9 Undersøkelser
9.1 Gjeldende rett
Undersøkelser er regulert i utlendingsloven § 103. Bestemmelsens første ledd inneholder de materielle vilkårene. Undersøkelser kan blant annet foretas når det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 21 eller § 83, oppgir uriktig identitet, eller skjuler eller tilbakeholder opplysninger av vesentlig betydning for en sak om oppholdstillatelse (bokstav a). Vilkåret «sak om oppholdstillatelse» må forstås slik at undersøkelser kan foretas både under behandling av søknad om en oppholdstillatelse, og for eksempel i forbindelse med en sak om utvisning.
Vilkårene i første ledd suppleres av annet ledd, som stiller opp nærmere vilkår for bruk av undersøkelser som nevnt i punktlisten i første ledd. Vilkårene er blant annet knyttet til vedkommendes utlendingsrettslige status. Departementet viser til kapittel 11.1 for en nærmere drøftelse.
Paragraf 103 tredje ledd inneholder prosessuelle regler om blant annet hvem som kan beslutte undersøkelser, opplysningsplikt og skriftlighet. I fjerde ledd vises det til straffeprosessloven §§ 198 til 202 «så langt de passer».
Det kan bemerkes at begrepet «undersøkelser» benyttes i stedet for «ransaking» for å markere at det dreier seg om et tiltak som iverksettes i forbindelse med en utlendingssak og ikke i straffesak. I mange tilfeller vil det imidlertid være mulig for politiet å velge straffesakssporet, se kapittel 6.3.1. Ransaking er regulert i straffeprosessloven kapittel 15 (§§ 192 til 202). Visitasjon ved grensekontroll, jf. utlendingsloven § 15, eller i medhold av politiloven § 10, vil for øvrig også kunne være alternative hjemler for undersøkelse av person. Utlendingsloven § 103 regulerer ikke bruken av disse hjemlene.
Utlendingsloven § 103 (undersøkelse av utlendingens person, bolig eller lignende) lyder:
Det kan foretas undersøkelse av utlendingens person, bolig, rom eller annet oppbevaringssted dersom det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen
ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 21 eller § 83, oppgir uriktig identitet, eller skjuler eller tilbakeholder opplysninger av vesentlig betydning for en sak om oppholdstillatelse,
har penger eller andre formuesgoder som kan brukes til å dekke utgifter i forbindelse med utreisen som utlendingen har plikt til å dekke, og det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen ikke frivillig vil dekke utgiftene, eller
har reisedokument, billetter eller annet materiale som kan sikre iverksetting av vedtaket, og det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg iverksettingen, jf. § 106 a.
Det er ikke adgang til undersøkelse av utlendingens bolig etter første ledd bokstav b og c, med mindre utlendingen har ulovlig opphold som omfattes av straffebestemmelsen i § 108 eller det gjelder undersøkelse etter bokstav c, og utlendingen har unnlatt å etterkomme et pålegg etter § 21 eller § 83 om å legge frem reisedokumenter.
Uten utlendingens skriftlige samtykke kan undersøkelser som nevnt i første ledd bare foretas etter beslutning fra retten. Er det fare ved opphold, kan beslutningen treffes av politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt. Beslutningen skal så vidt mulig være skriftlig og opplyse om hva saken gjelder, formålet med undersøkelsen og hva undersøkelsen omfatter. En muntlig beslutning skal snarest mulig nedtegnes. Før undersøkelsen foretas, skal beslutningen så vidt mulig leses opp eller forevises utlendingen. Foreligger det ingen skriftlig beslutning, skal det så vidt mulig muntlig opplyses hva saken gjelder og formålet med undersøkelsen.
Reglene i straffeprosessloven §§ 198 til 202 gjelder så langt de passer.
I det følgende vil departementet gjennomgå utlendingslovens henvisninger til straffeprosessloven §§ 198 til 202 og gi en vurdering av hvilke bestemmelser som bør innarbeides direkte i utlendingsloven eller videreføres gjennom henvisninger.
9.2 Gjennomgang av aktuelle bestemmelser i straffeprosessloven og vurdering av hvilke bestemmelser som bør innarbeides i utlendingsloven mv.
