3 Tilgang til sonenøkler

3.1 Gjeldende rett

Postloven § 33 første ledd legger til rette for at tilbydere kan få tilgang til utleveringspostkasser som «ikke er tilgjengelig[e] for allmennheten». Tilgang utgjør imidlertid et inngrep i postkasseeiers private eiendomsrett, og det kreves derfor som hovedregel at tilbyder skal ha avtale med postkasseeier om tilgang. I enkelte tilfeller når avtale ikke kommer i stand, kan myndigheten gi tillatelse til å kreve tilgang til utleveringspostkasse som ikke er tilgjengelig for allmennheten. Dette kan for eksempel være nødvendig for at leveringspliktig tilbyder skal oppfylle sine plikter etter postloven kapittel 2. I særlige tilfeller, når det er viktig for konkurransen i postmarkedet, og ikke medfører uforholdsmessige inngrep, kan myndigheten også gi andre tilbydere tillatelse til å kreve slik tilgang.

Hovedregelen i gjeldende rett er med andre ord at postkasseeier/gårdeier må samtykke til at tilbydere gis tilgang til avlåste utleveringspostkasser. Selv om flere tilbydere har oppnådd avtale om tilgang til inngangsdør, har det vist seg vanskelig i praksis å oppnå tilsvarende faktiske mulighet som Posten har til åpning av hovedlokk i postkasseanlegg. Bakgrunnen er at gårdeier ikke har rådighet over sonenøkler til hovedlokk i postkasseanlegg, og derfor heller ikke kan gi disse nøklene til posttilbydere.

Bestemmelsen regulerer tilgang til postboksanlegg i § 33 annet ledd. Bestemmelsen fastslår at eier av postboksanlegg skal gi tilbyder tilgang til å få distribuert postsendinger i anlegget.

I § 33 tredje ledd fastslås at tilbyderen skal dekke kostnader både ved tilgang til utleveringspostkasse som ikke er tilgjengelig for allmennheten og til postboksanlegg. Myndigheten gis hjemmel til å fastsette forskrift og enkeltvedtak i bestemmelsens fjerde ledd.

Som en følge av dagens regulering medfører sonenøkkelsystemet for åpning av hovedlokk til postkasseanlegg dermed i praksis at selv der Postens konkurrenter inngår avtaler om å disponere nøkkel til inngangsdør, slik forutsatt i gjeldende lov § 33 første ledd, er vilkårene for utlevering likevel forskjellige fordi Posten ikke utleverer sonenøklene som Posten disponerer. Postens egen bruk av sonenøkkel til åpning av hovedlokk i postkasseanlegg innebærer at Posten kan åpne flere utleveringspostkasser samtidig, slik at levering ikke er begrenset til utleveringspostkassens relativt smale brevsprekker. Posten har således en konkurransefordel ved leveringen i form av redusert tidsbruk ved postkasseanlegget. Åpning av hovedlokk innebærer også at utleveringen ikke er avhengig av at postsendingen passer gjennom utleveringspostkassens brevsprekk. Andre tilbydere må per i dag levere postsendinger gjennom brevsprekk, og leveringen begrenses til postsendinger av en størrelse som passerer gjennom brevsprekken. Alternativt så må disse tilbyderne levere på dørmatte eller ved nærmeste utleveringssted.

3.2 Nærmere om sonenøkkelsystemene

Med sonenøkkelsystem menes systemnøkler eller andre adgangsmekanismer som i en bestemt geografisk sone enten åpner hovedlokk i utleveringspostkasser eller åpner inngangsdører som fører til slike utleveringspostkasser. Sonenøkkelsystem omfatter også organisering av de ulike sonene, inkludert inndeling av sonene, tekniske løsninger og rutiner for sikker bruk og oppbevaring av sonenøkler.

Det er gårdeier som bekoster første gangs installering av låssylinderen som Posten benytter. Det samme gjelder om sylinder må repareres eller skiftes ut som følge av slitasje eller skade. De aktuelle nøklene er ikke Posten sin eiendom. Posten dekker imidlertid kostnadene til omkoding eller utskifting av låssylinder ved tap av nøkler.

Opprinnelig var sonenøkkelordningen basert på én sone for hele landet. For å redusere konsekvensene ved tap av nøkler, etablerte Posten i 1993 en ordning med 100 nøkkelsoner. I hver av disse sonene var det to nøkler – én for inngangsdørene i boligblokker og næringsbygg og én for hovedlokk i låste postkasseanlegg i disse bygningene. Samtlige låssylindere i den opprinnelige ordningen ble byttet ut og utskiftningen ble bekostet av Posten. Ved nyinstallasjoner er det i dag utbygger som bekoster første gangs installering av låssylinderen for både inngangsdøren og hovedlokk i postkasseanlegget. Posten dekker kostnadene til omkoding eller utskifting av låssylinder ved tap av nøkler. Per i dag er det 106 soner i Postens system.

