2 Bakgrunnen for forslaget
2.1 Om samerettsutvalget
Samerettsutvalget ble oppnevnt første gang i 1980 som en direkte følge av Alta-saken. I 1984 la utvalget frem utredning NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling, som lå til grunn for sameloven, etableringen av Sametinget og Grunnloven § 108 om samene og bevaring av den samiske kulturen. I 1997 la utvalget frem utredningen NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur, som lå til grunn for vedtakelsen av finnmarksloven i 2005.
Ved kgl.res. 1. juni 2001 ble samerettsutvalget gjenoppnevnt, det såkalte «samerettsutvalget 2».
2.2 Hovedtrekk i forslagene i NOU 2007: 13 Den nye sameretten
Samerettsutvalget 2 avla sin innstilling, NOU 2007: 13 Den nye sameretten, i desember 2007.
Innstillingen inneholder blant annet forslag om tre nye lover:
En ny lov om saksbehandling og konsultasjoner ved tiltak som kan få virkning for naturgrunnlaget i tradisjonelle samiske områder (saksbehandlings- og konsultasjonsloven).
En ny lov om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter til grunn og naturressurser i de tradisjonelle samiske områdene fra Troms fylke og sørover (kartleggings- og anerkjennelsesloven).
En ny lov om rettsforhold og disponering av grunn og naturressurser på Hålogalandsallmenningens grunn (nå statsgrunn) i Nordland og Troms (hålogalandsloven).
I denne proposisjonen behandles det første forslaget. Utvalget har foreslått en ny lov om saksbehandling og konsultasjoner ved tiltak som kan få virkning på naturgrunnlaget i tradisjonelle samiske områder (saksbehandlings- og konsultasjonsloven). Utvalget har i tillegg foreslått ulike endringer i eksisterende lovgivning, blant annet plan- og bygningsloven, naturvernloven og den tidligere bergverksloven. Det geografiske virkeområdet for loven er foreslått å være tradisjonelle samiske områder i Norge. Ifølge spesialmerknadene er dette området ment å tilsvare virkeområdet for den delen av konsultasjonsavtalen mellom Regjeringen og Sametinget som gjelder bruk og disponering av grunn og naturressurser. Lovforslaget består i hovedsak av to deler – en del om konsultasjonsregler og en del om andre saksbehandlingsregler mv. Utvalget foreslår at loven skal gjelde ved siden av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og sektorlovgivningen.
Bestemmelsene om konsultasjoner handler om hva som er formålet med konsultasjoner, i hvilke tilfeller og på hvilken måte konsultasjoner med representanter for samiske interesser skal gjennomføres, hvem som har konsultasjonsplikt, og hvem som har rett til å bli konsultert.
Utvalget foreslår at bestemmelsene blir gjort gjeldende for lovgivning, forskrifter, enkeltvedtak, reguleringsvedtak og andre tiltak som kan få virkning for naturgrunnlaget i tradisjonelle samiske områder. Det er også foreslått som et vilkår at det dreier seg om saker som kan få «direkte betydning» for samiske rettighetshavere eller arealbruksinteresser.
Utvalget foreslår at Sametinget, samiske rettighetshavere, andre samiske interesser knyttet til bruk av land og naturressurser, representanter for samiske allmennkulturelle interesser og representanter for samiske lokalsamfunn skal ha rett til å bli konsultert. Retten gjelder imidlertid bare i den utstrekning den aktuelle aktøren kan bli direkte berørt av tiltaket.
Utvalget foreslår at statlige myndigheter, herunder regjeringen, departementene og andre underliggende statlige etater, og også kommuner og fylkeskommuner, i den grad disse treffer vedtak som kan få direkte betydning for utnyttelsen av grunn og naturressurser i tradisjonelle samiske områder, skal ha plikt til å konsultere samiske interesser. Utvalget foreslår også at private rettssubjekter som er underlagt offentlig kontroll, som Statskog og Finnmarkseiendommen, skal ha konsultasjonsplikt. I tillegg foreslås det at Stortinget og Sametinget skal omfattes av plikten til å konsultere samiske interesser.
Utvalget foreslår videre bestemmelser om at gjennomføringen av konsultasjonene skal foregå i god tro og med målsetting om å oppnå enighet om de aktuelle tiltakene. Lovforslaget inneholder også bestemmelser om varsling og informasjon, tidsfrister for å sikre fremdrift i konsultasjonene, om protokoll og offentlighet samt bestemmelser om fagdepartementenes og Sametingets særlige roller i konsultasjonene.
Utvalget har også foreslått en bestemmelse om samisk representasjon i oppnevnte organer.
I tillegg til reglene om konsultasjoner har utvalget også foreslått enkelte andre saksbehandlingsregler mv. Ifølge utvalget innebærer bestemmelsene ikke nye forpliktelser for de ulike vedtaksorganene. Bestemmelsene vil mer konkret angi hvilke forpliktelser vedtaksorganene har etter gjeldende forvaltningslovgivning når det gjelder å klargjøre hvilke konsekvenser et omsøkt tiltak kan ha for samiske interesser.
