14 EØS-rettslig vurdering

14.1 Innledning og generell vurdering

Norge har gjennomført EUs vikarbyrådirektiv (direktiv 2008/104/EF). Vikarbyrådirektivet har flere formål, jf. artikkel 2. Direktivet skal «sikre vern av vikarer» og «forbedre kvaliteten på vikararbeid». Dette skal sikres gjennom likebehandlingsprinsippet, jf. artikkel 5, som er gjennomført i arbeidsmiljøloven § 14-12 a. Vikarbyrådirektivet har dessuten som formål å «anerkjenne vikarbyråer som arbeidsgivere, samtidig som det tas hensyn til behovet for å opprette egnede rammer for bruk av vikararbeid med sikte på å bidra effektivt til å skape arbeidsplasser og til å utvikle fleksible arbeidsformer». I fortalen punkt 11 fremgår det at vikararbeid ikke bare tilgodeser virksomhetens behov for fleksibilitet, men også arbeidstakernes behov for å forene privatliv og yrkesliv, og at vikararbeid dermed bidrar til å skape arbeidsplasser og til deltakelse og integrering på arbeidsmarkedet. I artikkel 4 er det derfor inntatt en restriksjonsbestemmelse som lyder slik (artikkel 4 nr. 1):

Forbud mot eller restriksjoner på bruk av vikararbeid skal begrunnes bare med allmenne hensyn, særlig vern av vikarer, krav til sikkerhet og helse på arbeidsplassen eller behovet for å sikre et velfungerende arbeidsmarked og forebygge misbruk.

Departementet har tidligere vurdert at de gjeldende innleiereglene i arbeidsmiljøloven er å anse som restriksjoner i medhold av direktivet, men at de kan begrunnes i allmenne hensyn og anses proporsjonale, jf. Prop. 74 L (2011–2012) punkt 7.1.

Bestemmelsen i artikkel 4 nr. 1 innebærer at begrensninger i adgangen til bruk av vikarer fra vikarbyrå må begrunnes i allmenne hensyn for å være i tråd med direktivet. Direktivet angir eksempler på hva som kan utgjøre allmenne hensyn, men listen er ikke uttømmende. Det innebærer at også andre hensyn eller interesser kan være beskyttelsesverdige. Departementet har tidligere lagt til grunn at vilkåret «allmenne hensyn» må forstås i samsvar med EU-domstolens praksis knyttet til de fire friheter, og særlig tjenestereglene.

Hva gjelder hensynet til vern av vikarer, vises det til at dette er et av hovedformålene bak direktivets regler om likebehandling, jf. artikkel 2, hvor det står at «formålet med dette direktiv er å sikre vern av vikarer og å forbedre kvaliteten på vikararbeid ved å sikre at prinsippet om likebehandling, som fastsatt i artikkel 5, anvendes på vikarer».

Når det gjelder krav til sikkerhet og helse på arbeidsplassen, fremgår det av fortalens punkt 13 at nærmere regler om sikkerheten og helsen på arbeidsplassen for arbeidstakere som har et tidsbegrenset eller midlertidig arbeidsforhold følger av Rådsdirektiv 91/383/EØF. I Prop. 74 L (2011–2012) legger departementet til grunn at «helse, arbeidsmiljø og sikkerhet generelt vil være beskyttelsesverdige interesser. Det må legges til grunn at også forhold som støtter opp om dette omfattes, for eksempel kompetanseheving og arbeidstakermedvirkning for å sikre helse og arbeidsmiljø».

I Prop. 74 L (2011–2012) viste departementet til at en rekke hensyn kan anses å ivareta et velfungerende arbeidsmarked. Departementet viste til at fordi organiseringen av arbeidsmarkedene kan være noe forskjellig, kan landene ønske å ivareta noe ulike hensyn her. Det ble videre vist til at «et hensyn i tråd med direktivet er naturligvis at det finnes eller etableres passende rammer for at vikarbyråene kan spille en positiv rolle, jf. direktivets formål i artikkel 2. Det er også nærliggende å knytte konstateringen i fortalens punkt 15 om at arbeidsavtaler uten tidsbegrensning er den alminnelige form for ansettelsesforhold til noe som ivaretar et «velfungerende arbejdsmarked», da det dreier seg om den grunnleggende organiseringen av arbeidsmarkedet».

