12 Merknader til lovforslaget

Departementet ønsker ikke å etablere en egen lov om konsultasjoner og saksbehandling slik utvalget har foreslått, men legger heller opp til å ta inn bestemmelser om konsultasjoner i et eget kapittel i sameloven. I forslaget fra utvalget er det lagt opp til regler med høyt detaljnivå. I forslaget her er flere av bestemmelsene fra utkastet ikke tatt med. Det gjelder for eksempel bestemmelser om departementenes og Sametingets rolle i konsultasjonene, og bestemmelser om saker som behandles i regjeringen.

Departementet foreslår å fastsette overordnede regler for konsultasjoner i et eget kapittel i sameloven. Departementet foreslår også å gi en hjemmel til å fastsette mer detaljerte regler om gjennomføring av konsultasjonene i forskrift. For kommuner og fylkeskommuner foreslår departementet å forankre konsultasjonsplikten i loven, i tillegg til at det blir utarbeidet en veileder for den nærmere gjennomføringen av plikten.

Lovreglene vil komme til erstatning for dagens Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget, stadfestet i kongelig resolusjon 1. juli 2005.

Til § 1-1 Lovens formål. Forholdet til folkeretten

Sameloven § 1-1 nytt andre ledd regulerer forholdet mellom samelovens regler og folkeretten. Det følger av første punktum at loven skal gjelde «med de begrensinger» som følger av ILO-konvensjonen. I praksis vil det innebære at ILO-konvensjonen går foran loven dersom bestemmelser i loven skulle vise seg å være i motstrid med bestemmelser i konvensjonen. Se for øvrig punkt 4.4.2 for en nærmere omtale av bestemmelsen.

Det følger av andre punktum at loven skal anvendes «i samsvar med» folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Med folkerettens regler om urfolk og minoriteter menes blant annet FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, FNs konvensjon om barnets rettigheter artikkel 30, Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk, Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter og bestemmelser om minoriteter og urfolk i andre konvensjoner. Henvisningen til statens folkerettslige forpliktelser vil også gjelde forpliktelser om minoriteter og urfolk som Norge påtar seg i fremtiden.

FNs urfolkserklæring (UNDRIP) inneholder også bestemmelser om minoriteter og urfolk. Den er ikke rettslig bindende, og omfattes derfor ikke av ordlyden i andre punktum «folkerettens regler om urfolk og minoriteter.» Erklæringen kan likevel gi veiledning med hensyn til forståelsen av de folkerettslige forpliktelsene, se punkt 3.1.

Bestemmelsen i andre punktum skal forstås slik at folkerettens regler vil være viktige når lovens regler skal tolkes og utfylles. I praksis kan dette få betydning i tilfeller der ordlyden er åpen og gir flere tolkningsmuligheter, men der én tolkning er mer i samsvar med folkerettens regler. Det vil da være naturlig å legge denne tolkningen til grunn. Bestemmelsen må derfor forstås slik at folkeretten i enkelte tilfeller vil legge begrensninger på hvordan myndigheten etter loven kan utøves, selv der lovens ordlyd tilsynelatende gir stor frihet.

Til § 4-1 Saker som er gjenstand for konsultasjoner

I første ledd første punktum er det presisert at bestemmelsene i kapittelet gjelder for lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser. Både enkeltvedtak og andre typer beslutninger og tiltak er omfattet av bestemmelsen. Det er ikke et krav om at det må dreie seg om nye tiltak. Konsultasjonsplikten kan tre inn også ved tiltak som innebærer en endring eller en utvidelse av et tidligere tiltak. Plikten til å konsultere gjelder selve tiltaket, lovendringen e.l. Det er derimot ikke plikt til å konsultere om beskrivelser av fakta, gjeldende rett, regjeringens politikk mv. Se for øvrig punkt 6.2.1 og 6.4.1.

Konsultasjonsplikten kan omfatte alle ideelle og materielle former for samisk kultur. Aktuelle sakstemaer kan for eksempel være musikk, teater, litteratur, kunst, media, språk, religion, kulturarv, immaterielle rettigheter og tradisjonell kunnskap, stedsnavn, helse- og sosialtjenester, barnehager, utdanning, forskning, eiendoms- og bruksrettigheter, arealinngrep- og arealdisponeringssaker, næringsutvikling, reindrift, fiske, landbruk, mineralvirksomhet, vindkraft, vannkraft, bærekraftig utvikling, kulturminnevern, biomangfold og naturvern. Se likevel avgrensningen etter § 4-1 fjerde ledd.

