6 Administrative tiltak og sanksjoner

6.1 Innledning

Referanseverdiforordningen stiller, i likhet med andre nyere EU/EØS-regelverk på finansmarkedsområdet, detaljerte og til dels omfattende krav til medlemsstatenes reaksjonssystem. For majoriteten av bestemmelsene i forordningen som retter seg mot private parter, krever forordningen artikkel 42 nr. 1 at administrative tiltak og sanksjoner skal være tilgjengelig ved eventuelle brudd. Dersom en medlemsstat har fastsatt straffereaksjoner for overtredelse av forordningen, kan medlemsstaten unnlate å fastsette administrativ reaksjon for dette forholdet, jf. artikkel 42 nr. 3. Sanksjonsbestemmelsene er i forordningen utformet som minimumsbestemmelser, jf. artikkel 42 nr. 2. Myndigheten kan etter forordningen fastsette flere og/eller strengere sanksjoner. Sanksjonene skal i alle tilfelle være effektive, proporsjonale og avskrekkende, jf. artikkel 42 nr. 1 andre avsnitt og nr. 4.

Forordningen skiller ikke klart mellom administrative tiltak og administrative sanksjoner, men bruker i artikkel 42 nr. 2 samlebetegnelsen «administrative sanctions and other administrative measures» i opplistingen av hvilke tiltak tilsynsmyndigheten skal ha tilgjengelig.

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at det må skilles mellom de to gruppene av tiltak, ettersom administrative sanksjoner, i motsetning til administrative tiltak, vil kunne regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen. Tilsynet viser videre til at de særlige saksbehandlingsreglene i saker om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX vil komme til anvendelse. Forvaltningsloven § 43 andre ledd definerer en administrativ sanksjon som «en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon». Finanstilsynet har i høringsnotatet lagt denne definisjonen til grunn.

Departementet foreslår i grove trekk å innføre et reaksjonssystem langs de linjene Finanstilsynet foreslo i høringsnotatet, slik at det gis hjemler til å ilegge overtredelsesgebyr og forbud mot å utøve ledelsesfunksjoner. Det er imidlertid gjort enkelte lovtekniske justeringer og særlig oppdateringer av lovforslaget i samsvar med andre lovforslag på finansmarkedsområdet som er fremmet for Stortinget, se Prop. 96 LS (2018–2019).

Referanseverdiforordningen stiller krav om at et bredt spekter av forvaltningsmessige tiltak og sanksjoner skal kunne iverksettes i tilfeller der det avdekkes brudd på sentrale regler i forordningen. Etter departementets syn er det ønskelig å legge til rette for at Finanstilsynet får fleksibilitet i sin oppfølging av tilsynsobjektene. Dette er dessuten i tråd med lovendringer gjort i blant annet verdipapirfondloven og hvitvaskingsloven de siste årene, noe som bidrar til å sikre konsistens og forutsigbarhet.

6.2 Omfattede overtredelser

6.2.1 Forordningen

Overtredelser av en rekke bestemmelser i forordningen skal som et minimum kunne føre til en administrativ sanksjon eller tiltak, jf. forordningen artikkel 42 nr. 1 bokstav a. Manglende samarbeid ved en undersøkelse, stedlig tilsyn eller forespørsel dekket av artikkel 41, jf. punkt 5.3 skal også kunne rammes av administrative sanksjoner eller tiltak, jf. artikkel 42 nr. 1 bokstav b.

6.2.2 Finanstilsynets forslag

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at bestemmelsen som lister opp hvilke brudd på forordningen som skal kunne møtes med administrative sanksjoner og tiltak, er en minimumsbestemmelse, og at Finanstilsynets forslag på enkelte punkter omfatter overtredelser som ikke er direkte nevnt i forordningen. Finanstilsynet foreslår at overtredelsesgebyr, jf. punkt 6.7.2, i tillegg til overtredelsene som listes opp i forordningsbestemmelsen, også skal kunne ilegges ved brudd på vilkår i tillatelse eller godkjenning, eller dersom tillatelse eller godkjenning om administrator er oppnådd ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter. I tillegg presiseres det at overtredelsesgebyr kan ilegges ved overtredelse av forskrifter til utfyllelse av bestemmelsene nevnt i forordningen.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene hadde ikke merknader til Finanstilsynets forslag om hvilke overtredelser som skal kunne føre til sanksjoner.

6.2.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at forordningen 42 angir en rekke konkrete artikler hvis overtredelse skal kunne møtes med et administrativt tiltak eller en administrativ sanksjon. Dette danner utgangspunktet for avgrensningen av de overtredelsene som skal kunne møtes med det administrative tiltak og sanksjoner. Der det er relevant, vil departementet komme nærmere tilbake til hvilke overtredelser som skal kunne føre til det enkelte tiltaket eller den enkelte sanksjon.

