5 Tilsyn

5.1 Myndigheter og oppgavefordeling

5.1.1 Forordningen

Forordningen legger på flere områder oppgaver til nasjonale myndigheter. Det må avgjøres hvem som skal utøve denne myndigheten i Norge, jf. forordningen artikkel 40. Det følger av forordningen artikkel 34 at nasjonale myndigheter skal gi tillatelse til, eller godkjenne registrering av, administrator av en referanseverdi. Nasjonale myndigheter skal etter forordningen artiklene 35 og 42 nr. 2 bokstav d kunne trekke tilbake en administrators tillatelse eller suspendere en administrators godkjenning. Nasjonale myndigheter skal etter forordningen artiklene 46 og 47 samarbeide med ESMA og være medlemmer av eventuelle tilsynskollegier. Dersom en medlemsstat utpeker mer enn én kompetent myndighet, skal deres respektive roller defineres klart, og det skal utpekes én myndighet som har ansvar for å koordinere samarbeid og informasjonsutveksling med Kommisjonen, ESMA og andre medlemsstaters kompetente myndigheter, jf. forordningen artikkel 40 nr. 2. Forordningen artikkel 37 åpner for at en medlemsstats kompetente myndighet etter avtale kan delegere sine oppgaver til ESMA eller en kompetent myndighet i et annet medlemsland.

Forordningen gir på flere områder ESMA eller Kommisjonen myndighet til å fastsette tekniske standarder eller retningslinjer. ESMA har etter forordningen artikkel 31 myndighet til å trekke tilbake godkjenningen av en administrator lokalisert i et tredjeland, dersom flere vilkår er oppfylt, gjennom å fjerne administratoren fra ESMAs register, jf. punkt 4.2.1.

5.1.2 Finanstilsynets forslag

Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet å videreføre referanserentelovens gjeldende system, der det er Finansdepartementet som avgjør om tillatelse skal gis til en administrator av en referanseverdi. Tilsynet foreslår også å legge myndigheten til å godkjenne registrering av en administrator til departementet. Videre foreslår Finanstilsynet at retten til å trekke tilbake eller suspendere en administrators tillatelse eller godkjenning legges til Finansdepartementet som konsesjonsmyndighet. Tilsynet skriver i høringsnotatet at det ikke vil være noe i veien for at departementet delegerer myndighet, for eksempel til Finanstilsynet, til å godkjenne registrering av administratorer som administrerer ikke-betydningsfulle referanseverdier.

I tråd med gjeldende referanserentelov foreslår Finanstilsynet at Finanstilsynet skal føre tilsyn med administratorer og andre aktørers overholdelse av forordningen. Finanstilsynet foreslår også at de skal utøve andre oppgaver som følger av forordningen, herunder å være kontaktpunkt overfor ESMA og medlem av eventuelle tilsynskollegier.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til Finanstilsynets forslag om oppgavefordeling myndighetene imellom.

5.1.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at referanserentelovens system endres slik at kompetansen til å avgjøre om tillatelse eller godkjenning av registrering skal gis til en administrator av en referanseverdi, legges til Finanstilsynet, jf. lovforslaget § 2. Departementet viser til at antallet administratorer antas å øke ved inkorporeringen av referanseverdiforordningen. Hensynet til en enhetlig og effektiv behandling av sakene tilsier at avgjørelsene samles i Finanstilsynet. Det er også av betydning at Finanstilsynet i praksis vil føre tilsyn med administratorene, jf. nedenfor.

Etter departementets vurdering bør Finanstilsynet også være tilsynsmyndighet for fastsettelse av referanseverdier, i tråd med høringsutkastet og gjeldende referanserentelov, se lovforslaget § 3. Departementet viser til at Finanstilsynet i dag har tilsyn med fastsettelsen av referanserenter, regulerte markedsplasser og verdipapirmarkedene generelt. Et flertall av administratorer og bidragsytere til referanseverdier er foretak som allerede er under tilsyn av Finanstilsynet. Finanstilsynet har derfor et godt grunnlag for å føre et helhetlig tilsyn med fastsettelsen av referanseverdier. Det er etter departementets vurdering naturlig at Finanstilsynet som tilsynsmyndighet er kontaktpunkt overfor ESMA og er medlem i eventuelle tilsynskollegier.