Departementet la også til grunn at hensyn som tar sikte på å hindre undergraving eller omgåelse av regelverk om arbeidstakeres rettigheter eller organiseringen av arbeidsmarkedet, må kunne være relevante og tillatte allmenne hensyn.

Etter departementets vurdering vil flere av tiltakene i denne lovproposisjonen innebære en restriksjon i henhold til direktivets artikkel 4 nr. 1. Disse må dermed kunne begrunnes i «allmenne hensyn» i tråd med direktivet. Dette må vurderes konkret.

Nærmere vurdering av de enkelte tiltak fremgår nedenfor.

14.2 Forskrift om forbud mot innleie i byggenæringen

Departementet legger til grunn at et geografisk avgrenset forbud mot innleie fra bemanningsforetak i byggenæringen innebærer et «forbud mot eller restriksjoner på bruk av vikararbeid» i relasjon til direktivet. Et forbud må derfor kunne begrunnes i allmenne hensyn.

Innleieandelen i byggenæringen i Oslo-området er markant høyere enn for resten av arbeidslivet, og det er etter departementets syn helt nødvendig med tiltak for å skape endringer. Det er klare tegn på at innleie fører med seg flere negative konsekvenser, både på individ- og samfunnsmessig nivå, jf. punkt 3.6. På individnivå vises det særlig til konsekvenser og usikkerhet knyttet til lønns- og arbeidsvilkår, uforutsigbarhet for arbeid, og risiko for skader og ulykker. På samfunnsnivå vises det særlig til betydning for partssamarbeid og organisering, rekruttering til bransjen, og betydning av omgåelser og etterlevelse av regelverk. Når innleieandelen er såpass høy, vil næringen etter departementets vurdering i større grad være eksponert for de negative konsekvensene knyttet til innleie.

Departementet viser til at formålet med departementets tiltak overordnet er å stimulere til bruk av faste ansettelser, og dermed også legge til rette for organisering og bruk av tariffavtaler i næringen. Faste ansettelser gir også et grunnlag for rekruttering til næringen gjennom lærlingeordning og bruk av fagarbeidere, hvor det eksisterer godt utviklede ordninger i næringen og hvor det er behov for å øke tilbudet av kvalifisert arbeidskraft. På denne måten svarer tiltaket på langsiktige utfordringer i næringen, som etter departementets vurdering samlet sett vil være begrunnet i flere av de hensynene som direktivet gir anvisning på. Departementet viser særlig til behovet for å sikre et velfungerende arbeidsmarked. Departementet viser dessuten til at beskyttelse av arbeidstakere generelt er anerkjent som et legitimt allment hensyn av EU-domstolen i en rekke saker, jf. blant annet C-60/03 og C-164/99.

Departementet viser til at medlemsstatene har betydelig skjønnsfrihet med hensyn til fastsettelse av beskyttelsesnivå. Vikarbyrådirektivet er også et minimumsdirektiv, hvor det i artikkel 9 nr. 1 fremgår at «dette direktiv berører ikke medlemsstatenes rett til å anvende eller innføre lover eller forskrifter som er mer fordelaktige for arbeidstakerne». Departementet viser også til EU-domstolens sak C-232/20 (Daimler) hvor det i premiss 33 fremgår:

Det bemærkes således indledningsvis, at der ikke er nogen bestemmelse i direktiv 2008/104, der vedrører arbejdets art eller arten af den stilling, der skal besættes i brugervirksomheden. Dette direktiv opregner heller ikke de tilfælde, der kan begrunde anvendelsen af denne form for arbejde, idet medlemsstaterne, således som generaladvokaten har anført i punkt 37 i forslaget til afgørelse, har bevaret en betydelig skønsmargen med hensyn til at fastlægge de situationer, der begrunder anvendelsen heraf. I denne henseende fastsætter direktiv 2008/104 kun indførelsen af minimumskrav, således som det fremgår af dette direktivs artikel 9, stk. 2 (jf. i denne retning dom af 14.10.2020, KG (Successive udsendelser i forbindelse med vikaransættelse), C-681/18, EU:C:2020:823, præmis 41).