Utvalget foreslår bestemmelser om kunngjøring av omsøkte tiltak, høring og plikt til å utrede et tiltaks konsekvenser for samisk kulturutøvelse. Bestemmelsene skal etter forslaget gjelde for enkeltvedtak og andre enkeltstående beslutninger av offentlig myndighet om å iverksette tiltak i tradisjonelle samiske områder. Videre foreslår utvalget en hjemmel for at Sametinget kan gi retningslinjer for vedtaksorganets vurdering av samiske hensyn, tilsvarende bestemmelsen som i dag finnes i finnmarksloven. Utvalget foreslår også en vektleggingsbestemmelse som pålegger vedtaksorganet å ta tilbørlig hensyn til samisk bruk og samiske lokalsamfunn. Utvalget har videre foreslått en bestemmelse om kvalifisert interesseovervekt for at omsøkte tiltak skal kunne tillates iverksatt i områder som må anses som særlig viktige for samisk bruk, og der tiltaket kan få betydelig negativ innvirkning på fremtidig bruk av disse områdene. Utvalget har også foreslått en hjemmel for vedtaksorganet til å sette vilkår og en egen bestemmelse om fastsettelse av forskrifter.
2.3 Høringen av NOU 2007: 13 og NOU 2007: 14
Justisdepartementet sendte 15. februar 2008 samerettsutvalgets utredning NOU 2007: 13 Den nye sameretten og NOU 2007: 14 Samisk naturbruk og rettssituasjon fra Hedmark til Troms på høring til følgende institusjoner:
Departementene
Sametinget
Bergvesenet
Den norske kirke – Kirkerådet
Direktoratet for naturforvaltning
Fiskeridirektoratet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Regjeringsadvokaten
Reindriftsforvaltningen
Reindriftsstyret
Sivilombudsmannen
Statens kartverk
Statens naturoppsyn
Statkraft
Statnett
Statskog SF
Høyesterett
Domstolsadministrasjonen
Frostating lagmannsrett
Hålogaland lagmannsrett
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Troms
Finnmarkseiendommen
Fiskerisjefen i Nordland
Fiskerisjefen i Finnmark
Områdestyret i Sør-Trøndelag/Hedmark
Områdestyret i Nord-Trøndelag
Områdestyret i Nordland
Områdestyret i Troms
Områdestyret i Vest-Finnmark
Områdestyret i Øst-Finnmark
Reindriftsforvaltningen i Nord-Trøndelag
Reindriftsforvaltningen i Nordland
Reindriftsforvaltningen i Troms
Rettshjelpskontoret i Indre Finnmark
Finnmark fylkeskommune
Hedmark fylkeskommune
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nord-Trøndelag fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Finnmark fylkeslandbruksstyre
Hedmark fylkeslandbruksstyre
Nord-Trøndelag fylkeslandbruksstyre
Nordland fylkeslandbruksstyre
Sør-Trøndelag fylkeslandbruksstyre
Troms fylkeslandbruksstyre
Kommunene i Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag
Osen, Roan, Åfjord, Bjugn, Rissa, Selbu, Meldal, Rennebu, Oppdal, Midtre Gauldal, Tydal, Holtålen og Røros kommuner i Sør-Trøndelag
Engerdal, Rendalen, Os, Tolga, Tynset og Folldal kommuner i Hedmark
Rindal, Surnadal og Sunndal kommuner i Møre og Romsdal
Gáldu Kompetansesenter for urfolks rettigheter
Gaske-Nøørjen Saemienskovle
Gærjah
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Finnmark
Høgskolen i Nesna
Høgskolen i Nord-Trøndelag
Internasjonalt fag- og formidlingssenter for reindrift
IWGIA Oslo, Sosialantropologisk institutt
Nordisk Samisk Institutt
Norges forskningsråd
Norsk institutt for by- og regionsforskning
Norsk senter for menneskerettigheter
NORUT – NIBR
NTNU
Duodje Instituhtta
Saemien Sijte
Samisk høgskole
Samisk Kultursenter – Sijti Jarnge
Samisk språksenter
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Aja samisk senter
Árran – julevsáme guovdásj/lulesamisk senter
Mearrasámi diehtoguovddaš – Sjøsamisk kompetansesenter
Pitesamisk senter
Saemien Sijte
SEG – Samisk nærings- og utredningssenter