Det er en forutsetning for at plikten trer inn at loven, tiltaket e.l. «vil kunne påvirke samiske interesser direkte». Det betyr ikke at de aktuelle sakene må gjelde utelukkende for samer, men det må dreie seg om saker som har en særlig interesse for samene. Dersom det for eksempel er aktuelt å gjøre endringer i regelverk som gjelder den kystnære flåten, vil det kunne ha særlig interesse for sjøsamiske lokalsamfunn, og dermed være omfattet av konsultasjonsplikten. Dette gjelder selv om det aktuelle regelverket også er viktig for mange nordmenn. Det kan videre tenkes tiltak som i utgangspunktet vil ha lik innvirkning på samfunnet, men hvor deler av tiltaket har en særlig innvirkning på den samiske befolkningen. I så fall vil det kunne være konsultasjonsplikt for disse delene av forslaget. Ved en revisjon av opplæringsloven vil for eksempel bare de delene i loven som er særlig viktige for samiske interesser, være omfattet av konsultasjonsplikten. Det vises også til avgrensningen i andre ledd.

Vilkåret om at en sak vil kunne påvirke samiske interesser direkte, betyr også at saken må ha en viss generell interesse for samisk kultur for at reglene skal komme til anvendelse. Det vil dermed ikke være konsultasjonsplikt i enhver sak som har direkte betydning for en eller flere samer, dersom betydningen ikke kan knyttes til samisk kultur.

Det er ikke et krav om at tiltaket med sikkerhet kommer til å påvirke samiske interesser, jf. formuleringen «vil kunne påvirke». Det er likevel ikke tilstrekkelig med kun en teoretisk sannsynlighet for direkte påvirkning. I saker hvor det er uklart om samene påvirkes direkte, vil det være naturlig å ta utgangspunkt i Sametingets egen vurdering av hva som er en direkte påvirkning. Se for øvrig omtale under punkt 6.2.2 og 6.4.1.

I første ledd andre punktum er det tatt inn en avgrensning mot saker om statsbudsjettet. I saker om de budsjettmessige rammene eller den budsjettmessige utviklingen til Sametinget og til samiske formål gjelder det egne prosedyrer, og reglene i sameloven kapittel 4 gjelder ikke. Et tiltak vil imidlertid ikke falle utenfor konsultasjonsbestemmelsene alene fordi det har en budsjettmessig side. Hvis tiltaket fremmes i forbindelse med statsbudsjettet, vil det være aktuelt å konsultere om innholdet i tiltaket selv om regjeringen ikke vil kunne gå ut med forslaget til konkrete budsjettmessige rammer. Se for øvrig punkt 6.4.2.

I andre ledd er det tatt inn en avgrensning mot saker av generell karakter som må antas å ville påvirke hele samfunnet på samme måte. Det vil likevel kunne være konsultasjonsplikt også i tilfeller hvor samene er berørt sammen med andre, dersom tiltaket vil kunne berøre samer på en særlig måte, se ovenfor om bestemmelsen i første ledd første punktum.

Etter bestemmelsen i tredje ledd gjelder konsultasjonsreglene i saker som er knyttet til naturgrunnlaget for samisk kultur, innenfor «tradisjonelle samiske områder». Uttrykket skal forstås på samme måte som «det samiske reinbeiteområdet» etter reindriftsloven § 4. Videre omfattes også områder som faller inn under lov om reindrift i kommunene Meldal, Midtre Gauldal, Oppdal, Rennebu, Rindal, Sunndal og Surnadal, jf. Trollheimenloven § 1. Det er presisert at bestemmelsene også gjelder for tiltak og beslutninger som kan få virkning på samisk materiell kulturutøvelse innenfor dette området. Det kan for eksempel dreie seg om et naturinngrep nær grensene for området, men som har virkning (støy, forurensing mv.) også innenfor området, jf. pkt. 6.2.2.2 og 6.4.2.

