6 Videre prosess og regjeringens oppfølging etter vedtak om delinger

6.1 Prosess for gjennomføring av deling etter vedtak i Stortinget

Som nevnt i punkt 3.1, har inndelingslova få regler om selve gjennomføringen av et vedtak om deling av kommuner og fylker i to eller flere nye enheter. Kongen er gitt fullmakt til å gi nærmere regler for å sikre gjennomføring av vedtak om deling, jf. inndelingslova § 17 første ledd. Når det blir regnet som nødvendig for å gjennomføre vedtak om deling, kan Kongen også gjøre unntak fra gjeldende regler i lov eller forskrift, jf. § 17 andre ledd. Unntakene må knytte seg til forholdene i § 17 andre ledd bokstav a til e. Myndigheten til å fastsette forskrifter etter inndelingslova § 17 er delegert til departementet.

Etter at Stortinget har behandlet proposisjonen og eventuelt vedtatt kommune- og fylkesdelinger, vil det være behov for at departementet fastsetter slike forskrifter med nærmere regler for gjennomføringen av delingene. Forskriftene kan blant annet inneholde regler knyttet til forberedelsen av delingene, gjennomføring av lokalvalget høsten 2023, antall medlemmer i de nye kommunestyrene og fylkestingene, innkalling til konstituerende møte i de nye kommunestyrene og fylkestingene, valg av styreform og forholdet mellom eksisterende og nye kommunestyrer og fylkesting i perioden mellom konstituering og ikrafttredelse.

Departementet har dialog med fylkeskommunene og Ålesund kommune om hva det er behov for å regulere i forskrift, og forskriftene vil bli utarbeidet i samarbeid med fylkeskommunene og Ålesund kommune. Departementet vil i det videre også være tilgjengelig for veiledning av fylkeskommunene og Ålesund kommune om selve gjennomføringen av delingsvedtakene.

Departementet tar sikte på å fastsette forskriftene tidlig høsten 2022, slik at fylkeskommunene og Ålesund kommune får tilstrekkelig med tid til å forberede opprettelsen av og ikrafttredelse av nye enheter til 1. januar 2024.

6.2 Konsekvenser for gjennomføring av valg

6.2.1 Gjennomføring av fylkestingsvalg

Fylkestingsvalg

Valg til fylkesting er regulert av lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven), med forskrifter. Ved fylkestingsvalg utgjør hvert fylke ett valgdistrikt. Velgerne stemmer på lister og kandidater for hele valgdistriktet under ett, og de folkevalgte representantene regnes som representanter for alle innbyggerne i fylket.

Endringen i fylkesstruktur medfører etter departementets vurdering i seg selv ikke behov for å endre valgordningen. Departementet arbeider for tiden med oppfølging av valglovutvalgets utredning NOU 2020: 6 Frie og hemmelige valg – ny valglov med sikte på å fremme forslag om ny valglov i Stortinget tidlig i 2023. Ny valglov vil tre i kraft fra og med stortingsvalget i 2025, og vil da gjelde ved det neste fylkestingsvalget, i 2027.

Selve endringen, det å dele et fylke i to eller tre mindre fylker, innebærer imidlertid egne utfordringer for gjennomføring av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023. Det vil være enkelte elementer som ligner på de utfordringene sammenslåing av fylker medførte, men det vil også være nye utfordringer. Dette er omtalt i et eget punkt under.

Representativitet

Ved valg til fylkesting utgjør hele fylket ett valgdistrikt, og det er ingen bestemmelser i valgloven som regulerer hvor mange kandidater som blir valgt fra ulike deler av fylket. Dette henger sammen med at fylkestinget skal representere hele fylket, og at representantene blir valgt som representanter for politiske parti eller grupper, ikke som representanter for deler av et fylke. De politiske partiene har tradisjon for å ta hensyn til de ulike delene av fylket når de nominerer kandidater, og prøver å ha en god fordeling av kandidater fra ulike deler av fylket på listene.

Velgerne kan påvirke hvilke kandidater som blir valgt inn i fylkestinget gjennom å gi personstemmer. Personvalgordningen ved fylkestingsvalg har vært relativt lite brukt av velgerne, og dermed ikke hatt så stor effekt på hvilke kandidater som blir valgt inn.

En annen viktig dimensjon i valgordningen er hvor mange representanter som skal velges. Det har direkte innvirkning på representativiteten, både partipolitisk og geografisk. Når antall representanter som skal velges i et fylke reduseres, må et parti ha en større andel av stemmene for å bli valgt inn i fylkestinget. Antall representanter kan også påvirke hvor bred politisk deltakelse det er, noe som kan ha betydning for hvor mye rom det er for politisk spesialisering for representantene. Det vil også ha betydning for hvor effektive prosessene i fylkestinget blir, og har også en økonomisk side.

