5 Søknad fra Ålesund kommune og regjeringens forslag til deling
5.1 Søknad fra Ålesund kommune
Kommunal- og distriktsdepartementet mottok 18. mars 2022 søknad fra Ålesund kommune om deling av kommunen. Ålesund kommune søker om at kommunen deles slik at deler av tidligere Haram kommune blir utskilt som egen kommune. I søknaden vises det til kommunestyrevedtak 17. mars, hvor det er presisert følgende: «Ny kommunegrense skal være slik den var på sammenslåingstidspunktet 01.01.2020 med unntak av valgkretsene Vatne/Tennfjord og Søvik/Grytastranda som blir værende i Ålesund. Navnet på den utskilte kommunen skal være Haram kommune.»
Kommunestyret har søkt om at Ålesund kommune deles slik at det grønne området i figur 5.1 utgjør nye Haram kommune, og at det blå og brune området utgjør nye Ålesund kommune.
Figur 5.1 Kart som viser Ålesund kommunes forslag til nye kommunegrenser ved deling av Ålesund
5.2 Utgangspunktet for sammenslåingen
Det framgår av Prop. 96 S (2016–2017) Endringer i kommunestrukturen at kommunestyret i tidligere Haram kommune 22. juni 2016 vedtok at de ønsket sammenslåing med Sandøy kommune. Kommunestyret i Ålesund vedtok 22. juni 2016 at de ønsket sammenslåing med Haram, Sandøy og Skodje kommuner. Kommunestyrene i Sandøy, Skodje og Ørskog vedtok hhv. 27. juni, 29. juni og 24. november 2016 at de ønsket sammenslåing med «kommuner som inngår i samarbeidet om nye Ålesund».
Stortinget vedtok 8. juni 2017 å slå sammen de tidligere kommunene Ålesund, Skodje, Ørskog, Haram og Sandøy til Ålesund kommune fra 1. januar 2020.
5.3 Prosess og vedtak i kommunen
Det framgår av søknaden fra Ålesund kommune at kommunestyret 25. november 2021 fattet følgende vedtak ved behandling av saken «innbyggerforslag – Haram ut av Ålesund»:
1. Kommunestyret finn at innbyggarforslaget oppfyller kommunelova § 12-1 sine krav til behandling, og saka kan fremjast.
2. Kommunestyret ber kommunedirektøren om snarast råd å skaffe eit kunnskapsgrunnlag gjennom ei ekstern utgreiing som skal
a. klargjere kva konsekvensar delinga vil få for den utskilte kommunen og gjenverande kommune knytt til samfunnsutvikling, tenester til innbyggarane, økonomi, utøving av mynde, lokaldemokrati og kommunen som arbeidsgivar, samt
b. klargjere kva prosessen fram til oppløysning vil innebere i forhold til kostnadar, prosjektbygging og organisering.
c. ha som del av kunnskapsgrunnlaget utgreiingar som vart gjort i samband med samanslåingsprosessane i dei fem kommunane. Desse skal formidlast til den som skal innhente kunnskapsgrunnlaget. Kommunestyret gir formannskapet mynde til å godkjenne kriteria for kunnskapsgrunnlaget. Om naudsynt i eit ekstra formannskapsmøte i byrjinga av desember. I tillegg til kunnskapsgrunnlaget skal det også gjennomførast ei opinionsundersøking for heile kommunen. Det eksterne kunnskapsgrunnlaget skal seinast bli levert første veka i februar 2022.
3. Meirkostnadar utover midlar frå staten (kr 200.000) vert å dekke frå budsjettposten politisk styring. Kommunedirektøren vert bedt om å kome tilbake med eit konkret forslag ved første budsjettrevisjon i 2022.