Norske myndigheter ønsker et høyt beskyttelsesnivå, både for vern av arbeidstakere, et velfungerende arbeidsmarked med hovedvekt på faste ansettelser og et seriøst og organisert arbeidsliv. At direktivet anerkjenner at permanente ansettelsesforhold er den alminnelige ansettelsesform er understreket av EU-domstolen i sak C-681/18 (KG) avsnitt 51 og 62. Departementet viser i denne sammenheng også til vurderingen i Prop. 74 L (2011–2012) punkt 7.1.5.2:

Hovedregelen om fast ansettelse og begrenset adgang til innleie og midlertidige arbeidsforhold, gjelder grunnleggende trekk ved organiseringen av det norske arbeidsmarkedet, og må også sies å være et sentralt trekk ved et «velfungerende arbeidsmarked». Det gir dessuten uttrykk for vårt høye norske beskyttelsesnivå.

Det kan også nevnes at regelverket har sin opprinnelse i ønsket om å ha et arbeidsmarked med flest mulig faste ansettelser, der arbeidstakeren arbeider direkte for arbeidsgiveren. Mange av reglene i arbeidslivet er utformet med særlig tanke på topartsrelasjonen, blant annet stillingsvernet, reglene om vernetjenesten og systemet med tillitsvalgte som representanter for arbeidstakerne i den virksomhet de er ansatt. Virksomheten som leier inn arbeidstaker blir en tredjepart med stor innflytelse, ettersom innleier ofte vil være nærmest til å vurdere arbeidstakers ytelse, til tross for at det er vikarbyrået som er den formelle arbeidsgiveren. I tillegg vil mange av faktorene som styrer arbeidstakernes hverdag ligge utenfor den formelle arbeidsgivers kontroll. Det er dermed vanskeligere for partene å finne løsninger sammen. Topartsrelasjonen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er lagt til grunn for norsk arbeidslivslovgivning, samt for tariff- og forhandlingssystemer, og er et sentralt og grunnleggende trekk ved det norske arbeidsmarkedet. Regler som sikrer at dette er hovedregelen må sies å sikre et «velfungerende arbeidsmarked».

Etter departementets vurdering vil et bransjemessig og geografisk avgrenset forbud være et egnet virkemiddel, da et slikt tiltak vil støtte opp under målet om å sikre et arbeidsmarked med hovedvekt på faste ansettelser i topartsrelasjon. Departementet viser for øvrig til at tiltaket vil bli fulgt opp med forskning og evaluering omkring forbudets virkninger, og at dette vil gjøres i samråd med partene.

Til beskyttelse av arbeidstakere og et velfungerende norsk arbeidsmarked med hovedvekt på faste ansettelser i topartsrelasjon, vurderes tiltaket som nødvendig slik situasjonen i byggenæringen i Oslo-området har utviklet seg. Som det fremgår i punkt 6.4.2, vurderer departementet at det ikke er mulig å oppnå tilsvarende beskyttelse gjennom mindre inngripende tiltak. Det er behov for et sterkt og tydelig tiltak for å sikre at det skapes varige endringer i virksomhetenes bemanningsmetoder. Departementet viser dessuten til at tiltaket er direkte spisset mot den bransjen og de geografiske områdene hvor utfordringene er størst, og at tiltaket derfor ikke går lenger enn nødvendig. Departementet viser også til at det blant annet vil gis overgangsordninger, jf. punkt 6.4.2.

Departementet mener på denne bakgrunn at et forbud vil kunne begrunnes i allmenne hensyn, og være proporsjonalt i henhold til direktivets artikkel 4 nr. 1.

14.3 Arbeidsmiljøloven § 14-12

Vilkårene for innleie i § 14-12 innebærer en restriksjon på bruk av vikararbeid som må kunne begrunnes i allmenne hensyn. Formålet med forslaget om å oppheve adgangen til innleie ved arbeid av midlertidig karakter er å begrense bruken av innleie som fortrenger faste ansettelser, og dermed sikre at fast og direkte ansettelse er den sentrale ansettelsesformen i norsk arbeidsliv. At direktivet anerkjenner at hovedregelen i arbeidslivet skal være faste ansettelser er slått fast av EU-domstolen, jf. omtale i punkt 14.2.