Posten har i dag oversikt over antall nøkler per oppbevaringssted og kontroll over antallet nøkler som er bestilt i ulike soner. I tillegg føres det daglig kontroll med nøkler som kvitteres ut og inn av det enkelte bud, i hovedsak gjennom elektroniske løsninger (nøkkelskap og elektronisk kvittering).

Posten opplyser at sonenøkkelsystemet for inngangsdør dekker en geografisk sone med opptil 3000 inngangsdører. Av 106 geografiske soner på landsbasis er om lag halvparten av sonene lokalisert i Oslo og Akershus (46 soner i 2016). Sonenøkkelsystem for åpning av hovedlokk i postkasseanlegg kan åpne flere postkasseanlegg i en sone. Til sammen kan hver sonenøkkel gi tilgang til så mye som 10 000 til 12 000 utleveringspostkasser.

Inngangsdør, oppgang og postkasseanlegg er postkasseeiernes private eiendom. Postkasseanlegg er anlegg som postkasseeier selv har investert i, og som består av en samling av én eller flere låste utleveringspostkasser. Utleveringspostkassene kan åpnes enkeltvis av postkasseeier med egen nøkkel. Hver enkelt utleveringspostkasse har også en alminnelig brevsprekk for levering av postsendinger. Samtidig kan også flere utleveringspostkasser åpnes samtidig ved bruk av en annen, særskilt nøkkel («sonenøkkel»), som åpner hovedlokk i postkasseanlegget og dermed gir tilgang til alle postkasser innenfor samme hovedlokk. Antallet utleveringspostkasser per hovedlokk varierer mellom tre og seks. Ett postkasseanlegg kan inneholde flere slike kasserekker med felles hovedlokk.

3.3 Forslaget i høringsnotatet

Et sentralt siktemål bak lov av 4. september 2015 nr. 91 om posttjenester (postloven) er å oppnå full liberalisering av postmarkedet i tråd med EUs tredje postdirektiv (2008/06/EF). En forutsetning for konkurranse er at tilbyderne gis likeverdige rammebetingelser til å tilby posttjenester til postmottakere i markedet. Avlåste utleveringspostkasser som er oppstilt bak låst inngangsdør i boligblokker og leilighetsbygg vanskeliggjør utlevering fra Posten Norge AS' (Posten) konkurrenter på likeverdige vilkår med Posten. Postens konkurrenter har etterspurt tilgang til sonenøklene som Posten disponerer for å fullt ut betjene sine kunder ved å levere post i avlåste postkasseanlegg. Posten har per i dag ikke utlevert sonenøklene. I tillegg til sonenøklene til postkasseanleggene har Postens konkurrenter også behov for å få tilgang til sonenøklene til inngangsdør.

Departementet foreslår å klargjøre regelverket om tilgang til sonenøkler for å unngå tolkningstvil som fører til unødvendige og uheldige konflikter i postmarkedet. Departementet foreslår derfor å dele gjeldende § 33 i to nye bestemmelser; én § 33 om tilgang til sonenøkkelsystem og utleveringspostkasse og en ny § 33a om tilgang til postboksanlegg. Forslag til ny § 33 innebærer at også andre tilbydere enn Posten Norge får disponere sonenøkler som åpner alle hovedlokk i samtlige postkasseanlegg i den aktuelle sonen. Forslaget innebærer også at disse tilbyderne kan gis tilgang til sonenøkler til inngangsdør. For å beskytte mot misbruk og verne gårdeiers/postkasseeiers eiendom, foreslår departementet å opprette en tillatelsesordning for tilgang til sonenøkler. Dette innebærer at dagens unntak der myndigheten kan gi tilbydere tillatelse til å kreve tilgang gjøres til hovedregel.

Forslag til ny § 33 om tilgang til sonenøkkelsystem og utleveringspostkasser utgjør i hovedsak en rammebestemmelse som gir myndigheten forskrifts- og enkeltvedtakskompetanse til å gi utfyllende bestemmelser i forskrift og enkeltvedtak om oppretting av felles sonenøkkelsystem og en tillatelsesordning for tilgang. Lovendringen innebærer med andre ord at det åpnes opp for en utdypning av gjeldende rett gjennom forskrift og enkeltvedtak. Dette vil etter departementets mening gi fleksibilitet slik at problemer som måtte oppstå i praksis kan håndteres så langt det er mulig enten av departementet gjennom forskriftsporet, eller av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet ved enkeltvedtak.

Bestemmelsen vil gi myndigheten kompetanse til å pålegge Posten Norge å gi tilgang til sonenøklene og ordningen rundt disse som Posten har etablert i samarbeid med gårdeier/postkasseeier. Det foreslås at Posten kan pålegges å utvikle dagens ordning for sonenøkler til å bli et felles sonenøkkelsystem som forvaltes av de deltakende tilbydere i fellesskap. Forslaget tar sikte på å gi klarere rammer og mer forutberegnelighet for tilbydere, samtidig som hensynet til sikkerhet og personvern for postkasseeiere ivaretas.

