4 Øvrige endringer i postloven
4.1 Produktregnskap
4.1.1 Gjeldende rett
Postloven § 11 om produktregnskap og regnskapsmessig skille fastslår at tilbyder med leveringsplikt skal føre et produktregnskap for regulatoriske formål. Produktregnskapet skal vise resultat og balanse for hver av de leveringspliktige tjenestene.
Tidligere har Posten vært underlagt tilsvarende krav i konsesjon, men uten krav til separat balanse for hver av de leveringspliktige tjenestene. Formålet med produktregnskapet har vært å gi grunnlag til å vurdere om inntekter fra enerettsområdet har vært brukt til å subsidiere konkurranseutsatte tjenester, samt om prisene på de leveringspliktige tjenestene har vært kostnadsbaserte.
4.1.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslår å fjerne bestemmelsens krav om at produktregnskapet skal vise balanse for hver av de leveringspliktige tjenestene. Kravet om separat balanse anses som uhensiktsmessig av følgende årsaker:
1. Bruk av fordelingsnøkler i produktregnskapet gir stor usikkerhet for små produkter/produktgrupper og vil medføre at kalkylens etterprøvbarhet og pålitelighet ikke blir godt nok ivaretatt gjennom et krav om balanseoppstilling.
2. Et slikt krav vil innebære et svært omfattende og krevende analysearbeid, spesielt på passivasiden, og dermed påføre leveringspliktig tilbyder betydelig ekstrakostnader, både ved utarbeidelse og for revisjon. Posten selv anslår at merarbeidet vil være i størrelsesorden 0,3 årsverk, gitt dagens produkthierarki. I tillegg vil selve implementeringen av løsningen kreve ytterligere 0,3 årsverk det første året.
Et krav til balanse kan ikke direkte utledes fra postdirektivet artikkel 14, som bestemmelsen tar sikte på å gjennomføre, jf. uttalelser i forarbeidene. Postdirektivet stiller ingen krav til oppstilling av separat balanse for hver av de leveringspliktige tjenestene.
Det anses ut fra dette ikke formålstjenlig å benytte en slik detaljert balanseoppstilling i forbindelse med myndighetens oppfølging av kravet til kostnadsorientering, da resultatoppstillingen i produktregnskapet alene oppfyller kravet til kostnadsorientering. Samferdselsdepartementet foreslår ut fra dette å endre postloven § 11 første ledd slik at kravet til separat balanse utgår.
4.1.3 Høringsinstansenes innspill
Helthjem og Mediebedriftene er sterkt kritisk til at et grunnleggende regulatorisk virkemiddel for å legge til rette for virksom konkurranse foreslås avviklet. Regnskapsmessig skille er viktig for å forhindre konkurransevridende kryssubsidiering mellom leveringspliktig tjeneste og andre deler av virksomheten. Det er også sentralt for å kunne vurdere om prisene på de leveringspliktige tjenestene er kostnadsorientert og om Postens rabattstruktur er i tråd med regelverket. Posten har ennå ikke avlagt regnskap etter de nye reglene, og det er viktig å beholde ett av de få virkemidlene for å føre kontroll med etterlevelse av reglene.
Posten, Postkom og LO støtter forslaget. Posten uttaler i sitt innspill at utarbeidelse av egen balanseoppstilling for den enkelte resultatenhet vil påføre Posten betydelig merarbeid og ekstra kostnader uten verdi for tilsynsarbeidet. Posten støtter derfor den foreslåtte endringen.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter den foreslåtte lovendringen og mener at det justerte kravet til regnskapsoppstilling er egnet til å ivareta det regulatoriske formålet med plikten slik den følger av tredje postdirektiv. Kravet om balanse for hver leveringspliktig tjeneste etter gjeldende rett forutsetter et omfattende og krevende analysearbeid. Dette medfører ekstra kostnader, både for utarbeidelse og revisjon. Forslaget til ny bestemmelse der det bare skal stilles krav om balanse på overordnet nivå vil spare disse kostnadene.
4.1.4 Departementets vurdering
Bestemmelsen gjennomfører postdirektivet artikkel 14 som fastsetter at leveringspliktig tilbyder skal gjennomføre et regnskapsmessig skille mellom leveringspliktige tjenester og andre tjenester. Det er dette skillet som ligger til grunn for kontroll av kryssubsidiering.