I fjerde ledd er det gjort unntak fra konsultasjonsreglene for Sametinget i saker hvor Sametinget har innsigelsesadgang etter reglene i plan- og bygningsloven § 5-4. Reglene for innsigelse etter plan- og bygningsloven gjelder så langt de passer ved behandling av saker etter energi- og vassdragslovgivningen. I de nevnte sakene vil den folkerettslige plikten til konsultasjoner være oppfylt gjennom behandlingen av innsigelsene, med de presiseringene som fremgår under punkt 6.4.5. Avgrensningen gjelder bare Sametinget. Det kan derfor oppstå plikt til å konsultere etter reglene i kapittel 4 med representanter for andre berørte samiske interesser.

Til § 4-2 Rett til å bli konsultert

Bestemmelsen slår for det første fast at Sametinget har rett til å bli konsultert i saker som er gjenstand for konsultasjoner etter § 4-1 (saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte). Bestemmelsen nedfeller dermed en rett for Sametinget til alltid å kunne velge å bli konsultert, så fremt vilkårene i § 4-1 er oppfylt.

Etter bestemmelsen i § 4-2 har også andre som er representative for samiske interesser i den aktuelle saken, rett til å bli konsultert. Bestemmelsen konkretiserer ikke nærmere hvem som kan regnes som representativ for samiske interesser. Det avgjørende for om andre enn Sametinget er konsultasjonsberettiget, er om de kan bli direkte berørt av tiltaket. Dersom andre aktører kan bli direkte berørt av tiltaket og er representative for de samiske interessene i saken, har de konsultasjonsrett etter denne bestemmelsen. Det gjelder særlig i saker som direkte berører samiske næringer, slik som reindriften.

Når det gjelder spørsmålet om hvem innenfor reindriftsnæringen som skal konsulteres, må det skilles mellom lov- og forskriftssaker som gjelder generelt for store områder, og enkeltinngrepssaker. I lov- og forskriftssaker vil det naturlige være å konsultere organisasjonen for næringen, som er Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). I konkrete inngrepssaker vil det derimot være naturlig å konsultere med rettighetshaverne, normalt representert ved det enkelte reinbeitedistriktet. Distriktsstyret i reinbeitedistriktet er demokratisk valgt av rettighetshaverne i distriktet, jf. reindriftsloven kapittel 6. Distriktsstyret representerer reindriftsinteressene i distriktet, jf. reindriftsloven § 44, og må derfor normalt anses som representativt for de reindriftssamiske interessene i saker som berører interessene til distriktet. I enkelte saker vil det også kunne være naturlig å konsultere med svenske samebyer med beiterett i Norge, der disses interesser berøres direkte. Derimot vil det ikke være konsultasjonsplikt overfor Sametinget i Sverige eller Finland.

Når det gjelder øvrige samiske interesser, må utgangspunktet være at Sametinget som regel ivaretar disse interessene. Det vil likevel kunne oppstå særlige situasjoner der det kan være naturlig å konsultere andre, slik som lokalsamfunn eller organisasjoner.

I større arealsaker, for eksempel ved veiutbygging, er det ofte mange berørte parter. Målet for konsultasjonsprosessen vil i slike tilfeller ofte være å finne en løsning som i best mulig grad balanserer de motstridende interessene, og å vurdere mulige avbøtende tiltak. Sametinget vil dessuten være en viktig aktør når det gjelder å vurdere helheten i inngrepet, og om det bør tillates. Se for øvrig punkt 5.3 og 8.3.

Til § 4-3 Plikt til å konsultere

Bestemmelsen regulerer hvem som har plikt til å konsultere etter reglene i sameloven. Etter bokstav a gjelder plikten for regjeringen, departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter. Formuleringen er ment å skulle dekke lokale og regionale statlige organer, herunder fylkesmennene, men derimot ikke generelt statlige tilsyn, styrer og råd mv. Konsultasjonsplikten vil gjelde for statlige organer i den grad organene har ansvar for regelverk, har myndighet til å treffe vedtak eller beslutninger, eller iverksette tiltak som vil kunne få direkte betydning for samiske interesser.

