7 Tilbakeholdelse og innbringelse
7.1 Forslag i høringsnotatet
Når politiet i dag avdekker i inn- eller utreisekontrollen at en utlending ikke fyller vilkårene for lovlig innreise eller utreise, blir vedkommende holdt tilbake.
Grenselovutvalget påpekte at det etter gjeldende rett mangler en bestemmelse som retter seg særskilt mot det situasjonsbestemte behovet som i mange tilfeller oppstår for å holde på personer som stanses i innreisekontrollen på et grenseovergangssted. I noen tilfeller må den det gjelder holdes tilbake for å avklare om vedkommende skal bortvises eller utvises, og i andre tilfeller må vedkommende holdes tilbake fordi det tar tid før det er praktisk mulig å arrangere en returreise.
Etter EMK vurderes det i utgangspunktet ikke som frihetsberøvelse om utlendingen holdes tilbake i noen få timer for innreisekontroll eller utreisekontroll når dette er strengt nødvendig. I norsk praksis er grensen satt ved om lag fire timer. Praksis utøves med hjemmel i utlendingsloven § 22, jf. § 15 om grensekontroll og politiloven § 8 om innbringelse for visse politimessige formål, men departementet ønsket å tydeliggjøre hjemmelsgrunnlaget i en egen paragraf i utlendingsloven.
Det ble derfor foreslått en regel som åpner for at en utlending kan innbringes av politiet til politistasjon, lensmannskontor eller annet lokale som benyttes under polititjenesten når utlendingen ikke oppgir opplysninger for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet i riket på det rene når politiet forlanger det, eller gir opplysninger herom som det er grunn til å tvile på riktigheten av.
En tilsvarende bestemmelse ble foreslått for situasjoner der utlendingen er stanset i en alminnelig utlendingskontroll etter utlendingsloven § 21, og hvor utlendingen ikke gir nødvendige opplysninger eller det er grunn til å tro at opplysningene som oppgis er uriktige.
Det ble presisert at en utlending som holdes tilbake etter paragrafen, ikke må holdes tilbake lenger enn nødvendig og ikke ut over fire timer. Dette svarer til den tidsbegrensning som gjelder ved innbringelse etter politiloven § 8.
7.2 Høringsinstansenes syn
Samtlige høringsinstanser som uttaler seg om spørsmålet, deriblant Politidirektoratet (POD), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Riksadvokaten, Advokatforeningen og Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter, støtter forslaget om å etablere lovhjemler som klart angir vilkårene for tilbakeholdelse og innbringelse i forbindelse med inn- og utreisekontroll mv. Vedlagt PODs uttalelse i saken lå også uttalelse fra Politiets utlendingsenhet (PU) og flere politidistrikter, som alle støtter forslaget.
Riksadvokaten uttaler:
«Riksadvokaten støtter departementets forslag om å etablere lovhjemler som klart angir vilkårene for innbringelse i forbindelse med inn- og utreisekontroll mv. Slik kontroll er, som kjent, et virkemiddel i kriminalitetsbekjempelsen, og i det perspektiv er det ikke uviktig med klare regler som gir grunnlag for nødvendig kontroll. Forslaget virker gjennomarbeidet og balansert, og løser etter riksadvokatens syn de aktuelle spørsmål på en god måte.»
Politidirektoratet uttaler:
«Politidirektoratet støtter forslaget om en tydelig regulering av adgangen til innbringelse ved grensekontroll i utlendingsloven § 22. Som vi tidligere har påpekt i forbindelse med våre innspill til arbeidet med ny grenselov, mener vi det er behov for et tydeligere hjemmelsgrunnlag enn utlendingsloven § 22, jf. § 15, og politiloven § 8 for å holde tilbake utlendingen i inntil fire timer for kontroll med innreise eller for gjennomføring av returreise. Verken politiloven eller utlendingslovens regler om tvangsmidler er tilpasset grensekontrollsituasjoner, og behovet for rettslig regulering på dette området er derfor stort.
Utlendingsloven fastsetter at politiet har ansvaret for gjennomføringen av grensekontrollen, noe som innebærer kontroll med reisedokumenter og visum. For å foreta denne kontrollen på en tilfredsstillende måte, er det avgjørende at politiet har mulighet til å holde tilbake personer i en kort periode for å foreta de nødvendige undersøkelser. Også hensynet til Norges forpliktelser etter Schengenregelverket tilsier at vi får en klar hjemmel for innbringelse i forbindelse med grensekontroll, både ved inn- og utreisekontroll. Vi tiltrer også at tidsgrensen på fire timer fremgår av bestemmelsen.»