Várdobáiki samisk senter
KS (Kommunenes Sentralforbund)
KS (Kommunenes Sentralforbund) Finnmark
KS (Kommunenes Sentralforbund) Nord-Trøndelag
KS (Kommunenes Sentralforbund) Nordland
KS (Kommunenes Sentralforbund) Sør-Trøndelag
KS (Kommunenes Sentralforbund) Troms
Utmarkkommunenes sammenslutning
Bergindustriens fellessekretariat
Bivdi – sjøsamisk fangst- og fiskeriorganisasjon
Den Norske Turistforening
Finnmark Bonde- og Småbrukarlag
Finnmark Bondelag
Finnmark fiskarlag
Finnøy grunneierlag
Fiskarlaget Midt-Norge
Friluftslivets fellesorganisasjon
Goahtegearret – Samenes naturressursforbund
Grasmyrvassdragets elveeierlag
Hedmark Bonde- og Småbrukarlag
Hedmark Bondelag
Hedmark Sau og geit
Helland grunneierlag
Hellemobotn grunneierlag
Innhavet grunneierlag
Lysebotn Fiskelag
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og Ungdom
Naturvernforbundet i Hedmark
Naturvernforbundet i Nordland
Naturvernforbundet i Sør-Trøndelag
Naturvernforbundet i Troms
NJFF Finnmark
NJFF Hedmark
NJFF Nordland
NJFF Sør-Trøndelag
NJFF Troms
Nordbukt grunneierlag
Nordland Bonde- og Småbrukarlag
Nordland Bondelag
Nordland Reindriftsamers Fylkeslag
Nordland Fylkes Fiskarlag
Nord-Trøndelag Bonde- og Småbrukarlag
Nord-Trøndelag Bondelag
Nord-Trøndelag Fjellstyresamband
Nord-Trøndelag Jeger og Fiskerforening
Nord-Trøndelag Reinsamelag
Nord-Trøndelag Sau og geit
Norges Bondelag
Norges Fiskarlag
Norges Fjellstyresamband
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges jordskiftekandidatforening
Norges Kystfiskarlag
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges skogeierforbund
Nordland Sau og geit
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norsk Sau og geit
Norske Reindriftsamers Landsforbund
Pålsommerseth grunneierlag
Røros Utmarksråd
Sagvatnan grunneierlag
Sør-Trøndelag Bonde- og Småbrukarlag
Sør-Trøndelag Bondelag
Sør-Trøndelag og Hedmark Reinsamelag
Sør-Trøndelag Sau og geit
Sør-Trøndelag/Hedmark fjellstyresamband
Troms Bonde- og Småbrukarlag
Troms Fiskarfylking
Troms Reindriftsamers Fylkeslag
Troms Sau og geit
Troms Turlag
Varanger reinsamelag
Vasja Vestra grunneierlag
Vassdal grunneierlag
Verdensforbundet for reindriftsfolk
Østsida Utmarkslag
Øvre Haltdalen Utmarkslag
Ballangen sameforening
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
EDL Organisasjonen for etnisk og demokratisk likeverd
Fellesforbundet
Foreningen Cahput Siida
Giella berosteddjik
Helgeland Samiid Særvi
Helmofjordens Bosetningsråd HEBO
Hemnes Sameforening
Kautokeino flyttsamelag
Landsorganisasjonen i Norge – LO
Lavanseidet og omegn sameforening
Luvlie nåamesjen dajve
Maje AS
MuskenSenter AS
Nissolbbmo joavku
Norske Kveners Forbund/Ruijan Kveeniliitto
Norske samers riksforbund
Ofoten samiske forening
Pitesamene i Tollådalen
Polmak flyttsamelag
Referansegruppa for markebygdene i Skånland
Rettspolitisk forening
Riddu Riđđu
Salto Pite Samid særvie
Samenes Folkeforbund
Samenes Landsforbund
Sámeráđđi/Samerådet, norsk seksjon
Sámi Juristtaid Searvi (SAJUS)
Sandemark bygdeutviklingsselskap AS
Sárahká Sámemának o/s
Sjeltie
Skániid girjie
Skoltene i Norge
Spansdalen sameforening
Stiftelsen Maaje Njueåna
Storfjord sjøsameforening
Stuornjárgá Sámiid Duodje
Vesterålen sameforening
Voengelen Diehtie
Østsamene i Neiden
Åarjel Lastoe
Åarjel-saemien Noereh
Ábborášša reinbeitedistrikt
Árdni/Gávvir reinbeitedistrikt
Balvatn reinbeitedistrikt
Beahcegealli reinbeitedistrikt
Beahceveai/Pasvik reinbeitedistrikt
Beaskádas reinbeitedistrikt
Brurskanken/Brønnøy Kvitfjell reinbeitedistrikt
Byrkije reinbeitedistrikt
Cohkolat ja Biertavárri reinbeitedistrikt
Čorgas/Oarje Deatnu reinbeitedistrikt
