3 Bakgrunn og tilstandsbeskrivelse

3.1 Innleie og andre tilknytningsformer i arbeidslivet

Faste ansettelser i virksomheten der arbeidet skal utføres er hovedregelen i arbeidsmiljøloven og den vanlige tilknytningsformen for arbeidskraft. Ifølge Fafo (Nergaard, 2018) har om lag tre fjerdedeler av de sysselsatte en stabil og fast tilknytning til arbeid ved at de er fast ansatt i heltidsstilling eller deltidsstilling over 20 timer i uken. Andelen med slik fast tilknytning til arbeid er noe høyere i Norge enn gjennomsnittet for EU-landene. Rundt åtte-ni prosent av alle ansatte er midlertidig ansatt. Denne andelen er lavere enn gjennomsnittet for OECD- og EU-landene.

Virksomhetene benytter ulike løsninger for å hente inn arbeidskraft utenfra. Det kan være innleie av arbeidstakere fra bemanningsforetak eller fra annen virksomhet (produksjonsbedrift) eller kjøp av tjenester fra andre virksomheter (entreprise eller underentreprise). Oslo Economics gjennomførte i 2020 en kartlegging av entreprisekontrakter hvor arbeidet i hovedsak utføres «på stedet» hos den virksomheten som er oppdragsgiver. De anslo at i underkant av ti prosent av de sysselsatte arbeider gjennom slike entreprisekontrakter. Dette er mest omfattende innenfor bygg og anlegg og forretningsmessig tjenesteyting, som vakttjenester, kantinedrift, renhold og eiendomsdrift.

Institutt for samfunnsforskning (Strøm mfl., 2021; Strøm og Wentzel, 2022) har analysert regnskapsdata for norske foretak og finner at det har vært en økning i bruken av innleie og underentreprise de siste 15 årene. I 2005 utgjorde innleie/underentreprise om lag seks prosent av foretakenes totale arbeidskraftkostnader. Dette økte til vel åtte prosent i 2019. Bruken er høyere i bygge- og anleggsnæringen, hvor utgifter til innleie/underentreprise i gjennomsnitt per bedrift utgjorde rundt 19 prosent av deres arbeidskraftkostnader. I denne kartleggingen har det ikke vært mulig å skille bruken av innleie og entreprise fra hverandre fordi det føres samme sted i regnskapene. Det er gjerne større virksomheter som benytter innleie/underentreprise som en måte å vokse i markedet og ta på seg flere eller større oppdrag. Økt bruk av innleie/underentreprise førte til at det ble færre egne ansatte i virksomhetene i de første årene etter 2005, men det var ikke samme utvikling i senere år. I underkant av halvparten av alle virksomheter har regnskapsført utgifter til innleie/underentreprise. I bygg og anlegg har tre av fire virksomheter benyttet innleie/underentreprise.

Selv om det kan være lønnsomt for virksomhetene å benytte alternative tilknytningsformer, viser undersøkelser at et flertall av arbeidsgivere foretrekker å benytte faste ansettelser. I en spørreundersøkelse blant NHO-bedriftene i 2016 sa 82 prosent seg enige i at faste ansettelser fortsatt skal være en hovedregel. I en spørreundersøkelse fra 2016 (Nesheim, 2017) svarte over halvparten av virksomhetene at de alternative tilknytningsformene utgjorde under ti prosent av deres samlede bemanning, og at det først og fremst er større virksomheter innenfor industri og bygg og anlegg som benytter dette i større omfang og gjennom ulike typer tilknytninger og kontraktsformer.

Det har vært en betydelig vekst i bruken av innleie fra bemanningsforetak de siste tiårene, særlig økte omfanget etter EUs østutvidelse fra 2004. Veksten er i hovedsak blitt drevet av arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa. I 2004 hadde om lag 18 prosent av lønnstakerne i bemanningsbransjen innvandringsbakgrunn. Andelen vokste raskt, og utgjorde 55 prosent i 2017. De fleste kom fra de nye EU/EØS-landene. Ifølge Fafo (Nergaard, 2021) utgjør ikke-bosatte innvandrere om lag en tredjedel av de sysselsatte i bemanningsbransjen. I forbindelse med koronapandemien var det innreiserestriksjoner som også hadde betydning for aktiviteten i bransjen. I 2020 og 2021 var det færre ikke-bosatte arbeidsinnvandrere som kom til Norge på korttidsopphold.