Oslo politidistrikt bemerker:
«OPD er positive til at det nå foreslås å lovfeste politiets adgang til å holde på utlendinger i forbindelse med gjennomføringen av grensekontroll, og at reglene tas inn i utlendingsloven. Regelverket slik det er utformet i dag, inneholder ingen direkte adgang til innbringelse eller pågripelse i grensekontrolløyemed. Istedenfor benyttes hhv. politilovens regler om innbringelse og utlendingslovens regler om pågripelse i tilfeller hvor det er holdepunkter for å foreta en nærmere kontroll av utlendingen. Verken politiloven eller utlendingslovens regler om tvangsmidler er tilpasset grensekontrollsituasjoner, og behovet for rettslig regulering på dette området er derfor stort.»
Politiets utlendingsenhet er positiv til departementets forslag til hjemmel for innbringelse og tilbakeholdelse i inntil fire timer i utlendingsloven. De er enig i at bestemmelsen også bør gjelde for alminnelig utlendingskontroll, fordi de samme hensyn gjør seg gjeldende.
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter de foreslåtte endringene som er godt begrunnet. De påpeker at selv om de foreslåtte endringene først og fremst vil være relevante for politiets oppgaveutførelse, vil det være i PSTs interesse at politiet som sådan gis et hensiktsmessig handlingsrom ved utførelsen av grense- og utlendingskontroll. De foreslåtte endringene vil imidlertid også kunne benyttes av PST for eksempel i tilknytning til bruk av bortvisningsadgangen etter utlendingsloven § 126 og utlendingsforskriften § 19A-4 a.
PST er særlig positive til at den foreslåtte innbringelseshjemmelen også vil gjelde ved alminnelig utlendingskontroll, og ikke bare ved grensekontroll. De viser til at adgangen til innbringelse etter politiloven § 8 er begrenset til de tilfellene hvor det foreligger identitetstvil. Etter den foreslåtte bestemmelsen, vil innbringelsesadgangen også omfatte de tilfellene det foreligger tvil om lovligheten av oppholdet i Norge.
Også POD støtter denne delen av forslaget:
«POD er videre positiv til at innbringelse i forbindelse med alminnelig utlendingskontroll etter utlendingsloven § 21 foreslås regulert i den samme bestemmelsen. Politiet opplever ofte situasjoner der utlendinger i en alminnelig utlendingskontroll ikke vil gi nødvendige opplysninger for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet i riket på det rene, eller det er grunn til å tro at opplysningene som oppgis er uriktige. Det er derfor behov for at politiet foretar nærmere undersøkelser for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet på det rene. I dag er det politiloven § 8 som anvendes som hjemmel for innbringelse av utlendingen f.eks. ved tvil om navn, fødselsdato, fødselsår, stilling og bopel. Vi mener det vil gi et mer oversiktlig og tydeligere regelverk, dersom adgangen til innbringelse i inntil fire timer i forbindelse med en alminnelig utlendingskontroll reguleres særskilt i utlendingsloven, og knyttes til vilkårene som fremgår av utlendingsloven § 21 første ledd annet punktum.»
Øst politidistrikt har følgende uttalelser:
«Øst politidistrikt støtter departementets foreslåtte endringer i utlendingsloven (ul.) § 22. Et konkret hjemmelsgrunnlag for innbringelse og tilbakehold ved grensekontroll og utlendingskontroll, er hensiktsmessig. Det foreligger i dag et rettslig grunnlag for innbringelse, men grunnlaget er lite tilgjengelig. Dette er uheldig. Mange hensyn taler således for et særskilt lovgrunnlag i utlendingsloven, herunder Norges plikt til å påse at tredjelandsborgere som er nektet innreise, ikke reiser til andre Schengenstaters territorium. Vi er også enige i at bestemmelsen er nødvendig ved både inn- og utreisekontroll og ved alminnelig utlendingskontroll. Hensynet til klarhet, ryddighet og tilgjengelighet i regelverket tilsier dessuten at lovgrunnlaget fremgår av en konkret bestemmelse. Vi tiltrer også at tidsgrensen på fire timer fremgår av bestemmelsen.»
