller andre dokumentinnsyns- og publiseringsløysingar på internett generelt) og den nye føresegna i offentleglova § 30 tredje ledd.

Nærings- og fiskeridepartementet meiner det bør vurderast å leggje til «Dokumentene skal til enhver tid holdes oppdatert, så fremt tungtveiende hensyn ikke tilsier noe annet». Dette fordi data blir oppdaterte, og dermed sikrar ein at brukarane får tilgang til oppdaterte data. Departementet peiker på at dette blant anna har vore eit tema knytt til tilgang til kart- og eigedomsdata.

Olje- og energidepartementet peiker på at føresegna synest å føresetje at informasjon som det er gitt innsyn i éin gong, skal gjerast tilgjengeleg for allmenta, gjerne på internett, slik det går fram av Difis rettleiar i tilgjengeleggjering av offentlege data. Olje- og energidepartementet ser at ei slik tilnærming opnar for innsparingar i ressursbruken til den enkelte saksbehandlaren, noko departementet er positiv til. Omsynet til innsparingar i ressursbruk må likevel vegast opp mot omsynet til ikkje å gjenta feilvurderingar. Olje- og energidepartementet har, til liks med andre departement, ei rekkje data som ikkje er eigna for offentleggjering på grunn av tryggleik eller forretningsmessige forhold. Ei generell plikt til å offentleggjere data fordi det ein gong er gitt innsyn, kan opne for uheldig spreiing av slik informasjon.

Olje- og energidepartementet meiner endringsføresegna er utforma vel generelt og kategorisk. I dei generelle prinsippa i grunnrettsakta, direktiv 2003/98/EC artikkel 3, er det føresett at vidarebruken må vere tillaten. Etter departementets syn går forslaget til nytt tredje ledd i offentleglova § 30 utover det som krevst etter direktivet. Føresegna bør ta høgd for at vidarebruken er lovleg, med dei avgrensingane som følgjer av internasjonal rett og annan norsk rett.

Riksarkivet reiser spørsmål ved at data skal vere tilgjengelege i alle eksisterande format, og viser til at Arkivverket produserer transkriberte data og digitale bilete for tilgjengeleggjering i Digitalarkivet, og at når det gjeld transkriberte data, er rådataformatet XML og andre aktuelle produktformat som CSV, JSON (frå API) og RDF opne og maskinleselege. Det gjeld også digitale bilete i formata TIFF, JPG2000, PNG og JPG.

Ifølgje Riksarkivet vil det vere ressurskrevjande å halde ved like alle dei aktuelle datasetta deira i fleire format, all den tid enkelte datasett finst i fleire versjonar som representerer ulike steg i den interne tilarbeidinga av dataa og Riksarkivet for eksempel skil mellom ulike format for publisering og langtidslagring.

Etter Riksarkivets meining bør ein depotinstitusjon få unntak frå krav om tilrettelegging for vidarebruk når det gjeld format som er produserte særskilt for langtidslagring, blant anna fordi desse er dårleg tilrettelagde for vidarebruk. Det vil krevje mykje ekstra ressursar om desse lagringsformata skulle endrast for å leggje til rette for vidarebruk. Riksarkivet meiner derfor at formata for langtidslagring bør få unntak for dette kravet.

Riksarkivet ber om at ordlyden blir endra dersom føresegna skal tolkast slik at også format som er produserte særskilt for langtidslagring og andre mindre formålstenlege format, skal vere omfatta av plikta til å gjere tilgjengeleg. Vidare ber Riksarkivet om at det blir nærare presisert dersom føresegna skal tolkast slik at enkelte format fell utanfor.

Skattedirektoratet oppfattar det som noko uklart kva tredje ledd regulerer, all den tid § 30 første ledd tredje punktum regulerer retten til kopi etter føregåande innsynskrav. Skattedirektoratet føreset at § 30 ikkje inneber ei plikt til å gjere tilgjengeleg alle dokument hos ei offentleg verksemd på fastsett måte utan føregåande førespurnad, jf. at krav om praktiske ordningar kjem fram av artikkel 9. Skattedirektoratet tilrår derfor at føresegna blir omformulert slik at siktemålet med § 30 tredje ledd kjem klarare fram.

Skattedirektoratet skriv vidare at:

«I departementets forslag til § 30 tredje ledd foreslås det å gjøre tilgangen til metadata obligatorisk, jf. «skal gjere sine dokument med tilhøyrande metadata tilgjengeleg» Dette avviker fra omtalen av artikkel 5 nr. 1 i konsoliderte direktivet på EUR-Lex som det vises til i høringsnotatet.»