6.3 Pålegg om retting og tvangsmulkt

6.3.1 Forordningen

Etter forordningen artikkel 42 nr. 2 bokstav a skal tilsynsmyndigheten kunne pålegge administratorer og foretak under tilsyn som overtrer regelverket, om å avslutte atferden som er i strid med regelverket og avstå fra å gjenta slik adferd.

6.3.2 Finanstilsynets vurdering og forslag

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at alle administratorer og de fleste av bidragsyterne vil være under tilsyn, og at hjemlene i finanstilsynsloven kan brukes overfor disse. Finanstilsynet legger til grunn at finanstilsynsloven § 4 nr. 7, som sier at Finanstilsynet kan pålegge de foretakene det har tilsyn med, å rette på forholdet dersom foretakets organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov eller handlet i strid med konsesjonsvilkår, er tilstrekkelig for å gjennomføre ovennevnte bestemmelse for administratorer og de fleste bidragsytere. For å sikre at alle bidragsytere omfattes, foreslår Finanstilsynet en bestemmelse i referanserenteloven om at påleggshjemlene i finanstilsynsloven også kan brukes overfor bidragsytere til en referanseverdi omfattet av loven. Det skal bare kunne gis pålegg knyttet til virksomhet som faller inn under loven.

Finanstilsynet viser til at det etter finanstilsynsloven § 10 andre ledd kan fattes vedtak om daglig løpende mulkt overfor personer og foretak under tilsyn som ikke oppfyller pålegg som er fattet med hjemmel i denne loven. Tilsynet finner at bestemmelsen kan brukes overfor administratorer og de bidragsyterne som reguleres av lovens § 1, men at daglig mulkt også kan være et hensiktsmessig tiltak dersom en bidragsyter som ikke er omfattet av finanstilsynsloven, bryter et pålegg med hjemmel i finanstilsynsloven. Finanstilsynet foreslår derfor en bestemmelse som omfatter dette. Et vedtak om daglig løpende mulkt vil etter Finanstilsynets vurdering innebære en tvangsmulkt etter bestemmelsene i forvaltningsloven § 51, og beslutningen om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav d.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til Finanstilsynets forslag om regler om pålegg og tvangsmulkt.

6.3.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering om at finanstilsynsloven § 4 nr. 7 for administratorer og de fleste bidragsytere er tilstrekkelig for å gjennomføre forordningens bestemmelse om at tilsynsmyndigheten skal kunne pålegge administratorer og foretak under tilsyn som overtrer regelverket om å avslutte adferd og å avstå fra å gjenta slik adferd. For å sikre at pålegg også kan rettes mot bidragsytere som ikke allerede er under tilsyn, foreslår departementet å videreføre gjeldende referanserentelov § 5 annet ledd, se lovforslaget § 3, som gir finanstilsynslovens regler om opplysningsplikt og pålegg anvendelse for bidragsyterne. For å sikre hjemmel til å pålegge retting overfor enhver som opptrer i strid med loven, foreslår departementet en særskilt bestemmelse om dette, men med en ordlyd som ligger tettere opptil gjeldende referanserentelov § 5 annet ledd. Det vises til forslaget til § 7. For foretak under tilsyn vil hjemlene i praksis være overlappende.

Departementet er enig med Finanstilsynet i at det er nødvendig med lovhjemmel for å sikre at Finanstilsynet kan pålegge administrator eller andre å publisere en rettelse til en referanseverdi, slik Finanstilsynet også har foreslått, se lovforslaget § 8.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurderinger når det gjelder behovet for regler om tvangsmulkt. For foretak som er underlagt finanstilsynsloven, vil loven § 10 annet ledd gi tilstrekkelig hjemmel for å ilegge tvangsmulkt for manglende etterlevelse av bl.a. pålegg. For visse bidragsytere foreslår departementet at tvangsmulktsadgangen gis ved en henvisning fra referanseverdiloven til finanstilsynsloven, se lovforslaget § 3 annet ledd. For øvrig foreslår departementet at det kan gis tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av pålegg om retting og om å publisere en rettelse til en referanseverdi, se lovforslaget § 9, jf. §§ 7 og 8.

6.4 Offentliggjøring av avgjørelse om administrativt tiltak eller sanksjon

6.4.1 Forordningen

Det følger av forordningen artikkel 42 nr. 2 bokstav c at tilsynsmyndigheten skal kunne komme med en offentlig meddelelse om overtredelse der den ansvarlige administratoren eller foretaket under tilsyn og overtredelsens art nevnes.

6.4.2 Finanstilsynets vurdering

Finanstilsynet finner det ikke nødvendig med egne lovbestemmelser for å legge til rette for meddelelser som angitt i forordningen. Finanstilsynet har innenfor rammene av lovbestemt taushetsplikt anledning til å komme med markedsadvarsler mv. Finanstilsynet antar at informasjonen kan formuleres slik at man ikke røper taushetspliktbelagte opplysninger om drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene hadde ikke merknader til Finanstilsynets vurderinger hva gjelder behovet for regler om offentliggjøring av vedtak om administrative tiltak og sanksjoner.