Det er fylkestinget som avgjør hvor mange representanter fylkestinget skal ha, jf. kommuneloven § 5-5. Det er i kommuneloven § 5-5 også tatt inn krav til minsteantall representanter et fylkesting kan ha med utgangspunkt i hvor mange innbyggere fylket har. Ved å stille minimumskrav til hvor mange medlemmer fylkestinget skal ha, sikres det at fylkestingene får en viss grad av politisk og geografisk representativitet.

Gjennomføring av valg til fylkesting 2023

Etter inndelingslova § 17 kan Kongen fastsette nærmere regler for å sikre gjennomføringen av vedtak om deling. Kongen kan også gjøre unntak fra gjeldende regler i lov eller forskrift, når det blir regnet som nødvendig for å gjennomføre vedtak om deling, jf. § 17 andre ledd. Av § 17 andre ledd bokstav b følger at Kongen kan gi unntak fra «reglar om lovfesta fristar, saksbehandlingsregler o.a.». I forarbeidene til bestemmelsen vises det blant annet til at det kan være nødvendig å tilpasse regler for manntallsføring og å la innbyggere som skal overføres til en annen kommune få gi stemme til den nye kommunen, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001). Denne hjemmelen ble brukt i kommune- og regionreformen til å gjennomføre ekstraordinært kommunestyrevalg i 2017 til nye Færder kommune, og for gjennomføring av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 for kommuner og fylkeskommuner som var omfattet av grenseendringer som trådte i kraft 1. januar 2020.

Regjeringen legger opp til at fylkene skal kunne deles med virkning fra 1. januar 2024. Det vil si at valg til fylkesting i 2023 skal gjennomføres som om delingen allerede er gjennomført. Departementet vil i forskrift regulere gjennomføringen av fylkestingsvalget i 2023 i fylker som skal deles. For å rekke nødvendige forberedelser knyttet til blant annet manntallet, er det nødvendig at alle vedtak om deling og fylkestilhørighet er gjort innen 1. august 2022.

6.2.2 Gjennomføring av kommunestyrevalg

Valg til kommunestyrer er regulert av valgloven med forskrifter. Selve endringen, det å dele kommunen i to nye kommuner, innebærer enkelte utfordringer for gjennomføring av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023. Når det gjelder konsekvenser for de politiske partiene vil de samme hensynene og problemstillingene være gjeldende som for deling av fylker.

Det er kommunestyret som avgjør hvor mange representanter kommunestyret skal ha, jf. kommuneloven § 5-5. Det er i kommuneloven § 5-5 også tatt inn krav til minsteantall representanter et kommunestyre kan ha med utgangspunkt i hvor mange innbyggere kommunen har. Ved å stille minimumskrav til hvor mange medlemmer kommunestyret skal ha, sikres det at kommunestyrene får en viss grad av politisk og geografisk representativitet.

Etter inndelingslova § 17 kan Kongen fastsette nærmere regler for å sikre gjennomføringen av vedtak om deling, jf. punkt 6.2.1.

Regjeringen legger opp til at Ålesund kommune skal kunne deles med virkning fra 1. januar 2024. Det vil si at kommunestyrevalget i 2023 skal gjennomføres som om delingen allerede har trådt i kraft. Departementet vil fastsette en egen forskrift om dette. For å rekke nødvendige forberedelser knyttet til blant annet manntallet, er det nødvendig at alle vedtak om deling er gjort innen 1. august 2022.

6.2.3 Konsekvenser for de politiske partiene

Etter valgloven § 6-1 kan samme parti eller gruppe bare stille én liste i hvert valgdistrikt. Lov 17. juni 2005 nr. 102 om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven) bygger på valgloven, herunder § 6-3 første ledd. Partiet må være organisert slik at det innenfor hvert valgdistrikt er opprettet en lokalavdeling (et «partiledd») med et styre bestående av minst to medlemmer som har stemmerett i valgdistriktet. Endringer av kommune- og fylkesgrenser vil derfor få direkte konsekvenser for hvordan berørte partiledd må være organisert for å oppfylle kravene i partiloven. Den planlagte delingen av fylker til flere mindre fylker vil få konsekvenser for om lag 200 fylkesorganisasjoner.

Etter partiloven §§ 11 til 13 har registrerte politiske partier og partiledd rett til å søke om statlig partistøtte. Statlig støtte utbetales årlig på nasjonalt, fylkes- og kommunalt nivå på grunnlag av valgresultatet for sist foregående valg. Det ytes i tillegg støtte til sentrale ungdomsorganisasjoner og fylkesungdomsorganisasjoner basert på morpartiets stemmeantall.