9.2.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotat
9.2.1.1 Straffeprosessloven § 198 – Ransaking uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten
Straffeprosessloven § 198 lyder (departementets tilføyelse):
Uten beslutning som nevnt i § 197 [av retten eller påtalemyndigheten] kan politimann foreta ransaking:
1) på sted som nevnt i § 193,
2) når mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor, eller
3) når det er sterk mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 måneder, og det er nærliggende fare for at formålet med ransakingen ellers vil forspilles.
Personlig ransaking av andre enn mistenkte kan likevel ikke foretas uten samtykke eller beslutning som nevnt i § 197. Første ledd nummer 3 gjelder ikke ved ransaking av redaksjonslokale eller tilsvarende.
Politimann som ifølge påtalemyndighetens eller rettens beslutning skal pågripe en mistenkt, kan i dette øyemed foreta ransaking av hans bolig eller rom, eller på sted hvor det er særlig grunn til å anta at han oppholder seg.
Første ledd regulerer tilfeller etter straffeprosessloven hvor en politimann kan foreta ransaking uten rettens eller påtalemyndighetens beslutning. Etter utlendingsloven § 103 tredje ledd er det ikke påtalemyndigheten som kan ta beslutning i hastetilfeller, men «politimesteren eller den han gir fullmakt».
Første ledd nr. 1 gjelder ransaking på steder som nevnt i straffeprosessloven § 193, det vil si offentlig tilgjengelig bygning, hus der det drives virksomhet i kraft av offentlig bevilling (for eksempel skjenkesteder) og militære bygninger og rom. Den «doble» henvisningen (dvs. henvisningen til straffeprosessloven § 198 som igjen henviser til § 193) er uheldig. I høringsnotatet ble det foreslått å innarbeide en kombinasjon av straffeprosessloven §§ 193 og 198 første ledd nr. 1 i utlendingsloven § 103.
Straffeprosessloven § 198 nr. 2 forutsetter en straffbar handling med ferske spor, og passer ikke i saker etter utlendingsloven. Nr. 3 forutsetter også en straffbar handling, og passer heller ikke. Departementet foreslo imidlertid at det skulle inntas en bestemmelse i § 103 tredje ledd femte punktum om at en polititjenestemann skal ha adgang til å beslutte undersøkelse når vedkommende har kompetanse til å beslutte pågripelse etter § 106 tredje ledd annet punktum fordi det er fare ved opphold.
Straffeprosessloven § 198 annet ledd første punktum gjelder ransaking av «andre enn mistenkte», noe utlendingsloven § 103 ikke åpner for. Denne passer således ikke. Annet punktum er en presisering til første ledd nr. 3, som heller ikke passer i utlendingssaker.
Tredje ledd, som gjelder ransakelse i forbindelse med pågripelse, er praktisk viktig også i utlendingssaker. Bestemmelsen innebærer at i ethvert tilfelle der det er gjort beslutning om pågripelse, kan den politimannen som pågriper utlendingen også foreta husransaking. Departementet foreslo å innarbeide denne regelen i utlendingsloven § 103.
Departementet foreslo at henvisningen til straffeprosessloven § 198 kunne strykes.
9.2.1.2 Straffeprosessloven § 199 – Iverksettelse av ransaking
Straffeprosessloven § 199 lyder:
Ransakingen settes i verk av politiet så vidt mulig i nærvær av et vitne, som ikke må være ugild etter reglene i domstolsloven § 110 annet ledd.
Det skal på stedet eller snarest mulig settes opp en rapport om ransakingen, og den skal medundertegnes av vitnet.
Denne bestemmelsen passer også i utlendingssaker. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at bestemmelsen ikke er så sentral at den må fremgå av utlendingsloven § 103. Det ble derfor forslått å videreføre henvisningen.
9.2.1.3 Straffeprosessloven § 199 a – Ransaking av datasystem
Straffeprosessloven § 199 a lyder:
§ 199 a. Ved ransaking av et datasystem kan politiet pålegge enhver som har befatning med datasystemet å gi nødvendige opplysninger for å gi tilgang til datasystemet.
