10 Behov for særskilte saksbehandlingsregler mv.?

10.1 Utvalgets forslag, synspunkter fra høringen og folkerettslige vurderinger

Samerettsutvalget mener at konsultasjonsregler vil bidra til at hensynet til samiske interesser blir synliggjort og tillagt vekt under ulike beslutningsprosesser. Etter utvalgets vurdering vil imidlertid ikke konsultasjoner alene være tilstrekkelig for å sikre at hensynet til samiske interesser blir tilbørlig ivaretatt i alle tilfeller. Utvalget viser til at det ikke er et krav etter folkeretten at konsultasjonene skal gi urfolket avgjørende innflytelse på de beslutningene som treffes, og at tunge samfunnsinteresser ofte vil kunne tale for at de samiske interessene må vike.

I tillegg til reglene om konsultasjoner har utvalget også foreslått enkelte andre saksbehandlingsregler mv. Ifølge utvalget innebærer bestemmelsene ikke nye forpliktelser for de ulike vedtaksorganene, men bestemmelsene vil mer konkret angi hvilke forpliktelser disse har etter gjeldende forvaltningslovgivning når det gjelder å klargjøre hvilke konsekvenser et omsøkt tiltak kan ha for samiske interesser.

For enkeltvedtak og andre enkeltstående beslutninger av offentlig myndighet om å iverksette tiltak i tradisjonelle samiske områder, foreslår utvalget bestemmelser om kunngjøring av omsøkte tiltak, høring og plikt til å utrede et tiltaks konsekvenser for samisk kulturutøvelse. Videre foreslår utvalget en hjemmel for at Sametinget kan gi retningslinjer for vedtaksorganets vurdering av samiske hensyn, tilsvarende bestemmelsen som i dag finnes i finnmarksloven. Utvalget foreslår også en vektleggingsbestemmelse som pålegger vedtaksorganet å ta tilbørlig hensyn til samisk bruk og samiske lokalsamfunn. Utvalget har videre foreslått en bestemmelse om kvalifisert interesseovervekt for at omsøkte tiltak skal kunne tillates iverksatt i områder som må anses som særlig viktige for samisk bruk, og der tiltaket kan få betydelig negativ innvirkning på fremtidig bruk av disse områdene. Utvalget har også foreslått en hjemmel for vedtaksorganet til å sette vilkår. En egen bestemmelse om fastsettelse av forskrifter er også tatt inn i lovforslaget.

Samerettsutvalget har i tillegg foreslått en bestemmelse om samisk representasjon i offentlig oppnevnte råd og utvalg.

Utvalget påpeker at det folkerettslige vernet av samisk kulturutøvelse strekker seg lenger enn til å gi samene en reell deltakelse i beslutningsprosesser i saker som angår dem. Utvalget viser til at FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 har en kjernesone som innebærer at inngrep i samisk materiell kulturutøvelse som kan sidestilles med en nektelse av retten til slik kulturutøvelse, ikke kan gjennomføres. Utvalget uttaler videre:

Dette underbygges av nyere praksis fra Menneskerettskomiteen. I sin observasjonsuttalelse til Canadas femte periodiske rapport uttrykker komiteen bekymring for at det i området til the Lubicon Lake Band foregår skogsdrift og storskala olje- og gassvirksomhet. Med henvisning til SP artikkel 27, jf. artikkel 1, uttaler komiteen (CCPR/C/CAN/CO/5, 20 April, para. 9):

The State party should make every effort to resume negotiations with the Lubicon Lake Band, with a view to finding a solution which respects the rights of the Band under the Covenant, as already found by the Committee. It should consult with the Band before granting licences for economic exploitation of the disputed land, and ensure that in no case such exploitation jeopardizes the rights recognized under the Covenant.

Komiteen oppfordrer med andre ord regjeringen om å konsultere før det utstedes tillatelser til kommersiell utnyttelse av det omstridte området. Samtidig understrekes det at regjeringen må sikre at slik utnyttelse ikke i noe tilfelle – heller ikke i de tilfellene hvor det er konsultert – får et innhold som truer («jeopardizes») de rettighetene som er anerkjent i SP. Med dette sikter komiteen primært til rettighetene etter artikkel 27, som stiller opp en absolutt skranke mot inngrep i den materielle kulturutøvelsen ved at det ikke under noen omstendighet kan iverksettes inngrep som kan likestilles med en nektelse av retten til kulturutøvelse.

Utvalget viser også til at staten etter ILO-konvensjonen nr. 169 er forpliktet til å gi de berørte samiske interessene aktiv deltakelse i beslutningsprosessene frem mot at det eventuelt gis tillatelser til ulike tiltak, og sørge for at skaden for de samiske interessene blir så liten som mulig. Samerettsutvalget ser et klart behov for å synliggjøre og konkretisere de folkerettslige forpliktelsene i form av internrettslige regler om saksbehandlingen når det overveies å tillate tiltak som kan gripe inn i bruken av tradisjonelle samiske områder. De peker også på at slike regler vil gjøre det lettere for statens myndigheter å opptre i samsvar med de folkerettslige forpliktelsene.

Videre mener utvalget at saksbehandlingsregler vil gjøre det lettere å angi absolutte og generelle materielle skranker for når et tiltak eventuelt ikke kan gjennomføres. Saksbehandlingsregler vil kunne bidra til å klarlegge tiltakets konsekvenser.

Utvalget mener at den alminnelige lovgivningen (på det tidspunktet utvalget gjorde sine vurderinger) i liten grad har et særskilt fokus på samiske hensyn. Etter utvalgets syn er det derfor et behov for å forsterke de alminnelige saksbehandlingsreglene for å ivareta samisk kulturutøvelse i de tradisjonelle samiske områdene på en bedre måte.