Cuokcavuotna/Bergsfjord reinbeitedistrikt
Elgå/Svahke reinbeitedistrikt
Essand/Saanti reinbeitedistrikt
Femund reinbeitedistrikt
Fálá/Kvaløy reinbeitedistrikt
Fávrossorda reinbeitedistrikt
Fiettar reinbeitedistrikt
Fosen reinbeitedistrikt
Frostisen reinbeitedistrikt
Færen reinbeitedistrikt
Gearretnjárga reinbeitedistrikt
Gielas reinbeitedistrikt
Grovfjord reinbeitedistrikt
Helligskogen reinbeitedistrikt
Hestmannen/strandtindene reinbeitedistrikt
Hjertind, Fagerfjell og Altevatn reinbeitedistrikt
Ildgruben reinbeitedistrikt
Ittunjárga/Rendalen reinbeitedistrikt
Ittunjárga/Rendalen reinbeitedistrikt
Jillen-Njaarke reinbeitedistrikt
Joahkonjárga reinbeitedistrikt
Kanstadfjord/Vestre Hinnøy reinbeitedistrikt
Kongsvikdalen reinbeitedistrikt
Kvaløy reinbeitedistrikt
Láhku-Vuosvággi reinbeitedistrikt
Lákkonjárga reinbeitedistrikt
Lakselvdal-Lyngsdal reinbeitedistrikt
Loabagaiddie siida
Luru/Låarte Sijte reinbeitedistrikt
Mauken/Tromsdalen reinbeitedistrikt
Midtre sonestyre/Guovdojohtolat
Nord-Senja og Dividalen reinbeitedistrikt
Nuorta-Sievju/Seiland Øst reinbeitedistrikt
Nuorttat Mahtta Varjjat reinbeitedistrikt
Oarje-Sievju/Seiland Vest reinbeitedistrikt
Oarjjit Mahtta – Varjjat reinbeitedistrikt
Orda reinbeitedistrikt
Rákkonjárga reinbeitedistrikt
Reinbeitedistrikt 16 – Vestre sone
Reinbeitedistrikt 17 – Østre sone
Reinøy reinbeitedistrikt
Riast-Hylling/Gåebrie reinbeitedistrikt
Ringvassøy reinbeitedistrikt
Ruobba/Rebbenesøy reinbeitedistrikt
Røssåga/Toven reinbeitedistrikt
Sállan/Sørøy reinbeitedistrikt
Saltfjellet reinbeitedistrikt
Seahkesnjárga ja Sildá reinbeitedistrikt
Seainnus/ Návgagastat reinbeitedistrikt gruppe D
Seainnus/ Návggastat reinbeitedistrikt gruppe C
Seainnus/Návggastat reinbeitedistrikt gruppe A
Seainnus/Návggastat reinbeitedistrikt gruppe B
Silvetnjárga reinbeitedistrikt
Siskit Čorgas / Lágjesduottar reinbeitedistrikt
Skárfvággi reinbeitedistrikt
Skjomen reinbeitedistrikt
Skjærerfjell reinbeitedistrikt
Spalca reinbeitedistrikt
Spiertagáissá reinbeitedistrikt
Spiertanjarga/Børselvfjellet reinbeitedistrikt
Stájggo-Hábmer reinbeitedistrikt
Stierdná/Stjernøy reinbeitedistrikt
Storskog/Sjunkfjell reinbeitedistrikt
Sør-Senja reinbeitedistrikt
Tjeldøy reinbeitedistrikt
Trollheimen reinbeitedistrikt
Vannøy reinbeitedistrikt
Varjjatnjárga reinbeitedistrikt
Vestre sonestyre/Oarjjabealli
Voengelh-Njaarke reinbeitedistrikt
Østre sonestyre/Nuorttabealli
Østre-Namdal reinbeitedistrikt
Åarjel-Njaarke sijte/Vestre Namdal reinbeitedistrikt
Grans sameby
Könkämä sameby
Laevas sameby
Lainiovuoma sameby
Luokta-Mavas sameby
Rans sameby
Saarivuoma sameby
Sirges sameby
Svaipa sameby
Sörkaitums sameby
Talma sameby
Tuorpons sameby
Umbyens sameby
Vapstens sameby
Vilhelmina Norra sameby
Vilhelmina Södra sameby
Følgende høringsinstanser avga uttalelse:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Sametinget
Bergvesenet
Direktoratet for naturforvaltning
Domstoladministrasjonen
Norges vassdrags- og energidirektorat
Regjeringsadvokaten
Statskog
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag Landbruksavdelingen
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Reindriftsforvaltningen
Reindriftsforvaltningen Nordland
Reindriftsforvaltningen Nord-Trøndelag
Reindriftsforvaltningen Troms
Reindriftsforvaltningen Vest-Finnmark
Områdestyret for reindrift Sør-Trøndelag/Hedmark
Områdestyret i Troms reinbeiteområde
Finnmark fylkeskommune
Fylkeslandbruksstyret i Sør-Trøndelag
Hedmark fylkeskommune
Hedmark fylkeslandbruksstyre
Nordland fylkeskommune
Nord-Trøndelag fylkeskommune
Sør Trøndelag fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Alta kommune
Balsfjord kommune