Alle virksomheter som har til formål å drive utleie av arbeidskraft skal være registrert i Arbeidstilsynets bemanningsforetaksregister. Om lag 2000 foretak står i registeret.

Opplysninger om inn- og utleie fra bemanningsforetak må settes sammen av tall fra ulike kilder. Den informasjonen som foreligger bygger på statistikker fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og bemanningsbransjen i NHO Service og Handels tall for medlemsbedriftenes fakturerte timer og omsetning. Fafo anslår at sistnevnte organiserer om lag 80 prosent av den tradisjonelle bemanningsbransjen, målt ved omsetning og fakturerte timer. Fafo har sammenstilt tall fra SSB og NHO Service og Handel som viser et samlet omfang av innleie på 1,7–1,9 prosent av de sysselsatte i årene 2018–2019. Østlandsregionen, og særlig Oslo, utgjør det største markedet for bemanningsbransjen. Det er imidlertid betydelige forskjeller mellom næringer, og innen næringer, når det gjelder omfanget av innleie, noe som kan være krevende å fange opp dersom en benytter gjennomsnittstall for hele arbeidslivet. Det finnes ikke tall som kan belyse hvilke konkrete lovhjemler som benyttes.

Institutt for samfunnsforskning (Strøm og Wentzel, 2022) har kartlagt hvordan endringene i arbeidsmiljøloven som trådte i kraft i 2019 påvirket arbeidstakere og virksomheter. Andelen sysselsatte som fikk utbetalt lønn fra bemanningsforetak gikk ned fra 2,15 prosent før regelendringene, til 2 prosent mot slutten av 2019. Tallene gjelder alle arbeidsforhold i bemanningsforetak som ble innrapportert i a-ordningen. Nedgangen var størst i håndverkeryrker og yrker som ikke krever utdanning, og var i all hovedsak konsentrert til Oslo og Viken.

Et annet funn var at gjennomsnittlig stillingsprosent i bemanningsforetakene ble lavere ved at det var en økning i kontrakter med avtalt arbeidstid under 10 prosent og mellom 10 og 20 prosent. Regnskapstall viste at virksomhetenes samlede utgifter til innleie og underentrepriser ikke ble redusert selv om antallet innleide ble noe lavere.

For virksomheter i bygg og anlegg var det forskjeller etter virksomhetenes størrelse. Tallene viste fortsatt vekst, men noe utflating, i de samlede utgifter til innleie og underentreprise for de minste bedriftene (under 20 ansatte) og de største (over 100 ansatte). For de mellomstore bedriftene var det en mindre reduksjon i utgifter til innleie/underentreprise, og en tilsvarende vekst i utgifter til direkte ansatte. Det ble også registrert en liten oppgang i organisasjonsgraden i disse mellomstore bedriftene i bygg og anlegg, noe som kan ha sammenheng med regelverksendring som krever avtale om tidsbegrenset innleie med tillitsvalgte som representerer fagforening med innstillingsrett.

Institutt for samfunnsforskning vurderer at den reduserte bruken av innleie samlet sett ikke har ført til mindre bruk av eksternt innhentet arbeidskraft på bedriftsnivå, noe som tyder på at bruken har flyttet seg fra innleie til andre måter å hente inn arbeidskraft, for eksempel underentreprise eller innleie fra andre produksjonsbedrifter.

I 2020 var det en generell nedgang i omfanget av innleie som følge av koronapandemien, noe som gjør det vanskelig å sammenligne utviklingen med tidligere år. Tallene fra bemanningsbransjen for 2021 viser økt utleieaktivitet. I løpet av 2021 var bransjen i stor grad kommet tilbake på samme nivå som før pandemien. Unntaket var bygg og anlegg, hvor utleieaktiviteten ble redusert med nærmere ti prosent fra året før.

3.2 Innleie til bygg og anlegg

Byggenæringen benytter innleie i betydelig omfang. SSB-tall viser at innleie utgjorde i overkant av 8 prosent av timeverkene i næringen i 2019, som tilsvarte oppimot 18 000 årsverk. Nivået har vært høyt gjennom lengre tid, og det var en klar vekst i antall innleide årsverk i perioden 2015–2019.