Etter bokstav b gjelder plikten også for statsforetak og private rettssubjekter når de utøver myndighet på vegne av staten. Disposisjonens art er avgjørende for om det foreligger konsultasjonsplikt. Eksempelvis har ikke statsforetak plikt til å konsultere når de foretar disposisjoner av privatrettslig art. Videre vil grunneierdisposisjoner som hovedregel ikke være konsultasjonspliktige. Finnmarkseiendommen vil som hovedregel ikke være omfattet av plikten til å konsultere etter reglene i sameloven, dels fordi organet primært er å regne som en privat grunneier, og dels fordi Sametinget er sikret deltakelse i forvaltningen bl.a. gjennom oppnevnelse av styremedlemmer til Finnmarkseiendommens styre og de særlige saksbehandlingsreglene i saker om endret bruk av utmark. Dersom Finnmarkseiendommen derimot tar beslutninger som må regnes som utøvelse av offentlig myndighet, vil de kunne være omfattet av konsultasjonsplikten overfor andre enn Sametinget når det gjelder disse beslutningene. Beslutninger som fattes av andre organer hvor Sametinget deltar i forvaltningen, herunder rovviltnemndene og verneområdestyrene, vil også bli unntatt fra konsultasjonsplikt i forskrift etter § 4-8.

Til § 4-4 Konsultasjonsplikt for fylkeskommuner og kommuner

I første ledd er det tatt inn en overordnet forankring av konsultasjonsplikten for kommuner og fylkeskommuner. Disse forvaltningsnivåene har plikt til å konsultere «representanter for berørte samiske interesser». I mindre og lokale saker uten prinsipiell karakter vil det ofte være andre enn Sametinget som er mest berørt av det aktuelle tiltaket. Sametinget er derfor ikke gitt en generell rett til å bli konsultert, i motsetning til etter § 4-2. Som regel vil det være snakk om å konsultere lokale interesser som bygdelag, reinbeitedistrikter, lokale organisasjoner mv. Dersom en sak reiser prinsipielle spørsmål av mer generell karakter, vil likevel Sametinget kunne regnes som «berørt» etter denne bestemmelsen.

Selv om Sametinget som regel ikke deltar i konsultasjoner i saker på lokalt plan, vil Sametinget for eksempel kunne gi veiledning til lokale samiske aktører. Representantene for de lokale samiske interessene kan også be om at kommunen kontakter Sametinget. Dersom Sametinget mener den aktuelle saken er av en slik karakter at Sametinget må regnes som «berørt», er det naturlig at kommunen legger stor vekt på Sametingets vurdering av hvem som er rett konsultasjonspart.

På regionalt plan vil det kunne stille seg annerledes enn for enkeltkommuner. Her vil normalt Sametinget være å regne som «berørt» etter bestemmelsen. Oppgaver på fylkeskommunalt nivå vil oftere omfatte saker som er av større viktighet for samisk språk, kultur eller næring. I slike større saker, eller saker av mer prinsipiell karakter, vil det være naturlig at fylkeskommunen konsulterer med Sametinget. Dersom staten overfører sine konsultasjonspliktige oppgaver til fylkeskommunene, vil dessuten plikten til å konsultere med Sametinget følge med oppgaveoverføringen.

Det kan oppstå konsultasjonsplikt i saker om lokale forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke de berørte samiske interessene direkte. Detaljer for hvordan konsultasjonene skal foregå på disse nivåene, utpensles ikke i bestemmelsen. Det tas i stedet sikte på, i samråd med kommunal sektor og i konsultasjon med Sametinget og NRL, å utarbeide en veileder for konsultasjoner på kommunalt og fylkeskommunalt nivå.

I andre ledd fastslås det at de andre bestemmelsene i kapittelet gjelder for kommuner og fylkeskommuner så langt de passer. Det betyr at hovedprinsippene for hvilke saker som er omfattet av plikten, vil være de samme, jf. § 4-1. De sentrale elementene i § 4-6 vil også gjelde for kommuner og fylkeskommuner. Samtidig legges det opp til fleksible løsninger og mulighet for å tilpasse gjennomføringen av konsultasjonsplikten til ulike sakstyper og ulike kommuner.

