3 Føringer for de lokale prosessene fram til søknad om deling

3.1 Regler for prosessen fram til deling av kommuner og fylker – inndelingslova

Endringer i kommune- og fylkesgrenser reguleres av lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova). Inndelingslova er en prosesslov, som regulerer hva som skal skje fra det er tatt initiativ til en grenseendring og til endringen er gjennomført, og hvem som har kompetanse til å avgjøre hva. Loven regulerer ikke når en grense skal endres, hvor den skal gå eller når en endring skal tre i kraft.

Deling av fylker er en nasjonal, lovregulert prosess. Det er Stortinget som har myndighet til å fatte vedtak om deling av fylker, jf. inndelingslova § 5.

Kongen har myndighet til å vedta deling av en kommune når kommunen saken gjelder slutter seg til delingsforslaget. Dersom en kommune har uttalt seg mot deling, skal saken legges fram for Stortinget for avgjørelse, jf. inndelingslova § 5.

De aktuelle kommunene og fylkeskommunene ble informert om gjeldende regelverk, om den nærmere prosessen og om tidsplanen for mulige delinger i brev fra kommunal- og distriktsministeren 12. november 2021. Brevet inneholdt informasjon om viktige frister i prosessen, krav til kommuner og fylkeskommuner som vurderte å igangsette en prosess for deling og omtale av økonomiske støtteordninger.

Søknad om at det skal settes i gang en utredning av deling av en kommune eller et fylke, kan bare fremmes av kommunestyret og fylkestinget selv i den kommunen eller fylkeskommunen endringsforslaget gjelder, jf. inndelingslova § 8 andre ledd. Dette er begrunnet i lokaldemokratiske hensyn, og henger sammen med at det er kommunestyret og fylkestinget som er det øverste folkevalgte organet i henholdsvis kommunen og fylkeskommunen.

En søknad om utredning av deling skal være skriftlig og begrunnet, og må inneholde forslag til nye grenser, jf. § 8 fjerde ledd. Av lovens forarbeider følger at søknaden bør redegjøre for hvordan delingen vil påvirke søkeren, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) Om lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) side 72. Utover dette inneholder ikke inndelingslova konkrete krav til hva en søknad om utredning av deling skal inneholde.

Inndelingslova gir heller ingen konkret veiledning om hva en utredning om deling bør inneholde. Det er departementet som tar stilling til hva som er nødvendig omfang av en utredning om deling, jf. § 9 første ledd. Bakgrunnen for at inndelingslova ikke oppstiller konkrete krav til utredningen, er at saker om grenseendringer er svært ulike, både med hensyn til art og omfang. Vurderingen av hva som er nødvendig utredning må derfor gjøres med utgangspunkt i sakstype, omfang og andre særlige forhold ved den enkelte sak, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 33. Før det fattes vedtak om deling, skal kommunen eller fylkeskommunen saken gjelder få anledning til å uttale seg. I saker om deling er det kommunestyret eller fylkestinget selv som må uttale seg, jf. § 9 fjerde ledd.

I brevene 12. november 2021 ble det vist til at søknadene fra kommunene og fylkeskommunene blant annet bør omtale hvilke konsekvenser delingen vil få for samfunnsutviklingen i kommunen og fylkeskommunen, tjenester til innbyggerne (herunder at nye kommuner og fylkeskommuner kan ivareta lovpålagte oppgaver), myndighetsutøvelse og lokaldemokratiet. Det ble vist til inndelingslova § 1 om at endringer i kommune- og fylkesinndelingen bør medvirke til å skape formålstjenlige enheter som kan gi innbyggerne og næringslivet tilfredsstillende tjenester og forvaltning. I brevet fra departementet til fylkeskommunene ble det videre presisert at forslaget til nye grenser må ta utgangspunkt i grensene til dagens fylkeskommuner, og skissere grensen mellom de nye fylkeskommunene. Det må framgå hvilket fylke den enkelte kommune skal høre til. I brevene ble det videre stilt krav om at søknaden inneholder forslag til henholdsvis kommune- og fylkesnavn.