Som nevnt i punkt 5.1.1, åpner forordningen artikkel 37 for at kompetente myndigheter kan delegere sine oppgaver til ESMA eller andre lands kompetente myndigheter. Departementet ser ikke at det skulle være aktuelt å foreta noen slik delegasjon.

I punkt 5.1.1 nevnes også forordningen artikkel 31, som gir ESMA kompetanse til å trekke tilbake registrering av administrator fra tredjeland. Et slikt tilbakekall vil samtidig innebære at norske foretak under tilsyn ikke lenger vil kunne bruke en referanseverdi administrert av denne administratoren. Dette kan forstås som en indirekte overføring av myndighet til ESMA, ved at disse tredjelandsforetakenes tjenester ikke lenger vil kunne benyttes av norske foretak. Arten av myndighet som overføres, omfanget av myndighetsoverføringen og det begrensede saksområdet dette gjelder, tilsier at den myndigheten som overføres, må anses som lite inngripende.

5.2 Virkemidler i løpende tilsyn

5.2.1 Forordningen

Tilsynsmyndighetene skal etter forordningen ha en rekke virkemidler tilgjengelig som skal kunne brukes i samsvar med nasjonal lov. Minimumskravene listes opp i forordningen artikkel 41. Finanstilsynet oppsummerer i høringsnotatet (punkt 3.4.1) kravene slik:

• «(a) få tilgang til dokumenter og annet materiale i enhver form, motta og ta kopi av dette,

• (b) kreve informasjon fra enhver person som er involvert i administreringen av eller bidrag til en referanseverdi, og ved behov innkalle vedkommende til muntlig forklaring,

• (c) ved referanseverdier som omhandler råvarer, kreve informasjon fra bidragsytere på relaterte spotmarkeder i standardiserte former eller rapporter om transaksjoner og direkte tilgang til handelssystemer,

• (d) utføre stedlig tilsyn og undersøkelser på andre steder enn i privatboliger,

• (e) adgang til juridiske personers lokaler for å beslaglegge dokumenter eller andre opplysninger i enhver form når det foreligger skjellig grunn til mistanke om at de aktuelle opplysningene kan være bevis for brudd på forordningen,

• (f) fra enheter under tilsyn, kreve utlevert eksisterende opptak av telefonsamtaler eller elektronisk kommunikasjon eller andre opplysninger om datatrafikk,

• (g) kreve arrest eller beslag i eiendeler,

• (h) kreve midlertidig opphør av enhver atferd som tilsynsmyndigheten mener strider mot forordningen,

• (i) pålegge et midlertidig forbud mot profesjonell virksomhet og

• (j) treffe tiltak for å informere allmennheten om en referanseverdi, herunder å kunne pålegge administrator eller andre som har publisert en referanseverdi, å publisere en rettelse til referanseverdien.»

Virkemidlene skal etter forordningen artikkel 41 nr. 2 kunne brukes av tilsynsmyndigheten selv, i samarbeid med andre myndigheter eller markedsaktører, etter delegasjon til andre myndigheter eller markedsaktører, eller ved begjæring til domstolen.

5.2.2 Finanstilsynets forslag

Finanstilsynet skriver i høringsnotatet at enkelte av virkemidlene som skal være tilgjengelige for tilsynsmyndighetene, synes å gå veldig langt. Tilsynet viser bl.a. til at personkretsen under artikkel 41 nr. 1 bokstavene a og d ikke er nærmere avgrenset utover at tilsynsmyndighetene ikke kan gjøre undersøkelser i privatboliger. Ettersom retten til forsvar og andre grunnleggende rettigheter skal respekteres etter forordningen, finner Finanstilsynet at det er naturlig å lese inn visse begrensninger i forordningens ordlyd.