6.4.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering om at det ikke er behov for egne lovbestemmelser for å gjennomføre forordningens bestemmelse om at tilsynsmyndigheten skal kunne komme med offentlige meddelelser om lovbrudd. Departementet finner i denne sammenheng grunn til å bemerke at forordningen artikkel 45 i utgangspunktet også stiller krav om å offentliggjøre vedtak om administrative tiltak eller sanksjoner. Departementet bemerker at det likevel ikke er nødvendig å gi særskilte regler av typen som ble gitt i verdipapirfondloven § 15-6 tredje ledd og hvitvaskingsloven § 45 om unntak fra plikt til offentliggjøring, da dette følger av forordningen selv. Ved inkorporasjonen av forordningen vil reglene også gjelde som norsk lov.

6.5 Tilbakekall eller suspensjon av tillatelse eller registrering

6.5.1 Forordningen

Tilsynsmyndigheten skal etter forordningen artikkel 42 nr. 2 bokstav d kunne tilbakekalle eller suspendere tillatelsen eller registreringen til administratorer som bryter forordningen. Artikkel 35 i forordningen omhandler også tilbakekall eller suspensjon av en tillatelse eller registrering. Tilsynsmyndigheten skal etter bestemmelsen kunne treffe vedtak om tilbakekall eller suspensjon dersom administrator alvorlig eller gjentatte ganger har overtrådt bestemmelser i forordningen.

6.5.2 Finanstilsynets vurdering

Ettersom bestemmelsene i forordningen blir del av norsk rett, legger Finanstilsynet til grunn at det ikke er nødvendig med ytterligere nasjonale bestemmelser.

6.5.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene hadde ikke merknader til Finanstilsynets vurderinger hva gjelder tilbakekall eller suspensjon av tillatelse eller registrering.

6.5.4 Departementets vurdering

Departementet deler Finanstilsynets vurdering om at det ikke er nødvendig med nasjonale bestemmelser om tilbakekall eller suspensjon av tillatelse eller registrering, da det vil følge av forordningen artikkel 35 at Finanstilsynet kan tilbakekalle eller suspendere tillatelse eller registrering.

6.6 Forbud mot å utøve ledelsesfunksjoner

6.6.1 Forordningen

Etter forordningen artikkel 42 nr. 2 bokstav e skal tilsynsmyndigheten ha kompetanse til å ilegge et midlertidig forbud mot at enhver fysisk person som holdes ansvarlig for overtredelsen, skal kunne utøve ledelsesfunksjoner i en administrator eller bidragsyter under tilsyn. Det er ikke fastsatt noen terskel i forordningen for overtredelser som kan medføre et slikt forbud. I henhold til forordningen skal forbudet være midlertidig, men forbudets lengde er ikke nærmere angitt. Det følger heller ikke av forordningen om forbudet skal utformes som en sanksjonsbestemmelse eller som adgang til å treffe et annet forvaltningsvedtak.

6.6.2 Finanstilsynets vurdering

Finanstilsynet peker i høringsnotatet på at det i forordningen ikke er noen uttrykkelige egnethetskrav til administrators styre og ledelse, men at forordningens krav om forsvarlige styremekanismer og at administratorer skal identifisere og håndtere interessekonflikter, i praksis stiller visse krav til styrets og ledelsens egnethet. Tilsynet viser videre til at bidragsytere under tilsyn også vil være underlagt sektorlovgivning for f.eks. banker og verdipapirforetak som stiller egnethetskrav for styre og ledelse.

Finanstilsynet peker i høringsnotatet på at personkretsen for et midlertidig forbud er enhver fysisk person som kan holdes ansvarlig for brudd på forordningen. Forbudet skal gjelde utøvelse av ledelsesfunksjoner i administratorer eller bidragsytere under tilsyn. Finanstilsynet legger til grunn at dette skal innebære et forbud mot å være styremedlem, daglig leder eller faktisk leder i slike foretak. Tilsynet skriver videre at det kan reises spørsmål om en person bør kunne være faktisk leder for et forretningsområde som ikke relaterer seg til bruddet på referanseverdiforordningen. Finanstilsynet finner det vanskelig å ta stilling til dette på generell basis, og mener det bør kunne vurderes i det enkelte tilfellet, der det tas hensyn til overtredelsens art.

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at tilsvarende bestemmelser om tilsynsmyndighetens kompetanse til å ilegge midlertidig forbud mot å utøve ledelsesfunksjoner (ledelseskarantene) er innført i ny EU/EØS-lovgivning på flere områder innenfor finansmarkedsområdet. Ved innarbeiding av slike krav i norsk lovgivning, peker Finanstilsynet på at må det tas stilling til om vedtak om å ilegge en person ledelseskarantene skal anses som en sanksjon og dermed skal treffes etter bestemmelsen i forvaltningsloven § 45 om ileggelse av administrativt rettighetstap, eller som et alminnelig administrativt vedtak.