Kommunene vil ikke ha plikt til å konsultere Sametinget etter reglene i loven her i saker som nevnt i § 4-1 fjerde ledd, dvs. saker der Sametinget har innsigelsesmyndighet. Videre er det som hovedregel neppe grunn til å varsle Sametinget etter § 4-5 i mindre og lokale saker uten prinsipiell karakter. Det kan også tenkes at kravene til protokoll i § 4-7 ikke bør gjelde fullt ut, for eksempel hvis det føres tilfredsstillende referat etter andre regler. Gjennomføringen av konsultasjonsplikten vil bli nærmere omtalt i en veileder for kommuner og fylkeskommuner.

I mange tilfeller vil plikten til å konsultere trolig kunne oppfylles gjennom allerede eksisterende ordninger for medvirkning i kommunal og fylkeskommunal sektor, eventuelt med noen tilpasninger.

Til § 4-5 Varsling om saker som kan bli gjenstand for konsultasjoner

Etter første ledd første punktum har det organet som har konsultasjonsplikt, også plikt til å varsle om saker som kan bli gjenstand for konsultasjoner. Bestemmelsen henger sammen med plikten etter § 4-6 til å gi full informasjon om relevante forhold på alle stadier i en sak. Organet skal ut fra sin kunnskap om saken orientere om hvilke samiske forhold som kan bli berørt i den aktuelle saken. Sametinget og andre med konsultasjonsrett må ha full informasjon om saken for å kunne vurdere behovet for konsultasjoner.

Ved oppstarten av en sak vil det ofte være begrenset med informasjon. Et varsel etter § 4-5 første ledd kan for eksempel bestå i å informere om rammene for et arbeid, eventuelt hvilke alternative tiltak e.l. som vurderes som aktuelle å utrede videre. I saker som starter med offentlig høring av en utredning eller et høringsnotat, kan varsel etter bestemmelsen her normalt gis ved at saken sendes på høring til Sametinget og eventuelle representanter for andre berørte samiske interesser. Plikten til å varsle kan strekke seg lenger når det gjelder varsel til andre enn Sametinget. I saker av sentral betydning for samisk kultur kan det oppstå plikt til å konsultere allerede om mandatet for en utredning, eller om innholdet i et høringsnotat. I så fall vil plikten til å varsle inntre på et tidligere tidspunkt. Full informasjon etter § 4-6 i slike saker kan f.eks. være et utkast til mandat eller høringsnotat. Se for øvrig punkt 5.3.

Etter første ledd andre punktum kan Sametinget av eget initiativ anmode om konsultasjoner. Det kan for eksempel være aktuelt når den ansvarlige myndigheten sender en sak på høring, men ikke selv reiser spørsmålet om konsultasjoner. Bestemmelsen åpner da for at Sametinget i høringsrunden kan be om å bli konsultert i saken. Det samme vil gjelde for tiltak o.l. som vil kunne berøre samiske interesser, men hvor organet ikke har vært klar over virkningen. Når organet i slike tilfeller ikke har varslet Sametinget etter første ledd første punktum, kan Sametinget be om konsultasjoner om saken når de får kunnskap om det planlagte tiltaket. Bestemmelsen gir derimot ikke Sametinget en rett til å foreslå tiltak, lovendringer mv. og kreve konsultasjoner om egne forslag. Rammene i § 4-1 gjelder også i slike situasjoner. Konsultasjonsplikten gjelder for lovgivning, tiltak o.l. som myndighetene vurderer å gjennomføre, jf. også punkt 6.2.1.2 og 6.4.6.

Etter andre ledd må Sametinget og andre med konsultasjonsrett innen rimelig tid svare på om de ønsker konsultasjoner i en sak eller ikke. Samtidig kan Sametinget også gi sin vurdering av om det er andre enn Sametinget som bør konsulteres i saken. Den ansvarlige statlige myndigheten skal orientere om hvilke samiske forhold som kan bli berørt i den aktuelle saken. Sametinget har ansvar for så snart som mulig å gi tilbakemelding om dette, herunder om saken er av en slik art at de ønsker at det skal gjennomføres videre konsultasjoner, og om saken reiser andre problemstillinger av betydning for samiske interesser.

I saker som starter med en offentlig høring, vil Sametinget og andre med konsultasjonsrett kunne gi tilbakemelding i høringsuttalelsen på om det er ønskelig med konsultasjoner. Da vil det være tilstrekkelig at Sametinget og andre med konsultasjonsrett gir tilbakemelding om det ønskes konsultasjoner innen høringsfristens utløp. I andre saker vil hva som må regnes som «rimelig tid», variere blant annet ut fra sakens kompleksitet og hvem som er berørt. Sametinget vil normalt kunne gi relativt rask tilbakemelding. Når det gjelder andre representanter for berørte samiske interesser, vil man ofte måtte beregne mer tid, jf. også merknaden til første ledd første punktum.