Skattedirektoratet viser også til høyringsnotatets omtale av fortalen punkt 21 og tilrår på denne bakgrunn at departementet knyter tilgjengeleggjering av metadata i offentleglova § 30 tredje ledd til vilkåra «mulig og hensiktsmessig» slik det er gjort i direktivet artikkel 5 nr. 1.

Skattedirektoratet viser vidare til bruken av omgrepet «dokument» i forslaget og peiker på at det er definert i offentleglova § 4, men at denne definisjonen avvik frå direktivets definisjon i artikkel 3 nr. 3.

Statens vegvesen peiker på ei utfordring ved at data kan vere ustrukturerte, fragmenterte eller udokumenterte. Statens vegvesen held fram at dette kan innebere ein risiko for at data blir feiltolka eller brukte på område der dei har avgrensa relevans og gyldigheit, og dermed blir misvisande, ved tilgjengeleggjering og vidarebruk av data.

Statens vegvesen foreslår derfor at det i tilknyting til det nye tredje leddet bør liggje føringar om at dersom det ikkje finst nødvendige metadata, og dokumentasjon som gjer det mogleg å tolke og nytte slik data, bør dette utarbeidast i samanheng med tilgjengeleggjeringa (jf. prinsippet om rettleiingsplikt i forvaltningslova § 11).

Statens vegvesen peiker òg på at dette er i tråd med kommisjonens retningslinjer om at data bør vere klarlagt i gode metadataformat og klassifisert i samsvar med standard vokabular, og følgt av forklarande dokument på metadata og vokabular.

Universitetet i Bergen peiker på at dersom informasjon blir lagt ut i opne format, gjer det det langt enklare å lese informasjonen maskinelt.

5.3.3 Departementets vurderingar

Departementet foreslår at forslaget frå høyringsnotatet i hovudsak blir vidareført, men høyringa har vist at det trengst nokre justeringar.

Det er viktig å understreke at tilgjengeleggjering for vidarebruk av offentleg informasjon er eit middel og ikkje eit mål. For å nå dei endelege måla om effektivisering, innovasjon og demokratisk kontroll med det offentlege er det avgjerande at informasjon blir gjord tilgjengeleg på ein måte som legg best mogleg opp til at informasjonen blir brukt.

Formuleringa «i alle allerede foreliggende format eller språkversjoner» refererer til at verksemda i utgangspunktet ikkje har noka plikt til å gjere om informasjonen til andre format enn det som allereie ligg føre, eller til å omsetje informasjonen til andre språk eller språkversjonar enn dei som allereie finst. Forslaget er uttrykk for eit utgangspunkt for tilgjengeleggjering av offentleg informasjon: ein har rett til den informasjonen som allereie ligg føre, men reglar om innsyn eller vidarebruk opnar ikkje for å påleggje verksemda å produsere dokument på gitte område eller å jobbe på andre måtar enn verksemda sjølv vel.

Departementet understrekar at det aldri har vore intensjonen bak føresegnene om vidarebruk i offentleglova at alt skal gjerast tilgjengeleg alltid, og reglane har heller aldri vore utforma med sikte på noko slikt. Offentleglova § 10 tredje ledd er ei kan-føresegn, og endringane som er foreslåtte, vil ikkje endre på dette.

Endringsdirektivet artikkel 1 avgrensar direktivets verkeområde til å gjelde allereie eksisterande «dokument». Artikkel 5 stiller vidare krav om at:

«Public sector bodies shall make their documents available in any pre-existing format or language, and, where possible and appropriate, in open and machine-readable format together with their metadata. Both the format and the metadata should, in so far as possible, comply with formal open standards.»

Den foreslåtte avgrensinga om at tilgjengeleggjering skal skje «i alle eksisterande format og språkversjonar», er teken inn for å klargjere at dei offentlege verksemdene i utgangspunktet ikkje er pålagde å formatere innhald til det ein vidarebrukar reknar som meir eigna enn dei formata og språkversjonane som allereie ligg føre. Føresegna følgjer opp dei vurderingane som blei gjorde ved gjennomføringa av artikkel 5 nr. 1 i direktiv 2003/98/EF i offentleglova § 30 første ledd, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005).