Det er viktig at samtlige tilbydere som får tilgang til sonenøkkelsystemet opererer innenfor betryggende rammer som begrenser eventuelle konsekvenser av bortkomne nøkler så langt det lar seg gjøre. Tilbyder må kunne godtgjøre at nærmere fastsatte krav i forskrift til sikkerhetsrutiner, interne kontrollsystem, rapportering og økonomisk sikkerhetsstillelse ivaretas før tillatelse gis. Kravet til økonomisk sikkerhetsstillelse foreslås for å sikre at tilbyder har tilstrekkelig økonomisk bæreevne til å dekke sin andel av eventuelle utgifter. Kravet til sikkerhetsstillelse beskytter også øvrige tilbydere, som ellers vil eksponeres for en betydelig økonomisk risiko. Tillatelsesordningen innebærer at tilbyder anses skikket til å delta og skal få utlevert sonenøkler for åpning av hovedlokk i postkasseanlegg og/eller inngangsdører tilknyttet geografiske soner der vedkommende kan fremvise et behov for tilgang. Det ligger i godkjenningsordningen at myndigheten kan nekte å gi tillatelse. Nærmere vilkår for dette kan fastsettes. Dersom vilkårene for tillatelsen ikke følges, vil myndigheten i henhold til forslaget kunne ilegge sanksjoner i forskrift eller i enkeltvedtak, blant annet gjennom å trekke tillatelsen tilbake. I tillegg foreslås det gitt kompetanse til å fastsette vilkår for endring og oppgradering, rapporteringsordninger og ansvar. Det kan i forskrift fastsettes at tilbyder i tillegg til tillatelse fra myndigheten også skal ha avtale med gårdeier/postkasseier for å få tilgang til sonenøkler.

Videre foreslås det at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet gis kompetanse til å fastsette krav til finansiering og dekking av kostnader. Dette viderefører og tydeliggjør gjeldende § 33 tredje ledd der det fastslås at tilbyder skal dekke kostnader for tilgang. Departementet legger til grunn at det må en finansiering på plass både for etableringen av et felles sonenøkkelsystem (administrasjonsnivå) og for driften av sonenøkkelsystemet (omkoding/utskifting av sylindere med mer). Begge deler må bekostes av de tilbyderne som deltar i sonenøkkelsystemet. Dersom det ikke oppnås enighet mellom tilbyderne, foreslås at myndigheten gis kompetanse til å fatte avgjørelser slik at ordningen kommer på plass og får en hensiktsmessig drift.

For å legge til rette for at tilbyder også kan få tilgang til avlåste utleveringspostkasser som er utenfor sonenøkkelsystemet, foreslås det at myndigheten kan gi forskrift om slik tilgang.

Den nye bestemmelsen i § 33a viderefører gjeldende § 33 annet ledd, og omtales ikke nærmere.

Departementet foreslår videre å innføre en definisjon av sonenøkkelsystem i ny § 4 nummer 9. Denne definisjonen omfatter både sonenøkler til inngangsdør og sonenøkler til hovedlokk til utleveringspostkasser i postkasseanlegg.

I postloven § 41 om klage til myndigheten foreslås å gjøre unntak fra klageordningen i forvaltningsloven § 28 for tillatelser (enkeltvedtak) som gis av myndigheten for tilgang til sonenøkkelsystem og nøkler utenfor sonenøkkelsystem når det gjelder klageretten til den enkelte eier av utleveringspostkasse. Bakgrunnen for dette er at tillatelsene som gis av myndigheten i slike saker, ikke ansees egnet for klager fra eier av en utleveringspostkasse. I stedet legges det opp til at eier av utleveringspostkasse kan henvende seg til forvalter av sonenøkkelsystem med krav om at tilbyderne må justere utlevering eller lignende. I tillegg vil brukerklagenemnda for posttjenester når denne er i drift, kunne håndtere henvendelsene fra brukerne. I mellomtiden er det Forbrukerrådet som svarer på henvendelser.

3.4 Høringsinstansenes innspill

NHO Logistikk og Transport er positive til presiseringen av § 33 for å gi konkurrenter mulighet til å benytte eksisterende infrastruktur. Dette er en forutsetning for reell konkurranse og for at nye aktører skal gå inn i markedet. De er videre enige i at tilbyderne må dekke kostnader de forårsaker i den felles forvaltningsordningen.

Spekter vil fraråde å pålegge tilgang uten avtale med huseier, men heller velge løsningen hvor tilbyder avtaler tilgang med huseier. Dette ivaretar det grunnleggende prinsippet om beboernes råderett over sin eiendom. Spekter mener videre at etablering av felles sonenøkkelordning må være en felles forpliktelse for alle deltakende aktører, men at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet gis kompetanse til å fatte avgjørelser for å opprette ordningen og sikre hensiktsmessig drift. Det bør stilles krav om økonomisk sikkerhet for å sikre deltakernes økonomisk bæreevne til å dekke sin andel av kostnadene, inkludert eventuelt erstatningsansvar. Spekter mener også at det må gis reell klageadgang til myndighetene, spesielt dersom tilbyder gis tilgang til sonenøkler uten å måtte inngå avtale med huseier.