Innlandet politidistrikt støtter forslaget, men bemerker at det også vil kunne være ressursbesparende at politiet kan holde på utlendingen utover fire timer, uten å måtte vurdere pågripelse og internering. Lignende synspunkter gir Øst politidistrikt uttrykk for:
«I de tilfeller en utlending mest sannsynlig skal bortvises eller utvises, vil politiet trenge tid til undersøkelse. Som eksempel viser vi til Oslo lufthavn Gardermoen, der førstelinje er stedsplassert langt unna politiposten. Fysisk forflytning fra førstelinje til politipost, tar derfor i seg selv noe tid. Utlendingen stoppes først i passkontrollen der førstelinje tar en vurdering av om utlendingen har gyldig reisedokumenter/lovlig opphold mv. For det tilfellet at det avdekkes at utlendingen ikke oppfyller vilkårene for innreise eller utreise, tas saken videre til vakten på førstelinje. Her tas det en vurdering av om utlendingen skal få reise inn/reise ut, eller om det skal påbegynnes straffesak eller utlendingssak. Hvis vakten vurderer at det skal påbegynnes sak, må utlendingen tas med til politiposten for ytterligere undersøkelser. Dette er en tidkrevende prosess og vi mener at fire timer i mange tilfeller derfor er for lite.»
Merknadene fra Øst politidistrikt må ses i sammenheng med at de mener en frist på 24 timer ved pågripelse kan avhjelpe dette (se kapittel 8.2).
Advokatforeningen har følgende merknader:
«Advokatforeningen imøteser et tydelig regelverk på feltet, og støtter en del av forslagene.
Advokatforeningen etterlyser imidlertid en tydeligere regulering av utlendingers rettigheter, i forbindelse med innbringelse og pågripelse.
[…]
Advokatforeningen er kritisk til ytterligere hjemmel for frihetsinnskrenkning og registrerer at forslaget balanserer innenfor EMD praksis, så lenge formålet med innbringelsen har den oppgitte forankring.
Advokatforeningen vil samtidig understreke at det vil kunne være vanskelig å konstatere om vilkårene er oppfylt. Det er et faktum at utlendinger ofte ikke snakker norsk, og er avhengig av tolk, for å kunne kommunisere. Fra myndighetshold må det derfor legges til rette, for at tolk er tilgjengelig.
Dersom utlendingen ikke kan gjøre seg forstått, vil det ikke være mulig å konstatere hvorvidt vilkårene i § 22 er oppfylt. Det vises til utlendingsloven § 1 annet ledd, hvor det står at loven «skal» ivareta utlendingens rettssikkerhet.
Advokatforeningen etterlyser derfor at utlendingens rettigheter må presiseres i samme bestemmelse, både med hensyn til rett til advokat og tolk.
En slik innledende fase, som vilkårene i § 22 gir anvisning på, vil raskt kunne føre til at saken går over i en fase hvor utlendingen har krav på advokat etter øvrig regelverk, enten fordi det er grunnlag for bortvisning eller utvisning, jf. lov om fri rettshjelp, eller fordi det dreier seg om straffbare forhold.
For å unngå at norske myndigheter skal komme på kanten av gjeldende praksis etter EMD, bør myndighetene legge opp til en advokatvakt på de største kontrollpunktene, slik som f.eks. Gardermoen.
EMD har en rikholdig praksis på krenkelser hvor en utlending har krav på advokat, jf. EMK art 6 nr. 3, bokstav c. Det vises til EMDs notat på «Police arrest and assitance of a lawyer». Bestemmelsen i EMK art 6 nr. 3, bokstav c, gjelder hvor en person er anklaget for en straffbar handling. Dette vil fort kunne bli situasjonen, også i en situasjon som beskrevet i § 22, da særlig utlendingsloven § 106 annet ledd, bokstav a, gjør det straffbart å ikke etterkomme plikter og påbud etter bestemmelsene om innreise- og utreisekontroll, jf. f.eks. utlendingsloven, jf. § 8, 9 og 14.
Likeledes har EMD en rikholdig praksis på krenkelser, hvor en utlending har krav på tolk, jf. f. eks EMDs avgjørelse i sak Baytar v. Turykey, 14. oktober 2014. Den nevnte avgjørelsen gjaldt krenkelse av retten til tolk, jf. EMK art 6, nr. 3 bokstav e, sammenholdt med EMK art 6 nr. 1. Bestemmelsen gjelder hvor en person er anklaget for en straffbar handling. Som allerede påpekt, vil dette fort kunne bli situasjonen hvor vilkårene etter § 22 er oppfylt, fordi utlendingsloven § 106, annet ledd, bokstav a, gjør det straffbart å ikke etterkomme plikter og påbud etter bestemmelsene om innreise- og utreisekontroll, jf f.eks. utlendingsloven, jf. § 8, 9 og 14.