Ved deling av kommuner, bør kommunestyret innhente innbyggernes synspunkt på forslag om deling av kommunen, jf. inndelingslova § 10. Det er opp til kommunestyret å bestemme om innbyggerne skal høres, hvem som skal høres og eventuelt på hvilken måte.

Inndelingslova § 10 omtaler ikke fylkeskommunene, og det er opp til fylkestinget å bestemme om innbyggerne skal høres i spørsmålet om fylket skal deles. Fylkeskommunen står også fritt til å velge hvordan den eventuelt kartlegger innbyggernes synspunkt på deling. Slik innbyggerhøring kan gjøres gjennom rådgivende folkeavstemninger eller på andre måter, for eksempel gjennom opinions- eller spørreundersøkelser eller folkemøter. Adgangen til å holde lokale rådgivende folkeavstemninger er hjemlet i kommuneloven § 12-2. Resultatet av slike høringer vil kun være rådgivende for kommunestyret og fylkestinget.

Kommunene og fylkeskommunene ble bedt om å vurdere om innbyggerne i henholdsvis kommunen og fylket skulle høres om delingsspørsmålet, og eventuelt på hvilken måte, jf. brevene 12. november 2021. Fylkeskommunene ble også bedt om å vurdere om kommunene skulle høres.

Inndelingslova har få regler om gjennomføringen av et vedtak om deling av en kommune eller et fylke i to eller flere nye enheter. For nærmere omtale av gjennomføring av delingsvedtak, se punkt 6.1.

Ved sammenslåinger av kommuner eller fylker følger det av loven at staten gir delvis kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til disse prosessene, jf. inndelingslova § 15. Inndelingslova har ingen regler om økonomisk kompensasjon fra staten ved deling av kommuner og fylker i nye enheter.

3.2 Økonomiske virkemidler

Regjeringen har stilt følgende økonomiske virkemidler til disposisjon for kommunene og fylkeskommunene i prosessen med å vurdere deling:

• Tilskudd til utredning: kommuner og fylkeskommuner som ønsker å utrede deling, kan etter søknad motta inntil 100 000 kroner i tilskudd til dette.

• Tilskudd til innbyggerhøring: kommuner som ønsker å høre innbyggerne i spørsmålet om deling, kan etter søknad motta inntil 100 000 kroner i tilskudd til dette. Fylkeskommuner som ønsker å høre innbyggerne i spørsmålet om deling, kan etter søknad motta inntil 200 000 kroner i tilskudd til dette. Høring av innbyggerne kan blant annet gjøres ved folkeavstemning, opinions- eller spørreundersøkelse eller møte. Et vilkår for at departementet skal kunne utbetale tilskuddet, er at kommunene og fylkeskommunene lager et faktagrunnlag som innbyggerne kan ta stilling til i en høring.

Kommunene og fylkeskommunene ble orientert om virkemidlene i brevene 12. november 2021. Det framgår også av brevene at regjeringen vil bidra økonomisk på en avtalt og egnet måte til å dekke kostnader kommunene og fylkeskommunene vil ha i forbindelse med å gjennomføre delingen.

Kommunene og fylkeskommunene mottok utdypende informasjon om innretningen av den økonomiske kompensasjonen fra staten for delingskostnader i brev fra kommunal- og distriktsministeren 11. februar 2022. Det framgår av dette brevet at kommunene og fylkeskommunene gjennom en søknadsbasert ordning vil få kompensert de direkte delingskostnadene, gruppert i følgende tre kostnadstyper: prosjektledelse og prosjektorganisering, nødvendige tilpasninger av IKT-systemer og intern og ekstern informasjon om delingen. Det ble samtidig gitt en del føringer og premisser for hvilke kostnader som skal dekkes. Det understrekes at søknadene fra kommunene og fylkeskommunene skal basere seg på en svært nøktern tilnærming til hva som er absolutt nødvendig for å gjennomføre delingsprosessen, og at utgifter som kan unngås ikke vil bli kompensert. For nærmere omtale av kompensasjonen til kommunene og fylkeskommunene for direkte kostnader ved å gjennomføre delingen, se punkt 8 om økonomiske og administrative konsekvenser.