4. Kommunestyret ber om få framlagt ei sak til kommunestyret sitt møte 17. februar 2022 der kunnskapsgrunnlaget og resultatet frå opinionsundersøkinga blir presentert
5. Det skal gjennomførast ei rådgjevande folkerøysting for røysteføre innbyggarar i gamle Haram innan 15. mars
6. Kunnskapsgrunnlaget, opinionsundersøkinga og folkeavstemminga skal i kommunestyret sitt møte 7. april gi eit samla grunnlag for å ta ei avgjerd i spørsmålet om det skal sendast inn ein søknad til departementet om deling av Ålesund kommune frå neste valperiode
7. Kommunedirektøren får fullmakt til å søkje departementet om utsetting av fristen til 15. april slik at Ålesund kommune får gjennomført ein grundig prosess. Søknad om forlenga frist må sendast til kommunaldepartementet straks, dersom vi ikkje får positiv tilbakemelding om utsett frist til 15.04 før vårt kommunestyremøte 09.12 må kommunestyret gjere nytt vedtak der ein forheld seg til den fristen departementet fastsett
BDO AS har på oppdrag fra Ålesund kommune utarbeidet rapporten Konsekvensutredning ved utskillelse av Haram fra Ålesund kommune (4. februar 2022). Rapporten tar utgangspunkt i at hele tidligere Haram kommune deles fra Ålesund, og belyser hvilke konsekvenser en slik deling vil få for blant annet økonomi, tjenester og myndighetsutøvelse, samfunnsutvikling og lokaldemokrati og kommunen som arbeidsgiver. I rapportens sammendrag og samlede vurdering oppsummeres konsekvenser av delingen for kommunen på følgende måte:
Basert på økonomiske analyser, intervjuer med ledere i kommunen, tillitsvalgte, folkevalgte og næringslivsrepresentanter, samt dokumentstudier, er det vår samlede vurdering at det er betydelig risiko knyttet til utskillelse av Haram fra dagens Ålesund kommune. Dette begrunner vi særlig med fire forhold:
For det første er det ingen presedens fra lignende utskillelsesprosesser, og det ser ikke ut til at andre kommuner i samme situasjon vil kunne bli en sparringspartner. Oppdeling av kommuner er svært sjelden og skjedde sist i 1977. Det betyr at erfaringsgrunnlaget er meget begrenset. Videre er det risiko for at ansatte kan benytte seg av reservasjonsrett. Det betyr at arbeidstakere kan motsette seg at arbeidsforholdet overføres til ny arbeidsgiver. For Haram vil en potensiell konsekvens være at kommunen står uten nødvendig kompetanse og kapasitet til å ivareta oppgaver og myndighet som en generalistkommune. Bruk av reservasjonsrett kan også medføre at Ålesund kommune får overtallighet, noe som vil utfordre de allerede pressede rammene i økonomiplanen.
For det andre vil det være høye kostnader ved gjennomføring av en utskillelse og det er betydelig risiko rundt fremtidig driftsnivå. Kostnadene forbundet med å skille ut Haram vil være betydelige og er i denne utredningen estimert til et intervall mellom 60 og 70 millioner kroner. Selv om staten dekker kostnadene for gjennomføringen av utskillelse, vil det likevel være svært ressurskrevende for kommunen. En rekke sentrale ledere og medarbeidere vil få betydelig arbeidsbelastning og bruke mye tid på en ny prosess og tilrettelegging for en eventuell ny kommune. Denne ressursbruken er ikke mulig å tallfeste. Dette er tids- og ressursbruk som alternativt kunne vært brukt til tjenesteutvikling, bedret styring og ledelse. Vedtatt økonomiplan viser en betydelig reduksjon i det samlede driftsnivået. Våre beregninger viser at en ny Haram kommunes netto driftsrammer vil være betydelig lavere enn de var i den tidligere kommunen.