Bardu kommune
Beiarn kommune
Båtsfjord kommune
Engerdal kommune
Evenes kommune
Fauske kommune
Gamvik kommune
Gildeskål kommune
Gran kommune
Gratangen kommune
Grong kommune
Hamarøy kommune
Hattfjelldal kommune
Hemnes kommune
Holtålen kommune
Høylandet kommune
Karlsøy kommune
Kautokeino kommune
Kvalsund kommune
Lavangen kommune
Lenvik kommune
Lierne kommune
Loppa kommune
Meldal kommune
Meløy kommune
Midtre Gauldal kommune
Målselv kommune
Namsos kommune
Namsskogan kommune
Nordreisa kommune
Oppdal kommune
Porsanger kommune
Rana kommune
Rennebu kommune
Røros kommune
Røyrvik kommune
Saltdal kommune
Selbu kommune
Skjervøy kommune
Skånland kommune
Snåsa kommune
Storfjord kommune
Sørfold kommune
Sør-Varanger kommune
Tana kommune
Tromsø kommune
Tydal kommune
Vefsn kommune
Vikna kommune
Salten jordskifterett
Den norske kirke
Indre Helgeland Regionråd
Midt-Troms friluftsråd
Ishavskysten friluftsråd
Nord-Troms Regionråd DA
Ofoten regionråd
Vest-Finnmark Regionråd
Gáldu – Kompetansesenteret for urfolks rettigheter
Universitetet i Tromsø
Ája samisk senter
Várdobáiki samisk senter
KS (Kommunenes sentralforbund) Finnmark
KS (Kommunenes sentralforbund) Nord-Trøndelag
KS (Kommunenes sentralforbund) Troms
Bleikvassli og omegn grunneierlag
Den norske Turistforening
Finnmark Bonde- og Småbrukarlag
Forum for natur og friluftsliv i Nordland
Friluftslivets fellesorganisasjon
Friluftsrådenes Landsforbund
Hattfjelldal Jakt og Fiskelag
Lysbotnvassdraget Fiskelag
Mathisdalen Bonde og Småbrukarlag
Nord-Trøndelag Bonde- og Småbrukarlag
Nord-Trøndelag Reinsamelag
Norges Bonde- og Småbrukarlag
Norges Bondelag
Norges Fjellstyresamband
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Skogeierforbund
Norsk Bergindustri
Norsk Industri
Norske Kveners Forbund
Norske Reindriftsamers Landsforbund
Næringsaksjon Fjord-Finnmark
Oppdal Bygdealmenning
Røyrvik Skogeierlag
Søndre Lønsdal hytteforening
Troms Reindriftsamers Fylkeslag
Troms Turlag
Tydal grunneierlag
Utmarkskommunenes Sammenslutning
Vassdalen Grunneierlag og Bjerkvik Utmarkslag
Vefsn JFF
Verdal Fjellstyre
Vesterålen Turlag
Østsida Utmarkslag m.fl.
AHA Forlag DA
Árja
Bjerkvik og omegn sameforening m.fl.
Den norske Advokatforening
EDL – Etnisk og demokratisk likeverd
Fauske Arbeiderparti
Fellesforbundet
Finnmark KrF
Hinnøy og omegn sameforening
Kokelv bygde- og ungdomslag
Landsorganisasjonen i Norge
Naturviterne
Nordland Kristelig Folkeparti
Nordland Venstre
Norges Jordskiftekandidatforening
Norske Samers Riksforbund
Rana Senterparti
RØDT
Samenes Folkeforbund
Sijte Årjel Fovsen
Stiftelsen Saemien Sijte/Sørsamiske organisasjoner
Svenska Samernas Riksförbund
Sørsamiske organisasjoner og privatpersoner
Svahken sijte/Elgå reinbeitedistrikt
Saarivuoma sameby
Talma sameby
Rasmus John Anti og Anne Lise Hoel
Samuel Petter Anti
Stein Bjørgen
Albert Jåma
Anne Marit Jåma
Torbjørg Myrheim
Bengt Renfjell
Laura Jåma Renfjell
Lisa Maria Renfjell
Magda Renfjell
Jan-Eirik Strømsmo
Siv Granamo Strømsmo
Alf Tjønna
Enkelte høringsinstanser har vedlagt uttalelser fra underliggende organer. Flere avgir felles høringsuttalelse, og flere viser til andres uttalelser. Barne- og likestillingsdepartementet, Finansdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kirke- og kulturdepartementet og Kunnskapsdepartementet meddelte at de ikke hadde merknader til utredningen.
2.4 Høringsinstansenes syn
I dette punktet gis det noen korte generelle betraktninger om høringen. For øvrig gis det et tematisk sammendrag av høringsuttalelsene for den delen av NOU 2007: 13 som gjelder saksbehandlingsregler og konsultasjoner, under det enkelte punktet i proposisjonen.
