13 Økonomiske og administrative konsekvenser

Hovedmålet med forslagene er å legge til rette for at faste ansettelser i et topartsforhold mellom en arbeidstaker og en arbeidsgiver benyttes i størst mulig grad. Det er dermed også en ønsket konsekvens av forslagene at innleie fra bemanningsforetak benyttes i mindre grad. Som nevnt i kapittel 5 innebærer innleie av arbeidstakere fra bemanningsforetak et trepartsforhold, hvor arbeidstakeren har bemanningsforetaket som sin formelle arbeidsgiver, men utfører selve arbeidet hos en annen virksomhet. Virksomheten som leier inn arbeidstakeren blir en tredjepart som i stor grad påvirker og styrer arbeidstakerens hverdag. Mange av arbeidstakerne som leies ut har en fast ansettelse i bemanningsforetaket, men arbeidet de utfører ligger i stor grad utenfor den formelle arbeidsgiverens kontroll.

Som omtalt i punkt 3.6 er det forskjeller i arbeidsvilkår og arbeidssituasjon for innleide arbeidstakere sammenlignet med arbeidstakere med fast, direkte ansettelse. De innleide er i mindre grad organisert, de får mindre del i kompetanseutvikling, har lavere tilfredshet med jobben sammenlignet med fast ansatte og har økt risiko for å bli utsatt for skader og ulykker. Selve organiseringen i et trepartsforhold samsvarer dårlig med sentrale reguleringer av norsk arbeidsliv, slik som reglene om stillingsvern, vernetjeneste i virksomhetene og systemet med tillitsvalgte som arbeidstakernes representanter.

For arbeidstakerne innebærer forslagene økt mulighet for fast ansettelse, med den trygghet og forutsigbarhet det fører med seg når det gjelder sikkerhet for fremtidig arbeid og inntekt. Høy grad av faste ansettelser kan også bidra til mer produktive, omstillings- og konkurransedyktige virksomheter, blant annet som følge av at det investeres i de ansattes kompetanse. Et mål for forslagene er å gjøre det mer attraktivt og lettere å rekruttere arbeidstakere til faste stillinger i virksomhetene. Dette bidrar også til positive konsekvenser på samfunnsnivå.

Forslagene vil ha konsekvenser for arbeidstakere som i dag er tilknyttet bemanningsforetak. Det må antas at bemanningsforetakenes utleieaktivitet vil bli redusert og at det vil føre til at de må redusere antall ansatte. Hensikten bak forslagene er å legge til rette for at arbeidstakerne i større grad skal få direkte ansettelser i produksjonsbedriftene i stedet. Forslagene vil i seg selv ikke medføre redusert behov for arbeidskraft og sysselsetting, men er ment å ha betydning for hvordan virksomhetene knytter til seg arbeidskraften. Innleie fra bemanningsforetak benyttes i dag på ulike måter for å løse ulike behov i virksomhetene. I de tilfellene hvor innleie benyttes som en mer eller mindre permanent del av bemanningen vil det oppstå større behov for å gjøre endringer som følge av forslagene.

Den positive utviklingen i arbeidsmarkedet etter koronapandemien har ført til at mange virksomheter opplever utfordringer med å rekruttere arbeidskraft. Vinteren 2022 svarte nærmere halvparten av bedriftene i Norges Banks regionale nettverk at de hadde problemer med å få tak i ansatte med riktige kvalifikasjoner. Tilgangen på nye stillinger er for tiden høy. Det kan innebære bedre muligheter for arbeidstakere til fast ansettelse direkte i virksomhetene. På den andre siden kan det innebære begrensninger i virksomhetenes muligheter for å få tak i den arbeidskraften de trenger. Rekrutteringsutfordringer kan medføre reduksjon i aktiviteten og for eksempel hvor mange oppdrag en virksomhet kan ta på seg. Samtidig er det mange andre forhold som også påvirker dette, slik som den generelle kostnadsutviklingen og utviklingen i etterspørsel, tilgangen på innsatsfaktorer til produksjonen og reguleringer på andre områder av betydning for det markedet en virksomhet opererer i.