Dersom Sametinget eller andre med konsultasjonsrett klager over et vedtak, vil det normalt måtte tolkes som at de også ønsker konsultasjoner, med mindre underinstansen endrer vedtaket i tråd med klagen.

Til § 4-6 Innholdet i og formålet med konsultasjonsprosessen

Det følger av første ledd første punktum at konsultasjonene skal foregå i god tro og med formål om å oppnå enighet. Enighet skal være målet med konsultasjonene, selv om det ikke er et absolutt krav om at enighet må oppnås. Sammen med kravet om god tro betyr formålet om å oppnå enighet bl.a. at partene ikke kan ha låste posisjoner når de går inn i konsultasjonene.

For å kunne oppnå enighet er det viktig at myndighetene gir tidlig og relevant informasjon til Sametinget eller representanter for andre samiske interesser som har konsultasjonsrett. Videre må det settes av tilstrekkelig tid til konsultasjonsprosessen. Omfanget av prosessen vil blant annet kunne avhenge av sakens kompleksitet, og må avgjøres fra sak til sak. Det vil imidlertid normalt kreves mer enn et enkelt informasjonsmøte for å oppfylle konsultasjonsplikten. Det er også en forutsetning for å kunne oppnå enighet at begge parter har tilstrekkelig informasjon om saken. Partene må dele sine foreløpige vurderinger av saken, slik at partene kan vurdere sine utgangspunkter og dermed gjøre det mulig å forstå og nærme seg hverandre. I noen tilfeller vil myndighetene kunne ha plikt til å legge til rette for bruk av samiske språk i konsultasjonene, jf. sameloven § 3-3.

Første ledd andre punktum fastslår at det organet som har konsultasjonsplikt, skal gi full informasjon om relevante forhold på alle stadier i behandlingen av saken. Organet som skal forberede lovgivning, tiltak mv., skal informere og legge til rette for dialog med Sametinget og representanter for andre samiske interesser så tidlig som mulig i prosessen. Tidlig involvering er viktig siden mulighetene for å oppnå enighet og finne gode løsninger i en sak som regel er størst dersom representantene for de samiske interessene blir involvert i de tidlige fasene ved behandlingen av en sak. Det ansvarlige organet skal ut fra sin kunnskap i saken informere om hvilke samiske forhold som kan bli berørt i den aktuelle saken, se også merknad til § 4-5.

Gode og effektive konsultasjoner forutsetter at partene gjennom hele prosessen er åpne om de ulike sidene ved saken, og om sine standpunkter og interesser. Den som har konsultasjonsplikt, må derfor gi relevant og fullstendig informasjon. Med dette menes at den som har konsultasjonsplikt, skal sørge for at dens interesser og posisjon formidles på en klar måte og blir forstått av Sametinget eller andre med konsultasjonsrett. Det vil i enkelte særlige tilfeller kunne innebære at informasjonen må gis på samisk.

Sametinget og andre med konsultasjonsrett må få informasjon om de forholdene som er nødvendige for at de skal kunne sette seg inn i en sak og på forsvarlig måte ta standpunkt til den. I lovsaker av stor betydning for samisk kultur må det legges til rette for at Sametinget får se hele lovutkastet før de tar stilling til det. Deler av lovutkastet kan unntas dersom det er åpenbart at det ikke har betydning for samiske interesser. Videre må Sametinget få se de sentrale vurderingene som ligger bak forslaget. I saker av sentral betydning for samisk kultur bør Sametinget få se fullstendig utkast til lovproposisjon. Det er en forutsetning for reelle konsultasjoner at også Sametinget deler sine vurderinger og synspunkter underveis i prosessen. Det presiseres i denne sammenhengen at dokumenter som utveksles i forbindelse med konsultasjoner, kan unntas etter offentleglova § 19.

For nærmere veiledning om kravet til god tro og formål om å oppnå enighet vises det til punkt 5.3.