Høringsrunden omfattet hele utredningen til utvalget, herunder forslaget om en kartleggings- og anerkjennelseslov for samiske områder fra og med Troms fylke og sørover og forslaget om en ny forvaltningsordning for nåværende statsgrunn i Troms og Nordland. Til sammen utgjør utredningen ca. 1300 sider, og i tillegg kommer bakgrunnsmaterialet (NOU 2007: 14 Samisk naturbruk og rettssituasjon fra Hedmark til Troms) til samerettsutvalget på ca. 740 sider. Materialet som ble sendt på høring, er med andre ord svært omfattende og krevende å sette seg inn i. Flere høringsinstanser har henvist til andres uttalelser, og flere har hentet inspirasjon fra andres uttalelser. Det kan videre se ut til at mange høringsinstanser har valgt å konsentrere seg om de delene av forslaget som angår kartlegging og anerkjennelse og forvaltningsordning. En årsak til det kan være at de nevnte delene fremstår som noe nytt, mens de foreslåtte saksbehandlings- og konsultasjonsreglene langt på vei eksisterer fra før.
Mange høringsinstanser gir sin generelle støtte til utredningen i sin helhet, og mange støtter forslaget til en saksbehandlings- og konsultasjonslov. Generelt er det flere innvendinger mot saksbehandlingsbestemmelsene enn mot konsultasjonsbestemmelsene.
Flere høringsinstanser fra Finnmark retter kritikk mot at utvalgets forslag inkluderer Finnmark. De viser til at utvalgets mandat ikke omfattet Finnmark. Utvalget kritiseres også for ikke å ha informert Finnmarks befolkning godt nok underveis i prosessen.
Flere høringsinstanser retter kritikk mot at FNs erklæring om urfolks rettigheter (2007) ikke er behandlet godt nok i utredningen. Flere hevder også at utvalgets vurderinger ikke er oppdatert med hensyn til gjeldende urfolksrett.
2.5 Lovforslagets geografiske og saklige avgrensinger
Samerettsutvalget har foreslått at lov om saksbehandling og konsultasjoner skal gjelde for beslutninger og tiltak som planlegges iverksatt i tradisjonelle samiske områder, og for andre beslutninger og tiltak som kan få virkning på samisk materiell kulturutøvelse i slike områder, jf. lovforslaget § 3. Mandatet til samerettsutvalget var avgrenset til «samiske bruksområder utenfor Finnmark fylke». Samerettsutvalget har likevel valgt å foreslå at saksbehandlings- og konsultasjonsloven skal gis anvendelse også i Finnmark. Utvalget har kommentert det geografiske virkeområdet for loven under punkt 17.5.4.5:
Statens konsultasjonsforpliktelser etter folkeretten gjelder også ved tiltak og beslutninger som gjelder virksomhet som planlegges lokalisert i Finnmark. Dersom det først gis lovregler for å gjennomføre og konkretisere disse forpliktelsene i intern rett, ville det gi dårlig mening om reglene om konsultasjoner bare skulle gjelde direkte for tiltak og beslutninger som kan få virkning i de tradisjonelle samiske områdene fra og med Troms og sørover. Myndighetene ville da måtte følge de interne lovreglene bare når vedtakene kan få virkning utenom Finnmark fylke, mens de for vedtak som kan få virkning i Finnmark i prinsippet ville måtte forholde seg til de mer generelle og vage folkerettslige bestemmelsene.
Dette ville være en lite heldig løsning ettersom Finnmark er den delen av landet hvor det samiske nærværet og de samiske arealbruksinteressene er sterkest. Riktignok kan det hevdes at de samiske interessene i Finnmark er så fremtredende og dessuten er gitt en så vidt sterk beskyttelse gjennom reglene i finnmarksloven, at det her kanskje ikke er det samme behovet for særlige regler om konsultasjoner som i områder hvor de samiske interessene er mindre fremtredende. Der de samiske naturbruksinteressene er sterkest, vil det imidlertid også kunne være særskilt grunn til å ta hensyn til disse. Derfor er det verken mulig eller ønskelig å unnta Finnmark fra de forslagene som det vil bli nærmere redegjort for i det følgende.
Et tilleggsmoment er dessuten at selv om det er lagt opp til at de foreslåtte konsultasjonsreglene skal inntas i en egen lov, forutsetter reglene likevel at det gjøres endringer landsdekkende lovgivning. Når det først foreslås slike endringer vil det være lite hensiktsmessig å gjøre unntak for landets praktisk viktigste samiske bruksområde.
Departementet er enig med utvalget i at det vil gi liten mening å foreslå lovregler for saksbehandling og konsultasjoner med representanter for samiske interesser som ikke skal gjelde i Finnmark. Departementet har i sin oppfølging av lovforslaget derfor lagt til grunn at regler om konsultasjoner som gjelder for det materielle grunnlaget for samisk kultur, skal gjelde for hele det tradisjonelle samiske området, i tråd med utvalgets forslag.
Mandatet til utvalget var videre avgrenset til «bruk, utnyttelse og disponering av land og vann» i tradisjonelle samiske områder. Utvalget har på den bakgrunn begrenset sine vurderinger og forslag som gjelder konsultasjoner, til slike saker. Utvalget peker på at en slik avgrensning også synes naturlig ettersom ILOs praksis viser at konsultasjonsplikten har stor betydning nettopp i slike saker.