NBBL er skeptisk til å gi tilgang til oppganger og postkasser. Dette begrunnes i at det oppleves som utrygt at flere skal få tilgangen til oppgangene og postkassene. Noen boligselskaper har hatt situasjoner hvor nøkler er kommet på avveie og hvor post har forsvunnet. NBBL mener at det fortsatt bør være slik at postkasseeier og eier av inngangsdør må gi sitt samtykke. Dette er også i tråd med det alminnelige prinsipp om privat eiendomsrett og disposisjonsrett over egen eiendom. Kun i helt spesielle tilfeller bør det kunne søkes departementet om å ekspropriere tilgang til postkasser og inngangsdør dersom postkasseeier ikke samtykker.

Konkurransetilsynet gir generell støtte til at det arbeides for å ivareta hensynet til virksom konkurranse i markedet gjennom å presisere regelverket for lik tilgang til sonenøkler.

Politidirektoratet mener lovforslaget må sikre hensynet til kriminalitetsbekjempelse og sikkerhet for og beskyttelse av trusselutsatte. Når det gjelder tilgang til sonenøkkelsystemer, bør det i denne sammenheng vurderes om det skal oppstilles mer enn minimumskrav for å hindre misbruk og kriminell virksomhet. Det bør også vurderes om det skal stilles krav om bruk av ny teknologi for å gjøre sonenøkkelsystemene sikrere. Politidirektoratet anfører også at dersom det ikke kreves avtaler med eier av utleveringspostkasser for å få tilgang, er det nødvendig å informere postkasseeierne om hvilke tilbydere som får tilgang og hvordan disse kan kontaktes.

Posten kan i utgangspunktet ikke se at det er behov for å regulere tilgang til sonenøkler til inngangsdører ut over å sikre leveringspliktig tilbyder tilgang for å kunne utlevere post i samsvar med pålagte forpliktelser. Tilgang for andre tilbydere til nøkler til inngangsdører fremstår som et uforholdsmessig inngrep på bekostning av beboernes rådighet over egen eiendom. Posten mener også at gårdeier/postkasseeier fortsatt bør samtykke til at andre skal ha tilgang til avlåste postkasseanlegg.

Det må videre fremgå av loven at det er et felles ansvar for etablering og drift av ordningen gjennom et uavhengig organ. Posten støtter at myndigheten gis kompetanse til å gi forskrift og fatte enkeltvedtak om samarbeidet mellom tilbyderne som deltar i sonenøkkelordningen.

Dersom myndighetene skal kunne gi andre tilbydere tilgang til sonenøkler til inngangsdører, uten samtykke fra postkasseeier/gårdeier, må det sikres reell klageadgang til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet eller til brukerklagenemnda for posttjenester. Posten støtter kravet om sikkerhetsstillelse, men sikkerhetsstillelsen må imidlertid dekke mer enn kostnader knyttet til etablering og drift av ordningen, samt også dekke enhver annen eksponering tilbyderen får som følge av deltakelse i ordningen, eksempelvis erstatningsansvar.

Det fremgår av forslaget til ny § 33 fjerde ledd nr. 7 at forhold knyttet til ansvar og ansvarsbegrensninger skal kunne reguleres i forskrift eller enkeltvedtak. Posten mener slik regulering bør fastsettes i lov, både for ansvar i relasjonen tilbydere imellom, men også for tilbyders ansvar overfor tredjeparter, herunder postmottakere.

Når det gjelder legaldefinisjonen av sonenøkkelsystemer, mener Posten at den er treffende for det som defineres som et «system» etter at det er opprettet av de deltakende tilbyderne, men ikke treffende for den organisering Posten har av sonenøklene i dag. Posten mener det blir galt å pålegge Posten plikter til tilgang til et slikt «system» når det i realiteten er snakk om å gi øvrige tilbydere tilgang til sonenøkler isolert sett.

Norpost påpeker at tidsaspektet er kritisk, da Posten fortsatt har konkurransefortrinn ved å være eneste markedsaktør med tilgang til sonenøkkelsystemene. Dette opprettholdes inntil loven er endret og tilbydere i markedet kan operere under like konkurransevilkår.

Helthjem og Mediebedriftene påpeker at prosessen har gått fort og at saken hadde vært tjent med grundigere utredning med sikte på å finne gode, varige løsninger. Et nytt felles sonenøkkelsystem bør derfor ikke iverksettes før lovendringen er trådt i kraft.

