12 Alternativer til frihetsberøvelse

12.1 Drøftelse i høringsnotatet

Et sentralt tema er hvilke tiltak som kan anvendes som alternativer til frihetsberøvelse, og særlig gjelder dette for saker med barn. Som nevnt i kapittel 7.3, forutsetter blant annet barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b at frihetsberøvelse av barn bare må skje som en siste utvei. Både NOAS og flere andre aktører har anbefalt at departementet utforsker muligheten for å benytte alternativer til internering i større grad enn i dag. NOAS m.fl. har pekt på en rapport fra International Detention Coalition (There are alternatives (revised edition) 2015), og har beskrevet det som at denne rapporten angir 250 alternativer til internering. Et interaktivt verdenskart over hvor alternativene er identifisert er publisert på organisasjonens nettside (http://idcoalition.org/interactive-map- alternatives-to-detention/).

Det riktige synes å være at rapporten har samlet informasjon om praksis og regelverk i en rekke land fra ulike kilder, og har summert opp til sammen 250 tiltak. Flere av tiltakene er allerede helt selvfølgelige elementer i norsk asylprosess, og/eller er tiltak som det ikke er naturlig å vurdere som egentlige alternativer til internering i et norsk perspektiv. For eksempel gjelder dette slikt som å tilby plass på asylmottak til asylsøkere, tilbud om returstøtte ved assistert retur osv. Når man ser nærmere på hvilke tiltak organisasjonene har valgt å trekke frem, gjelder dette særlig:

• Realitetsorientering av asylsøkere (særlig asylsøkerfamilier) slik at de kan innstille seg på selvorganisert eller assistert retur ved eventuelt avslag.

• Meldeplikt og pålegg om bestemt oppholdssted

• Beslag i reisedokumenter

• Kausjon

• Garantistillelse

• Elektronisk kontroll

I høringsnotatet påpekte departementet at realitetsorientering av asylsøkere, meldeplikt, pålegg om bestemt oppholdssted og beslag i reisedokumenter, er alternativer som er tilgjengelige og som benyttes i dag. Det ble ikke foreslått å innføre et system med kausjon eller garantistillelse. Hva gjelder forslaget om elektronisk kontroll, var departementet enig i at dette er et tiltak som det kan være hensiktsmessig å utrede. Departementet viste til at et oppdrag allerede var gitt til Politidirektoratet.

12.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener at det er viktig med et større fokus på alternativer til internering, særlig der det er snakk om internering av mindreårige og barnefamilier. Advokatforeningen mener på denne bakgrunn at departementets forslag om en nærmere utredning av interneringssurrogater, som elektronisk kontroll, er positivt.

Kirkerådet, Den norske kirke, uttaler at de skulle gjerne sett at alternativer til internering ble utredet videre. De viser til at det i høringsnotatet blir skissert en del av disse alternativene, og de oppfordrer til at dette kapittelet utdypes. Kirkerådet, Den norske kirke ønsker en tydelig satsting på slike alternativer, og at slike alternativer så snart som mulig kan fremkomme både i praksis og i lovverk.

Røde Kors mener at alternativer til internering ved fare for unndragelse i barne- og familiesaker, ikke er utredet i tilstrekkelig grad. De bemerker:

«Ser vi nærmere på helsepersonell sin rolle i disse sakene så er den svak etter vårt syn. De berørte i disse sakene opplever ofte både fysisk og mentalt stress som følg av sin livssituasjon. Enkelte er også suicidale. Et opphold på Trandum utlendingsinternat er en svært krevende belastning for foreldrene og barna, og direkte skadelig fra et helseperspektiv.

Derfor mener Røde Kors at det vil være bedre om helsepersonell, barnevern og det aktuelle mottaket fikk det overordnede ansvaret for å iverksette tiltak for barn- og barnefamilier frem til den aktuelle uttransporteringen. Pasient- og brukerettighetsloven av 1999 § 2-l a hjemler en slik mulighet gjennom rett til et verdig tjenestetilbud i samsvar med helse- og omsorgstjenesteloven.