Finanstilsynet drøfter i høringsnotatet spørsmålet om ledelseskarantene skal anses som en sanksjon eller som et alminnelig vedtak. Finanstilsynet peker på at formålet med vedtak om ledelseskarantene først og fremst er å forebygge svak ledelse av foretak under tilsyn og sikre allmenn tillit til foretaket, og at det i utgangspunktet ikke har et pønalt formål. Vedtakets formål kan etter Finanstilsynets vurdering tilsi at det ikke skal anses som et administrativt rettighetstap etter forvaltningslovens bestemmelser om administrative sanksjoner. På den annen side trekker Finanstilsynet frem at personer som ilegges et vedtak om ledelseskarantene, normalt vil oppleve dette som et inngripende tiltak av pønal karakter. Vedtakets faktiske virkning for den vedtaket retter seg mot, kan derfor etter Finanstilsynets vurdering tilsi at det skal anses som administrativ sanksjon i henhold til forvaltningsloven.1

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at Hvitvaskingslovutvalget2 og Verdipapirlovutvalget3 i sine utredninger har drøftet spørsmålet, men har hatt ulike vurderinger av om vedtak om ledelseskarantene skal anses som administrativ sanksjon etter bestemmelsene i forvaltningsloven. Finanstilsynet tar i høringsnotatet ikke stilling til spørsmålet, og foreslår heller ingen bestemmelse. Tilsynet understreker likevel behovet for en prinsipiell avklaring av om norske bestemmelser om ledelseskarantene skal utformes som administrativ sanksjon eller som administrativt tiltak, og at det er viktig med konsistens i saksbehandlingsreglene på tvers av alle tilsynsområder der det innføres slike bestemmelser.

6.6.3 Høringsinstansenes syn

Finans Norge bemerker at spørsmålet om hvorvidt ledelseskarantene skal anses som en administrativ sanksjon, bør vurderes helhetlig for finansområdet. Finans Norge tiltrer Verdipapirlovutvalgets forslag om at slike tilsynshjemler skal anses som et administrativt tiltak og ikke som en sanksjon. Finans Norge begrunner synspunktet med at Finanstilsynet allerede under gjeldende krav til egnethetsvurdering av tillitsvalgte og faktiske ledere i finansbedrifter, vil vurdere om ledere har nødvendig tillit for å inneha en viktig stilling. En eksplisitt hjemmel for ledelseskarantene kan i denne sammenhengen etter Finans Norges vurdering anses som en operasjonalisering av det forvaltningsskjønn som i dag utøves med basis i kravene til egnethetsvurdering.

Verdipapirfondenes forening bemerker at de i flere høringer på finansområdet har tatt til orde for en samlet gjennomgang og best mulig harmonisering av virkemiddelapparatet på finansområdet, og særlig skillet mellom straff og rene forvaltningsmessige sanksjoner.

6.6.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at det gis hjemmel til å fatte vedtak om forbud mot å ha ledelsesfunksjoner i administratorer og bidragsytere under tilsyn. Det følger av forordningen artikkel 42 nr. 2 bokstav e at tilsynsmyndigheten skal kunne ilegge et slikt forbud, jf. punkt 6.6.1. Det vises til lovforslaget § 10. Departementet foreslår, slik det også ble foreslått i Prop. 96 LS (2018–2019) om endringer i verdipapirhandelloven mv. og allerede er vedtatt i hvitvaskingsloven (foreslått i Prop. 40 L (2017–2018)), at et slikt forbud innrettes som et administrativt tiltak. Departementet viser til at en slik harmonisering på tvers av regelverkene har vært etterlyst i høringen. Departementet viser videre til begrunnelsen inntatt i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.7.5.6, der det blant annet pekes på hvordan et slikt vedtak vil gi økt forutberegnelighet og rettssikkerhet i form av klagerett.

Vurderingen etter bestemmelsen vil være fremoverskuende, og vurderingstemaet vil være om vedkommende som følge av den eller de aktuelle overtredelsene er uskikket til å ha en ledelsesfunksjon i en administrator eller bidragsyter under tilsyn. Når det gjelder hvilke fysiske personer som kan ilegges slikt forbud, foreslår departementet samme avgrensning som i Prop. 96 LS (2018–2019). Det betyr at vedtaket kan rette seg mot ledelsen, ansatte og eventuelle oppdragstakere. Det er med andre ord ikke en nødvendig forutsetning at den vedtaket retter seg mot, var leder på tidspunktet for overtredelsen. Det avgjørende vil være om personen har overtrådt eller medvirket til overtredelse av bestemmelser i loven eller i medhold av loven, på en slik måte at vedkommende må anses uskikket til å inneha en ledelsesfunksjon i en administrator eller bidragsyter under tilsyn i fremtiden. Det er vesentlig for omverdenens tillit til referanseverdiene at personene som sitter i ledelsen i administratorene og bidragsyterne, har høy integritet.