Advokatforeningen mener da at ordlyden, slik den er gitt i § 22, er så vidt nærme et straffbart forhold, etter utlendingsloven § 108 annet ledd bokstav a, at de rettigheter som følger av EMK art nr. 3, om rett til tolk og advokat, bør være på plass, så tidlig som praktisk mulig, for å unngå konvensjonskrenkelse.»
Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler at de i stor grad opplever at mindreårige og voksne med behov for verge ikke får oppnevnt dette i tilfellene som høringsforslaget omhandler. Fylkesmannen ber departementet om å vurdere hvordan rettighetene etter utlendingsloven kapittel 11 a (særskilte regler om representanter for enslige, mindreårige asylsøkere), og vergemålsloven best mulig kan ivaretas ved utlendingskontroll, og pågripelse og internering etter utlendingsloven §§ 22 og 106 m.fl. En nærmere redegjørelser for utfordringer i forbindelse med oppnevning av representant/verge er gitt i høringsuttalelsen.
Utlendingsdirektoratet har følgende generelle merknader:
«Som departementet selv refererer til, er kontroll med inn- og utreise et sentralt formål bak utlendingsloven. Våre Schengen-forpliktelser forutsetter at Norge har kontroll med hvem som slippes inn i Schengenområdet via vår yttergrense. Internasjonalt regelverk setter imidlertid også begrensinger for bruk av fengsling og tvangsmessig tilbakehold. Departementet viser selv til flere dommer fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) om dette. Returdirektivet regulerer også uttømmende når fengsling og internering kan skje ved ulovlig opphold der utlendingen blir pågrepet på territoriet. Direktivet åpner imidlertid for tvangsmessig tilbakehold i en innledende periode for å fastslå hvorvidt utlendingen er i Schengen-området ulovlig. Tilsvarende mulighet antas å være til stede ved inn- og utreise ved yttergrense der returdirektivet ikke får anvendelse.
Det er et generelt vilkår om at vedkommende ikke skal anholdes lenger enn helt nødvendig. Hvor lang tid som vurderes som nødvendig vil bero på en konkret vurdering, men er også regulert i internasjonalt regelverk. Ved mistanke om for eksempel falske identitetsdokumenter, vil det være nødvendig med mer omfattende undersøkelser og forberedelser. Det må i slike tilfeller gjøres en avveining av om fengsling er nødvendig eller om man kan oppnå det samme med meldeplikt eller bestemt oppholdssted. Dette er mindre inngripende da utlendingen ellers kan bevege seg fritt.»
7.3 Departementets vurdering
7.3.1 Generelt
Departementet noterer seg at samtlige høringsinstanser som uttaler seg om spørsmålet, støtter forslaget om å etablere lovhjemler som angir tydelige vilkår for tilbakeholdelse og innbringelse i forbindelse med grense- og utlendingskontroll. Departementet foreslår derfor at det gis en særskilt regulering om dette i utlendingsloven.
Departementet foreslår en ny paragraf som åpner for at politiet «kan holde tilbake en utlending eller innbringe vedkommende til politistasjon, lensmannskontor eller annet lokale som benyttes under polititjenesten» på nærmere bestemte vilkår.
Uttrykket «innbringe» er valgt for å markere at det er samme type inngrep som er regulert i politiloven. Bestemmelsen er i stor grad skåret over samme lest som innbringelse etter politiloven § 8, og er ment som en spesialregulering i utlendingssaker som supplerer innbringelse etter politiloven.
At paragrafen åpner for at politiet også kan «holde tilbake» utlendingen, innebærer en tydelig hjemmel til foreta inngrep i utlendingens bevegelsesfrihet under en kontroll. Tilbakeholdelse kan blant annet skje ved at utlendingen nektes å forlate området hvor kontrollen pågår, eller ved at utlendingen blir holdt tilbake i en politibil, og deretter må følge med politiet til et sted for videre kontroll. Sistnevnte kan for eksempel være aktuelt hvis utlendingen gir opplysninger som politiet mener det er grunn til å tvile på riktigheten av, og hvor utlendingen oppgir å ha reisedokumenter eller annet materiale tilgjengelig på et sted i nærheten som kan bekrefte opplysningene som er gitt under kontrollen.