I så fall vil helsepersonell i den enkelte kommune kunne få et overordnet ansvar for å vurdere hvilke tiltak som bør iverksettes for barn- og barnefamilier som er plassert på mottak i kommunen, dersom det er besluttes tvangsretur. Det avgjørende ved disse vurderingene blir å finne frem til tiltak som sørger for at den mentale og fysiske helsen til bama- og barnefamiliene blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Et slikt tiltak kan blant annet innebære opphold på helseinstitusjon frem til den aktuelle dagen for uttransport.»

Politidirektoratet og Oslo politidistrikt slutter seg til departementets vurdering om at det ikke er grunn til å utrede bruk av kausjon eller sikkerhetsstillelse overfor barnefamilier. De viser til at det er klare betenkeligheter både ved å kreve økonomiske forsikringer og ved å skulle inndrive disse.

Politiets utlendingsenhet er enig i at kausjon og garantistillelse ikke er ønskelige alternativer, og slutter seg til departementets begrunnelse om at dette vil kunne medføre økt byråkrati, usaklig forskjellsbehandling og utilbørlig press for dem som stiller garanti. De er enig i at elektronisk kontroll er et tiltak som må utredes nærmere, noe Politidirektoratet har fått et oppdrag om.

NOAS mener at det både for politiet og retten kan være hensiktsmessig å ha adgang til kausjon eller garantistillelse i spesielle saker, særlig der tvangsretur ikke kan gjennomføres i løpet av 48 timer. De bemerker blant annet følgende:

«Barnefamilier med avslag på asyl, herunder barn som går på skole, etablerer som regel et sosialt nettverk der de bor. Av den grunn er det ofte uaktuelt for barnefamilier å gå i skjul.

Det påpekes videre at det i mange tilfeller kan være uenighet eller uklarhet om hvorvidt det foreligger unndragelsesfare. En garantist vil i en konkret sak ha mulighet til å overbevise og forsikre politiet eller en domstol om at unndragelsesfaren ikke er reell.

NOAS kan ikke se hvordan påstått «uheldig press» på garantister eller «sterke reaksjoner» på inndrivelse knytter seg til konkrete praktiske eller juridiske utfordringer. Departementet bør innhente informasjon og erfaringer fra Canada, Belgia, Nederland og Storbritannia som praktiserer ordninger med kausjon/garantist.»

Redd Barna er enig med departementet i at det viktigste «alternativet» til internering og tvangsretur er assistert retur. Redd Barna mener det er svært positivt at realitetsorientering av asylsøkere, herunder konsekvensen av avslag og mulighetene for assistert retur som et alternativ til tvangsretur, hører til regjeringens satsingsområder. Redd Barna vil også særlig trekke frem at de synes det er positivt at det skal legges til rette for at barn og unge får tilbud om retursamtaler, individuelt eller sammen med sin familie, og at det skal legges til rette for at barn ivaretas med hensyn til hjemlandsfokus.

Redd Barna og NOAS mener at det er svakheter og utfordringer ved dagens praksis. De mener at det bør innføres med mer formalisert og strukturert system. De anbefaler blant annet departementet å vurdere å innføre en informasjons- og veiledningsprosess lik den i Storbritannia (se beskrivelse i kapittel 7.4 foran). NOAS mener at det bør lovfestes at internering i forbindelse med tvangsretur bare kan brukes for personer som har fått veiledning fra utlendingsmyndighetene eller ignorert tilbudet.

UNICEF Norge mener at det er all mulig grunn til å redusere internering av barn og barnefamilier. Særlig når det ofte skjer at barna slippes fri igjen. Det burde derfor være mulig å finne andre løsninger som redusere internering i første omgang.

12.3 Departementets vurdering

All frihetsberøvelse – selv om den er kortvarig – er et alvorlig inngrep. Det er en bred oppfatning, både nasjonalt og internasjonalt, at frihetsberøvelse av asylsøkere og migranter bør unngås så langt det er mulig, og at statene må vurdere om mindre inngripende tiltak kan benyttes i stedet.