Departementet mener at kravet til separat balanseoppstilling for enkeltprodukter som følger av gjeldende rett gir unøyaktig resultater, er kostnadskrevende og ikke tjener noe regulatorisk formål under gjeldende regime. Departementet anser en oppsplitting av balansen i leveringspliktige tjenester og andre tjenester som tilstrekkelig for regulatoriske formål, og ønsker ikke å pålegge andre og mer tyngende forpliktelser. Departementet opprettholder derfor forslaget om endring i bestemmelsen om produktregnskap.
4.2 Postkasseplassering
4.2.1 Gjeldende rett
I postloven av 1996 § 14 var Posten Norge gitt en eksplisitt anvisningsrett for plassering av utleveringspostkasser på fremmed grunn. Med den nye postlovens ikrafttreden fra 1. januar 2016 falt denne bestemmelsen bort. Postloven § 19 regulerer utleveringspostkasser, men inneholder ingen eksplisitt anvisningsrett for postkasser på fremmed grunn slik det var etter tidligere lov.
4.2.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslår å innta leveringspliktig tilbyders anvisningsrett for plassering av utleveringspostkasser på fremmed grunn i tilfeller der plasseringen ikke volder særlig skade eller ulempe i § 19. På denne måten gis leveringspliktig tilbyder adgang til å anvise plassering av utleveringspostkasser på fremmed grunn. Dette er en hensiktsmessig løsning som bidrar til å opprettholde utlevering av postsendinger i hele landet.
4.2.3 Høringsinstansenes innspill
Posten støtter forslaget ettersom Posten i tidligere postlovgivning har hatt anvisningsrett for plassering av utleveringspostkasser på fremmed grunn, da ved § 14 i postloven av 1996. Anvisningsretten har hatt stor praktisk betydning for hensiktsmessig plassering av utleveringspostkasser i distribusjonsnettet og ivaretatt de hensyn som gjør seg gjeldende for myndighetsfastsatte avstandskrav. En gjeninnføring av anvisningsretten vil bidra til en rasjonell og effektiv postdistribusjon i hele landet. Postkom og LO støtter også forslaget om å gjeninnføre anvisningsretten.
Helthjem og Mediebedriftene er imot å gjeninnføre anvisningsretten, fordi det som kan være effektivt og rasjonelt for leveringspliktig tilbyder, kan ha motsatt effekt for andre tilbydere av posttjenester enn Posten. Dermed kan konkurransen i markedet svekkes. Økt avstand mellom postmottakers dør og utleveringspostkasse vil kunne gi konkurrentene økte kostnader og bidra til mindre effektiv omdeling, samt være en ulempe for den som skal motta aviser, pakker eller brev.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet mener det bør vurderes om det er hensiktsmessig å beskrive hensynene som skal ivaretas i en slik interesseavveiing noe nærmere. Et eksempel på dette fremgår av Ot.prp. nr. 64 (1995–96) Lov om formidling av landsdekkende postsendinger hvor følgende ble lagt til grunn: «Grunn til å nekte andre å sette opp postkasse kan i særlige tilfeller foreligge om plasseringen gir vesentlige trafikale belastninger eller om kassen/kassetypen eller plasseringen av denne virker sterkt skjemmende ut fra en estetisk vurdering».
4.2.4 Departementets vurdering
Til Helthjem og Mediebedriftenes innvending mot å gjeninnføre anvisningsretten, viser departementet til at det er den leveringspliktige tilbyder som har en plikt til å levere all post inkludert den ulønnsomme posten. Staten kompenserer leveringspliktig tilbyder for levering av ulønnsomme posttjenester, og stiller derfor krav til effektiv drift. Leveringspliktig tilbyders anvisningsrett for postkasser er viktig for å kunne ha en effektiv drift. Dersom leveringspliktig tilbyder ikke har en slik mulighet, vil statens regning kunne bli betydelig større etter hvert som brevmengden fortsetter å falle. Konkurrentene i postmarkedet kan selv velge om de vil levere sendinger i postkassene, eller på et annet sted, for eksempel ved inngangsdøren til mottakeren. Departementet opprettholder derfor forslaget til å gjeninnføre anvisningsretten.
Departementet er enig i Nasjonal kommunikasjonsmyndighets innspill, og vil ta hensyn til dette i bestemmelsens merknad.