Dersom man avgrenser til å se på innleide som andel av arbeideryrkene i bygg, var andelen i overkant av ti prosent av årsverkene. Det er særlig ved oppføring av bygninger at andelen innleie er høy. Tallene om utleievirksomhet fra bemanningsbransjen i NHO Service og Handel ligger noe lavere, men følger om lag samme utvikling som SSB-tallene. Bemanningsbransjens tall viser en reduksjon i utleie til bygg fra og med andre kvartal 2019, noe de knytter til endringene i arbeidsmiljøloven som trådte i kraft det året, med en overgangsperiode i første halvår. I tillegg kommer generelle virkninger av pandemien, og virkninger av de innreiserestriksjonene som har vært gjeldende, som førte til en betydelig reduksjon i arbeidsinnvandringen.

Ifølge bemanningsbransjen utgjorde utleie til bygg hele 35 prosent av markedet for deres medlemsbedrifter i 2018, mens dette ble redusert til 23 prosent av markedet i 2021. Ifølge bemanningsbransjen (Bemanningsbarometeret 2021) er tilgangen på kvalifisert arbeidskraft fra utlandet for utleie til bygg og anlegg betydelig dårligere enn før pandemien.

Fafo anslo i 2017 at andelen innleide i byggenæringen var om lag 4–7 prosentpoeng høyere i Oslo og Akershus enn resten av landet. Bemanningsbransjen anslo samme år at prosentandelen innleide i Oslo lå rundt det dobbelte av landsgjennomsnittet. Kartlegginger som fagforeninger har gjort på enkelte byggeplasser i Oslo viser en innleieandel på 35 prosent i gjennomsnitt.

3.3 Innleie til industri og petroleumsrelatert virksomhet

I skipsbygging, leverandørindustri og landanlegg i petroleumsvirksomheten er det betydelig bruk av innleie, men omfanget svinger mye med konjunkturer og oppdragsmengde. I 2019 var innleieandelen ifølge Fafo over 20 prosent på skipsverft og i underkant av 20 prosent i petroleumsrelatert virksomhet. For 2020 viste SSBs produksjonsindeks en markant aktivitetsreduksjon for petroleumsrettet leverandørindustri, og påfølgende nedgang i bruken av innleie. Viktige årsaker til dette har vært koronapandemien, innreiserestriksjoner og avslutning av store prosjekter. Bemanningsbransjens tall viser at det på nytt var en økende utleieaktivitet til industrien i 2021. Dette utgjorde 14 prosent av utleiemarkedet for deres medlemsbedrifter.

Det er imidlertid andre virksomheter enn medlemmene i bemanningsbransjen som står for hovedtyngden av utleievirksomheten til industri og petroleumsrelatert virksomhet. NHO/Norsk Industri har for eksempel medlemsbedrifter som tidligere var produksjonsbedrifter, men som nå leverer spesialisert bemanning til industri og er registrert som bemanningsforetak.

Petroleumstilsynet gjennomførte i 2021 en kartlegging blant aktører i petroleumsnæringen. Over tre fjerdedeler av virksomhetene svarte at de hadde benyttet innleie i 2020. I halvparten av virksomhetene utgjorde andelen innleide over fem prosent av alle sysselsatte og den var over ti prosent blant tre av ti virksomheter. Den høyeste innleieandelen var hos entreprenørvirksomhetene som har oppdrag på de store landanleggene og offshore. Dette gjelder blant annet arbeidsoppdrag innen vedlikehold og modifikasjon. Norsk olje og gass anslår at deres medlemsbedrifter i petroleumsnæringen årlig leier inn 1500–2000 arbeidstakere, fordelt med om lag en tredjedel i vikariater og to tredjedeler til å dekke arbeidstopper og spesialkompetanse. Ifølge Norsk olje og gass kan planlagt vedlikehold på installasjonene, såkalt revisjonsstans, medføre et betydelig midlertidig behov for arbeidskraft. Også Petroleumstilsynet peker på at aktiviteten i næringen kan medføre midlertidige behov for arbeidskraft, og at bemanningen må økes mye i løpet av kort tid.