Departementet vil i det følgende drøfte de konkrete tiltakene som sentrale aktører har pekt på i debatten og i høringen, og som i hovedsak er:

• Realitetsorientering av asylsøkere (særlig asylsøkerfamilier) slik at de kan innrette seg mot selvorganisert eller assistert retur ved eventuelt avslag

• Meldeplikt og pålegg om bestemt oppholdssted

• Beslag i reisedokumenter

• Kausjon

• Garantistillelse

• Elektronisk kontroll

• Internering av bare én forelder i stedet for av en hel barnefamilie

Enkelte av høringsinstansene legger særlig vekt på at en aktiv bruk av alternativer til internering, helt eller delvis kan erstatte bruken av internering når det gjelder barnefamilier.

Departementet viser i denne sammenheng til at EU-kommisjonen 7. mars i år rettet en oppfordring til statene om å anvende frihetsberøvelse for en mer effektiv returpolitikk og frarådet statene å fjerne adgangen til frihetsberøvelse av barn i saker om uttransportering. Se kapittel 7.3.4.2 ovenfor.

For Regjeringen er det viktig med en tydelig og effektiv adgang til å gjennomføre tvangsreturer, både fordi returer i seg selv reduserer antallet personer med ulovlig opphold, fordi det sender et viktig signal til irregulære migranter om at Norge sender ut dem som ikke får opphold og til dem som har ulovlig opphold om at det lønner seg å søke støtte til assistert retur. Bruk av tvangsreturer er også helt nødvendig for å bevare tillit til innvandringspolitikken.

Når det gjelder realitetsorientering av asylsøkere, herunder konsekvensene av avslag og mulighetene for assistert retur som et alternativ til tvangsretur, hører dette til Regjeringens satsingsområder. UDIs returarbeid har de siste årene rettet mye oppmerksomhet mot å sette inn de riktige informasjons- og motivasjonstiltakene til riktig tidspunkt, gjennom hele asylprosessen. Videre har det vært en sentral målsetting at et avslag skal ha en synlig konsekvens, og UDI har både i egen virksomhet og i samarbeid med andre, vektlagt at det er viktig at asylsøkerne er realitetsorientert og informert om hvor de er i prosessen. I dette ligger også at de må være informert om konsekvensene av et avslag, og de må gis informasjon om muligheten for støtte til hjemreise og reintegrering gjennom program for assistert retur. UDI har også vektlagt å videreutvikle gode returprogrammer tilpasset særskilte nasjonaliteter og grupper. I mottak er det stor vekt på samtaler og individuell oppfølging av mottaksbeboere. Både mottaket og delvis UDI har samtaler med beboerne ved bestemte tidspunkt i asylsaken, og informasjonen som gis er tilpasset status i asylsaken. Viktige temaer er å sikre at beboerne har forstått innholdet i asylavslaget, utvikling av fremtidsplaner, hjemlandsorientering og orientering om eventuelle støtteordninger i hjemlandet.

Følgende er sentralt for det som gjøres med returarbeid i mottak:

• Fast ordinært returarbeid i alle mottak

• Returrådgivere ansatt på enkelte mottak, som gjennomfører individuelle returmotiverende samtaler, og som har spesiell kompetanse i vanskelige samtaler

• Retursaksbehandlere ved UDIs regionkontorer som gjennomfører orienteringssamtaler og vedtakssamtaler med utvalgte grupper mottaksbeboere

Det bemerkes for øvrig at mottak skal legge til rette for at barn og unge får tilbud om retursamtaler, individuelt eller sammen med sin familie. Det skal også legges til rette for at barn ivaretas med hensyn til hjemlandsfokus, blant annet gjennom morsmålsopplæring og opplæring i hjemlandets språk ved å søke om midler der det er mulig.

Departementet jobber kontinuerlig med å sette inn de riktige informasjons- og motivasjonstiltakene på rett tidspunkt i hele asylkjeden for å forberede og motivere til retur ved et eventuelt avslag. Informasjons- og motivasjonsarbeid kombinert med ulike støtteordninger til retur og reintegrering er tiltak som er iverksatt for å få flest mulig til å velge assistert retur.