På samme måte som i Prop. 96 LS (2018–2019) og Prop. 40 L (2017–2018) foreslår ikke departementet en plikt til å fatte tidsbegrensede vedtak. Departementet viser til at vurderingstemaet er personens skikkethet, som det i utgangspunktet ikke er grunn til å tro endrer seg som følge alene av at det er gått en gitt tid. Departementet presiserer at Finanstilsynet som forvaltningsorgan beholder kompetanse til å omgjøre eget vedtak på et senere tidspunkt etter en fornyet vurdering, der det i utgangspunktet må kreves at konkrete nye omstendigheter tilsier at personen ikke lenger er uskikket.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel i § 10 annet ledd, slik at det ved behov kan gis nærmere regler på et senere tidspunkt.

Departementet bemerker for øvrig avslutningsvis at hvitvaskingsloven § 48 ble utformet annerledes enn det som ble foreslått av Hvitvaskingslovutvalget i NOU 2016: 27, slik at høringsnotatets sammenligning med utvalgets forslag ikke lenger er relevant.

6.7 Overtredelsesgebyr

6.7.1 Forordningen

Etter forordningen artikkel 42 nr. 3 andre avsnitt er det et nasjonalt valg for den enkelte stat om overtredelser av forordningen skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr eller om overtredelser i stedet bare skal kunne sanksjoneres gjennom det strafferettslige sporet. Det er derfor ingen plikt for norske myndigheter til å innføre overtredelsesgebyr.

Det fremgår av forordningen artikkel 42 nr. 2 bokstav f at det maksimale overtredelsesgebyret skal minst svare til tre ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen, når det er mulig å fastsette dette. Forordningen fastsetter også maksimumsbeløp for overtredelsesgebyr. Maksimumsbeløpene er på henholdsvis EUR 100 000, 250 000, 500 000 og 1 000 000, avhengig av hvilken bestemmelse i forordningen som er overtrådt, og om gebyret skal ilegges en fysisk eller juridisk person.4 For en fysisk person skal beløpet for de fleste overtredelsene kunne settes til opptil EUR 500 000, jf. artikkel 42 nr. 2 bokstav g.

Maksimumsbeløp for en juridisk person skal for de fleste overtredelsene kunne utgjøre opptil EUR 1 000 000, eller opptil 10 prosent av den samlede årsomsetningen i henhold til siste tilgjengelige årsregnskap som er godkjent av ledelsen, dersom dette er høyere, jf. forordningen artikkel 42 nr. 2 bokstav h. For morforetak eller et datterforetak av et morforetak som skal utarbeide konsernregnskap etter konsolidert regnskapsdirektiv5, skal den samlede omsetningen være den totale årsomsetningen eller tilvarende inntekt etter relevante regnskapsdirektiver etter siste tilgjengelige konsoliderte årsregnskap godkjent av ledelsen i det overordnede morforetaket.

De ovennevnte grensene gjelder for overtredelse av de fleste bestemmelsene i forordningen. Et unntak gjelder overtredelser av artikkel 11 nr. 1 bokstav d eller artikkel nr. 4, som gjelder grunnlagsdata for en referanseverdi. For juridiske personer nedjusteres da maksimumsbeløpet til EUR 250 000 eller 2 prosent av årsomsetningen, mens maksimumsbeløpet for fysiske personer er satt til EUR 100 000, jf. forordningen artikkel 42 nr. 2.

Nasjonale myndigheter kan etter forordningen artikkel 42 nr. 4 fastsette regler om høyere maksimumsbeløp enn de ovennevnte, men kan ikke la være å fastsette slike beløp eller fastsette beløp som er lavere.

6.7.2 Finanstilsynets vurdering og forslag

I vurderingen av om tilsynsmyndigheten skal få hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, legger Finanstilsynet i høringsnotatet til grunn at en må avveie myndighetenes behov for å håndheve forordningen på en effektiv måte mot hensynet til rettssikkerhet for dem som kan bli ilagt overtredelsesgebyr.

Etter Finanstilsynets vurdering vil en mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr være en effektiv måte å forebygge og sanksjonere overtredelser av forordningen. Tilsynet peker på at overtredelsesgebyr er et virkemiddel som enkelt kan tilpasses hver enkelt overtredelse, og at effektiv sanksjonering av brudd på regelverket bidrar til å opprettholde markedets integritet og troverdighet. Det vil etter Finanstilsynets vurdering være ressursbesparende både for tilsynet og politiet/påtalemyndigheten om Finanstilsynet selv kan ilegge et overtredelsesgebyr i stedet for at saken må oversendes til politiet/påtalemyndigheten.

Når det gjelder hensynet til rettssikkerhet for den gebyret gjelder, viser Finanstilsynet til at et vedtak fra Finanstilsynet om overtredelsesgebyr kan påklages til departementet etter reglene i forvaltningsloven. Vedtak om overtredelsesgebyr vil være en sanksjon etter forvaltningsloven § 44, noe som innebærer at vedtaket kan prøves av domstolene i sivilprosessens former. Domstolene skal kunne prøve alle sider av saken.6 Finanstilsynet viser til at reglene i forvaltningsloven vil utfylle bestemmelsen i referanserenteloven om overtredelsesgebyr og bidra til å ivareta hensynet til rettsikkerhet.