For enkelte arbeidstakere kan arbeid gjennom bemanningsforetak fungere som en inngangsport til arbeidsmarkedet. Som en del av Arbeids- og velferdsetatens innsats for å bistå arbeidssøkere med å få og beholde arbeid, og bistå arbeidsgivere med å skaffe arbeidskraft, er det blant annet inngått intensjonsavtaler om samarbeid med enkelte bemanningsbyråer.

Det kan ikke utelukkes at et redusert omfang av innleiemarkedet vil påvirke mobiliteten i arbeidsmarkedet og gjøre at færre arbeidsledige kan få arbeidserfaring og styrkede jobbmuligheter gjennom innleie. På den andre siden kan økt tilrettelegging for faste ansettelser styrke arbeidssøkeres muligheter til å oppnå en varig fast tilknytning til arbeidslivet. Dette må også ses i sammenheng med regjeringens målsettinger om å styrke den offentlige arbeidsformidlingen.

Forslagene vil innebære en begrensning av bemanningsbransjens omfang og rolle, men det vil blant annet fortsatt være mulig å leie ut arbeidstakere til arbeid i vikariater, noe som kan gi muligheter for overgang til fast ansettelse direkte i virksomheten. Virksomhetene vil også ha anledning til å benytte innleie fra bemanningsforetak etter avtale med tillitsvalgte. For bemanningsforetakenes egen virksomhet må det forventes at forslagene vil innebære redusert aktivitetsnivå og omsetning.

Etter dagens regelverk må bemanningsforetak registreres hos Arbeidstilsynet og innlevere årlige meldinger for å kunne drive lovlig utleievirksomhet. Departementet har foreslått at plikten utvides til å gjelde krav om godkjenning av bemanningsforetak, med flere krav blant annet når det gjelder registrering i offentlige registre og etterlevelse av HMS-krav. Uten godkjenning vil det ikke være lovlig å drive utleie av arbeidskraft.

En slik endring vil innebære økte plikter for bemanningsforetakene, men konsekvensene vurderes som begrensede i og med at det allerede foreligger en registreringsplikt. Bemanningsforetakene som er medlemmer i NHO Service og Handel er allerede tilsluttet egne bransjeordninger med mer omfattende krav til rapportering og revisjon. Forslaget vurderes å bidra til likere konkurransevilkår mellom aktørene i bransjen, ved at det stilles økte krav til alle aktører uavhengig av organisasjonstilknytning. Dette må vurderes som en positiv konsekvens for de virksomhetene som ønsker å drive inn- og utleie av arbeidskraft i samsvar med regelverkets krav.

Forslaget vil innebære en utvidelse av Arbeidstilsynets oppgaver. Arbeidstilsynet må i større grad enn i dagens registreringsordning for bemanningsforetak behandle søknader om godkjenning og vurdere om disse oppfyller kravene. Det foreslås at godkjenningsordningen legges opp tilsvarende som godkjenningsordningene for virksomheter i renhold og bilpleie mv. Det vil forenkle gjennomføringen for Arbeidstilsynet.

Forslagene vil innebære en reduksjon av virksomhetenes muligheter til å benytte innleie. Virksomheter som vil omfattes av et forbud i byggenæringen vil måtte finne alternative måter å dekke sine bemanningsbehov på. I tillegg til å øke grunnbemanningen gjennom faste ansettelser i egen virksomhet, er det også mulig å ansette midlertidig dersom vilkårene for dette er oppfylt. For øvrig kan sesong- og oppdragsvariasjoner møtes gjennom øvrige fleksibilitetsmekanismer som lovverket åpner for. Ved siden av leie av arbeidstakere fra andre produksjonsbedrifter omfatter dette for eksempel reglene for overtid, gjennomsnittsberegning av arbeidstiden, deltid, permittering, oppsigelse, oppdragskontrakter og entreprise. Et forbud mot innleie vil kunne ha konsekvenser for produksjon og kostnader, jf. omtale i punkt 6.4. En konsekvens vil være at virksomhetene vil måtte finne andre løsninger på sine bemanningsbehov. Hvordan virksomhetene kan tilpasse seg de foreslåtte begrensningene vil avhenge av flere faktorer. Målsettingen er å legge til rette for økt bruk av faste ansettelser. Det gir også et grunnlag for styrket rekruttering til byggenæringen gjennom lærlingeordning og bruk av fagarbeidere, hvor det eksisterer godt utviklede ordninger i næringen og hvor det er behov for å øke tilbudet av kvalifisert arbeidskraft. På denne måten svarer forslaget på langsiktige utfordringer i næringen. Rekruttering av utenlandske arbeidstakere har vært nødvendig og viktig for virksomhetene i byggenæringen. Arbeidsmarkedet i EØS-området gir etter departementets vurdering muligheter for slik rekruttering også uten bruk av innleie.