Departementet viser til at innleie innebærer flere negative konsekvenser for arbeidstakerne og arbeidsmarkedet, jf. punkt 3.6 og 14.2. Innleie fra bemanningsforetak kan medføre lavere lønn for de innleide og dårligere lønnsutvikling i innleievirksomheten, dårligere arbeidsmiljø, mindre grad av medvirkning og tillit, og lavere organisasjonsgrad. Forslaget vil redusere bruken av innleie, og bidrar derfor etter departementets syn til å sikre et velfungerende arbeidsmarked. Forslaget har også til formål å forhindre misbruk og omgåelse av innleiereglene. Departementet viser til at vilkåret om at arbeidet må være av midlertidig karakter er svært skjønnsmessig, og det er grunn til å tro at flere virksomheter leier inn arbeidstakere i større omfang enn det loven gir grunnlag for, og at dette undergraver hovedregelen om fast ansettelse. Departementet mener på denne bakgrunn at forslaget kan begrunnes i allmenne hensyn. Det vises for øvrig til restriksjonsvurderingen som ble foretatt i Prop. 74 L (2011–2012), jf. også punkt 14.1.

Å oppheve innleieadgangen ved arbeid av midlertidig karakter vil etter departementets syn være et egnet virkemiddel for å oppnå et arbeidsmarked der de fleste ansettelsesforhold inngås direkte mellom arbeidsgiver og arbeidstaker på ubestemt tid. Forslaget støtter også opp om ønsket om å sikre trygge ansettelsesforhold og en jevnere maktbalanse mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og vil bidra til å hindre misbruk og omgåelser av innleiereglene.

Departementet har også vurdert hvorvidt det å oppheve adgangen til innleie ved arbeid av midlertidig karakter er et forholdsmessig tiltak, herunder om det er mulig å oppnå tilsvarende beskyttelse ved hjelp av mindre inngripende virkemidler. Departementet viser til at medlemsstatene har en betydelig skjønnsmargin ved fastsettelsen av beskyttelsesnivået, jf. punkt 14.2. EU-domstolen har også anerkjent at bruken av vikarbyråansatte varierer betydelig mellom medlemsstatene, og at direktivet derfor er ment å skulle respektere forskjellene i arbeidsmarkedene innen EU, jf. sak C-681/18 (KG):

Det fremgår af 10. og 12. betragtning til direktiv 2008/104, at vikaransattes juridiske situation, status og arbejdsvilkår inden for Unionen er karakteriseret ved store forskelle, i hvilken forbindelse det nævnte direktiv tilsigter at opstille en ramme for beskyttelse af disse arbejdstagere, som er ikke-diskriminerende, gennemsigtig og står i rimeligt forhold til formålet, samtidig med, at den respekterer arbejdsmarkedernes og arbejdsmarkedsrelationernes forskellighed.

Som det fremgår i punkt 6.4.4 er departementets vurdering at andre alternative virkemidler ikke vil være like egnet for å oppnå formålet om å redusere bruken av innleie som fortrenger faste ansettelser.

Departementet viser også til at utviklingen i EU går i retning av større fokus på faste og trygge ansettelsesforhold. Dette gjenspeiles blant annet i den Europeiske pilaren for sosiale rettigheter og i direktiv (EU) 2019/1152 om tydelige og forutsigbare arbeidsvilkår. Direktivet setter eksempelvis grenser for bruk av tilkallingsvikarer, jf. artikkel 11. Den foreliggende praksis fra EU-domstolen som gjelder tolkning av vikarbyrådirektivet, bringer etter departementets syn fortolkningen av direktivet videre i retning av vern av vikarer og arbeidstakerbeskyttelse, snarere enn hensynet til å utvikle fleksible arbeidsformer.

Dagens innleieregelverk åpner for en praktisering som står i strid med hovedregelen om fast og direkte ansettelse. Bestemmelsen som gir adgang til innleie ved arbeid av midlertidig karakter åpner for en bred skjønnsmessig vurdering. Bestemmelsen kan derfor misforstås og misbrukes, og generelt gjøre det mulig å basere et permanent bemanningsbehov på innleie. Innleie innen byggenæringen er et eksempel på dette. En slik måte å organisere arbeidslivet på er i strid med den norske modellen og hensynene bak innleiereglene.