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at de ovennevnte virkemidlene langt på vei svarer til virkemidlene tilsynsmyndighetene skal ha tilgjengelig etter MiFID II.1 Tilsynet viser i den anledning til Verdipapirlovutvalgets vurdering i utvalgets andre delutredning2:

«Utvalget bemerker innledningsvis at en rekke av bestemmelsene i MiFID II artikkel 69 er generelle i sin form; tilsynsmyndigheten skal ha rett til «ethvert dokument» og be om opplysninger «fra enhver person». Anvendelsesområdet for MiFID II setter imidlertid saklige rammer for bruk av tilsynshjemlene. Generelt utformede tilsynshjemler må dermed leses i denne konteksten. I Ot.prp. nr. 34 (2006–2007), pkt. 12.4.4 drøftet departementet rekkevidden av tilsynshjemlene:

«Departementet mener at man må legge til grunn en forståelse i samsvar med direktivets ordlyd, som taler om «enhver person» og «ethvert dokument», sml. også tilsvarende forståelse i den svenske utredningen. Etter departementets vurdering er det nødvendig innenfor MiFIDs saklige anvendelsesområde å gi hjemmel for en alminnelig opplysningsplikt og plikt til å legge frem dokumenter også for personer og foretak som ikke er under tilsyn. Departementet foreslår på denne bakgrunn at opplysningsplikten og plikten til å utlevere dokumenter i gjeldende bestemmelse i vphl. § 12-2a, som i hovedsak foreslås videreført i ny vphl. § 15-3, utvides til å gjelde generelt ved mistanke om overtredelse av verdipapirhandelloven kapittel 3, 4, 5, 8, 9, 10 eller 11 eller forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. Det vil si de kapitelene som omfattes av MiFID og markedsmisbruksdirektivet.»

Departementets uttalelse gjaldt opplysningsplikten, men har relevans for alle situasjoner der MiFID II gir regler som gir tilsynsmyndigheten generell kompetanse. Utvalget vil legge departementets uttalelse til grunn ved gjennomføring av nye kompetansebestemmelser.»

Finanstilsynet finner at denne tilnærmingen bør følges også ved gjennomføringen av referanseverdiforordningen.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet er i likhet med Finanstilsynet av den oppfatning at enkelte av verktøyene virker å gi nokså vide hjemler, og viser til den manglende avgrensningen av personkrets i artikkel 41 nr. 1 bokstavene b og d. Datatilsynet ber om at Finansdepartementet klargjør nærmere hvor grensene for tilsynshjemlene bør gå. Datatilsynet viser i den anledning til en uttalelse fra EUs datatilsynsmyndighet (European Data Protection Supervisor, EDPS) i forbindelse med MiFID II og MiFIR, hvor EDPS uttaler at tilsynsvirkemidler som knytter seg til datatrafikk må være proporsjonale, begrenses til formålet, og ikke gå utover hva som er nødvendig for å oppnå dette.

5.2.4 Departementets vurdering

Departementet kommenterer de enkelte av forordningens krav til tilsynsmyndighetens virkemidler nedenfor, se punkt 5.3, 5.4, 5.5 og 5.7. For ordens skyld nevner departementet at Finanstilsynet ikke har foreslått særskilte regler om tilsynsmyndighetens mulighet til å forlange arrest og beslag i eiendeler, med henvisning til Ot.prp. nr. 34 (2006–2007) som igjen viste videre til reglene i tvisteloven kapittel 33 og straffeprosessloven kapittel 16. Departementet deler Finanstilsynets vurdering av at det ikke er behov for ytterligere regler for å oppfylle forordningens krav.

I høringen har Datatilsynet tatt opp rekkevidden av tilsynshjemlene i lys av generelle krav til behandling av personopplysninger. Generelt understreker departementet at tilsynshjemlene er knyttet til Finanstilsynets innhenting av opplysninger fra foretak under tilsyn. Det medfører både en saklig og personell begrensning. Departementet bemerker videre at reglene skal sikre at Finanstilsynet kan føre et effektivt tilsyn med foretak av betydning for fastsettelse av referanseverdier. Departementet viser til at tilliten til finansielle referanseverdier er av stor betydning for finansmarkedenes funksjon jf. omtale i punkt 2.1, og det er klart at det er av offentlig interesse å sikre denne tilliten. For øvrig vil personopplysningsloven gjelde for Finanstilsynets tilsynsvirksomhet, når denne er dekket av sistnevnte lovs virkeområde.