Det er også særskilte returprogrammer for sårbare hvor det gis ekstra hjelp til hjemreisen. Når det gjelder barnefamilier med avslag er dette likevel en særskilt vanskelig gruppe å motivere til assistert retur. Dette selv om det finnes gunstige støtteordninger (se nærmere om dette i kapittel 7.7.1) Departementet vil jobbe videre med å finne egnede returtiltak tilpasset barnefamilier for å få flere til å velge assistert retur.

Mange utreisepliktige og andre personer uten lovlig opphold, oppholder seg utenfor det norske mottakssystemet Derfor er returtiltak rettet mot denne gruppen viktig i det helhetlige returarbeidet og for å nå flest mulig uten lovlig opphold. Tiltakene inkluderer blant annet informasjonskampanjer i det offentlige rom og informasjon og dialog gjennom innvandrerforeninger, humanitære og frivillige organisasjoner og diaspora i Norge som har kontakt med personer uten lovlig opphold. I 2016 har UDI gitt tilskudd til flere prosjekter med returformål fra ulike aktører på feltet for i større grad å nå målgruppen utenfor mottak. Fra 2017 vil midlene fordeles som tilskudd og anskaffelser. I 2016 ble det satt av 20,3 mill. kroner til arbeidet med returrådgivning i mottak. Dette arbeidet ble styrket med ytterligere 5 mill. kroner i 2017.

Når det gjelder ulike forslag til prosedyrer for veiledning og oppfordring til assistert retur mv. som har kommet i høringen, vises det til at departementet og etatene hele tiden arbeider med å tilpasse eksisterende ordninger for assistert retur, samt vurderer etableringen av nye returordninger for i størst mulig grad å sikre at vi har effektive ordninger for assistert retur. Informasjon om muligheten for assistert retur blir i dag gitt gjennom hele asylprosessen. De ulike innspillene vil bli vurdert i denne sammenheng.

Det er imidlertid ikke aktuelt for departementet å redusere antallet tvangsreturer ved å fastsette strengere vilkår for slike returer, for eksempel i form av vilkår om at visse prosedyrer for å oppfordre til assistert retur skal være gjennomført. Det vises til det som er sagt ovenfor om behovet for en tydelig og effektiv adgang til å gjennomføre tvangsreturer.

Når det gjelder beslag i reisedokumenter, vises det til at asylsøkere allerede må innlevere pass eller annet reisedokument de er i besittelse av i forbindelse med fremsettelse av søknad, jf. utlendingsloven § 93 første ledd.

På samme måte er meldeplikt og bestemt oppholdssted et tiltak som benyttes allerede i dag, herunder overfor barnefamilier som blir pågrepet for uttransportering dagen etter, men hvor uttransporteringen likevel ikke lar seg gjennomføre som planlagt. I slike tilfeller velger ofte politiet å løslate barnefamiliene, og i stedet pålegge dem meldeplikt og plikt til å bo på et bestemt mottak. Som det fremgår av fremstillingen i kapittel 7 er terskelen for å begjære internering av barn, høy. For øvrig benyttes meldeplikt og bestemt oppholdssted også i andre saker enn de som gjelder barnefamilier.

Når det gjelder bruk av kausjon og/eller garantistillelse, mener departementet at dette ikke er tiltak det er grunn til å utrede nærmere overfor barnefamilier. I det store flertall av saker hvor barnefamilier pågripes, er det etter norsk praksis planlagt uttransportering dagen etter pågripelse eller en av de aller første dager deretter. Det er svært vanskelig å se hvordan en ordning med kausjon eller garantistillelse skal kunne anvendes på en hensiktsmessig måte i slike saker.