Arbeid med isolasjon, stillas og overflatebehandling (ISO) tilknyttet industrivirksomhet og landanlegg er også blant områdene hvor innleie ser ut til å bli benyttet i et større omfang. På dette området er imidlertid bruken av innleie blitt redusert de siste årene, noe som henger samme med at aktivitetsnivået ble kraftig redusert som følge av pandemien.

3.4 Innleie til helse/omsorg

Fafo anslår at innleide arbeidstakere fra bemanningsforetak utgjør om lag én prosent av årsverkene som utføres av helse- og sosialpersonell. Dette gjelder samlet for sykehussektoren og helse- og omsorgstjenester i kommunesektoren. For ti år siden utgjorde andelen innleide sykepleiere og jordmødre 1,5–2 prosent av årsverkene. Utleie av leger har ligget stabilt på om lag 0,5 prosent av årsverkene. Ifølge en kartlegging utført av Norsk Sykepleierforbund i samarbeid med Burson Cohn & Wolfe brukte kommunene og helseforetakene om lag 1,7 milliarder kroner på innleie av vikarer i 2020. I kommunene har utgiftene til innkjøp fra bemanningsforetak vært økende siden 2012, og utgjorde vel 1,2 milliarder kroner i 2020. Helseforetakene har ikke hatt økte utgifter til innleie av vikarer i tilsvarende periode. Det er imidlertid interne forskjeller, der særlig Helse Nord har hatt en økning i utgiftene til slik innleie. Utleie til helse og omsorg utgjør åtte prosent av markedet for medlemsbedriftene i bemanningsbransjen i NHO Service og Handel.

Det har vært høy etterspørsel etter arbeidskraft i helse- og omsorgsyrker under pandemien, og det var færre innreiserestriksjoner for utenlandske arbeidstakere som ble leid ut til denne sektoren. Ifølge bemanningsbransjen har det blant annet vært etterspørsel etter arbeidstakere til håndtering av oppgaver som testing, smittesporing og vaksinering. Dette er oppgaver som kommunene har hatt hovedansvaret for. SSBs statistikk om helsepersonell, bemanningsbransjens egne tall, opplysninger fra Sykehusinnkjøp HF og tall fra kommunesektoren viser alle at det skjedde en viss økning i bruken av innleie til helse og omsorg i 2021. Dette gjelder både utleie til kommunene og til sykehussektoren. Årsaker til dette har vært behov for å øke bemanningen raskt i forbindelse med oppgaver som gjaldt pandemihåndteringen, samt til vikariater for arbeidstakere som har vært syke eller fraværende på andre måter. I sine høringssvar peker kommunesektoren og helseforetakene også på at innleie benyttes for å sikre tilstrekkelig bemanning i helger og ferieperioder, og til å dekke særskilte funksjoner hvor det ikke har latt seg gjøre å få tak i kvalifiserte arbeidstakere til fast ansettelse.

Innleie av helsepersonell til sykehussektoren organiseres i hovedsak gjennom avtaler som Sykehusinnkjøp HF inngår med bemanningsforetak. Det anslås at omfanget av innleie til helseforetakene normalt utgjør om lag 0,5 prosent av timeverkene, med sesongmessige svingninger. I løpet av 2021 var det en markert økning i omfanget av innleie gjennom disse avtalene, noe som antas å være knyttet til pandemien. Behovet for, og bruken av innleie, varierer mellom de ulike helseregionene. Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet er det særlig sykehusene i Helse Nord som benytter innleie for å få turnus- og arbeidsplaner til å gå opp i en tjeneste med mye døgnkontinuerlig drift. I høringsuttalelser fra flere av helseforetakene pekes det på at de som leies inn som oftest har en fast jobb i helsetjenesten i hjemlandet, og supplerer sine inntekter med arbeid via bemanningsforetak i Norge. Det er mest vanlig med innleie av helsepersonell fra våre nærmeste naboland.

Dagens bruk av innleie i helse og omsorg ser i liten grad ut til å være basert på bruk av avtaler med tillitsvalgte.