5.3 Opplysningsplikt

5.3.1 Forordningen

Forordningen artikkel 41 nr. 1 bokstavene a, b, c og f inneholder bestemmelser om tilsynsmyndighetens muligheter til å innhente opplysninger. Bokstav a omhandler tilsynsmyndighetens adgang til å kreve dokumenter og annet materiale i enhver form. Bokstav b regulerer opplysningsplikt for enhver person som er involvert i administreringen av eller bidrag til en referanseverdi. Bokstav c inneholder en spesialbestemmelse om at tilsynsmyndigheten i forbindelse med tilsyn med referanseverdier basert på varer skal kunne innhente transaksjonsopplysninger fra bidragsytere på relaterte spotmarkeder. Bokstav f gjelder innhenting av eksisterende opptak av telefonsamtaler eller annen elektronisk kommunikasjon og trafikkdata fra foretak under tilsyn.

5.3.2 Finanstilsynets forslag

Finanstilsynet finner at det er grunn til å gjøre begrensninger i tilsynshjemlene om opplysningsplikt som følger av forordningen artikkel 41 nr. 1 bokstav a og b, ved at det skilles mellom allmennheten og fysiske og juridiske personer som er involvert i administreringen av, eller bidrag til, en referanseverdi. For den sistnevnte gruppen av personer mener Finanstilsynet at det ikke bør være noen terskel for at det skal foreligge en opplysningsplikt. Etter tilsynets vurdering bør opplysningsplikten til disse personene reguleres av bestemmelser i finanstilsynsloven.

Etter Finanstilsynets forslag vil alle administratorer være under tilsyn etter finanstilsynsloven § 1 nr. 21, og hjemlene i finanstilsynsloven kan derfor brukes direkte overfor disse. Også de fleste bidragsytere vil være underlagt finanstilsynsloven, men ikke alle. Finanstilsynet foreslår derfor at Finanstilsynet skal kunne kreve opplysninger etter reglene i finanstilsynsloven fra bidragsytere til referanseverdier som er omfattet av referanseverdiforordningen. I Finanstilsynets forslag presiseres det at opplysningsplikten kun gjelder virksomheten knyttet til referanserenteloven.

Finanstilsynet foreslår en bestemmelse i referanserenteloven som innarbeider den særlige opplysningsplikten som følger av forordningen artikkel 41 nr. 1 bokstav c. Når det gjelder innhenting av eksisterende opptak av telefonsamtaler eller annen elektronisk kommunikasjon og trafikkdata fra foretak under tilsyn, finner Finanstilsynet at denne opplysningsplikten er dekket under hjemlene i finanstilsynsloven.

Angående allmennhetens opplysningsplikt, mener Finanstilsynet det bør gjelde en terskel om mistanke om overtredelse av forordningen for at myndighetene skal kunne bruke hjemmelen. Finanstilsynet viser til at en tilsvarende terskel fremkommer av gjeldende verdipapirhandellov § 19-3 første ledd om opplysningsplikt ved mistanke om innsidehandel mv. (for ordens skyld nevnes at bestemmelsen i Prop. 96 LS (2018–2019) foreslås videreført med samme nummerering).

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om Finanstilsynets forslag til regler om opplysningsplikt.

5.3.4 Departementets vurdering

Departementet deler Finanstilsynets vurdering av rammen for opplysningsplikten Finanstilsynet bør kunne ilegge etter loven, se lovforslaget §§ 4 og 5 om henholdsvis opplysningsplikten for bidragsytere til referanseverdier og allmennheten generelt. I bestemmelsen om opplysningsplikten for bidragsytere til en varereferanseverdi er ordlyden tilpasset lovforslaget i Prop. 96 LS (2018–2019), som stiller lignende krav om tilsynets tilgang til handelssystemer. For foretak som allerede er underlagt tilsyn av Finanstilsynet, gjelder reglene i finanstilsynsloven, se lovforslaget § 3.