4.3 Gebyr og sektoravgifter
4.3.1 Gjeldende rett
Departementet viser til Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 der formene for gebyrinntekter som kreves inn av ulike etater omtales og skillet mellom sektoravgifter og gebyrer synliggjøres, jf. kapittel 11, punkt 11.1 ff. Skillet mellom sektoravgifter og gebyrer presiseres for å hindre at etatene innkrever høyere gebyrer enn det som er nødvendig for å yte tjenester. Gebyrer skal betales av en bruker for en klart definert tjeneste, og skal ikke finansiere noe annet eller mer enn det tjenesten koster. Dersom gebyret overstiger kostnadene, vil det innebære det en ekstra skattlegging av tjenesten. Videre skal sektoravgifter finansiere tjenester som benyttes av en avgrenset næring eller brukergruppe der avgiften belastes sektoren uavhengig av hvem i næringen/gruppen som mottar tjenesten.
4.3.2 Forslaget i høringsnotatet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighets inntekter innkreves i dag med hjemmel i forskrift om gebyrer til Post- og teletilsynet. Forskriften er delvis hjemlet i postloven § 53, hvor det i første ledd fremgår at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet kan kreve gebyr til dekning av kostnader knyttet til forvaltningsoppgaver etter postloven. Departementet foreslår å endre bestemmelsens ordlyd slik at postloven § 53 for fremtiden gir rettsgrunnlag til innkreving av både gebyrer og sektoravgifter.
4.3.3 Høringsinstansenes innspill
Posten, Postkom og LO støtter forslaget om endring av § 53 om sektoravgift og gebyr til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet.
4.3.4 Departementets vurdering
Departementet opprettholder forslaget om endring i § 53. Ny forskrift om sektoravgift og gebyr til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet til erstatning for tidligere gebyrforskrift er trådt i kraft våren 2017. Det legges opp til overgangsregler for posttilbydere inntil lovendringen i postloven er vedtatt og trådt i kraft.
4.4 Håndtering og oppbevaring av postsendinger
4.4.1 Gjeldende rett
Det følger av gjeldende § 51 om straff at den som forsettlig eller uaktsomt overtrer (blant annet) § 23 om håndtering og oppbevaring, kan straffes med bøter eller fengsel inntil seks måneder.
4.4.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo en mindre endring i § 51 om straff og § 49 om overtredelsesgebyr, slik at overtredelse av § 23 om håndtering og oppbevaring for fremtiden skal kunne sanksjoneres ved overtredelsesgebyr, og ikke ved straff. Departementet mener at dette både er en mer forholdsmessig reaksjon på en slik overtredelse, og vil være enklere å gjennomføre i praksis.
4.4.3 Høringsinstansenes innspill
Politidirektoratet er enig i at det ikke er forholdsmessig å belegge overtredelse av bestemmelser om håndtering og oppbevaring med straff, men § 23 annet ledd inneholder en bestemmelse om at tilbyder «skal gjennomføre nødvendige og forholdsmessige tiltak for å sikre at uvedkommende ikke får tilgang til postsendinger». Det bør vurderes om straff som sanksjon for overtredelse av § 23 annet ledd kan være aktuelt for den foreslåtte tilgangen til sonenøkkelsystemet.
4.4.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med Politidirektoratet i at bøter eller fengsel inntil seks måneder bør kunne komme til anvendelse dersom posttilbyder som får tilgang til sonenøkkelsystemet etter forslag til ny § 33, forsettlig eller uaktsomt unnlater å gjennomføre tiltak som skal hindre at uvedkomne får tilgang til postsendinger jf. § 23 annet ledd. Departementet foreslår endringer i § 51 som tar hensyn til dette.
4.5 Oppheving av ekspropriasjonsbestemmelsen
4.5.1 Gjeldende rett
Postloven av 2015 trådte i kraft 1. januar 2016 med unntak av enkelte bestemmelser. En av bestemmelsene som ikke trådte i kraft var § 55 om ekspropriasjon.