Innbringelse etter politiloven forutsetter at tjenestepersonen som beslutter eller gjennomfører tiltaket har politimyndighet. Dette vil også være en forutsetning for tilbakeholdelse eller innbringelse etter utlendingsloven, men departementet finner det ikke nødvendig å presisere dette i lovteksten. Gjennomføring av tiltakene forutsetter at tjenestepersonen kan anvende makt under tjenesteutførelsen, i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig.
På samme måte som ved innbringelse etter politiloven § 8 annet ledd, foreslås det at tilbakeholdelse og innbringelse etter utlendingsloven ikke skal benyttes lenger enn nødvendig, og ikke ut over fire timer. Fristen skal beregnes på samme måte som etter politiloven § 8 annet ledd. Dette innebærer at fristen starter å løpe fra det tidspunktet utlendingen faktisk berøves bevegelsesfriheten, slik at også transporttid til tjenestelokalet vil telle med.
Videre foreslås det at tid som utlendingen er holdt tilbake etter den nye paragrafen, skal medregnes ved beregning av fremstillingsfrist og pågripelsestid etter §§ 106 a til 106 c og ved beregning av frist etter politiloven § 8. Det vises til lovforslaget § 21 a annet ledd.
I høringen har Advokatforeningen reist spørsmål om rett til tolk og advokat i forbindelse med innbringelse etter utlendingsloven. Departementet mener at disse rettighetene vil ivaretas gjennom gjeldende lov og forskrift:
Rett til tolk:
Dersom politiet mener at det er grunn til å opprette sak om bortvisning eller utvisning, har politiet plikt til å sørge for utlendingen får mulighet til å fremlegge sine synspunkter på et språk han eller hun kan kommunisere forsvarlig på, jf. utlendingsloven § 81 første ledd. Dette skal skje så snart som mulig, og under enhver omstendighet før det treffes vedtak i saken. Det skal legges til rette for utlendinger med spesielle behov. For øvrig har Utlendingsdirektoratet utarbeidet et eget rundskriv om bruk av tolk i utlendingssaker (RS 2011-039).
Rett til advokat:
I saker om bl.a. bortvisning eller utvisning, eller hvor utlendingen påberoper seg å være flyktning, skal politiet gi veiledning om at utlendingen har rett til advokat og rettshjelp, se utlendingsloven § 82 første ledd. Politiet skal også bistå utlendingen med å ta kontakt med en uavhengig organisasjon eller advokat dersom utlendingen ønsker det, jf. utlendingsforskriften § 17-20 første ledd.
Når det gjelder forslaget fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus om behov for representant mv., er dette problemstillinger departementet har behov for å vurdere nærmere. Det er naturlig å vurdere dette i sammenheng med Fylkesmannens forslag om å innføre lignende varslingsplikter i saker om internering, se Prop. 126 L (2016–2017) s. 38. Departementet vil utrede spørsmålet og vil eventuelt komme tilbake til det i en senere prosess.
Departementet foreslår i det følgende to alternative grunnlag for tilbakeholdelse og innbringelse. For det første foreslås det adgang til tilbakeholdelse og innbringelse i forbindelse med inn- og utreisekontroll (punkt 7.3.2). For det andre foreslås det adgang til tilbakeholdelse og innbringelse i forbindelse med alminnelig utlendingskontroll (punkt 7.3.3). Dette vil gjøre lovverket mer oversiktlig og pedagogisk, ved at reglene om tilbakeholdelse og innbringelse i forbindelse med grense- og territorialkontroll vil stå samlet i én paragraf. Den nye paragrafen vil være nært knyttet til inn- og utreisekontroll, bortvisning og alminnelig utlendingskontroll. Departementet mener derfor at det kan være hensiktsmessig å plassere paragrafen som en ny § 21 a i utlendingslovens kapittel 2 («Visum, kontroll med inn- og utreise og bortvisning mv.»).
7.3.2 Tilbakeholdelse og innbringelse i forbindelse med inn- og utreisekontroll
Departementet fastholder forslaget fra høringsnotatet om å gi en særskilt regulering av innbringelse av utlendinger i forbindelse med inn- og utreisekontroll, jf. lovforslaget § 21 a første ledd bokstav b.
Departementet viser til at grenseforordningen gjelder som forskrift, jf. utlendingsforskriften § 4-1. Det enkelte Schengenland utfører grensekontroll på sin del av yttergrensen på vegne av de øvrige Schengenlandene. En tredjelandsborger som ikke oppfyller alle innreisevilkårene, og som ikke tilhører noen av de grupper av personer som er unntatt fra disse, skal nektes innreise på medlemsstatenes territorier, jf. artikkel 14 nr. 1. Grensevaktene har plikt til å påse at en tredjelandsstatsborger som er nektet innreise, ikke reiser inn på vedkommende medlemsstats territorium, jf. artikkel 14 nr. 4.