Bestemmelsen gjelder ransaking av datasystem, og har bakgrunn i Europarådets konvensjon om datakriminalitet. Etter departementets vurdering passer bestemmelsen også i utlendingssaker. Det vil formodentlig i mange tilfeller være konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen har dokumenter og opplysninger om identitet, slektninger, hjemland osv. på et datasystem eller -nettverk.
I høringsnotatet ble henvisningen foreslått videreført.
9.2.1.4 Straffeprosessloven § 200 – Opplysningsplikt og tilstedeværelse under ransaking
Straffeprosessloven § 200 lyder:
Før ransaking settes i verk, skal beslutningen leses opp eller forevises. Foreligger det ikke skriftlig beslutning, skal det opplyses om hva saken gjelder og formålet med ransakingen.
Skal noens bolig eller rom ransakes, skal han eller – om han er fraværende – en av hans husstand eller en nabo tilkalles når det kan skje uten opphold. Ved ransaking av redaksjonslokale skal i stedet redaktøren eller dennes stedfortreder tilkalles, når det kan skje uten opphold. Om nødvendig kan det åpnes adgang med makt. Det som er brutt opp, skal så vidt mulig lukkes til etter ransakingen.
Første ledd gir regler om at beslutningen om ransaking skal leses opp eller forevises, eller at det eventuelt skal gis muntlige opplysninger. Tilsvarende regler fremgår direkte av utlendingsloven § 103 tredje ledd, men med en reservasjon: beslutningen skal så vidt mulig leses opp eller forevises, alternativt skal det så vidt mulig gis muntlige opplysninger. Som det påpekes i Tvangsmiddelrapporten, åpner imidlertid straffeprosessloven § 200 for at ransaking kan finne sted uten at noen andre enn politi og vitne er til stede. I lys av dette er det neppe en realitetsforskjell mellom reglene i henholdsvis utlendingsloven og straffeprosessloven. Dersom det skulle oppstå et tilfelle som synliggjør en realitetsforskjell, ville formodentlig utlendingsloven bli ansett som lex specialis. I lys av dette foreslo departementet i høringsnotatet at henvisningen til § 200 første ledd kunne utgå.
Annet ledd første punktum gjelder ransaking av bolig eller rom, og slår fast at personen ransakingen gjelder – eventuelt et medlem av husstanden eller en nabo – skal tilkalles «når det kan skje uten opphold». Denne regelen passer også i utlendingssaker (og følger til dels forutsetningsvis av at beslutningen «så vidt mulig» skal forevises utlendingen).
Annet ledd annet punktum gjelder ransaking av redaksjonslokale. Det synes usannsynlig at en slik situasjon skulle oppstå i en utlendingssak. Som det påpekes i Tvangsmiddelrapporten, er det imidlertid en prinsipielt viktig bestemmelse.
Annet ledd tredje punktum åpner for at politiet kan åpne rom, bolig mv. med makt. Fjerde punktum slår fast at det som er brutt opp, så vidt mulig skal lukkes etter ransakingen. Disse bestemmelsene passer også i utlendingssaker.
Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre henvisningen til § 200 annet ledd i sin helhet.
9.2.1.5 Straffeprosessloven § 200 a – Hemmelig ransaking
Bestemmelsen inneholder omfattende regulering av adgangen til hemmelig ransaking. Ettersom inngangsvilkåret er at vedkommende er mistenkt for et lovbrudd av svært alvorlig karakter, er bestemmelsen ikke relevant når saker behandles etter utlendingsloven og ikke etter straffeprosessloven.
I høringsnotatet ble det foreslått å sløyfe henvisningen.
9.2.1.6 Straffeprosessloven § 201 – Gjennomføring av ransaking
Straffeprosessloven § 201 lyder:
Ransakingen foretas så skånsomt som forholdene tillater. Bare i påtrengende tilfelle bør den foretas på helligdager eller om natten (mellom kl. 21 og kl. 06), dersom det ikke gjelder hus eller rom der det også til slik tid er alminnelig adgang.
Når hensynet til ærbarhet tilsier det, skal personlig ransaking utføres ved en person av samme kjønn som den ransakingen gjelder.