For å opprettholde retten til å søke om partistøtte, må partileddene på fylkesnivå være organisert slik at de er tilpasset den nye fylkesinndelingen etter at denne er trådt i kraft. Før ikrafttredelsestidspunktet til ny struktur vil retten til å søke om partistøtte i utgangspunktet være forbeholdt den partiorganisasjonen som dekker valgdistriktet etter den gamle fylkesinndelingen.

Uavhengig av om retten til å søke om statlig støtte benyttes eller ikke, har alle som omfattes av partiloven (individuell) plikt å gi årlige innberetninger om inntekter og kostnader for perioden 1. januar til 31. desember samt eiendeler og gjeld per 31. desember, jf. partiloven § 18. Innberetningen skal sendes Statistisk sentralbyrå senest fem måneder etter regnskapsårets avslutning. Plikten gjelder også for partiledd som legges ned i løpet av regnskapsåret, hvis partileddet har hatt virksomhet i deler av året.

Partiloven § 24 gir Partilovnemnda myndighet til å tolke reglene i loven. Tolkningsuttalelsene er rådgivende. I forbindelse med regionreformen kom nemnda til at partiledd som er knyttet til den nye kommunen/fylkeskommunen, tidligst har rett til å slå seg sammen og søke om partistøtte som sammenslått enhet, etter at staten har fattet vedtak etter inndelingslova § 4. Uttalelsen er datert 20. mars 2017 og lyder blant annet slik:

Partilovnemnda legger etter dette til grunn at det er i samsvar med lovens formål om å sikre løpende finansiering av de politiske partienes virksomhet at et sammenslått parti tidligst kan få utbetalt støtte fra dato for det avgjørende vedtaket etter inndelingslova § 4. Støtten vil måtte beregnes med utgangspunkt i de tidligere, nå fusjonerte partileddenes samlede stemmetall ved siste valg.»

Samtidig vil partiledd som formelt består med utgangspunkt i de fortsatt eksisterende kommunene som på et gitt, senere tidspunkt vil bli sammenslått, beholde sin partistøtte så lenge lovens øvrige betingelser for dette (rapportering mv.) er oppfylt. En slik løsning vil selvsagt ikke stå i veien for andre former for samarbeid på tvers av kommunegrensene som de aktuelle partileddene finner hensiktsmessige med sikte på forberedelsene til den kommende storkommunen.

Deling av fylker vil by på noe tilsvarende problemstillinger. Likevel slik at oppdeling organisatorisk sett vil være noe mer utfordrende enn sammenslåing.

Departementet ser dessuten at det er behov for særskilt informasjon til partiorganisasjonene i de berørte fylkene om ovennevnte forhold.

6.2.4 Valgdistrikter ved stortingsvalg

Stortingsvalg er regulert av Grunnloven og valgloven med forskrifter. Grunnloven slår fast at det skal være 169 representanter, og at det skal være 19 valgdistrikt.

Fram til 2018 var det fylkene som utgjorde de 19 valgdistriktene. Grunnet regionreformen ble dette endret. De 19 valgdistriktene ble videreført, men utgjorde ikke lenger fylker. Valgloven § 11-1 navngir de 19 valgdistriktene, og i valgforskriften § 9a gis det en oversikt over hvilke kommuner som hører til hvilket valgdistrikt.

I søknad om deling har fylkeskommunene også foreslått hvilke kommuner som skal høre til hvilket fylke. Inndelingen av de nye fylkene Vestfold, Telemark, Troms og Finnmark samsvarer med valgdistriktsinndelingen til stortingsvalg. Det samme gjelder det nye fylket Østfold, som samsvarer med dagens inndeling av Østfold valgdistrikt. Disse fylkesinndelingene har dermed ingen konsekvenser for mandatfordeling eller representasjon på Stortinget. Forslaget omtaler ikke hvilke fylker Jevnaker og Hole kommuner skal høre til. Dette innebærer at forslaget til grense mellom de nye fylkene Buskerud og Akershus ikke er fullstendig. Plasseringen av disse to kommunene vil ha betydning for mandatfordelingen ved stortingsvalg. Som redegjort for i punkt 4.1.4 og punkt 4.3.4 er det i tillegg andre kommuner som vurderer å søke om å høre til et annet fylke.

Det er fremmet grunnlovsforslag om valgordningen ved stortingsvalg på bakgrunn av valglovutvalgets utredning, NOU 2020: 6 Frie og hemmelige valg – ny valglov. Stortinget har varslet at det tar sikte på å behandle forslagene i inneværende sesjon. Det vil da kunne vedtas endringer i både antall valgdistrikter, og i inndelingen av og grensene for valgdistriktene.