På denne bakgrunnen foreslår Finanstilsynet bestemmelser som gir tilsynet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon for brudd på bestemmelsene nevnt i forordningen artikkel 42 nr. 1. Tilsynet viser i høringsnotatet til at det også kan være behov for å kunne reagere med overtredelsesgebyr mot personer som har fått tillatelse til å være administratorer ved hjelp av uriktige erklæringer eller andre uregelmessigheter. Finanstilsynet foreslår at overtredelsesgebyr også skal kunne benyttes i slike tilfeller.

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at sanksjonsbestemmelsene i forordningen ikke har en avgrenset personkrets. Tilsynet foreslår derfor ingen nærmere angivelse av hvem som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Finanstilsynet foreslår at det presiseres at tilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr dersom en person eller noen som har handlet på vegne av personen, har overtrådt de aktuelle bestemmelsene i forordningen. Personkretsen vil være den samme som etter straffeloven § 27 første ledd første punktum om foretaksstraff. Finanstilsynet foreslår at det ikke fastsettes krav om skyld for at et foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Tilsynet viser her til anbefalingen fra Justis- og beredskapsdepartementet om at det ikke skal være krav om skyld for å kunne ilegge foretak overtredelsesgebyr.7

Når det gjelder anonyme og kumulative feil, viser Finanstilsynet til at forvaltningsloven § 46 første ledd inneholder regler om at administrativ foretakssanksjon kan ilegges også i slike tilfeller, dersom det er fastsatt i særlov at administrativ sanksjon kan ilegges overfor et foretak. Finanstilsynet legger til grunn at bestemmelsen vil utfylle reglene i referanserenteloven, slik at det ikke er behov for tilsvarende bestemmelse i denne loven. Finanstilsynet foreslår at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr ved medvirkning.

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at forordningen ikke sier noe om medlemmer av et foretaks styre eller ledelse, eller andre fysiske personer som i henhold til nasjonal lovgivning er ansvarlig for overtredelsen, også skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Finanstilsynet antar at det dermed er overlatt til nasjonale myndigheter å fastsette vilkår for at overtredelsesgebyr eventuelt skal kunne ilegges i slike tilfeller. Etter Finanstilsynets vurdering er personlig ansvar for brudd på et foretaks plikter en alvorlig reaksjon, og det er bare naturlig å ilegge overtredelsesgebyr for den ansvarlige der det foreligger alvorlige brudd på pliktene etter forordningen. Finanstilsynet foreslår derfor at overtredelsesgebyr bare skal kunne ilegges personer som har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt. Finanstilsynet foreslår at det tas inn en bestemmelse i referanserenteloven som gir hjemmel til å ilegge fysiske personer som er styremedlem, daglig leder eller faktisk leder hos foretaket overtredelsesgebyr, men bare dersom vedkommende har utvist forsett eller grov uaktsomhet i forbindelse med overtredelsen som fører til at foretaket kan ilegges overtredelsesgebyr.

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at forholdet mellom kravet om at overtredelsesgebyret minst skal svare til tre ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen, og de ovennevnte maksimumsbeløpene ikke er fastsatt eller kommentert i forordningen. Tilsynet viser til at en lignende bestemmelse8 fremkommer i direktiv 2014/65/EU (MiFID II), men da følger det uttrykkelig at denne beregningen kan brukes hvis den fører til et høyere beløp enn de oppgitte maksimumsbeløpene.9 Finanstilsynet legger til grunn at referanseverdiforordningen må forstås på samme måte.

Finanstilsynet foreslår at maksimumsbeløpene for overtredelsesgebyrene settes til henholdsvis NOK 1 million, 2,5 millioner, 5 millioner og 10 millioner, men at overtredelsesgebyret kan fastsettes til tre ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen dersom dette beløpet er høyere.

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at oppfyllelsesfristen for overtredelsesgebyr skal være fire uker fra vedtaket ble truffet etter forvaltningsloven § 44. At overtredelsesgebyrene potensielt kan bli store, tilsier etter Finanstilsynets vurdering at det bør gis en lenger frist. Finanstilsynet foreslår derfor en betalingsfrist på to måneder. Finanstilsynet foreslår at overtredelsesgebyr foreldes etter to år. Tilsvarende regel er fastsatt i verdipapirfondloven.10

6.7.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene hadde ikke merknader til Finanstilsynets vurderinger og forslag om overtredelsesgebyr.

6.7.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at Finanstilsynet får hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på særskilte bestemmelser i referanseverdiforordningen, se lovforslaget § 12. Departementet er enig i Finanstilsynets vurdering om at overtredelsesgebyr i tillegg til overtredelsene som listes opp i forordningen, også bør kunne ilegges ved brudd på vilkår for tillatelse eller godkjenning etter lovforslaget § 3. Departementet er enig i at også overtredelser av bestemmelser i forskrift som utfyller de nevnte bestemmelsene i forordningen, bør omfattes. Det vises til lovforslaget § 12 første ledd.