5.4 Stedlig tilsyn mv.

5.4.1 Forordningen

Etter forordningen artikkel 41 nr. 1 bokstav d skal tilsynsmyndigheten kunne gjennomføre kontrollbesøk eller undersøkelser («on-site inspections or investigations») på andre steder enn privatboliger. Tilsynsmyndigheten skal etter forordningen artikkel 41 nr. 1 bokstav e kunne kreve tilgang til juridiske personers lokaler for å beslaglegge dokumenter eller fremskaffe andre opplysninger i enhver form når det foreligger berettiget mistanke om at disse opplysningene kan være relevante for en undersøkelse av om forordningen er brutt. Etter forordningen artikkel 41 nr. 1 bokstav g skal tilsynsmyndigheten kunne kreve frysing og/eller beslagleggelse av eiendeler.

5.4.2 Finanstilsynets forslag

Finanstilsynet legger i høringsnotatet til grunn at «stedlig tilsyn» er en tilstrekkelig betegnelse på virkemidlet som følger av forordningen artikkel 41 nr. 1 bokstav d. Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at alle administratorer og de fleste bidragsytere vil være omfattet av finanstilsynsloven § 1, og at det for disse ikke er noen terskel for at stedlig tilsyn kan gjennomføres.

Ettersom stedlig tilsyn skal kunne foretas på ethvert sted med unntak av privatboliger, finner Finanstilsynet at finanstilsynsloven ikke er tilstrekkelig for å gjennomføre forordningen. Finanstilsynet finner at det bør gjøres visse begrensninger i retten til å utføre stedlig tilsyn hos personer som ikke er omfattet av finanstilsynsloven, og mener verdipapirhandelloven § 15-5 om bevissikring kan tjene som mønster for en bestemmelse i tråd med forordningen.

Finanstilsynet finner ikke at det er nødvendig med særlige bestemmelser for å kunne ta arrest eller beslag i eiendeler i samsvar med forordningen. Tilsynet viser til at forordningens krav er gjennomført ved de generelle bestemmelsene i tvisteloven kapittel 33 og straffeprosessloven kapittel 16.

5.4.3 Høringsinstansenes syn

Finans Norge skriver i sitt høringssvar at de støtter å avgrense og presisere virkeområdet sammenlignet med forordningsteksten.

5.4.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår en bestemmelse om stedlig tilsyn og bevissikring i tråd med Finanstilsynets forslag i høringsnotatet. Departementet er for øvrig enig i Finanstilsynets og Finans Norges vurdering om at bestemmelsen i forordningen om stedlig tilsyn fremstår som generell, og at det bør gjøres enkelte presiseringer i tilsynsmyndighetens rett til å gjennomføre stedlig tilsyn og foreta bevissikring hos personer som ikke er omfattet av finanstilsynsloven. Det vises til lovforslaget § 6. Departementet har for øvrig tilpasset bestemmelsen reglene og kompetansen i verdipapirhandelloven § 19-5 om bevissikring.

5.5 Pålegg om stans mv.

5.5.1 Forordningen

Etter forordningen artikkel 41 nr. 1 bokstav h skal tilsynsmyndigheten kunne kreve midlertidig opphør av enhver atferd som tilsynsmyndigheten mener strider mot forordningen. Etter bokstav i skal tilsynsmyndigheten kunne pålegge et midlertidig forbud mot profesjonell virksomhet. Begge påleggene skal kunne rettes mot enhver.

5.5.2 Finanstilsynets forslag

Finanstilsynet legger i høringsnotatet til grunn at finanstilsynsloven § 4a gir tilstrekkelig hjemmel til å oppfylle kravene i forordningen ettersom bestemmelsen gir Finanstilsynet lovgrunnlag for å pålegge noen som driver virksomhet som omfattes av Finanstilsynets tilsynsområde uten tillatelse, å stanse virksomheten.

For annen atferd som tilsynsmyndigheten mener strider mot forordningen, foreslår Finanstilsynet at en bestemmelse om pålegg om stans inntas i referanserenteloven. Tilsynet foreslår videre at Finanstilsynet skal kunne ilegge en tvangsmulkt dersom pålegget om stans ikke etterkommes.