Helthjem understreker videre at tilbydernes fordeler ved å slutte seg til ordningen må overstige ulemper i form av kostnader og risiko for økonomisk ansvar. I motsett fall risikerer man at sentrale tilbydere blir stående utenfor ordningen og at de tilsiktede konkurransemessige effektene uteblir. Helthjem støtter forslaget om at Posten skal ha plikt til å gi andre tilbydere med relevant tillatelse tilgang til sonenøkkelsystem som Posten forvalter. Dette er etter selskapets oppfatning helt avgjørende for å sikre like konkurransevilkår i postmarkedet. Posten bør ha plikt til å gi slik tilgang direkte i medhold av regelverket uten at det er nødvendig med forutgående vedtak fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Forslaget til bestemmelse i postloven § 33 bør omformuleres for å ta høyde for dette. Helthjem er videre enig i at det bør innføres en ordning som innebærer at tilbydernes tilgang til sonenøkkelsystemet er betinget av tillatelse fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Helthjem mener at man som utgangspunkt bør videreføre den avtalebaserte ordningen som i dag er nedfelt i postloven § 33 første ledd. Finansieringen av sonenøkkelsystemet, herunder dekning av utgifter som skyldes bortkomne nøkler, må være rimelig og rettferdig for alle parter. Helthjem tar også til orde for at kostnadsfordelingen bør forskriftsfestes fordi dette vil det gi økt forutberegnelighet.

lokalPosten støtter ikke høringsforslaget «da det vil virke ødeleggende for fri konkurranse innen postsektoren og vil hindre nyetableringer».

Virkes hovedbekymring er at forslaget ikke setter klare tidslinjer for når effektiv konkurranse skal være en realitet. Virke mener det har gått for lang tid siden ny postlov trådte i kraft uten at virksom konkurranse er kommet på plass.

Finansdepartementet er positiv til at alle tilbydere skal få tilgang til avlåste postkasseanlegg på like vilkår, men stiller spørsmål om det er nødvendig med en egen tillatelsesordning eller om lovens øvrige krav innebærer at tilbydere som er egnet til å levere postsendinger også burde være egnet til å delta i sonenøkkelsystemene.

3.5 Departementets vurdering

Til Postens innspill om at det i utgangspunktet ikke er behov for å regulere tilgang til sonenøkler til inngangsdører ut over å sikre leveringspliktig tilbyder tilgang for å kunne utlevere post i samsvar med pålagte forpliktelser, viser departementet til at Postens konkurrenter etterspør sonenøkler for å kunne konkurrerer i postmarkedet med Posten på like vilkår, jf. 3.1.

Helthjem, Spekter, NBBL og Posten mener at den avtalebaserte ordningen som i dag er nedfelt i postloven § 33 første ledd bør videreføres slik at postkasseeier og eier av inngangsdør må gi sitt samtykke før tilbyder kan få utlevert sonenøkler, i tillegg til at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet gir tillatelse. NBBL mener at det kun i helt spesielle tilfeller bør kunne søkes departementet om å ekspropriere tilgang til postkasser og inngangsdør dersom postkasseeier ikke samtykker. Konkurransetilsynet, Norpost, lokalPosten og Finansdepartementet uttaler på sin side at det er positivt at tilbydere får tilgang til sonenøkler på like vilkår.

Departementet ønsker med forslaget til lov og forskrift å balansere hensynet til sikkerhet og konkurranse i markedet. Departementet foreslår derfor en tillatelsesordning slik at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet kan vurdere egnetheten til selskaper før de gis tilgang til sonenøkler, jf. 3.3. En slik forhåndsvurdering antas et stykke på vei å redusere gårdeiers behov for å nekte tilgang til sonenøkler. Det forutsettes at en sentral myndighet har noe mer informasjon om markedsaktører som ønsker tilgang til sonenøkkelsystemet enn den jevne gårdeier. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, som vil være den myndighet som tar stilling til om det skal gis tillatelser dersom ordningen vedtas, vil også ha et virkemiddelapparat tilgjengelig for å følge opp tillatelser som eventuelt misligholdes.

Spørsmålet som stilles av høringsinstansene ovenfor er om dette er tilstrekkelig eller om den enkelte gårdeier også skal ha anledning til å nekte posttilbyder adgang til egen bygning. Departementet har vurdert om samtykkeordningen bør opprettholdes, men mener at det ikke er praktisk gjennomførbart at en gårdeier i en sone med opptil 12 000 husstander/utleveringspostkasser og et høyt antall inngangsdører skal kunne nekte posttilbydere tilgang til sonen som sådan. Dersom en gårdeier skulle sitte med et slikt veto, så ville ordningen med en felles sonenøkkelforvaltning sannsynligvis feile. Bakgrunnen for dette er at alle tilbyderne som har fått tillatelse av myndigheten til å delta i ordningen risikerer å få negativ tilbakemelding på forespørsel om samtykke fra gårdeier, alternativt at en gårdeier trekker tilbake et samtykke som allerede er gitt. Spørsmålet blir dermed om det er hensiktsmessig at tilbydere som deltar i sonenøkkelsystemet etter å ha fått tillatelse av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, bare benytter sonenøklene i gårder der gårdeier i tillegg har samtykket i at tilbyder leverer post. Tilbyder som har i oppdrag å levere postsendinger som skulle ha vært levert i en gård der de ikke har fått samtykke av gårdeier, må i så fall levere den aktuelle postsendingen til tilbyder med leveringsplikt som forhåpentlig har anledning til å levere sendingen til riktig adressat. Dette forutsetter at myndigheten må ha anledning til å kreve at tilbyder med leveringsplikt får tilgang til utleveringspostkassen. Leveringspliktig tilbyder har ikke plikt til å levere postsendingen gratis for sin konkurrent. Konkurrenten må med andre ord betale for tjenesten. Ordningen kan derfor bidra til å svekke konkurransen noe. I tillegg kan en samtykkeordning i noen grad være et etableringshinder. For å kunne ettergå at tilbyder ikke leverer postsendinger i gårder der tilbyder ikke har gårdeiers samtykke til å levere, bør ordningen for øvrig følges opp med et krav til merkeplikt i forskrift, jf. loven § 24.