Overtredelsesgebyr skal også kunne ilegges ved manglende etterlevelse av pålegg om opplysningsplikt ilagt av Finanstilsynet, enten med hjemmel i finanstilsynsloven eller referanseverdiloven §§ 4 eller 5. Departementet viser til at tilsvarende løsning er valgt i forslaget til endringer i verdipapirhandelloven, se Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.6.5.2 (s. 114). Forslaget innebærer en større grad av harmonisering på tvers av regelverkene som Finanstilsynet forvalter.

Når det gjelder tilfeller der en tillatelse eller godkjenning er oppnådd ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter, viser departementet for det første til at det følger av referanseverdiforordningen artikkel 35 at en tillatelse kan trekkes tilbake i slike tilfeller. Videre viser departementet til at straffeloven § 221 om uriktig forklaring blant annet dekker tilfeller der det «skriftlig eller muntlig» gis «uriktig opplysning» til «offentlig myndighet når forklaringen er bestemt til å avgi bevis». Departementet legger derfor til grunn at det vil være straffbart dersom en tillatelse etter lovforslaget er oppnådd ved hjelp av uriktige opplysninger. Til illustrasjon vises det til rettspraksis, se f.eks. Rt. 2007 side 28.

Departementet understreker at det er behov for effektiv håndhevelse av loven og forordningens regler. Dette bidrar til å opprettholde tilliten til referanserenter og andre referanseverdier som er av stor betydning for finansmarkedene. Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurderinger av dette spørsmålet, jf. omtalen i punkt 6.7.2. I høringen er det ikke gitt særlige kommentarer om forslaget om å kunne ilegge overtredelsesgebyr. Det er gitt generelle kommentarer om behovet for å se regelverkene om å ilegge administrative sanksjoner i sammenheng med hverandre. Departementet viser til at det i hvitvaskingsloven er gitt hjemler til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på sentrale bestemmelser av loven, se § 49. Det er også foreslått hjemler for overtredelsesgebyr i verdipapirhandelloven, se Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.6.5. Etter departementets vurdering gjør de samme hensynene seg gjeldende for overtredelser av referanseverdiloven, herunder forordningen som foreslås inkorporert. Lovforslaget er derfor utformet etter mønster av disse bestemmelsene, med tilpasninger av utmålingsreglene, jf. forordningen artikkel 42.

Departementet bemerker at forordningens plikter hvis overtredelse etter forordningen skal kunne sanksjoneres, retter seg mot administratorer, bidragsytere under tilsyn og til dels andre foretak under tilsyn. Både administratorer og bidragsytere kan etter forordningen i prinsippet være fysiske personer. Det er klart at overtredelsesgebyr i disse tilfellene kan rettes mot fysiske personer.

Forordningen gir ikke nærmere regler om eventuelle andre fysiske personer skal kunne ilegges sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, foruten at det gis særskilte utmålingsregler for fysiske personer. Dette skiller seg fra en del annet EØS-regelverk der det er krav om å kunne ilegge sanksjoner for brudd på ulike plikter. Etter en samlet vurdering foreslår departementet at muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr gis i samsvar med det som er påkrevd etter forordningen. Departementet viser dessuten til muligheten til å ilegge forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner.

Departementet foreslår at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges fysiske personer når det er utvist uaktsomhet eller forsett.

Departementet foreslår å sette en foreldelsesfrist på fem år for adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr. Departementet viser til Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.6.5.7, der det blant annet vises til at man med en toårsfrist risikerer at alvorlige overtredelser ikke kan sanksjoneres fordi foreldelsen inntrer før det er praktisk mulig å skaffe tilstrekkelig grunnlag for en sak. Departementet viser til lovforslaget § 12 sjette ledd.

6.8 Retningslinjer ved valg av administrative tiltak og sanksjoner

6.8.1 Forordningen

Etter forordningen artikkel 43 skal tilsynsmyndigheten ta alle relevante omstendigheter i betraktning når det skal velges mellom ulike administrative tiltak eller sanksjoner, og når utmåling av sanksjonen skal besluttes. Momentene som nevnes, er overtredelsens alvorlighetsgrad og varighet, referanseverdiens viktighet for finansiell stabilitet og realøkonomien, overtrederens ansvar, overtrederens økonomiske evne, oppnådd vinning eller unngått tap, overtreders vilje til å samarbeide med tilsynsmyndigheten, tidligere overtredelser og tiltak den ansvarlige har truffet for å unngå gjentakelser av overtredelsen. Det understrekes at tilsynsmyndigheten kan ta hensyn til flere faktorer enn dem som er nevnt i bestemmelsen.