Departementet viser til at statens plikt til å konsultere samiske interesser i henhold til artikkel 6 gjelder for alle saker som kan få direkte betydning for samisk kulturutøvelse. I Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget fastsatt ved kgl.res. 1. juli 2005 punkt 2 er det også fastsatt at prosedyrene gjelder «i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte». Departementet vektlegger at prosedyrene har praktisk betydning både i saker som er knyttet til bruk og forvaltning av landområder og naturressurser, og i saker med betydning for den ideelle kulturutøvelsen, inkludert samisk språk og opplæring. Departementet foreslår derfor at reglene om konsultasjoner bør gis anvendelse i saker som kan ha direkte betydning for både de materielle og ideelle sidene ved samisk kultur. For saker som gjelder ideell kulturutøvelse, som for eksempel språk, vil konsultasjonsreglene kunne komme til anvendelse i hele landet.
For den materielle kulturen, dvs. saker knyttet til bruk og forvaltning av landområder og naturressurser, gjelder reglene i utgangspunktet bare for tiltak og beslutninger som planlegges iverksatt i tradisjonelle samiske områder, se punkt 6.4.4. Men konsultasjonsreglene kan også gjelde utenfor de tradisjonelle samiske områdene, dersom det planlagte tiltaket eller beslutningen vil kunne få virkning på samisk materiell kulturutøvelse innenfor disse områdene. Det avgjørende etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 er ikke om tiltaket er innenfor urfolkets geografiske bruksområder, men om det «kan få direkte betydning» for urfolkets bruksområder. Denne forståelsen er også lagt til grunn i departementets forslag til § 4-1 annet ledd. I saker der det er uklart om samene påvirkes direkte, er det naturlig å ta utgangspunkt i Sametingets vurdering av dette, og av om de ønsker konsultasjoner om saken. Se for øvrig punkt 6.2.2.2.
2.6 Konsultasjoner med Sametinget og NRL
Departementet har konsultert både Sametinget og NRL om lovforslaget. I februar 2011 hadde statsråden med ansvar for samiske saker et innledende møte med sametingspresidenten om oppfølgingen av NOU 2007: 13. Departementet har etter dette hatt jevnlige konsultasjonsmøter med Sametinget på administrativt nivå om utkastet til proposisjon. Partene har utvekslet utkast til proposisjon og lovtekst, og konsultasjonene har gjennomgående vært preget av godt samarbeid mellom Sametinget og departementet. Våren 2017 ble det holdt et konsultasjonsmøte på politisk nivå. Status og fremdrift i saken har også blitt gjennomgått på de halvårlige politiske møtene mellom sametingspresidenten og statsråden med ansvar for samiske saker. Konsultasjonene ble avsluttet med at det ble oppnådd enighet mellom departementet og Sametinget i konsultasjonsmøte på politisk nivå 3. april 2018, med forbehold om at Sametingets plenum og regjeringen ville slutte seg til resultatet. Et endelig utkast til proposisjon ble sendt Sametinget 11. mai 2018, og Sametinget ga sin tilslutning til lovforslaget i plenum 13. juni 2018.
Sametinget har i sitt plenumsvedtak gitt uttrykk for en del av sine vurderinger og standpunkter til de forholdene proposisjonen omhandler. Formuleringene i Sametingets vedtak avviker noe fra proposisjonens formuleringer, som gjenspeiler den forståelsen det er oppnådd enighet om gjennom konsultasjonene i saken. Departementet presiserer derfor at det er omtalen i de øvrige delene av proposisjonen her som skal legges til grunn for hvordan bestemmelsene i lovforslaget skal tolkes og forstås. Vedtaket i Sametingets plenum har følgende ordlyd:
«Sametinget viser til oversendt forslag til lovproposisjonen «Endring i sameloven mv. (konsultasjoner)» av 11. mai 2018.
Sametinget konstaterer at forslaget er en lovfesting av den konsultasjonsplikten som følger av folkeretten og at dette forstås å tilsvare prinsippet om konsultasjoner for å oppnå et fritt og informert forhåndssamtykke. Sametinget legger til grunn at i hvilken grad samtykke må oppnås før en beslutning kan fattes, vil avhenge av hvor viktig eller inngripende en beslutning er for samisk språk, kultur, næringer, land, ressurser og samfunnsliv.
Sametinget presiserer at samene har rett til selvbestemmelse, jf. FNs erklæring om urfolks rettigheter artikkel 3 og FN-konvensjonene om sivile og politiske rettigheter; og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 1. Selvbestemmelsesretten utøves først og fremst gjennom selvstyreordninger, samt i forbindelse med konsultasjoner og samstyre. I konsultasjoner er selvbestemmelsesretten særlig fremtredende i de tilfeller det er et krav om enighet eller et fritt informert forhåndssamtykke før en lov, beslutning eller tiltak kan vedtas av det organet som har konsultasjonsplikt.
