11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Som vist til i punkt 3 er myndighetene allerede forpliktet gjennom folkeretten til å konsultere i visse typer saker, og å sørge for mekanismer som sikrer at det blir gjennomført konsultasjoner med representanter for samiske interesser. Norge har ratifisert ILO-konvensjon nr. 169. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter er dessuten tatt inn i menneskerettsloven og har ved motstrid forrang foran annen norsk lovgivning. Den folkerettslige plikten gjelder uavhengig av hvilken gjennomføringsmåte som velges i intern rett. Valg av reguleringsmåte (lov eller avtale, eventuelt en kombinasjon av løsninger) vil ikke i seg selv innebære økonomiske eller administrative konsekvenser.

Hvilke følger en lovfesting av konsultasjonsplikten vil få, vil avhenge av den nærmere reguleringen av innholdet i og omfanget av plikten. De nye lovreglene følger opp de folkerettslige forpliktelsene og bygger i all hovedsak på dagens konsultasjonsprosedyrer. Det innebærer at de økonomiske og administrative konsekvensene i hovedsak vil være knyttet til arbeidet med å iverksette loven, herunder å utarbeide forskrift samt å gi opplæring og veiledning til de som skal gjennomføre konsultasjonene. Departementet gir allerede i dag omfattende veiledning og opplæring i konsultasjonsprosedyrene og legger til grunn at dette arbeidet også i fortsettelsen dekkes innenfor allerede eksisterende budsjettrammer.

Som beskrevet i punkt 4 er ikke staten forpliktet til å innføre lovregler om konsultasjoner. Det er imidlertid departementets vurdering at en forankring i lov har klare fordeler, herunder mer tilgjengelighet og større forutberegnelighet både for de offentlige partene, for representantene for samiske interesser, og også for berørte næringsaktører.

Departementet vurderer at det å innføre lovregler i seg selv ikke vil lede til mer tidkrevende prosesser. Erfaringene med dagens konsultasjonsprosedyrer viser at det er en del usikkerhet knyttet til hvordan konsultasjonsplikten skal gjennomføres. Tvilen knytter seg både til hvem som har plikt til å konsultere, hvem man skal konsultere med, og hvordan konsultasjonene skal gjennomføres. Departementet har i denne proposisjonen, og gjennom forslaget til lovregler, forsøkt å oppklare sentrale spørsmål om konsultasjonsplikten. Departementet legger opp til å gi utfyllende regler i forskrift, noe som også vil bidra til større forutsigbarhet for partene. Klare regler om konsultasjoner vil kunne føre til mer effektive prosesser, som vil kunne være en fordel for næringslivet. Med dette kan en unngå usikkerhet knyttet til investeringer og kostbare rettslige prosesser.

Konsultasjoner mellom Sametinget, andre representanter for samiske interesser og myndighetene vil i noen tilfeller føre til at beslutningsprosessene og saksbehandlingen vil være mer tidkrevende enn i saker som ikke berører samiske interesser. Selv om det i utgangspunktet bare er myndighetsorganer som har plikt til å konsultere, vil plikten også kunne få konsekvenser for private aktører. Mer tidkrevende prosesser vil for eksempel kunne medføre tapte inntekter for private næringsaktører som må vente på en tillatelse, og vil kunne gjøre det mer krevende å få tilgang til finansiering. Finansieringsbehovet vil øke dersom tidsbruken øker, særlig for selskaper med vesentlige kostnader i tidlig fase, for eksempel på grunn av stort utredningsbehov. I enkelte sakstyper kan det være nødvendig å konsultere samiske interesser på flere ulike stadier, for eksempel dersom det er nødvendig med flere ulike offentlige tillatelser, og der saken behandles i flere offentlige instanser.

Samtidig vil sakene som regel bli bedre opplyst ved at Sametinget og andre representanter for samiske interesser kommer tidlig inn i prosessene. Myndighetene sikrer også legitimitet ved å komme til enighet med representanter for berørte samiske interessene i saken. En god konsultasjonsprosess vil da i neste omgang kunne gjøre det enklere å gjennomføre de aktuelle tiltakene. Det vil også kunne forhindre at beslutninger blir påklaget, og dermed samlet sett føre til en mer effektiv saksbehandling.