Departementet viser også til grenseforordningens fortale avsnitt 6 om at den ytre grensekontrollen ikke bare er i den aktuelle medlemsstatens interesse, men også skal tjene interessene til de øvrige medlemsstater som har opphevet grensekontrollen ved sine indre grenser. Det uttales videre at grensekontrollen bør bidra til å bekjempe ulovlig innvandring og menneskehandel og forebygge enhver trussel mot medlemsstatenes indre sikkerhet, offentlige orden, folkehelse og internasjonale forbindelser.
Uttalelser fra Politidirektoratet (POD) og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) i høringen underbygger behovet for en særskilt hjemmel for innbringelse i forbindelse med inn- og utreisekontroll. POD uttaler at for å foreta inn- og utreisekontroll på en tilfredsstillende måte, er det avgjørende at politiet har mulighet til å holde tilbake personer i en kort periode for å foreta de nødvendige undersøkelser. Også hensynet til Norges forpliktelser etter Schengenregelverket tilsier at en klar hjemmel for innbringelse i forbindelse med grensekontroll, både ved inn- og utreisekontroll. PST viser til at de foreslåtte endringene vil kunne benyttes av PST for eksempel i tilknytning til bruk av bortvisningsadgangen i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser.
Departementet fastholder at innbringelse bør kunne foretas for inntil fire timer. Som påpekt i punkt 4.4 vil det i utgangspunktet ikke utgjøre frihetsberøvelse etter EMK artikkel 5 om noen holdes tilbake i inntil fire timer i en inn- eller utreisesituasjon. Det vises herunder til det EMDs uttalelser i avgjørelsen Gahramanov mot Aserbajdsjan om at det ofte forekommer situasjoner i et moderne samfunn hvor borgere må tåle restriksjoner på bevegelsesfriheten av hensyn til allmennheten. Slike tiltak kan blant annet være sjekk av identifikasjonspapirer eller bagasje, samt å vente på nærmere undersøkelser for å avklare identitet eller for å avgjøre at personen ikke utgjør en sikkerhetsrisiko.
Den aktuelle hjemmelen bør gjelde både ved innreise og utreise. Det vises i denne sammenheng til det som er påpekt ovenfor i punkt 4.4 om at en utlending som plikter å forlate Norge, i mange tilfeller også vil ha plikt til å forlate hele Schengenområdet, og at det dermed kan være grunnlag for pågripelse mv. dersom det viser seg at utlendingen for eksempel tar sikte på å reise til Sverige eller Tyskland. Videre kan det for eksempel forekomme tilfeller hvor det i forbindelse med en utreisekontroll oppstår mistanke om at en utlending har oppholdt seg ulovlig i Norge, slik at det bør undersøkes om det er grunnlag for å treffe utvisningsvedtak.
7.3.3 Tilbakeholdelse og innbringelse i forbindelse med alminnelig utlendingskontroll
Politiet opplever ofte situasjoner der utlendinger i en alminnelig utlendingskontroll ikke vil gi nødvendige opplysninger for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet i riket på det rene, eller det er grunn til å tro at opplysningene som oppgis er uriktige. Det vil da være behov for at politiet foretar nærmere undersøkelser for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet på det rene.
Departementet mener det vil gi et mer oversiktlig og tydeligere regelverk dersom adgangen til innbringelse i inntil fire timer i forbindelse med en alminnelig utlendingskontroll reguleres særskilt i utlendingsloven. Det vises til lovforslaget § 21 a første ledd bokstav a.
I dag er det politiloven § 8 som anvendes som hjemmel for innbringelse av utlendingen for eksempel ved tvil om navn, fødselsdato, fødselsår, stilling og bopel. Innbringelse etter denne bestemmelsen er begrenset til de tilfellene hvor det foreligger identitetstvil, noe også Politiets sikkerhetstjeneste påpeker i høringen. Etter den foreslåtte bestemmelsen første ledd bokstav a, vil innbringelsesadgangen i utlendingsloven i tillegg til identitetstvil, også omfatte de tilfellene der det foreligger tvil om lovligheten av oppholdet i Norge. Å kontrollere om en utlending har lovlig opphold er en sentral del av utlendingskontrollen, da ulovlig opphold kan medføre straffansvar og bortvisning eller utvisning.