Utvalget mener at bestemmelsene om deltakelsesrett i ILO-konvensjonens artikkel 7 og 15 nr. 1, sammenholdt med SP artikkel 27, jf. artikkel 1, stiller opp et prinsipp om at urfolk har rett til å delta i forvaltningen av grunn og ressurser i sine tradisjonelle bruksområder, og i størst mulig grad skal ha kontroll med sin egen utvikling. Utvalget mener imidlertid at det neppe kan utledes av folkeretten at urfolk har et ubetinget krav på direkte representasjon i bestemte organer.

Utvalget har imidlertid funnet det hensiktsmessig å foreslå en prinsippbestemmelse som slår fast noen grunnleggende utgangspunkter om samisk deltakelse i organer som har innflytelse på bruk og disponering av grunn og ressurser i tradisjonelle samiske områder. Utvalget uttaler at de har funnet det hensiktsmessig at bestemmelsen om samisk representasjon gis et innhold som klart signaliserer at den ikke gjelder for organer som settes sammen etter demokratiske valg, men for organer som er oppnevnt av regjeringen eller andre forvaltningsorganer eller av folkevalgte organer.

Olje- og energidepartementet og Nærings- og handelsdepartementet frarådet i sine høringsuttalelser mot å innføre egne saksbehandlingsregler der samiske interesser allerede var tilfredsstillende ivaretatt i sektorlovgivningen. «Lag på lag»-regler ville kunne innebære lite forutsigbarhet og uklarhet. Olje- og energidepartementet og Norges Vassdrags- og energidirektorat viste til at samiske interesser ble grundig hensyntatt i saksbehandlingen etter den gjeldende sektorlovgivningen. Fylkesmannen i Hedmark mente at det var mest hensiktsmessig å innarbeide nødvendige henvisninger til samiske interesser i eksisterende lovverk da dette ville bidra til en mer effektiv og helhetlig saksbehandling og synliggjøre de samiske interessene bedre.

Norske Reindriftsamers Landsforbund og Norske Samers riksforbund mente at det i lovforslaget burde stilles krav til samtykke ved tiltak som var til alvorlig skade for reindrift eller fremtidig samisk bruk, med henvisning til forpliktelsene etter SP artikkel 27. Gáldu – Kompetansesenteret for urfolks rettigheter anbefalte en slik regel for å understreke myndighetenes forpliktelser.

10.2 Departementets vurdering

Samerettsutvalget har som nevnt foreslått enkelte særlige saksbehandlingsregler for ivaretakelse av samiske interesser, regler for skjønnsutøvelsen mv. I vurderingen av hvordan disse forslagene skal følges opp, vil det være et spørsmål om denne typen regler i så fall bør tas inn sektorlovgivningen, eller om slike regler bør utformes generelt, og for eksempel tas inn i sameloven.

Samerettsutvalget forslår en felles overordnet regulering av særlige saksbehandlingsregler. Dersom reglene samles på ett sted, kan det bli mer oversiktlig for samiske aktører som skal orientere seg om den rettslige situasjonen. De vil da enkelt kunne få en fullstendig oversikt over forpliktelser knyttet til samiske interesser. En slik løsning kan også sikre at kravene gjennomføres på samme måte i ulike sektorer. På den andre siden forholder saksbehandlere seg oftest til regelverk på egne områder. Det kan derfor sikre bedre etterlevelse av reglene dersom de aktuelle forpliktelsene fremgår av sektorlovgivningen på de aktuelle områdene. Det kan også være behov for å tilpasse reglene til den enkelte sektoren.

Det er flere eksempler på at særlige regler for ivaretakelse av samiske interesser, vektleggingsregler mv. de senere årene har kommet inn i sektorlovgivningen. Det gjelder blant annet naturmangfoldloven, havressursloven, lakse- og innlandsfiskloven og mineralloven. Med bakgrunn i denne rettsutviklingen kan det i dag være mindre behov for å etablere generelle saksbehandlings- eller vektingsregler utenfor sektorlovgivningen enn det var da samerettsutvalget avga sin innstilling.

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at saksbehandlingsregler mv. for ivaretakelse av samiske hensyn bør fremgå av sektorlovgivningen. Departementet foreslår derfor å ikke gå videre med denne delen av utvalgets forslag i proposisjonen her. Departementene som er ansvarlig for de aktuelle sektorlovene, vurderer forslagene fra samerettsutvalget om saksbehandlingsregler på sine respektive områder.

Når det gjelder forslaget til lovregulering av den materielle grensen for inngrep som følger av SP artikkel 27, ser departementet at det har en sammenheng med plikten til å konsultere. Reelle konsultasjoner om inngrep i naturgrunnlaget for samisk kultur kan bidra til at man unngår å komme i konflikt med den materielle skranken i artikkel 27. Samtidig er spørsmålet mer overgripende. Departementet vurderer det derfor som hensiktsmessig å avgrense temaet i denne proposisjonen til spørsmålet om konsultasjoner. Departementene vil vurdere forslaget til regulering av den materielle grensen i artikkel 27 i den videre oppfølgingen av samerettsutvalgets forslag. Det vil være aktuelt å gå gjennom de enkelte elementene i artikkel 27, og menneskerettskomiteens tolkning av bestemmelsen. Et sentralt spørsmål blir da om det er behov for å regulere hvordan myndighetene skal gå fram for å vurdere om et tiltak kan være i strid med den materielle grensen for inngrep etter artikkel 27. Det vises for øvrig til omtalen under punkt 5.3.