5.5.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om Finanstilsynets forslag til regler om pålegg om stans.

5.5.4 Departementets vurdering

Finansdepartementet deler Finanstilsynets vurdering om at finanstilsynsloven § 4a om stans av konsesjonspliktig virksomhet uten nødvendig konsesjon gir tilstrekkelig hjemmel til å oppfylle kravene i forordningen. Når det gjelder Finanstilsynets forslag om en bestemmelse om stans av annen atferd, er dette forslaget behandlet nærmere under punkt 6.3.4.

5.6 Administrativ inndragning

5.6.1 Forordningen

Det følger av forordningen artikkel 42 nr. 2 bokstav b at tilsynsmyndigheten skal kunne inndra oppnådd fortjeneste, eller unngått tap, som følge av brudd på forordningen.

5.6.2 Finanstilsynets vurdering og forslag

Finanstilsynet foreslår at tiltaket gjennomføres i referanseverdiloven etter mønster av verdipapirhandelloven § 17-2 (nå § 21-2) om vinningsavståelse.

Finanstilsynet viser til at vinningsavståelse skiller seg fra overtredelsesgebyr og bøtestraff ved at vinningen kan inndras hos den som vinningen har tilfalt, uavhengig av om denne er det samme rettssubjektet som har begått overtredelsen. Reglene har ifølge Finanstilsynet en viktig funksjon der det ikke er praktisk mulig å inndrive kravet hos overtreder, for eksempel fordi midlene er overført til et annet rettssubjekt på tidspunktet for sanksjonering.

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at vinningsavståelse er en administrativ sanksjon som faller inn under reglene i forvaltningsloven kapittel IX.

5.6.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til Finanstilsynets forslag om administrativ inndragning.

5.6.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i hovedsak til Finanstilsynets vurderinger og forslag om at tiltaket gjennomføres etter mønster av reglene i verdipapirhandelloven om administrativ inndragning (tidligere vinningsavståelse), se forslag til § 11. Departementet har foretatt enkelte endringer i bestemmelsen i lys av Prop. 96 LS (2018–2019) om endringer i verdipapirhandelloven mv. Departementet finner også grunn til å presisere at vinningsavståelse ilagt av Finanstilsynet ikke er en administrativ sanksjon. Dette har støtte i Prop. 62 L (2015–2016) om de generelle reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven, se kapittel 32. Departementet viser til at vinningsavståelsen i hovedsak vil være gjenopprettende. Det pønale elementet vil ikke stå sentralt i en vurdering av om inndragning skal besluttes.

5.7 Tilsynsmyndighetens adgang til å gi offentlige uttalelser mv.

5.7.1 Forordningen

Tilsynsmyndigheten skal etter forordningen artikkel 41 nr. 1 bokstav j ha muligheten til å treffe tiltak for å informere allmennheten om en referanseverdi, herunder å kunne pålegge administrator, eller andre som har publisert en referanseverdi, å publisere en rettelse til referanseverdien.

5.7.2 Finanstilsynets forslag

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at det utover bestemmelser om lovbestemt taushetsplikt ikke er begrensninger i Finanstilsynets adgang til å uttale seg innenfor sitt ansvarsområde. Finanstilsynet mener derfor at det ikke er nødvendig med noen lovhjemmel for at de skal kunne informere allmennheten om en referanseverdi.

Å pålegge administrator eller andre som har publisert referanseverdien, å publisere en rettelse til verdien, krever imidlertid etter Finanstilsynets vurdering lovhjemmel. Finanstilsynet foreslår derfor at en bestemmelse om dette inntas i referanserenteloven. Tilsynet foreslår videre at Finanstilsynet skal kunne ilegge en tvangsmulkt dersom pålegget om publisering av rettelse ikke blir etterkommet.

5.7.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til Finanstilsynets forslag.

5.7.4 Departementets vurdering

Departementet deler Finanstilsynets vurdering av at det ikke er behov for særskilte regler om Finanstilsynets adgang til å opplyse allmennheten om en referanseverdi.

Forslagene om pålegg og tvangsmulkt omtales under punkt 6.3.4.