6.8.2 Finanstilsynets vurdering

Finanstilsynet viser i høringsnotatet til at forvaltningsloven § 44 tredje ledd om utmåling av overtredelsesgebyr mot fysisk person, og § 46 andre ledd om avgjørelse av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon og ved individuell utmåling av sanksjonen, angir momenter det «kan» legges vekt på i avgjørelsen. Finanstilsynet finner at det er stor grad av overlapp mellom momentene som angis i forvaltningsloven og i forordningen, men også enkelte forskjeller. Blant annet nevner forordningen artikkel 43 nr. 1 bokstav f at det skal legges vekt på overtrederens vilje til å samarbeide med tilsynsmyndigheten, mens dette momentet ikke er med i forvaltningsloven.

Tilsynet viser til at forvaltningsloven § 46 gjelder ved spørsmål om sanksjon mot foretak skal ilegges, og utmåling av sanksjonen, men ikke spørsmål om valg mellom ulike sanksjoner, noe forordningen artikkel 43 nr. 1 gjør. Fordi forordningens bestemmelse omfatter både tiltak og sanksjoner, omfatter den etter Finanstilsynets vurdering også valg mellom flere virkemidler enn bestemmelsen i forvaltningsloven som kun gjelder sanksjoner. Finanstilsynet finner at en veiledning derfor vil være av verdi, og foreslår å innta egne regler om hva det bør legges vekt på ved valg av administrative tiltak/sanksjoner og utmåling av sanksjoner i referanserenteloven som skal gjelde ved siden av reglene i forvaltningsloven. Finanstilsynet foreslår at bestemmelsen utformes slik at listen over momenter som skal vektlegges, ikke er uttømmende.

6.8.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene hadde ikke merknader til Finanstilsynets vurderinger og forslag om retningslinjer ved valg av administrative tiltak og sanksjoner.

6.8.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår en noe annen bestemmelse om retningslinjene for Finanstilsynet ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Departementet viser til begrunnelsen for tilsvarende løsning i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.6.5.6. Bestemmelsen avgrenses dermed til å gjelde for utmåling av overtredelsesgebyr, og momentene som angis, innledes med ordet «kan» fremfor «skal». Departementet presiserer at både alminnelig forvaltningsrett og referanseverdiforordningen vil stille krav til de momentene Finanstilsynet vektlegger, der de er relevante. Departementet viser til lovforslaget § 13. Departementet bemerker at listen ikke er uttømmende, slik at den suppleres av de alminnelige reglene i forvaltningsloven §§ 44 og 46, der det er relevant.

6.9 Videreføring av parallelt strafferegime

6.9.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende referanserentelov § 6 er forsettlige eller uaktsomme overtredelser av loven, eller bestemmelser eller pålegg gitt med hjemmel i loven, straffbare. Overtredelser kan straffes med bøter eller, hvis det foreligger særlig skjerpende omstendigheter, med fengsel inntil ett år.

6.9.2 Finanstilsynets vurdering og forslag

I høringsnotatet viser Finanstilsynet til at forslaget om å innføre administrative sanksjoner reiser spørsmålet om det er behov for å opprettholde gjeldende straffebestemmelser. Finanstilsynet peker på at overtredelse av enkelte av bestemmelsene i forordningen har et stort skadepotensial, og at overtredelse kan gjøre at markedet mister tilliten til ikke bare den aktuelle referanseverdien, men også andre referanseverdier. Allmennpreventive hensyn taler etter Finanstilsynets vurdering for at det bør være mulig å straffeforfølge brudd på referanseverdiforordningen.

Finanstilsynet foreslår at straffebestemmelsen i referanserenteloven videreføres, men at den endres til å være forbeholdt grove eller gjentatte overtredelser, siden deres forslag til lovendringer inneholder mulighet til å reagere med overtredelsesgebyr. Finanstilsynet foreslår også at kun overtredelse av reglene nevnt i forordningen artikkel 42 nr. 1 skal være omfattet av straffebestemmelsen.

6.9.3 Høringsinstansenes syn

Finans Norge skriver i sitt høringssvar at de er enige i at man bør videreføre straffebestemmelser i loven. De understreker at disse hjemlene bør reserveres grove eller gjentatte overtredelser, som også fremstår som «klart straffverdige i lys av bruk av alternative sanksjonsmidler».

6.9.4 Departementets vurdering

Departementet har foretatt en nærmere vurdering av behovet for å videreføre straffehjemmelen i referanseverdiloven etter innføring av hjemler for overtredelsesgebyr og forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner. De overtredelsene som det etter referanseverdiforordningen er krav om skal være underlagt sanksjoner, dekker en rekke ulike plikter for administratorer, bidragsytere under tilsyn og i enkelte tilfeller andre foretak under tilsyn. I vurderingen av om et parallelt strafferegime bør opprettholdes, har departementet sett hen til anbefalingene i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.3. Departementet viser særlig til at det foreslås å innføre hjemler for forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner, samt for overtredelsesgebyr. Departementet ser ikke for seg at det kan forekomme brudd på referanseverdiforordningen som ikke i tilstrekkelig grad kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr i størrelsesordenen som fremgår av lovforslaget § 12.

Departementet finner grunn til å understreke at regler om markedsmanipulasjon, innsidehandel mv. vil fremgå av verdipapirhandelloven, og ikke referanseverdiloven.