Departementet arbeider også med oppfølgingen av valglovutvalgets utredning, med sikte på å fremme en proposisjon med forslag om ny valglov tidlig i 2023. Bestemmelsene om valgdistriktene i forslag til ny valglov vil dermed kunne basere seg på det Stortinget har vedtatt knyttet til grunnlovsforslagene og det Stortinget har vedtatt om fylkesstrukturen.

6.3 Styrking av det regionale nivået

Regjeringen ønsker å satse på tre folkevalgte forvaltningsnivåer. Fylkeskommunen har ansvar for mange oppgaver som er viktige for folk, lokalsamfunn og næringsliv, som blant annet videregående skoler, fagskoler, fylkesveier, kultur, kollektivtransport, tannhelse, skoleskyss og transport av funksjonshemmede. Fylkeskommunen har også et viktig ansvar for samfunnsutviklingen i sitt fylke gjennom blant annet regional planlegging, tilrettelegging for næringsutvikling og regional kompetansepolitikk. Et velfungerende folkestyre på regionalt nivå er viktig for utviklingen i alle deler av landet, og regjeringen ønsker å styrke fylkeskommunen som samfunnsutvikler.

Det lokale demokratiet må utvikles gjennom desentralisering av oppgaver og ansvar til kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen vil vurdere om det er ytterligere oppgaver som bør overføres til fylkeskommunene.

6.4 Statsforvalterens inndeling

Regjeringen har gitt Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) i oppdrag å evaluere dagens statsforvalterstruktur innen 1. oktober 2022. Evalueringen vil være et viktig kunnskapsgrunnlag for å vurdere eventuelle endringer i statsforvalterstrukturen i lys av endringer i fylkesstrukturen.

6.5 Inntektssystemet for fylkeskommuner og kommuner

6.5.1 Gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene

Inntektssystemet må revideres når det skjer endringer i fylkesinndelingen.

Fylkeskommunene finansieres i hovedsak med frie inntekter, som fordeles gjennom inntektssystemet. De frie inntektene er anslått til om lag 80 mrd. kroner i 2022, og består av rammetilskudd fra staten og fylkeskommunenes andel av inntektsskatten og naturressursskatten. Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger, slik at alle settes i stand til å tilby et likeverdig tjenestetilbud. Det er flere elementer i systemet som skal bidra til dette. De viktigste er utgiftsutjevningen, som skal kompensere for ufrivillige variasjoner i utgiftsbehovet, og inntektsutjevningen, som i stor grad jevner ut forskjellene i skatteinntekter.

Dagens inntektssystem trådte i kraft i 2020, og er tilpasset dagens fylkesinndeling. Systemet bør revideres med jevne mellomrom for å fange opp endringer i blant annet befolkningssammensetning og strukturelle forhold. Det er særlig viktig at systemet blir revidert ved endringer i fylkesinndelingen. Departementet har derfor satt ned et ekspertutvalg for å gå gjennom inntektssystemet og komme med forslag til endringer.

Ekspertutvalget skal legge til grunn at de grunnleggende prinsippene for inntektssystemet videreføres. Det innebærer blant annet at systemet fortsatt skal bidra til likeverdige tjenester, og at systemet skal være mest mulig objektivt. Fylkeskommunene skal fortsatt få full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper, det vil si forskjeller mellom fylkeskommunene som følge av forhold de ikke selv kan påvirke. Økonomiske forskjeller som følge av fylkeskommunenes egne beslutninger, vil ikke bli kompensert gjennom utgiftsutjevningen.

Ekspertutvalget skal levere sin utredning innen 1. desember 2022, og utredningen skal etter planen sendes på alminnelig høring så snart den er klar. Departementet tar sikte på å presentere et forslag til nytt inntektssystem i kommuneproposisjonen for 2024, som legges fram i mai 2023. Det nye systemet kan da tre i kraft fra 2024, samtidig med endringene i fylkesinndelingen.

6.5.2 Endringer i inntektssystemet for kommuner

Alle kommuner som slo seg sammen i kommunereformen mottar inndelingstilskudd, som er en kompensasjon for reduksjon i basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. I tillegg mottar kommunene regionsentertilskudd, som går til kommuner som slo seg sammen og fikk over om lag 8 000 innbyggere. Ved en kommunedeling av sammenslåtte kommuner, vil ikke kommunene lenger kvalifisere for inndelingstilskudd og regionsentertilskudd, og disse tilskuddene vil dermed bortfalle. Der én kommune går ut av en kommunesammenslåing med flere kommuner, vil denne kommunens bidrag til inndelingstilskuddet og regionsentertilskuddet trekkes fra i tilskuddet til den gjenværende kommunesammenslåingen. For øvrig kan andre elementer i inntektssystemet bli påvirket av delingen når inntektssystemet blir beregnet for de nye kommunene.