For det tredje er det uklart i hvilken grad alle tjenester kan videreføres som i dag med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Dagens kapasitet og kompetanse på tvers av kommunalområder og tjenester fremstilles generelt som god, men med sårbarhet i en rekke funksjoner. For enkelte tjenester og fagområder er dagens kapasitet etter vår vurdering på et kritisk nivå og dermed veldig sårbar. Legetjenesten er et eksempel på dette. Dersom de mindre robuste fagmiljøene splittes opp og fordeles på to kommuner vil det bli enda mer sårbart, for eksempelvis ved «turn over» og fravær. Dette kan få konsekvenser for begge kommuners evne til god myndighetsutøvelse, god forvaltning og effektiv tjenesteproduksjon.
For det fjerde er det endringstrøtthet i kommuneorganisasjonen og variabel motivasjon for fortsatt omstilling. Med de gjennomførte reduksjonene i kommunens sentrale staber er kapasiteten for å legge til rette for god styring parallelt med en utskillelsesprosess etter vårt syn betydelig redusert. Dette, i kombinasjon med omstillings- og endringstrøtthet, kan gjøre organisasjonen ekstra utsatt og medfører ytterligere økt risiko i arbeidet frem mot en eventuell utskillelse. Dette kan etter vårt syn utfordre gjennomføringsevnen for de planlagte effektiviseringsgevinstene som ligger til grunn for vedtatt økonomiplan.
Avslutningsvis vil en utskillelse kunne ha en positiv effekt på lokaldemokratiet i Haram, ved at innbyggerne kommer tettere på både folkevalgte og politiske problemstillinger. Dette må imidlertid veies opp mot potensielle ulemper som habilitetsutfordringer og tette koblinger mellom beslutningstakere i lokalsamfunnet. Næringslivet er først og fremst opptatt av gode rammebetingelser, uavhengig av kommunegrenser. Ved en eventuell utskillelse vil begge kommunene måtte jobbe sammen for å sikre gode og forutsigbare rammebetingelser.
Ålesund har gjennomført innbyggerhøring i form av en opinionsundersøkelse blant et tilfeldig utvalg innbyggere i hele kommunen, og ved en folkeavstemning blant alle innbyggere født etter 2006 med bostedsadresse i områdene som utgjør tidligere Haram kommune. I begge innbyggerhøringene ble det flertall for at Haram skal bli en egen kommune. Resultatet i folkeavstemningen viser at 72 prosent ønsker Haram utskilt som egen kommune, mens 28 prosent ønsker at Haram fortsatt skal være en del av Ålesund kommune. Valgdeltakelsen var på 66 prosent.
Etter folkeavstemningen ble det fremmet et innbyggerforslag om at ved en eventuell kommunedeling, skal valgkretsene Vatne/Tennfjord og Søvik/Grytastranda bli værende i Ålesund kommune. Initiativtagerne skriver i innbyggerforslaget at folkeavstemmingen viser at «det er eit flertal i kretsane Søvik/Grytastranda og Vatne/Tennfjord for å ønske å bli i noverande Ålesund kommune».
På bakgrunn av den administrative utredningen, de gjennomførte høringene og innbyggerforslag mottatt i kommunen etter innbyggerhøringen, behandlet kommunestyret saken. Kommunestyret stemte først over forslaget om å videreføre Ålesund med dagens grenser, som falt med 33 mot 44 stemmer. Deretter stemte kommunestyret over forslagene om å dele hele eller deler av tidligere Haram kommune fra Ålesund kommune. Med 42 mot 35 stemmer fattet kommunestyret i Ålesund 17. mars 2022 følgende vedtak:
Ålesund kommunestyre vedtar å søke om deling av kommunen slik at deler av Haram blir utskilt som egen kommune.
Ny kommunegrense skal være slik den var på sammenslåingstidspunktet 01.01.2020 med unntak av valgkretsene Vatne/Tennfjord og Søvik/Grytastranda som blir værende i Ålesund. Navnet på den utskilte kommunen skal være Haram kommune.