3.5 Andre næringer

Andre næringer hvor bemanningsforetakene har relativt høy utleieaktivitet er lager, logistikk og transport og ulike administrasjons- og økonomitjenester. Ifølge bemanningsbransjen har det vært en langvarig trend med økende innleie til skoler og barnehager. Her er bruken av innleie særlig knyttet til vikariater. Utleie til oppvekst- og utdanningsområdet sto for elleve prosent av bemanningsbransjens aktivitet i 2021.

Utleie av arbeidskraft til overnatting og servering er et mindre område for bemanningsforetakene og utgjør anslagsvis tre prosent av sysselsettingen i overnatting/servering. Det benyttes blant annet av hoteller for å dekke sesongvariasjoner.

Utleie til IT-virksomheter utgjør om lag fire prosent av bemanningsforetakenes aktivitet. Her har utleieaktiviteten vært økende de siste årene. Dette dreier seg gjerne om spesialister som utfører arbeidsoppgaver i tilknytning til større prosjekter. Flere høringsinstanser har pekt på betydningen av innleie av spesialistkompetanse, særlig når det gjelder IKT og annen teknologikompetanse. I en undersøkelse utført av Akademikerne oppga 39 prosent av de som arbeidet i konsulent- og rådgivningsbransjen at de ble utleid til andre virksomheter.

På enkelte områder er det spesialiserte virksomheter som formidler bemanningstjenester, jf. omtale av innleie i industrien i punkt 3.3. Eksempler på dette finner en blant annet i sjøfarten og luftfarten. En rapport fra Transportøkonomisk institutt (Ydersbond, 2022) tyder på at alternative tilknytningsformer benyttes for om lag 20 prosent av de sysselsatte i luftfarten, herunder innleie eller at selvstendige oppdragstakere formidles gjennom bemanningsforetak. Det er lavprisselskaper som oftest har benyttet slike alternative tilknytningsformer.

3.6 Konsekvenser av innleie for arbeidsforhold, arbeidsmiljø, organisering og sysselsetting

Bemanningsbransjen er preget av kortvarige ansettelsesforhold og en høy andel utenlandske arbeidstakere. Det er derfor vanskeligere å kartlegge arbeidsforholdene i denne bransjen og det kan være store variasjoner mellom virksomhetene. En undersøkelse fra 2020–2021 blant ansatte i medlemsbedriftene i bemanningsbransjen i NHO Service og Handel viser at halvparten var under 35 år. Et flertall av de ansatte hadde bemanningsforetaket som sin hovedarbeidsgiver. Litt over halvparten svarte at de hadde vært ansatt i bemanningsforetak i ett år eller lengre. Tidligere har slike kartlegginger vist en gjennomsnittlig ansettelsestid på fire måneder. Ifølge bemanningsbransjen har det store flertallet av arbeidstakerne en fast ansettelse i bemanningsforetak. De ansattes stillingsprosent varierer.

Når det gjelder årsaker til at de arbeider i bemanningsforetak, nevner de fleste at det er lettere å få jobb der enn annen type jobb, og at bemanningsbransjen er en god inngangsport til arbeidslivet. Nærmere en tredjedel av de som svarte på undersøkelsen mente de fikk lavere lønn enn kundebedriftens egne ansatte. Ifølge Institutt for samfunnsforskning (Strøm og von Simson 2020) er timelønnen for innleide arbeidstakere generelt lavere enn for fast ansatte, men de innleide arbeider flere timer og kommer opp i om lag samme inntektsnivå.

En undersøkelse ECON Pöyry utførte i 2009 viste at det var store forskjeller i hvor lenge bemanningsforetakenes oppdrag varer. 45 prosent av oppdragene varte seks måneder eller lengre, mens 24 prosent av oppdragene var kortere enn én måned. Bemanningsbransjen selv anslår at gjennomsnittlig varighet på et utleieoppdrag er om lag fire uker.

Formidling og utleie av arbeidstakere gjennom bemanningsforetak kan redusere arbeidsgiveres opplevelse av risiko ved ansettelse. Det er ikke uvanlig at arbeidstakere som leies ut fra bemanningsforetak etter hvert tilbys ansettelse i innleievirksomheten. Enkelte kartlegginger tyder på at arbeid som formidles gjennom vikarbyrå kan øke sannsynligheten for å oppnå ordinært arbeid for ikke-vestlige innvandrere og unge uten fullført videregående opplæring (von Simson 2009; von Simson 2016).