Fortalen punkt 13 i endringsdirektivet understrekar at moglegheitene for vidare bruk av offentleg informasjon aukar når offentlege verksemder ikkje treng å digitalisere papirbasert innhald eller prosessere digitale filer for å gjere dei «mutually compatible». Dette punktet kan sjåast i samanheng med føresegna i offentleglova § 9, som avgrensar innsynskrav i samanstillingar av opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til verksemda, dersom samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar.

Det må gjerast kontinuerlege og konkrete vurderingar av kva som er mest formålstenleg når det gjeld bruk av ressursar ved tilgjengeleggjering for vidarebruk. Under dette kjem også omsynet til effektivisering av eiga verksemd. Det vil for eksempel sannsynlegvis vere meir effektivt å gjere data tilgjengelege på data.norge.no éin gong enn å behandle fleire innsynskrav om tilgang til det same innhaldet.

I denne vurderinga bør det også vere særleg relevant at tilgjengeleggjering av offentlege data for vidarebruk kan gi store samfunnsøkonomiske gevinstar. Slike gevinstar er dokumenterte i ei rekkje analysar og undersøkingar som er gjennomførte dei siste åra, både nasjonalt og internasjonalt. Vista Analyses rapport, som blei levert i mars 2014 på bestilling frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet, viser at tilgjengeleggjering av kart- og geodata vil kunne ha ein årleg samfunnsøkonomisk gevinst på 60 millionar kroner.

Departementet viser også til digitaliseringsrundskrivet punkt 1.4:

«I samsvar med viderebruksbestemmelsene i offentleglova skal virksomheten gjøre egnet informasjon tilgjengelig i maskinlesbare formater. Dette gjelder informasjon som kan viderebrukes og som ikke er taushetsbelagt. Virksomheten kan få dekket sine kostnader ved tilgjengeliggjøring i tråd med offentleglovas bestemmelser. Data bør tilgjengeliggjøres under en åpen lisens som Norsk lisens for opne data (NLOD).

Virksomheter som etablerer nye eller oppgraderer eksisterende fagsystemer eller digitale tjenester, skal legge til rette for at data fra disse tjenestene kan gjøres tilgjengelige i maskinlesbare formater. Virksomheten skal følge Retningslinjer ved tilgjengeliggjøring av offentlige data, som ble publisert av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 30. november 2012.»

Departementet peiker vidare på at offentleglova § 9, som enkelte høyringsinstansar har trekt inn i sine kommentarar til forslaget om nytt tredje ledd i offentleglova § 30, handlar om å produsere nye dokument ut frå informasjon som er elektronisk lagra i databasane til verksemda. Den nye føresegna i § 30 tredje ledd handlar derimot om korleis allereie eksisterande dokument skal gjerast tilgjengelege.

Vilkåret om at tilgjengeleggjeringa skal skje i maskinleseleg format berre der det er formålstenleg, kan etter departementets meining medføre ei rettsleg uvisse, all den tid det vil kunne vurderast forskjellig ut frå kva ståstad ein har. Frå eit brukarsynspunkt vil det sannsynlegvis alltid vere formålstenleg å gjere tilgjengeleg i maskinleseleg format. Frå ei offentleg verksemds side vil det kunne finnast eksempel der ein ikkje ser det som formålstenleg, noko som òg har komme fram i høyringsrunden. I tillegg kjem ei vurdering med utgangspunkt i formålsføresegna i offentleglova. Departementet meiner at dei innspela som er komne frå høyringsinstansane, er godt sikra ved at kravet om publisering i både eksisterande format og språkversjonar, også maskinleselege format, blir avgrensa på grunnlag av meir konkrete forhold hos den offentlege verksemda.

Sidan det her er snakk om å leggje ut dokument i ulike versjonar, med tilhøyrande metadata osv., er det mest naturleg å bruke omgrepet «dokument». Informasjon må i slike samanhengar leggjast ut i form av dokument. Dette omgrepet er også brukt i offentleglova § 30 første ledd. Offentleglova §§ 6 og 7 handlar derimot om tilgang til og vidarebruk av informasjon på alle måtar, også der det ikkje er mogleg å snakke om noko dokument. Dette gjeld typisk når informasjon blir gitt og brukt munnleg. Offentleglova § 30 andre ledd gjeld informasjon som er underlagd immaterielle rettar, uavhengig av korleis denne kjem til uttrykk. Det er informasjonen og ikkje nødvendigvis noko særskilt dokument som er omfatta av slike rettar. Omgrepet «dokument» i offentleglova inkluderer også datasett.