4.5.2 Forslaget i høringsnotatet
Samferdselsdepartementet viser til at oreigningslova § 2 nr. 7 er rettsgrunnlag for ekspropriasjon til poststell. Begrepet poststell omfatter ikke bare veirett og store bygninger til postdistribusjon, men også større eller mindre inn- og utleveringspostkasser og andre postinnretninger. Ekspropriasjonsbestemmelsen i § 55 gir ikke en videre adgang enn oreigningslova til å ekspropriere til postformål. Departementet ser at det er unødvendig å ha to bestemmelser om ekspropriasjon til postformål, særlig når praksis viser at leveringspliktig tilbyder svært sjelden benytter seg av adgangen til å ekspropriere. Departementet foreslår derfor å oppheve postloven § 55.
4.5.3 Høringsinstansenes innspill
Posten, LO og Postkom støtter forslaget om å la de alminnelige reglene som følger av oreigningslova styre eventuell ekspropriasjon til fordel for postsektoren.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet påpeker at selv om leveringspliktig tilbyders mulighet til ekspropriasjon har vært lite benyttet, vil økt volum på større brev og pakker kunne føre til behov for mer omfangsrike innretninger for utlevering av postsendinger. Dette kan gjøre at vurderingene knyttet til hva som er til ulempe vil kunne endres over tid. Myndigheten er likevel av den oppfatning at det vil være tilstrekkelig å ha hjemmel i oreigningslova for å kunne ekspropriere ved behov.
4.5.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i at det kan tenkes en utvikling over tid i pakkeutlevering. Dersom dette skulle føre til at det blir et behov for mer omfangsrike innretninger for utlevering av postsendinger, legger departementet i likhet med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet til grunn at utviklingen kan skje innenfor rammen av oreigningslova.
4.6 Lov om tilbud av grunnleggende banktjenester gjennom Posten Norge AS' ekspedisjonsnett
4.6.1 Gjeldende rett
Postens rett til dekning av kostnader knyttet til leveringspliktige tjenester er i dag forankret i Postens konsesjon og i postloven § 9 om finansiering av leveringspliktig tjeneste. Når Postens konsesjon erstattes med en avtale om tjenester som er leveringspliktige etter postloven § 7 eller et vedtak om leveringsplikt, er det bare bestemmelsen i postloven som hjemler kompensasjon for ulønnsomhet i postnettet.
4.6.2 Forslaget i høringsnotatet
Ettersom denne hjemmelen ikke dekker ulønnsomhet knyttet til pålegget om å tilby banktjenester i landpostnettet, foreslås det å ta inn en bestemmelse i lov 21. juni 2002 nr. 44 om tilbud av grunnleggende banktjenester gjennom Posten Norge AS' ekspedisjonsnett (bankpliktloven) som sikrer kompensasjon for de kostnader Posten blir påført av denne loven.
Departementet mener videre det er hensiktsmessig at bestemmelsen om kompensasjon av ulønnsomhet gis samme utforming som tilsvarende bestemmelse i postloven. Det foreslås i endringen også å åpne for at myndigheten kan gi forskrift og fatte enkeltvedtak om kostnadsdekning.
4.6.3 Høringsinstansenes innspill
PostNord, Postkom, NHO Logistikk og transport støtter forslaget til endring av bankpliktloven.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet mener det må klargjøres om det etter bestemmelsen vil følge andre tilsynsoppgaver, for eksempel i forbindelse med de finansielle sidene av bankplikten. Videre fremgår det ikke av bankpliktloven hvem som er «myndighet etter loven». Det vil være hensiktsmessig å klargjøre dette og en eventuell rolledeling av tilsynsansvaret.
Posten mener forslaget er svært viktig for å skape forutsigbarhet for finansieringen av merkostnader knyttet til tilbud av pålagte tjenester som er bedriftsøkonomisk ulønnsomme. Det er hensiktsmessig å utforme bestemmelsen tilsvarende ordlyden i postloven § 9, samt at det tydelig fremgår av merknadene til bestemmelsen at dette er en videreføring av ordningen med statlig kjøp.
4.6.4 Departementets vurdering
Departementet mener de foreslåtte endringene øker forutsigbarheten for Posten for at ekstrakostnader forbundet med pliktene i bankpliktloven skal bli dekket. Ut fra et harmoniseringssyn er det hensiktsmessig å gi bestemmelsen samme utforming som tilsvarende bestemmelse i postloven.
Når det gjelder Nasjonal kommunikasjonsmyndighets ønske om at tilsynsmyndigheten etter loven må klargjøres, viser departementet til at bestemmelsen ikke endrer de plikter som følger etter finanslovgivningen.