Sametinget konstaterer at forslaget om et nytt andre ledd i samelovens formålsbestemmelse inkorporerer ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, slik det også er gjort i finnmarksloven § 3. I praksis innebærer dette at ILO-konvensjonen går foran sameloven dersom bestemmelser i loven skulle vise seg å være i motstrid med bestemmelser i konvensjonen. Videre skal loven anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Sametinget legger til grunn at FNs erklæring om urfolks rettigheter er et sentralt dokument innenfor urfolksretten, blant annet fordi erklæringen er et nyere dokument som reflekterer gjeldende folkerett og folkerettslige prinsipper og at den har bred tilslutning fra statene. Den er derfor en sentral tolkingsfaktor for hvordan blant annet konsultasjonsretten skal forstås og praktiseres, for eksempel når det gjelder retten til et fritt og informert forhåndssamtykke.
Sametinget viser til at forslaget til konsultasjonsregler skal følges opp med forskrifter for gjennomføring av bestemmelsene og med en veileder overfor fylkeskommuner og kommuner for oppfølging av deres konsultasjonsforpliktelser. Sametinget påpeker at utarbeidelse og beslutning om slik forskrift og veileder også vil være gjenstand for konsultasjoner. Sametinget understreker at selv om Sametinget i lovbestemmelsen ikke er nevnt direkte som konsultasjonspart for kommuner og fylkeskommuner vil Sametinget normalt være en direkte berørt part for beslutninger og tiltak på fylkeskommunalt nivå, i alle saker som Sametinget finner å være av prinsipiell og generell karakter, samt når lokale samiske interesser ber kommunen konsultere Sametinget.
Sametinget understreker at selv om konsultasjonsreglene er avgrenset mot saker hvor det reises innsigelser etter plan- og bygningsloven og energi- og vassdragslovgivingen, så framkommer det av lovforarbeidene at det legges til grunn at innsigelsesordningen som helhet skal ivareta de samme hensynene som konsultasjonsordningen. Dette gjelder også for departementets sluttbehandling av saker der Sametinget har reist innsigelse.
Sametinget viser til at forlaget til lovproposisjon legger til grunn at Stortinget har konsultasjonsplikt etter folkeretten, men at arbeidsdelingen mellom Stortinget og regjeringen tilsier at det overlates til Stortinget selv å regulere dette. Sametinget ber Stortinget konsultere med Sametinget om etablering av retningslinjer i Stortinget for konsultasjoner med Sametinget og samiske interesser.
Sametinget viser til at det i forslaget til lovproposisjon framgår at departementet i den videre oppfølgingen av Samerettsutvalget vil vurdere å lovregulere de materielle grensene for inngrep som følger av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. Sametinget forventer at et slikt arbeid blir gjort og at lovforslag for dette blir fremmet etter konsultasjoner med og samtykke fra Sametinget.
Sametinget forutsetter at Samerettsutvalgets øvrige forslag for sikringen av samiske land- og ressursrettigheter utenfor Finnmark har en rask, samlet og helhetlig oppfølging som sikrer en gjennomføring av Norges folkerettslige forpliktelser med et rettsbilde som er likeverdig over hele det tradisjonelle samiske området.
Sametinget gir på bakgrunn av dette sin tilslutning til forslag til proposisjon om endringer i sameloven mv. (konsultasjoner).»
Departementet viser til at Sametinget og departementet i konsultasjonsprosessen har blitt enige om hva det innebærer at formålet med konsultasjoner skal være å oppnå enighet, jf. punkt 3.2 side 34 andre spalte. Departementet har merket seg at vedtaket i Sametingets plenum har noe andre formuleringer enn i proposisjonen. Departementet vil derfor klargjøre at følgende forståelse skal legges til grunn for hvordan dette elementet i lovforslaget skal tolkes: Desto viktigere eller mer inngripende en sak er for det samiske samfunn, jo mer kreves for å oppfylle kravet om å konsultere med formål om å oppnå enighet. Det vil dessuten være et samspill mellom den prosessuelle plikten til å konsultere og materielle forpliktelser i de ulike konvensjonene. Konsultasjoner kan også bidra til å klargjøre hva som skal til for å oppfylle de materielle forpliktelsene, og hvilke handlingsalternativer staten har.
Departementet var i kontakt med NRL i 2011 og har gjennomført videre konsultasjoner etter dette. Siste konsultasjonsmøte med NRL ble holdt 19. mars 2018. Partene kom til enighet om lovforslaget i konsultasjonene. Samtidig har NRL fremhevet at det er viktig å arbeide videre med spørsmålet om en lovfesting av de sentrale elementene i vernet etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. Departementet viser i den forbindelse til punkt 10.2 i proposisjonen. NRL er videre opptatt av at retten til konsultasjoner må være reell. NRL uttrykte bekymring for reindriftens manglende økonomiske kapasitet og ressurser til å ivareta egne rettigheter og interesser overfor myndighetsorganer og utbyggere i konsultasjonsprosesser. Departementet og NRL er enige om å ta med seg utfordringen med å gjøre konsultasjonsretten reell i det videre arbeidet med forskriftsregler og veileder for kommuner og fylkeskommuner.