For å klargjere at § 30 etter endringa handlar om både korleis det skal givast innsyn, og korleis dokument skal gjerast tilgjengelege elles, foreslår departementet å endre overskrifta til føresegna for å klargjere at føresegna no også regulerer korleis informasjon skal gjerast tilgjengeleg.

Når det gjeld oppdaterte data, viser departementet til at føresegna regulerer data som allereie eksisterer, og at metadataa som følgjer desse, bør omtale oppdateringsfrekvensen for dataa. Norsk lisens for offentlige data legg også til rette for at denne typen informasjon blir gitt som supplerande fråsegner om forventa eller tilsikta datakvalitet.

Departementet har forståing for Riksarkivets merknader og meiner det viktigaste er at innhaldet blir gjort tilgjengeleg på ein måte som er eigna for både verksemda og vidarebrukaren. Arkivverket bør kunne satse på eitt format som legg til rette for vidarebruk, for eksempel format som er API-baserte (Application Programming Interface, det vil seie eit grensesnitt i ei programvare som inneber at enkle applikasjonar kan behandle dataa) eller RDF.

Samtidig erfarer departementet at om ein skal nå formåla med vidarebruk, er det heilt avgjerande at informasjonen blir gjord tilgjengeleg i særskilde former og format. I retningslinjene som er omtalte ovanfor, blir verksemdene oppfordra til å gjere offentlege data tilgjengelege i maskinleselege, standardiserte og ikkje-proprietære format. I Difis retningslinjer for tilgjengeleggjering av offentleg data, blir det understreka kor viktig standardiserte og opne format er, og i tillegg godt dokumenterte datasett.

I høyringsnotatet gir departementet att direktivets definisjon av «maskinleseleg format» som eit strukturert filformat. Det er også slik at maskinleseleg tilgang til data blir gitt i form av eit API der informasjonen blir send som strukturerte datapakkar. Slik tilgang vil i mange tilfelle gi betre høve til vidarebruk enn å krevje at tilgangen må skje i form av datafiler.

Departementet meiner derfor det er gode grunnar til å forstå ordlyden i direktivet slik at omgrepet «filformat» også omfattar denne typen «pakke»-utveksling, og viser blant anna til fortalen punkt 20, som er teke inn ovanfor.

Som det går fram av § 4 andre ledd, kan «saksdokument» etter offentleglova både vere oppretta av organet sjølv og ha komme utanfrå. § 30 tredje ledd vil òg gjelde for dokument som elles ikkje er å rekne som «saksdokument» etter offentleglova § 4 andre ledd, dersom eit organ legg ut slike dokument. Også slike dokumenter kan vere utarbeidde av organet sjølv eller ha komme utanfrå. Departementet foreslår derfor at det i føresegna ikkje skal heite «dokumenta sine», men «dokument».

Forslaget omfattar heller ikkje nokon krav til opne standardar eller til standardiseringar av metadata. I tillegg til at Europakommisjonens retningslinjer omtaler også desse forholda, finst det i dag fleire nasjonale obligatoriske og tilrådde standardar som offentlege verksemder må kjenne og ta omsyn til. Sjå for eksempel Difis «Referansekatalog for IT-standarder i offentlig sektor (Referansekatalogen)». Referansekatalogen inneheld for eksempel «Standard for beskrivelse av datasett og datakataloger» (DCAT-AP-NO), som er tilrådd brukt for å skildre datasett og datakatalogar i offentleg sektor. Standarden gjeld for alle datasett i offentleg sektor (inkludert opne data) som er forklarte med tanke på oppføring i ein katalog eller ei «inventarliste».

Departementet vil også vise til at geodatalova fastset utfyllande reglar om metadata og tekniske løysingar for tilgang til offentlege geodata.

5.4 Tilvisingsendringar i offentleglova

Offentleglova § 2 sjette ledd, § 6 tredje ledd, § 7 andre ledd, § 8 fjerde og sjette ledd og § 30 første og andre ledd inneheld alle referansar til vidarebruksdirektivet, direktiv 2003/98/EF. For å gjere tilvisinga riktig etter innføringa av endringsdirektivet, blir det teke inn ei tilvising også til dette direktivet, direktiv 2013/37/EU, i desse føresegnene. Endringane medfører ingen realitetsendringar. Høyringsnotatet inneheldt ingen forslag om dette, men departementet ser det som uproblematisk å ta dette med her. Det er berre snakk om reine tilvisingar, og endringane medfører ingen forskjell når det gjeld rettane lova gir.