Departementet mener etter en nærmere vurdering at en samtykkeordning i tillegg til en tillatelsesordning vil kunne bli krevende å administrere og vanskelig å følge opp både for tilbyderne og tilsynsmyndigheten. I tillegg til å kunne gi ulemper for konkurransen i markedet som beskrevet ovenfor, er departementet dessuten usikker på om ordningen ville gi økt samfunnssikkerhet eller ha andre fordeler av en slik karakter at ulempene oppveies. Avveiningen mellom konkurranse og sikkerhet er vanskelig. Departementet mener at den beste balansen oppnås ved at det innføres en tillatelsesordning der myndigheten etter nærmere forskriftsfastsatte kriterier gir tillatelse på forhånd før en tilbyder kan delta i sonenøkkelordningen. Departementet foreslår derfor at gårdeier og postkasseeier som omfattes av sonenøkkelsystemet plikter å gi tilbyder med tillatelse fra myndigheten tilgang.

Departementet er før øvrig ikke enig i NBBLs synspunkt om at tilgang til sonenøkler er ekspropriasjon. Tilgang til sonenøkler gir posttilbyder tilgang til å levere posten i postkasser som er satt opp for formålet.

Departementet er enig med Politidirektoratet i at det må gis informasjon til gårdeier om hvilke tilbydere som har tillatelse og hvordan disse kan kontaktes for eksempel via en nettside. Bestemmelser om det kan fastsettes i forskrift.

Politidirektoratet mener videre at lovforslaget må sikre hensynet til kriminalitetsbekjempelse og sikkerhet for og beskyttelse av trusselutsatte. Når det gjelder tilgang til sonenøkkelsystemer, bør det i denne sammenheng vurderes om det skal oppstilles mer enn minimumskrav for å hindre misbruk og kriminell virksomhet. Det bør også vurderes om det skal stilles krav om bruk av ny teknologi for å gjøre sonenøkkelsystemene sikrere. Når det gjelder krav til ny teknologi har departementet vurdert om det vil være mulig å innføre en ordning med elektroniske låssystemer, fordi dette bedre vil kunne ivareta både hensynet til sikkerhet og tilgang. For eksempel vil elektroniske låssystemer lettere kunne hindre misbruk av tilgang fordi det vil være lettere å endre tilgangskoder ved tap av koder. Ved bruk av elektroniske låssystemer vil dessuten hver posttilbyder kunne gis egne koder eller elektroniske adgangsmekanismer, slik at det lettere kan sannsynliggjøres hvem som eventuelt har bidratt til eventuelt misbruk av de aktuelle kodene/låsene. Ved tap av kode eller misbruk vil tilgangen lettere kunne endres og eventuell uautorisert bruk stoppes.

Det viser seg imidlertid at en innføring av elektroniske låssystemer vil medføre betydelige kostnader. Departementet har fått opplyst at investeringskostnaden for elektroniske låssystemer vil være tre til fire ganger høyere enn dagens sylindere. Dette vil kunne utgjøre mellom 5 000 til 8 000 kroner per hovedlokk. Hvert hovedlokk inneholder fra to til seks postkasser. Det er cirka 103 000 slike hovedlokk/låssylindre totalt i dagens system. Kostnadsestimatene er basert på gjeldende teknologi og må antas å gå noe ned etter hvert som teknologien får økt utbredelse. Arbeidskostnadene for installering av et nytt system for alle 106 soner antas å ville komme opp i cirka 100 mill. kroner. I tillegg vil det kunne være aktuelt med tilsvarende elektroniske låser for inngangsdør. Departementet har foreløpig ingen estimater for kostnader for elektroniske låser for inngangsdør.