Heller ikke når det gjelder voksne uten barn, anser departementet det hensiktsmessig å utrede bruk av kausjon/garantistillelse. I saker hvor politiet mener at det er nødvendig med internering ut fra kontrollhensyn eller for å gjennomføre en uttransportering, er det klare betenkeligheter ved å kreve økonomiske forsikringer. Denne typen ordninger utfordrer likebehandlingsprinsipper og kan tenkes å sette potensielle kausjonister eller garantister under et svært uheldig press. For enkelte kan det også være så sterke økonomiske interesser i å bli værende i et vestlig land, at det bare i begrenset grad vil redusere unndragelsesfaren, med mindre det økonomiske garantibeløpet settes svært høyt. Det kunne også oppstå mange krevende utfordringer knyttet til når et kausjonsansvar eller en garantistillelse skal kunne inndrives. Og det må forventes at det ville skape sterke reaksjoner dersom staten skulle beholde eller inndrive store pengebeløp som følge av at en utlending unndrar seg tvangsutsendelse.

Flere aktører anbefaler å utrede muligheten for å bruke elektronisk kontroll som et alternativ til frihetsberøvelse.

Politidirektoratet ble høsten 2016 bedt av departementet om å utrede muligheten for elektronisk kontroll i utlendingssaker. POD svarte på oppdraget 21. desember 2016. I svaret angis det at elektronisk kontroll vil være lite egnet i saker hvor det i dag benyttes korte interneringer, men at tiltaket kan være mer egnet dersom interneringstiden er lengre – dette har sammenheng med at det er forbundet kostnader og ressursbruk til å tilrettelegge for elektronisk kontroll i det enkelte tilfelle. Målgruppen kan også være barnefamilier som ikke kan interneres.

I dag finnes det to løsninger for elektronisk kontroll ved bruk av fotlenker. Den ene løsningen administreres av Kriminalomsorgsdirektoratet og kan gi informasjon om hvorvidt fotlenken befinner seg innenfor området for mottak av radiosignaler eller ikke (omfatter som regel boligen), men den gir i utgangspunktet ikke mulighet for GPS-sporing. Erfaringen er at det går varsel til hovedsentralen omlag to ganger daglig per fotlenke, og at dette normalt skyldes andre forhold enn brudd på vilkårene. Ordningen krever betydelige ressurser til drift og oppfølging. Fotlenken er enkel å klippe av, men det er begrenset unndragelsesfare når det gjelder dem som i dag soner straff med fotlenke – for denne gruppen er ordningen en fordel sammenlignet med fengsling. Unndragelsesfaren kan være annerledes når det gjelder utlendinger som venter på en nært forestående uttransportering.

Den andre løsningen administreres av Politiets IKT-tjeneste og benytter GPS for å innrapportere personens posisjon via mobilnettet. Systemet kan definere områder hvor personen kan eller ikke kan oppholde seg, og sender en melding til en alarmsentral ved brudd. Fotlenken er vanskelig å klippe av, men kan ødelegges/saboteres, og batteriet krever betydelig innsats fra brukeren i forbindelse med lading. I Danmark er det rapportert om tekniske og praktiske utfordringer knyttet til dekningsgrad, falske alarmer, batterilevetid og sårbarhet for sabotasje ved bruk av fotlenker med GPS-sporing.

Departementet mener at det vil være behov for mer tid på utredning før det kan tas stilling til om elektronisk kontroll kan og bør innføres som et tvangsmiddel i alminnelige utlendingssaker. Skal elektronisk kontroll innføres, må det blant annet foretas nærmere beregninger av hvor mange saker dette antas å gjelde per år, hvor mye ressurser tiltaket vil kreve, hvem som skal administrere ordningen og hvordan dette skal gjennomføres. Departementet fremmer derfor ikke noe generelt forslag om adgang til å benytte elektronisk kontroll som et alternativ til internering i denne omgang, men vil eventuelt komme tilbake til dette etter grundigere vurderinger.

Når det gjelder muligheten for at man i saker med barnefamilier velger å internere bare én av foreldrene, fremfor hele familien, vises det til kapittel 7.7.6 ovenfor, hvor dette er drøftet.

Departementet vil for øvrig gjenta og understreke at det viktigste «alternativet» til frihetsberøvelse og tvangsretur i norsk praksis, er assistert retur med tilbud om ulike støtteordninger fra norske myndigheter.