Kartlegginger av arbeidsmiljø, organisering og medvirkning på arbeidsplassen viser at innleide arbeidstakere skårer en del lavere enn fast ansatte når det gjelder tilfredshet med jobben, opplæring og det å møte positive utfordringer i arbeidet. Sammenlignet med de som er fast ansatt direkte i en virksomhet, er det færre som er kjent med ordninger som verneombud og arbeidsmiljøutvalg på arbeidsplassen (Ingelsrud mfl., 2020).

Dokumentasjon fra Arbeidstilsynet viser at utenlandske arbeidstakere har økt risiko for å bli utsatt for skader og ulykker. Det antas at korte ansettelsesforhold og atypiske tilknytningsformer bidrar til å øke risikoen. Arbeidstilsynets analyser viser at manglende kompetanse og opplæring ofte er en bakenforliggende årsak til ulykker. Arbeidstilsynet peker i sitt høringssvar på at innleide arbeidstakere ofte ikke får samme sikkerhetsopplæring som de som er fast ansatt direkte i virksomheten, og at terskelen for å melde fra om feil og mangler i arbeidsmiljøet er høyere for de innleide. En kartlegging fra SINTEF i 2017 tyder på at tilknytningsformer som midlertidig ansettelse og innleie har større betydning når det gjelder ulykkesrisiko enn hvilken nasjonalitet arbeidstakeren har.

Petroleumstilsynet har over flere år fulgt opp HMS-konsekvenser av innleie i sine tilsyn. Tilsynsaktivitetene og tall fra de årlige kartleggingene av risiko i norsk petroleumsvirksomhet (RNNP) viser at innleide arbeidstakere opplever økt jobb-usikkerhet, at de blir mer utsatt for uheldige arbeidsmiljøfaktorer og at de følges dårligere opp på arbeidsmiljøområdet sammenlignet med fast ansatte.

Bruk av innleie har også konsekvenser for de fast ansatte i innleievirksomheten. Internasjonale studier tyder på at dette kan gi økt konfliktnivå i virksomheten, for eksempel ved at personer som utfører samme arbeid har ulik lønn (gjengitt hos Olsen, 2016). Arbeidstilsynet peker på at hyppig utskifting av deler av arbeidsstokken kan føre til ekstrabelastning når det gjelder arbeidsmiljøet for de fast ansatte i virksomheten.

Det foreligger ingen samlede tall eller anslag for organisasjonsgraden blant ansatte i bemanningsforetak. Opplysninger fra ulike kilder tyder på at organisasjonsgraden er lav. Dette skyldes blant annet den store gjennomstrømmingen av arbeidstakere. Det finnes ingen egen tariffavtale for bemanningsbransjen, men noen bemanningsforetak er bundet av tariffavtaler i bransjer arbeidstakerne leies ut til. Bemanningsforetaket Adecco opplyser i sitt høringssvar at de er bundet av fire landsomfattende tariffavtaler og at flere hundre av deres faste ansatte er fagorganisert. Dette gjelder i hovedsak arbeidstakere som leies ut til virksomheter i bygge- og anleggsnæringen. Ingelsrud mfl. (2020) peker på at bruken av innleie også påvirker partsrelasjonene i innleievirksomheten i og med at de innleide i hovedsak ikke er organisert. Dette kan innebære svekkelse av muligheter for å etablere tariffavtaler eller svekke betydningen av de etablerte organisasjonene på arbeidsplassen.