Nye elektroniske låssystemer vil imidlertid kunne benyttes av gårdeier til å få levert mange ulike tjenester. Gårdeier må i så fall dekke denne kostnaden, og departementet ønsker ikke å pålegge dette på nåværende tidspunkt. Departementet har imidlertid merket seg at gårdeiere har opplevd at nøkler forsvinner knyttet til renovasjonstjenester og liknende, og antar at det kan være ønskelig å foreta en utskiftning på sikt. En slik utskiftning vil i så fall være begrunnet i behovet for kontroll og bedre sikkerhet for å gi tilgang til inngangsdør for et bredere spekter av tjenester enn bare postdistribusjon. Etter hvert som ordningen med et en felles forvaltning av sonenøkkelsystemet er på plass, kan det være hensiktsmessig for en overgang til nye elektroniske systemer at gårdeiere som ønsker å benytte seg av slike systemer kan gjøre det innenfor sonenøkkelordningen. For å kunne utvide ordningen på denne måten foreslår departementet å innta en forskriftshjemmel som åpner opp for å fastsette nærmere regler i forskrift om delvis overgang til elektroniske adgangssystemer/låssystemer, herunder om tilrettelegging av sonenøkkelsystemet slik at dette blir mulig. Etter hvert kan det også bli aktuelt å pålegge gårdeier å bytte ut analoge systemer. Dersom det blir aktuelt med landsomfattende eller omfattende regionale pålegg til gårdeier om å bytte til digitale systemer for egen regning, vil departementet først gå til Stortinget for å be om en utvidet fullmakt.

Departementet vurderer det slik at så lenge full ordning med elektroniske låser ikke er på plass og en ordning med avtale mellom posttilbyder og gårdeier ikke vil gi posttilbyder en hensiktsmessig tilgang til postkassene fordi gårdeier ikke har tilgang til sonenøklene, bør § 33 endres slik at det åpnes opp for at tilbyder med tillatelse gis tilgang til sonenøkkelsystemet. Departementet opprettholder derfor forslaget til endring på dette punktet.

Når det gjelder behovet av en tillatelsesordning vises til Finansdepartementets spørsmål ved om postlovens øvrige ordninger gjør en slik tillatelsesordning overflødig. Finansdepartementet viser til lovens krav om registrering og politiattest. Registreringsplikten er som Finansdepartementet viser til ingen godkjenning til etablering eller drift. Selv om det gir postmyndigheten en viss informasjon om hvem som er tilstede i markedet, så gir det ingen indikasjon på at den registrerte posttilbyderen er egnet til å håndtere sonenøkler til postkasser og inngangsdører. Videre vises til at kravet til politiattest gjelder fremover i tid fra postlovens ikrafttreden. Politiattestordningen ivaretar ikke fullt ut de samme hensynene som tillatelsesordningen, blant annet fordi tillatelsesordningen som er foreslått i forskriften stiller krav til selskapet som tilbyr posttjenester, mens politiattestordningen gjelder ansatte hos selskapet. Samferdselsdepartementet opprettholder forslaget om en forskriftshjemmel til å etablere en tillatelsesordning for tilgang til sonenøkkelsystem.

Til Helthjems kommentar om at § 33 bør omformuleres, slik at Posten får en plikt til å gi tilgang direkte i medhold av regelverket (som i forslaget til forskriftsendring), uten at det er nødvendig med forutgående vedtak fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, mener departementet at en kan-regel som følges opp med en plikt i forskrift gir en mer fleksibel ordning. Departementet legger uansett opp til å følge opp lovbestemmelsen med en forskrift som gir plikt for Posten til å gi tilgang, slik som foreslått i den alminnelige høringen. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet arbeider med organisering og vilkår for en felles forvaltningsordning. En kan-regel vil håndtere en eventuell situasjon der det viser seg at markedsaktørene likevel ikke ønsker å delta fordi det blir for dyrt eller av andre grunner for usikkert. I en eventuell situasjon der ingen vil ha tilgang er det heller ikke hensiktsmessig å pålegge Posten å gi tilgang. En kan-regel vil dessuten ta høyde for en situasjon der markedet selv inngår frivillige løsninger på sikt.

Departementet viser til at lovbestemmelsen legger opp til at det gis en forskriftshjemmel om finansiering og dekking av kostnader, og for ansvar og ansvarsbegrensning. I tillegg kan det fattes enkeltvedtak.