Kommunestyret viser til kunnskapsgrunnlaget, konsekvensutredning fra BDO av 04.02.2022, og gjennomført opinionsundersøkelse og folkeavstemming i tidligere Haram. Etter en samlet vurdering finner kommunestyret at den utskilte kommunen vil oppfylle kravene i inndelingslovens § 1, og kommunestyret har lagt avgjørende vekt på resultatet fra den rådgivende folkeavstemminga, som viser at innbyggerne i tidligere Haram kommune er delt i synet om man ønsker at tidligere Haram kommune blir utskilt som egen kommune. Kommunestyret velger derfor å dele tidligere Haram i to.
Kommunestyret legger til grunn at delingen blir gjennomført etter prinsippene for virksomhetsoverdragelse, slik at man tar i vare de ansatte sine rettigheter.
Når søknaden om deling er godkjent, blir kommunedirektøren bedt om å legge fram en sak som skisserer prosessen for gjennomføring av deling. I saken skal det også pekes på muligheter for samarbeid videre, for å sikre fagmiljø og kostnadseffektivitet.
Kommunedirektøren blir også bedt om å legge fram et forslag til budsjett for delinga som grunnlag for søknaden om kostnadsdekning fra staten.
Kommunestyret forutsetter at kommunen får dekt alle kostnader knyttet til delingsprosessen.
Dersom departementet krever det, ber kommunestyret om at kommunedirektøren lager et ytterligere, avgrenset internt kunnskapsgrunnlag, og ettersender dette til departementet.
Departementet mottok søknad om deling fra kommunen 18. mars. I brev 21. mars ba departementet om tilleggsopplysninger fra Ålesund kommune: «På bakgrunn av vedtaket i kommunestyret, ber vi om utfyllande faktaopplysningar og vurderingar knytt til området som utgjer valkrinsane Vatne/Tennfjord og Søvik/Grytastranda. Døme på slike supplerande faktaopplysningar er folketal, geografi og reiseavstandar. Ålesund kommune må vidare vurdere kva konsekvensar delinga vil få for kommunale tenester til innbyggjarane i det som er foreslått som nye Haram kommune. Dette inkluderer mellom anna ei vurdering av konsekvensane for tilgangen til skole/barnehage og andre sentrale kommunale tenester. Vi ber om at de også vurderer kva konsekvensar delinga får for samfunnsutvikling, kommunal styring og lokaldemokratiet i nye Haram kommune.»
Departementet mottok tilleggsopplysningene fra kommunen 25. mars. Tilleggsopplysningene oppsummeres slik:
Kommunedirektøren har i dette notatet peikt på korleis ei deling i tråd med kommunestyrets vedtak vil få innverknad på både dei kretsane som vert verande i Ålesund og nye Haram.
Kommunedirektøren si vurdering er at det ikkje vil vere stor forskjell på tilgang til sentrale tenester i nye Haram versus grensene til tidlegare Haram. Dei sentrale tenestene i tidlegare Haram er i hovudsak lokalisert til dei to tettstadane Brattvåg og Vatneeidet. Dimensjoneringa på desse tenestene er tilpassa folketalet nær desse tettstadane.
I BDO rapporten vert det påpeika at det vil vere utfordrande å få tak i spesialistkompetanse og gode fagfolk på fleire områder. Det er grunn til å tru at dette kan bli forsterka dersom kommunen vert mindre. Dette gjer at det kan verte behov for å kjøpe visse tenester, eller dekke slike behov gjennom interkommunale samarbeid.
Når det gjelde befolkningsframskrivinga så syner den ei nedgang for området nye Haram, medan det vil vere ei auke i områdane som vert verande igjen i Ålesund. Befolkninga i nye Haram har også en høgare og aukande gjennomsnittsalder, noko som vil bli utfordrande på sikt om trenden ikkje snur.
Generelt kan ei sjå føre seg at risikoane knytt til mindre og meir sårbar kommune, som vart påpeika i BDO sin rapport, kan bli forsterka ved den grensejusteringa som er vedtatt i Ålesund kommunestyre.