I andre ledd er kravet til god tro og formål om enighet presisert nærmere. Konsultasjonene må starte opp så tidlig at det er en reell mulighet til at partene kan vurdere aktuelle løsninger og komme til enighet i saken. Konsultasjonene må uansett starte så tidlig i prosessen at de er effektive og har betydning. Normalt vil det imidlertid ikke være aktuelt med konsultasjoner før organet som forbereder saken, har utformet en foreløpig vurdering eller et foreløpig forslag til tiltak eller lovgivning. Kravet om at konsultasjoner skal skje før de reelle beslutningene i saken treffes, kan tilsi at konsultasjonsplikten i enkelte tilfeller inntreffer før saken sendes på høring, jf. også merknaden til § 4-5 ovenfor. Se for øvrig punkt 6.4.1 om på hvilket stadium det skal konsulteres.

Etter tredje ledd skal konsultasjonene ikke avsluttes så lenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet om saken. Også dette kravet henger sammen med formålet med konsultasjonene etter første ledd. Det følger av bestemmelsen at én av partene som utgangspunkt ikke ensidig kan avslutte konsultasjonene. Først når saken er tilstrekkelig opplyst, partenes vurderinger har kommet klart fram, og det til tross for konsultasjonene ikke er mulig å oppnå enighet i saken, kan en av partene avslutte konsultasjonene.

Til § 4-7 Protokoll

I første ledd slås det fast at det skal føres protokoll fra konsultasjonene. Videre er det tatt inn krav til hva som skal fremgå av protokollen. Protokollen må angi hva saken gjelder, hvilke vurderinger og standpunkter partene har inntatt og konklusjonene i saken. I de tilfellene der partene ikke kommer til enighet, må protokollen gjøre rede for hvilke vurderinger som ligger bak de ulike standpunktene. Konsultasjonspartene kan selv avgjøre hvem som fører protokoll, men det er viktig at begge partene får kommentere og korrigere protokollen før denne godkjennes. Det skal føres protokoll etter hvert konsultasjonsmøte, med mindre partene kommer til enighet om noe annet. Dersom det er flere møter, vil det normalt være behov for å skrive en oppsummerende sluttprotokoll hvor konklusjon i saken framkommer.

I andre ledd heter det at den samiske partens vurderinger i saken skal følge saken fram til endelig beslutning. Det vil for eksempel gjelde for saker som først behandles i et underliggende organ, for så å gå til forvaltningsnivået over. Videre vil det gjelde i saker som blir lagt fram for regjeringen, og saker som regjeringen legger fram for Stortinget i form av proposisjoner og meldinger. I de sistnevnte tilfellene vil representanter for de samiske interessene trolig oftere delta i konsultasjoner med det organet som forbereder saken, enn direkte med den myndigheten som formelt fatter beslutningen. Synspunktene skal da gå fram av dokumentene som legges fram for beslutningstaker. Dette gjelder uansett utfall av konsultasjonsprosessen, men vil ha størst betydning i saker der partene ikke har kommet til enighet. Bestemmelsen viser til «vurderinger i saken», men må leses i lys av de øvrige bestemmelsene i loven, slik at det er vurderinger knyttet til konsultasjonspliktige temaer som skal følge saken. Beskrivelsen av Sametingets syn på konsultasjonspliktige tiltak kan inneholde en vurdering av om Sametinget mener tiltakene er tilstrekkelige eller egnet til å nå formålet. Det er derimot ikke plikt til å ta inn en beskrivelse av alle tiltak Sametinget mener burde fremmes på området. I noen tilfeller er Sametinget uenig i statens forståelse av faktum eller gjeldende rett. Det vil da kunne være aktuelt å ta inn en kort beskrivelse av Sametingets syn i redegjørelsen for konsultasjonene i saken, jf. også punkt 6.4.6.

Til § 4-8 Forskrifter

Bestemmelsen inneholder en hjemmel til å gi forskrift med nærmere regler om hvem som har rett og plikt til konsultasjoner, og om gjennomføring av konsultasjoner. Bestemmelsen viser til organer og rettssubjekter som nevnt i § 4-3 og gir derfor ikke hjemmel for å fastsette forskrifter om konsultasjoner for kommuner og fylkeskommuner.