Straffeprosessloven § 201 gir nærmere regler for gjennomføring av ransaking. Disse passer også i utlendingssaker, uten at de er så sentrale at de må inntas i utlendingsloven. Departementet foreslo at henvisningen beholdes.
9.2.1.7 Straffeprosessloven § 202 – Undersøkelser i etterforskingsøyemed
Straffeprosessloven § 202 lyder:
Undersøkelser i etterforskingsøyemed på sted av annen art enn nevnt i § 192, kan uten samtykke av eier eller besitter foretas etter beslutning av retten, påtalemyndigheten eller – om det er fare ved opphold – tjenestemann i politiet.
Straffeprosessloven § 202 regulerer hvem som kan beslutte undersøkelser – her brukt for å markere at det ikke er tale om ransakelse i straffeprosessuell forstand – på andre steder enn «bolig, rom eller oppbevaringssted», jf. § 192, for eksempel et privateid uteområde. Slike undersøkelser er det vid adgang til å foreta uten nærmere lovhjemmel, men det ble ansett nyttig å ha en regel om hvem som kan fatte beslutning om dette.
Departementet legger til grunn at bestemmelsen har minimal, om noen, praktisk betydning i utlendingssaker. Det er heller ikke tale om noen materiell regel.
I Tvangsmiddelrapporten ble det foreslått å fjerne henvisningen, og dette ble fulgt opp i høringsnotatet.
9.2.2 Høringsinstansenes syn
Forslagene i høringsnotatet blir støttet av de høringsinstanser som uttaler seg.
Oslo politidistrikt har noen særlige bemerkninger til forslaget om å innarbeide straffeprosessloven § 198 tredje ledd (husundersøkelse i pågripelsesøyemed):
«For det første synes departementets redegjørelse for dette under pkt. 7.2.2 [i høringsnotatet] å gå ut på at i ethvert tilfelle det er gjort beslutning om pågripelse, kan den politimannen som pågriper utlendingen også foreta husundersøkelse. Dette samsvarer ikke med den foreslåtte ordlyd i § 103 tredje ledd fjerde punktum, som hjemler undersøkelse for disse tilfellene i pågripelsesøyemed. Det antas at intensjonen er at bestemmelsen innholdsmessig skal være i samsvar med straffeprosessloven § 198, slik at den favnet adgang til undersøkelse med sikte på å pågripe. For det andre hersker det etter vår oppfatning tvil om departementet her mener alle pågripelser generelt, eller kun pågripelser på bakgrunn av beslutning fra politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt eller retten, sml. straffeprosessloven § 198. For det tilfelle at utlendingsloven er ment å samsvare med eksisterende bestemmelsen i straffeprosessloven, synes det hensiktsmessig å presisere dette i lovteksten og med det fjerne henvisningen til utlendingsloven §§ 106 og 106 a. Følgende formulering foreslås: «Polititjenestemann som etter beslutning fra retten eller politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt skal pågripe en utlending, kan i dette øyemed foreta undersøkelse av utlendingens bolig eller rom, eller på sted hvor det er særlig grunn til å anta at utlendingen oppholder seg.»
Tildeling av kompetanse også for polititjenestemenn til å foreta undersøkelse etter denne bestemmelsen harmonerer i mye større grad med adgangen til ransaking etter straffeprosessloven, og en endring her har gode grunner for seg. Det har tidligere hersket tvil rundt hvorvidt en polititjenestemann i det hele tatt har hatt anledning til å beslutte slike undersøkelser. I tilfeller hvor det er fare ved opphold synes det i mange tilfellet lite hensiktsmessig at politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt må ta beslutningen. De foreslåtte innarbeidelsene i bestemmelsen favner etter vår oppfatning de tilfellet hvor det haster og det følgelig er polititjenestemannen som er nærmest til raskt å ta beslutningen.»
Politiets utlendingsenhet mener betegnelsen «polititjenesteperson» er å foretrekke fremfor «polititjenestemann».
Advokatforeningen etterlyser en vurdering av forholdet til Grunnloven § 102 som bestemmer at husransakelser ikke må finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.
Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet mener at det bør vurderes om det skal inntas en egen bestemmelse i utlendingsloven om tredjemannsundersøkelser.
Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste og Politiets utlendingsenhet påpeker ellers at det er et misforhold mellom adgangen til å undersøke etter (§ 103) og til å ta beslag (§ 104). Utlendingsloven § 103 gir hjemmel til å undersøke dersom det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen skjuler eller tilbakeholder opplysninger av vesentlig betydning for en sak om oppholdstillatelse. Det er imidlertid ikke gitt korresponderende hjemmel i § 104 til å ta beslag dersom slike opplysninger avdekkes.
9.2.3 Departementets vurdering
Henvisninger til bestemmelser i straffeprosessloven som foreslås innarbeidet
Når det gjelder straffeprosessloven § 198 (ransaking uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten), foreslo departementet i høringen at de relevante delene av denne bestemmelsen burde innarbeides direkte i utlendingsloven. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til dette. Departementet fastholder derfor forslaget om delvis innarbeiding, jf. lovforslaget § 103 tredje ledd.
Når det gjelder straffeprosessloven § 198 tredje ledd (husundersøkelse i pågripelsesøyemed) har departementet kommet til at ordlyden som det ble foreslått i høringsnotatet å innarbeide i utlendingsloven, bør justeres noe. Mens det i høringsnotatet var foreslått at en polititjenestemann som skal pågripe en utlending, skulle kunne foreta undersøkelse i pågripelsesøyemed, er det nå presisert i lovforslaget at kompetansen bare gjelder for polititjenestemann som har fått kompetanse til å pågripe av politimesteren eller den politimesteren har gitt fullmakt, jf. lovforslaget § 103 tredje ledd fjerde punktum. Bestemmelsen blir dermed i samsvar med straffeprosessloven. Ingen av høringsinstansene hadde innvendinger mot dette.
Departementet antar at det i noen tilfeller kan være nødvendig at en polititjenestemann foretar undersøkelser uten beslutning fra retten eller politimesteren eller den politimesteren har gitt fullmakt. Selv om det i mange tilfeller vil være mulig å forelegge spørsmålet for en ansvarlig jurist, er det ikke gitt at dette alltid kan skje når det er fare ved opphold. Departementet fastholder derfor forslaget om at det skal inntas en bestemmelse i utlendingsloven § 103 tredje ledd femte punktum som gir en polititjenestemann hjemmel til å foreta undersøkelse når vedkommende har kompetanse til å pågripe fordi det er fare ved opphold.
Henvisninger til bestemmelser i straffeprosessloven som foreslås beholdt
§ 199 (vitne til ransaking),
§ 199 a (pålegg om å gi politiet adgang til datasystem ved ransaking)
§ 200 annet ledd (tilkalling av medlem av husstand eller nabo ved ransaking, og om å åpne adgang med makt mv.)
§ 201 (skånsom ransaking).
Ingen av høringsinstansene hadde merknad til forslaget.
Henvisninger til bestemmelser i straffeprosessloven som foreslås strøket
§ 200 første ledd (opplysningsplikt),
§ 200 a (hemmelig ransaking)
§ 202 (undersøkelser i etterforskingsøyemed).
Ingen av høringsinstansene hadde merknad til forslaget.
I høringen etterlyser Advokatforeningen en vurdering av forholdet mellom undersøkelse etter § 103 og Grunnloven § 102 første ledd annet punktum («Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller»). Departementet viser til at dette spørsmålet ble drøftet i Prop. 138 L (2010–2011) på s. 26–27 og 58. Begrensningene i adgangen til husransakelser etter Grunnloven § 102 er bakgrunnen for at utlendingsloven § 103 annet ledd skjerper vilkårene for å foreta undersøkelser av utlendingens bolig.
Departementet har merket seg uttalelsene fra politiet om forholdet mellom undersøkelse og beslag vedrørende opplysninger av vesentlig betydning for en sak om oppholdstillatelse. Dette er noe departementet vil vurdere videre. Det samme gjelder spørsmålet om det bør gis hjemmel i utlendingsloven til tredjemannsundersøkelser.