5.4 Departementets vurdering og forslag
Kommunens prosess og søknad oppfyller de formelle kravene i inndelingslova til søknad om deling av kommuner. Kommunen har gjennomført en utredning av hvilke konsekvenser en deling av kommunen kan få, i samsvar med inndelingslova og brev 12. november 2021. Departementet legger utredningen med tilleggsopplysninger fra Ålesund kommune og vurderingene som framkommer der, til grunn for departementets vurdering. Departementet viser til at forslaget om å videreføre Ålesund med dagens grenser falt ved kommunestyrets behandling av saken.
Utredningen peker på at en deling av hele Haram fra Ålesund kommune vil gi både noen ønskede og uønskede konsekvenser i driften av de nye enhetene. Det pekes blant annet på at en deling innebærer risiko rundt framtidig driftsnivå for nye Haram kommune, og den nye kommunens evne til god myndighetsutøvelse, god forvaltning og effektiv tjenesteproduksjon. En deling kan også utfordre kommuneorganisasjonens gjennomføringsevne for planlagte effektiviseringsgevinster som ligger til grunn for økonomiplanen på grunn av endringstøtthet i kommuneorganisasjonen og redusert kapasitet i sentrale staber. På den annen side trekkes det fram at en deling kan ha en positiv effekt på lokaldemokratiet i Haram ved at innbyggerne kommer tettere på både folkevalgte og politiske problemstillinger. Dette må imidlertid veies opp mot potensielle ulemper som habilitetsutfordringer og tette koblinger mellom beslutningstakere i lokalsamfunnet.
Departementets vurdering er at det ikke er framkommet forhold i utredningen med tilleggsvurderingene som er av en slik karakter at de tilsier at de to nye kommunene ikke vil kunne fylle sine roller som samfunnsutvikler, tjenesteyter, myndighetsutøver og demokratisk arena for innbyggerne i sine geografiske områder. Dette gjelder uavhengig av om delingen gjøres slik atVatne/Tennfjord og Søvik/Grytastranda blir del av Ålesund, eller om områdene blir del av Haram kommune.
Departementet viser til at regjeringen i regjeringserklæringen varsler at den vil «oppløse tvangssammenslåtte fylkeskommuner og kommuner som sender søknad etter vedtak i henholdsvis fylkesting eller kommunestyre». Ålesund kommune har søkt om at kommunen deles, slik at deler av tidligere Haram blir en selvstendig kommune. Regjeringen har gitt tvangssammenslåtte kommuner anledning til å søke om deling, slik at innbyggerne kan få tilbake sin tidligere kommune. Ålesund kommune har utredet konsekvensene av at hele tidligere Haram kommune skilles ut som egen kommune. Det er også dette alternativet innbyggerne har tatt stilling til gjennom opinionsundersøkelsen og folkeavstemningen. Folkeavstemningen i tidligere Haram kommune viser et klart flertall blant innbyggerne for å reetablere kommunen. Departementet foreslår derfor at Ålesund kommune deles i to kommuner, Ålesund kommune og Haram kommune, på en slik måte at Haram kommune etableres med de samme grensene den hadde før sammenslåingen 1. januar 2020. Departementets forslag om deling samsvarer ikke med kommunens søknad og forslag til ny kommunegrense. I slike tilfeller er det Stortinget som har myndighet til å fatte vedtak om deling av kommuner, og saken legges derfor fram for Stortinget for avgjørelse.
Delingen vil føre til at nye Ålesund kommune består av to separate geografiske områder, med Harøya og andre øyer (tidligere Sandøy kommune) nord for Haram og resten av Ålesund kommune sør for Haram kommune. Dette vil gjelde uavhengig av om Ålesund deles slik atVatne/Tennfjord og Søvik/Grytastranda blir del av Ålesund, eller om områdene blir del av Haram kommune.