Forslaget om å oppheve adgangen til innleie fra bemanningsforetak ved arbeid av midlertidig karakter vil innebære at mulighetene til innleie begrenses til å gjelde vikartilfeller eller etter avtale med tillitsvalgte. Den sistnevnte adgangen forutsetter at virksomhetene har tariffavtale med fagforeninger med innstillingsrett. Arbeidsgiver og de tillitsvalgte lokalt kan i slike virksomheter inngå skriftlig avtale om tidsbegrenset innleie uavhengig av vilkårene som følger av § 14-12 første ledd. En betydelig del av arbeidslivet har mulighet til å benytte avtaleadgangen. Nærmere to tredjedeler av alle sysselsatte arbeider i virksomheter som er omfattet av tariffavtaler. I offentlig sektor er alle virksomheter omfattet av tariffavtaler. I privat sektor er tariffavtaledekningen høyest i oljenæringen, hvor over 90 prosent av virksomhetene er omfattet av tariffavtaler. Deretter følger industrien, hvor vel tre fjerdedeler av virksomhetene er omfattet. Andre næringer med høy tariffavtaledekning er elektrisitets- og kraftforsyning, finansiell tjenesteyting og transport. Næringer med lavere tariffavtaledekning er bygg og anlegg, IKT, varehandel, forretningsmessig tjenesteyting og overnatting/servering. Generelt er utbredelsen av tariffavtaler lavere blant mindre bedrifter, det gjelder i alle næringer. En virkning av forslagene kan være at utbredelsen av tariffavtaler øker i enkelte næringer.

Dersom det ikke er aktuelt eller mulig for virksomheter å inngå slike avtaler med tillitsvalgte, vil forslaget innebære en reduksjon av noe av den fleksibiliteten virksomhetene i dag har til å leie inn i forbindelse med produksjonstopper og kortvarige behov for tilgang på arbeidskraft. Hvor store konsekvensene blir vil imidlertid avhenge av hvordan virksomhetene har innrettet seg i utgangspunktet. De som har tilpasset seg med vedvarende høyt omfang av innleie vil ha større omstillingskostnader enn andre.

Det foreligger ikke opplysninger om hvilke konkrete hjemler som benyttes ved innleie fra bemanningsforetak. Ofte vil innleie være en løsning for å midlertidig erstatte en arbeidstaker som er fraværende, og dermed omfattes av bestemmelsen om vikariat, som ikke foreslås endret. Det kan også være tilfeller i grenselandet mellom arbeid av midlertidig karakter og vikariat, hvor den sistnevnte bestemmelsen kan være relevant å benytte. En sannsynlig følge av forslaget vil være at det blir økende bevissthet om, og bruk av, bestemmelsen om innleie ved vikariat.

I enkelte næringer fører sesongpreget drift til behov for ekstra arbeidskraft av et visst omfang i perioder, blant annet i reiseliv og primærnæringene. En konsekvens av å fjerne adgangen til innleie ved arbeid av midlertidig karakter vil være at slike behov må løses ved å benytte de øvrige lovhjemlene for innleie, eller ved andre tiltak som nevnt over.