I bygge- og anleggsnæringen, hvor det har vært særlig høy bruk av innleie, har organisasjonsgraden blant arbeidstakere og tariffavtaledekningen falt betydelig. Fafo anslår at 50 prosent av de sysselsatte i bygg og anlegg i 2001 arbeidet i en virksomhet som var omfattet av tariffavtale, mens andelen var 40 prosent i 2018. Organisasjonsgraden blant arbeidstakere anslås å være 30 prosent. I bygg og anlegg har det vært en sterk vekst i antall arbeidstakere og virksomheter siden begynnelsen av 2000-tallet. Dette er en del av forklaringen på reduksjonen i andelen organiserte arbeidstakere og virksomheter som er bundet av tariffavtaler. For byggenæringen har det vært gjeldende bestemmelser om delvis allmenngjøring av byggfagsoverenskomsten siden 2005, og fra og med 2007 gjeldende for hele landet. Bestemmelsene om allmenngjøring gjelder for faglærte og ufaglærte arbeidstakere som utfører bygningsarbeid på byggeplasser, samlet nærmere 170 000 sysselsatte. Flere studier viser at den sterke økningen i arbeidsinnvandring fra Øst-Europa medførte redusert lønnsutvikling i byggenæringen (jf. Bratsberg og Raaum, 2012 og Bjørnstad mfl., 2015). Allmenngjøringen bidro til å dempe virkningene, men klarte ikke å utligne hele effekten av arbeidsinnvandringen. En evaluering av allmenngjøringsordningen konkluderer med at allmenngjøring har bidratt til at andelen lavtlønnede blir redusert (Benedictow mfl., 2021). Det ser ikke ut til at allmenngjøring i seg selv har hatt negative konsekvenser for organisasjonsgraden eller tariffavtaledekningen i de aktuelle næringene.

3.7 Etterlevelse og håndheving av regelverket

Det er gjort enkelte kartlegginger, men få systematiske undersøkelser om hvordan regelverket om innleie etterleves. Fafo spurte arbeidsgivere om hvilke begrunnelser som er benyttet for bruk av innleie, og vurderte at svarene tyder på at mellom 23 og 36 prosent av de som hadde benyttet innleie kan ha gjort dette uten å ha adgang til dette etter regelverket, og uten å ha avtale med tillitsvalgte (Svalund mfl., 2019). Denne analysen innebærer ikke at begrepene er vurdert i rettslig forstand. Fafo gjennomførte i samme undersøkelse intervjuer for å belyse hvordan, og i hvilken grad, arbeidstakere følger opp saker som gjelder eventuelle brudd på regelverket. Her kom det frem at mange vegrer seg for å ta opp slike spørsmål av frykt for å miste fremtidige oppdrag. I de tilfellene hvor det faktisk skjedde en oppfølging var det gjerne med støtte fra en fagforening.

Virksomhetenes bruk av innleie fra bemanningsforetak skal drøftes med tillitsvalgte. En spørreundersøkelse som ble gjort blant virksomheter i 2016 viste at en tredjedel ikke gjennomførte slike drøftinger (Nesheim, 2017). Fafo har nylig gjennomført en kartlegging av arbeidstakeres medbestemmelse og medvirkning, der 20 prosent av de tillitsvalgte svarte at de ønsker mer drøfting av bruken av innleie i dialogen med virksomhetens ledelse. 25 prosent av de tillitsvalgte svarte at de opplevde at deres innspill på dette området ble tatt lite hensyn til (Trygstad mfl., 2021).

I regelverket for offentlige anskaffelser er det flere bestemmelser som har betydning for bruken av innleie. Det er satt en grense på to ledd av underleverandører i kontraktskjeder når det gjelder bygg og renhold. Egen forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter stiller krav om etterlevelse av allmenngjort lønn eller tariffavtalenes lønnsbestemmelser i den aktuelle næringen.

Statsbygg er blant de offentlige virksomhetene som regulerer bruken av innleid arbeidskraft i sine kontraktsbestemmelser med leverandører, og stiller krav om at minimum 80 prosent av arbeidede timer skal utføres av fast ansatte hos entreprenør eller underentreprenør. Statsbygg gjennomførte høsten 2020 en kartlegging av hvordan entreprenører på deres prosjekter benytter innleie der bare halvparten kunne dokumentere at innleien var lovlig. Statsbyggs erfaring er at slik lovlighetsoppfølging krever betydelige ressurser og spesialkompetanse.

Proba Samfunnsanalyse har på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet gjennomført en kartlegging om hvordan offentlige byggherrer følger opp bruken av innleie på sine prosjekter. Rapporten viser at mange byggherrer følger med på omfanget av innleie, men at mer omfattende kontroll av lovligheten av innleie gjøres i varierende og til dels begrenset grad.