Lovens bestemmelser inneholder overordnede regler om konsultasjoner. § 4-8 gir hjemmel for at lovreglene i tilfeller hvor det er behov for mer detaljerte regler, kan suppleres med forskriftsbestemmelser. Muligheten til å utpensle temaer i forskrift vil gi nødvendig fleksibilitet for partene, ettersom form og innhold i konsultasjoner vil kunne variere fra sak til sak.

Til § 4-9 Virkning av brudd på konsultasjonsregler

Spørsmålet om brudd på konsultasjonsreglene fører til ugyldighet, skal vurderes etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om ugyldighet. Bestemmelsen innebærer derfor ingen endring i gjeldende rett. Det er en viss terskel for at brudd på konsultasjonsreglene fører til at vedtaket kjennes ugyldig. Spørsmålet om når et vedtak anses ugyldig, avhenger av en konkret helhetsvurdering, der feilens art, relevans og konsekvens må vurderes. Det vil også ha betydning om det i tillegg er gjort andre feil i forberedelsen av saken.

Til § 4-10 Forholdet til forvaltningsloven og annen lovgivning

Bestemmelsen i § 4-10 er en ren henvisning til annen lovgivning og innebærer ingen endring i gjeldende rett. Bestemmelsen slår fast at reglene om konsultasjoner gjelder ved siden av saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og regler om samiske interesser i ulike sektorlover. Det er gjort unntak fra dette utgangspunktet i § 4-1 fjerde ledd, fordi innsigelsesinstituttet etter plan- og bygningsloven samlet sett anses å oppfylle de kravene folkeretten stiller til konsultasjoner.

De særlige reglene som tar sikte på å ivareta samiske interesser i sektorlovgivningen, utenom de som er unntatt etter § 4-1 fjerde ledd, vil gjelde ved siden av reglene om konsultasjoner i sameloven. For eksempel følger det av havressurslova § 11 at det ved tildeling av kvoter av viltlevende marine ressurser innenfor et visst geografisk område skal legges vesentlig vekt på samisk bruk og hva denne bruken har å si for samiske lokalsamfunn. Det vil gjelde uavhengig av om det også er et krav om at det skal konsulteres med representanter for samiske interesser. Det samme gjelder de tilsvarende bestemmelsene i naturmangfoldloven, lakse- og innlandsfiskloven og mineralloven. Ofte vil konsultasjoner kunne bidra til å klargjøre hvordan slik vektlegging bør foretas.

Når det gjelder de generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, fremgår det av bestemmelsen at disse fortsatt vil gjelde i saker hvor det skal gjennomføres konsultasjoner. Konsultasjoner vil for eksempel ikke frita det organet som forbereder saken, fra å følge forvaltningslovens regler om varsling og utredning av saken. Det må likevel antas at konsultasjoner i saker som berører samiske interesser på en direkte måte, vil bidra til å opplyse den saken det konsulteres om. Varsel etter bestemmelsene i loven her vil normalt også oppfylle forvaltningslovens krav til varsel. Selv om konsultasjonene har et videre formål, vil de dermed kunne inngå som del av organets forberedelse av saken i henhold til forvaltningslovens regler.

Til offentleglova § 19

Bestemmelsen foreslår endringer i offentleglova. Dagens hjemmel for unntak etter offentleglova § 19 gjelder «statlege organ». Hensynene som taler for at statlige myndigheter skal kunne unnta dokumenter som sendes konsultasjonsparter, gjør seg også gjeldende for kommuner og fylkeskommuner. Departementet foreslår derfor en endring i bestemmelsens ordlyd, som omfatter konsultasjoner på alle forvaltningsnivåer og for organer som utøver offentlig myndighet. Henvisningen til konsultasjonsplikten etter ILO-konvensjon nr. 169 er erstattet med en henvisning til konsultasjonsreglene i sameloven.

Det er lagt til grunn at hjemmelen for unntak også gjelder på et tidlig stadium av en sak, hvor det ennå ikke er avklart om konsultasjonsplikten inntrer. I andre tilfeller kan det være klart at det ikke foreligger en rett til å bli konsultert, men at konsultasjoner kan ivareta intensjonen med konsultasjonsordningen. Også slike tilfeller er ment å skulle omfattes av unntaksmuligheten i offentlighetsloven § 19.