Fra enkelte hold er det uttrykt bekymring for at dette kan etablere nye forhandlingsarenaer mellom arbeidslivets parter som vil kunne medføre økte kostnader for virksomhetene. Det er også pekt på at det kan være tidkrevende og potensielt ressurskrevende å etablere slike avtaler. På den andre siden tyder erfaringene fra håndteringen av koronapandemien på at det lot seg gjøre å finne løsninger. I en undersøkelse for KS oppgir åtte av ti kommunalsjefer for helse og omsorg at det lokale partssamarbeidet i stor grad bidro til å finne løsninger under pandemien (KS – tilleggsundersøkelse til Kommunesektorens arbeidsgivermonitor 2021). Eksempler på slike løsninger var omdisponering av personell internt, at deltidsansatte jobbet ut over sin stillingsprosent og økt bruk av overtid. Flere enn ni av ti kommunalsjefer vurderer at endringskapasiteten i egen sektor er meget eller ganske stor. I en rapport utarbeidet for bemanningsbransjen er det gjort intervjuer med aktørene i helse- og omsorgssektoren som belyser mulighetene for å komme frem til enighet om innleie basert på avtaler med de tillitsvalgte, og det vurderes at det kan være et godt grunnlag for å oppnå dette (Jakobsen mfl., 2021).

Innleie fra bemanningsforetak brukes i dag blant annet for å sikre bemanning og kompetent personale i helse- og omsorgstjenester og i oppvekstsektoren. Dette er områder med samfunnskritiske tjenester hvor det ser ut til at innleie for arbeid av midlertidig karakter foregår relativt hyppig. Tjenestene kan i avgrensede geografiske områder og for enkelte typer fagkompetanse være sårbar dersom adgangen til innleie begrenses. I helse og omsorg er det omfattende innslag av døgnkontinuerlig produksjon. I distriktene, og i særlig grad i Nord-Norge, rapporterer kommuner og helseforetak om rekrutteringsutfordringer til blant annet legestillinger. Innleie av spesialisert helsepersonell benyttes her som ordning for å bemanne tjenestene. Håndteringen av koronapandemien medførte et midlertidig økt behov for personell også til andre oppgaver, slik som smittesporing, vaksinering og til å dekke vikariater.

Som omtalt i punkt 6.4.4 foreslås det en forskriftshjemmel som gir departementet mulighet til å fastsette særregler om tidsbegrenset innleie av helsepersonell for å sikre forsvarlig drift av helse- og omsorgstjenesten.

Arbeidstilsynet har i løpet av de siste årene fått utvidet håndhevingsmyndighet når det gjelder innleie. En erfaring fra tilsynsaktiviteten er at bestemmelsen om innleie ved arbeid av midlertidig karakter er krevende å vurdere og innebærer betydelig behov for innhenting av dokumentasjon. Vurderingene av om reglene er overholdt vil ifølge Arbeidstilsynet kreve inngående kunnskap om virksomhetens drift og organisatoriske forhold. Det samme bildet fremkommer i en rapport Proba samfunnsanalyse har utarbeidet om offentlige byggherrers oppfølging av innleie. Mange av de som ble intervjuet vurderer bestemmelsen om innleie ved arbeid av midlertidig karakter som en vanskelig avgrensning og krevende å dokumentere.

En konsekvens av endring på dette punktet vil dermed kunne være at regelverket blir tydeligere, og dermed enklere å praktisere og håndheve.

Forslaget om å klargjøre grensene mellom innleie og entreprise er ment å gjøre regelverket tydeligere og mer tilgjengelig for både arbeidsgiver og arbeidstaker. De foreslåtte begrensningene i adgangen til å leie inn arbeidstakere fra bemanningsforetak kan tenkes å føre til at flere virksomheter vil benytte entreprisekontrakter som alternativ. Kartlegginger indikerer økende bruk av både innleie og entreprise i flere næringer. Det kan være indikasjoner på at tidligere gjennomførte innstramminger i regelverket for innleie har ført til at enkelte virksomheter forsøker å omgå regelverket og at forhold som i realiteten er innleie betegnes entreprise. En konsekvens av forslaget vil være en tydeliggjøring av grensen mellom innleie og entreprise. Det vil kunne bidra til å hindre omgåelser og at reglene blir lettere å etterleve for virksomhetene.