Proba Samfunnsanalyse har intervjuet representanter for en rekke offentlige byggherrer som gir uttrykk for at deler av regelverket om innleie er vanskelig å kontrollere fordi det kan åpne for ulike tolkninger og kreve inngående vurderinger. Dette gjelder særlig spørsmålet om det foreligger et midlertidig behov for arbeidskraft som gir grunnlag for å benytte innleie fra bemanningsforetak. Det ble også pekt på at det kan være utfordrende å vurdere grensegangen mellom innleie fra produksjonsbedrift og bemanningsforetak og å følge opp likebehandlingsreglene. Samtidig peker flere av aktørene på at det ser ut til å ha skjedd forbedringer de siste årene som følge av innstramminger i regelverket og større oppmerksomhet om temaet.

Likebehandlingsreglene som ble innført i 2013 har ifølge en kartlegging Fafo gjorde i 2016 bidratt til at det er blitt mer likebehandling mellom innleide og fast ansatte (Alsos mfl., 2016). Det var imidlertid store variasjoner i bemanningsforetakenes egen oppfølging og innleievirksomhetenes kontroll med hvilke vilkår de innleide arbeidet under. Få bemanningsforetak opplevde å bli kontrollert av sine kunder. Denne kartleggingen tydet på at det er mest krevende å føre kontroll med etterlevelsen av likebehandlingsreglene der volumet av innleie er stort og der ufaglærte arbeidstakere leies inn. Dette er særlig tilfelle innen verft og bygg.

Blant de virksomhetene som ble kartlagt var det mange innen verftsindustrien som hadde etablert gode rutiner og systemer for dette, mens bildet var mer sammensatt innen byggenæringen. Et generelt funn i denne kartleggingen var at aktørene i liten grad prøvde å omgå likebehandlingsreglene ved å fremstille utleie som en underentreprise eller som utleie fra produksjonsbedrifter.

Oslo Economics (2020) har i en kartlegging om entreprise intervjuet flere, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, som uttrykker bekymring for at innføring av likebehandlingsprinsippet ved innleie medfører at flere definerer innleievirksomhet som underentreprise eller bemanningsentreprise. Det er imidlertid ikke foretatt egne kvantitative undersøkelser om dette.

Arbeidstilsynet har med virkning fra 1. juli 2020 fått myndighet til å føre tilsyn med innleie- og likebehandlingsreglene. I 2020 gjennomførte Arbeidstilsynet et pilotprosjekt ved bygge- og anleggsvirksomheter i Oslo-området med nærmere hundre tilsyn. Det ble funnet brudd på regelverket i ett av fem tilsyn. Det ble funnet flest brudd på arbeidsgivers plikt til å drøfte bruken av innleide arbeidstakere med de tillitsvalgte i virksomheten. Erfaringen fra pilotprosjektet var at det viste seg nødvendig å innhente dokumentasjon fra virksomhetene i flere omganger, og at det var utfordrende å vurdere om innleien var lovlig eller ikke basert på den dokumentasjonen som ble lagt frem.

Arbeidstilsynet gjennomfører for tiden en større tilsynsaktivitet på dette feltet. I den tverretatlige kontrollvirksomheten mot arbeidslivskriminalitet har Arbeidstilsynet og samarbeidende etater avdekket tilfeller hvor innleie av arbeidskraft ble hevdet å være entreprise, men hvor kontrollmyndighetene har definert forholdet som innleie. Et eksempel på dette gjelder en aktør som leide ut arbeidskraft til fiskeindustrien. Det ble avdekket utnyttelse av utenlandske arbeidstakere og et profesjonelt organisert system der det foregikk hyppig utskifting av utenlandske selskap som leverte arbeidskraften.

I samarbeid mellom partene i arbeidslivet gjennomføres det flere tiltak for å fremme etterlevelse av regelverket som gjelder innleie, dette gjelder anbefalte arbeidsavtaler og kontraktsvilkår. I samarbeid mellom partene og myndighetene gjennomføres det også tiltak for å fremme seriøse og trygge arbeidsforhold, blant annet i byggenæringen. Byggenæringens Landsforening har utviklet og eier leverandørregisteret StartBANK, som gjør informasjon om foretak tilgjengelig.