NHO Logistikk og Transport, Spekter og Posten har innspill om kostnader og kostnadsfordeling for tilbydere som deltar i sonenøkkelsystemet. Videre støtter Posten kravet om sikkerhetsstillelse, men mener at sikkerhetsstillelsen også må dekke mer enn kostnader knyttet til etablering og drift av ordningen, dvs. enhver annen eksponering tilbyderen får som følge av deltakelse i ordningen, eksempelvis erstatningsansvar. Departementet foreslår å presisere lovgrunnlaget for kostnadsfordeling i nytt tredje ledd, der det fastslås at tilbydere som deltar i sonenøkkelsystem i fellesskap skal dekke kostnadene til etablering, utvikling og daglig drift av sonenøkkelsystemet. Tilbyder som er ansvarlig for omkodingsbehov og/eller behov for utskifting av nøkkelsylinder i en sone, skal bære kostnadene for dette. Når ansvaret ikke kan fastslås, skal kostnadene fordeles mellom tilbyderne i sonen som deltar i sonenøkkelsystemet. Departementet viser til at de praktiske sidene ved en felles sonenøkkelforvaltning håndteres av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i samarbeid med de involverte aktørene. De nærmere reglene for finansiering av felles sonenøkkelforvaltning, prinsipper for fordeling av kostnader mellom tilbydere, og soliditet og sikkerhetsstillelse foreslås fastsatt i forskrift. Posten mener videre at regulering av ansvar overfor tredjeparter bør fastsettes i lov, og at det bør kreves sikkerhetsstillelse også for ansvar for tap ved enhver form for «misligheter fra tilbydernes side», herunder tyveri og underslag fra ansatte. Etter departementets syn er det ikke grunn til å innta et slikt krav til sikkerhet. Et potensielt ansvar for slike tap som følge av mislighold, følger generelt av det å være tilbyder. Verken Posten eller andre tilbydere har etter dagens ordning noen plikt til sikkerhetsstillelse for et slikt mulig ansvar. Departementet er heller ikke kjent med at slik sikkerhetsstillelse er vanlig på sammenlignbare områder, og kan ikke se at Postens høringsuttalelse begrunner noe særskilt behov for at tilbyderne også skal stille sikkerhet for et slikt ansvar. Posten og Spekter mener at dersom myndighetene skal kunne gi andre tilbydere tilgang til sonenøkler til inngangsdører, uten samtykke fra postkasseeier/gårdeier, må det sikres reell klageadgang til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet eller til brukerklagenemnda for posttjenester.

Departementet foreslår i lys av høringsinnspillene enkelte tilpasninger i klageordningen. Det foreslås at tilbydere som søker Nasjonal kommunikasjonsmyndighet om tillatelse for å få tilgang til sonenøkler skal kunne klage til departementet dersom de får avslag fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet.

Det vil være aktuelt for Nasjonal kommunikasjonsmyndighet å pålegge sanksjoner dersom det for eksempel konstateres brudd på den tillatelsen som er gitt, herunder kan Nasjonal kommunikasjonsmyndighet om nødvendig fatte vedtak om å trekke tillatelsen tilbake. Andre relevante sanksjoner følger av postloven. Departementet legger opp til at Nasjonal kommunikasjonsmyndighets enkeltvedtak ved pålegg av sanksjoner og tilbaketrekking av tillatelse skal kunne påklages til departementet. Nasjonal kommunikasjonsmyndighets avgjørelse om ikke å fatte vedtak skal ikke kunne påklages til departementet.

Det foreslås videre at gårdeier/postkasseeier kan klage til organet for felles administrasjon av sonenøkkelsystemet dersom de mener sonenøklene misbrukes. Organet vil være rette vedkommende til å ta stilling til om eventuelle misbruk har sammenheng med tapte sonenøkler som fører til at det må treffes tiltak, for eksempel i form av sylinderbytte. Departementet foreslår videre at organets avgjørelser kan forelegges brukerklagenemnda for en annengangs behandling.

Organet som forvalter sonenøklene bør kunne anmode om at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet trekker tilbake en tillatelse som er gitt til en posttilbyder ved brudd på vilkårene som er stilt, eller mistanke om slike brudd. Dette bør kunne skje både på bakgrunn av klage fra gårdeier/postkasseier og på eget initiativ. Det foreslås at vedtak fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet om å trekke tilbake en tillatelse til å delta i sonenøkkelsystemet, kan påklages til departementet.

Departementet opprettholder synspunktet om at det verken er hensiktsmessig eller praktisk gjennomførbart å gi gårdeier/postkasseeier klagerett på enkeltvedtak fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Bakgrunnen for dette er at vedtak om tilgang til en sonenøkkel vil kunne gi klageadgang (på grunn av rettslig klageinteresse) til opp mot 12 000 postkasseeiere. Når det i tillegg er over 100 soner, så fører dette til at forvaltningen ikke vil ha mulighet til å behandle klager fra den enkelte gårdeier/postkasseeier. Videre kan det ikke forventes at gårdeier/postkasseier er bedre i stand til å innhente aktuell informasjon om tilbydere enn det Nasjonal kommunikasjonsmyndighet er.

Myndigheten er ikke ansvarlig for tap eller skade på postsending, eller følgetap som følge av at sonenøkler misbrukes. Det legges ikke opp til at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet skal ta stilling til eventuelle erstatningsspørsmål.

Brukerklagenemnda skal behandle klager på tap, skade og forsinket postsending. Brukerklagenemnda skal også behandle klager for tap og skade på postsending som gårdeier/postkasseeier mener skyldes misbruk av sonenøkler. Erstatningsspørsmål som følge av indirekte tap på grunn av annet misbruk av sonenøkler ved for eksempel innbrudd i leilighet, må anmeldes på vanlig måte.

Departementet viser til Postens merknad til legaldefinisjonen av sonenøkkelsystemer og foreslår at både sonenøkkel og sonenøkkelsystem defineres for å klargjøre regelverket. Videre foreslås en justering i § 33 for å imøtekomme Posten på dette punkt.

Departementet er enig med Helthjem og Mediebedriftene i at et nytt felles sonenøkkelsystem ikke bør iverksettes før lovendringen er trådt i kraft.