Plikten til å konsultere gjelder i utgangspunktet bare for myndighetene. Samtidig vil det naturlig nok være å foretrekke at berørte parter kommer til enighet før myndighetene skal behandle konkrete søknader om tillatelser og konsesjoner. Dersom private tiltakshavere har gode prosesser mot samiske interesser og særlig rettighetshavere på et egnet og tidlig tidspunkt, vil det i neste omgang kunne føre til at videre saksbehandling og konsultasjoner blir mindre tidkrevende.

Kommuner og fylkeskommuner er ikke omfattet av den gjeldende konsultasjonsordningen med Sametinget. En lovfesting av konsultasjonsplikten vil kunne få økonomiske og administrative konsekvenser for disse forvaltningsnivåene i form av økt arbeidsbyrde og lengre saksbehandlingstid i enkelte saker. Det er likevel viktig å påpeke at kommuner og fylkeskommuner også i dag forholder seg til et regelverk som skal sikre borgernes medvirkning i beslutninger, se vurdering under punkt 4.3.2. På disse nivåene vil det primært være snakk om å sikre representanter for lokale samiske interesser medvirkning med formål om å oppnå enighet i saker som berører dem. Det vil også kunne sikre bedre forankring av sakene, og vil kunne bidra til at vedtak blir enklere å gjennomføre. Etter departementets vurdering vil konsultasjonsplikten i all hovedsak kunne gjennomføres ved hjelp av justeringer i allerede etablerte ordninger for medvirkning og saksbehandling på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Det er derfor departementets vurdering at forslaget ikke medfører nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner. Departementet vil utarbeide en veileder som kan gi råd om fleksible og gjennomførbare løsninger for konsultasjoner på disse forvaltningsnivåene.

Det minnes også om at staten allerede i dag har en folkerettslig plikt til å sørge for at det konsulteres i tråd med den folkerettslige konsultasjonsplikten, også på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. I tillegg må det antas at det praktiske behovet for konsultasjoner i saker der kommuner og fylkeskommuner har beslutningsmyndighet, er begrenset. Praksis fra ILO viser at de fleste saker der det er aktuelt med konsultasjoner, knytter seg til disponering og bruk av land- og vannområder. På plan- og bygningslovens område er Sametingets medvirkning sikret gjennom innsigelsesadgangen. I disse sakene legges det ikke opp til konsultasjoner med Sametinget i tillegg.

I Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring punkt 15.4.3 beskriver Olje- og energidepartementet hvordan en slik ordning, hvor reglene for konsultasjoner samordnes med innsigelsesprosessen, vil bidra til en mer effektiv saksbehandling både for konsesjonsmyndigheten og Sametinget. Tidligere har Sametinget ofte opprettholdt innsigelsene i konsesjonssaker med den begrunnelse at det ikke er blitt gjennomført reelle konsultasjoner. Det har ført til krevende prosesser i departementet. Olje- og energidepartementet legger nå opp til at behandlingen i NVE av Sametingets innsigelse til en konsesjonssøknad skal avsluttes med et innsigelsesmøte der saken gjennomgås i full åpenhet og med det formål å oppnå enighet. Før NVE fatter vedtak i saken eller avgir innstilling til departementet i større saker, må Sametinget gjøres så kjent med innholdet i utkastet til beslutning at det er mulig å vurdere om innsigelsen skal bli stående. En slik behandling vil kunne føre til at flere saker ender med enighet mellom NVE og Sametinget. Selv i de tilfellene innsigelsen opprettholdes, vil saken være bedre opplyst når departementet skal vurdere innsigelsen. Sluttbehandlingen i departementet vil da kunne forenkles og effektiviseres i betydelig grad.

Konsultasjoner med representanter for andre samiske interesser enn Sametinget er ikke direkte regulert i dagens konsultasjonsordning. Det er imidlertid lagt til grunn at andre interesser, særlig reindriften, vil kunne ha rett til å bli konsultert i visse saker. Det er også i tråd med gjeldende praktisering av prosedyrene. En regulering av hvilke aktører som er konsultasjonsberettiget i hvilke typer saker, kan føre til at konsultasjoner med andre enn Sametinget får et større omfang enn i dag. Samtidig vil en klargjøring av statens forpliktelser gjennom lovfesting og utfyllende forskrifter gjøre systemet mer forutsigbart for alle parter, og vil også kunne virke effektiviserende. Det kan for eksempel antas at det vil bli brukt mindre tid på å diskutere hvem som har rett til konsultasjoner i enkeltsaker.