Departementet mener derfor at det er behov for en tydelig innstramming når det gjelder adgangen til innleie fra bemanningsforetak, og at det er hensiktsmessig å stramme inn på den bestemmelsen som er mest skjønnsmessig. Departementet viser til at selv om en slik innstramming begrenser adgangen til innleie, vil det fortsatt være mulig å leie inn arbeidstakere ved behov for vikarer, praksisarbeid, arbeidsmarkedstiltak, ved arbeid innen idrett og etter avtale med tillitsvalgte. Ettersom det ikke strammes inn på de øvrige vilkårene for innleie, og det etter departementets syn ikke er mulig å oppnå tilsvarende beskyttelse med mindre inngripende tiltak, mener departementet at innstrammingen er forholdsmessig og ikke går lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet om faste og direkte ansettelser. Departementet viser for øvrig til forslaget om en forskriftshjemmel som åpner for visse avgrensede unntak på særlige områder.

Departementet mener at forslaget kan begrunnes i allmenne hensyn som er vernet av direktivets artikkel 4 nr. 1, og at det oppfyller kravet til proporsjonalitet og forholdsmessighet.

14.4 Grensen mellom innleie og entreprise

Forslaget om å lovfeste momentene som skal vektlegges ved vurderingen av om en oppdragsavtale innebærer innleie, må også vurderes opp mot vikarbyrådirektivet. Det sentrale vilkåret for at direktivet skal komme til anvendelse knytter seg til at vikararbeidet skjer under «brukerforetakets», altså innleiers, tilsyn og ledelse, jf. artikkel 1 nr. 1. Det samme kriteriet fremgår av gjeldende rett og av departementets forslag til momenter som skal inntas i loven. Departementet mener at forslaget ivaretar direktivforpliktelsene.

Forslaget vil etter departementets syn kunne medføre at noen flere oppdragsavtaler om tjenestekjøp vil måtte klassifiseres som innleie, og at flere arbeidstakere dermed vil bli omfattet av arbeidsmiljølovens regler om innleie, herunder reglene om likebehandling.

Departementet viser til at direktivet er et minimumsdirektiv, jf. artikkel 9 nr. 1, og at det derfor ikke er til hinder for at medlemsstatene kan «anvende eller innføre lover eller forskrifter som er mer fordelaktige for arbeidstakerne». Direktivet tillater nasjonale regler som går lenger i favør av arbeidstakerne enn det som følger av direktivet. Det å skulle omfattes av likebehandlingsreglene, ha krav på fast ansettelse i innleievirksomheten etter en viss tid, og erstatning ved ulovlig innleie, vil etter departementets syn som et utgangspunkt oppfattes som «mer fordelaktig» for arbeidstakerne enn å ikke være omfattet av de nevnte reglene.

I den grad forslaget utgjør en restriksjon, mener departementet at det kan begrunnes i allmenne hensyn, jf. artikkel 4 nr. 1. Det vises til at formålet med forslaget er å sikre arbeidstakerrettigheter, opprettholde fast ansettelse i topartsforhold og bevare den norske arbeidslivsmodellen. Forslaget er både egnet og nødvendig for å nå formålene.

Departementet mener på denne bakgrunn at forslaget er i tråd med direktivet.

14.5 Krav til bemanningsforetak

Forslaget om krav til godkjenning av bemanningsforetak må vurderes opp mot vikarbyrådirektivet og EØS-rettens regler om etablerings- og tjenestefriheten.

Departementet viser til at det følger av vikarbyrådirektivet artikkel 4 nr. 4 at «Nr. 1, 2 og 3 berører ikke nasjonale krav til vikarbyråer med hensyn til registrering, godkjenning, sertifisering, finansielle garantier eller kontroll».

Departementet mener at EU gjennom dette har vurdert at medlemsstatene kan stille krav til registrering, godkjenning, sertifisering, finansielle garantier og kontroll av bemanningsforetak, uten at dette vil være i strid med reglene om retten til fri etablering og fri flyt av tjenester. Etter departementets syn er dette en indikasjon på at EU har ment at en restriksjon i form av en godkjenningsordning for bemanningsforetak, normalt vil være proporsjonal, og dermed som et utgangspunkt i tråd med direktivet.

Uavhengig av dette mener departementet at en godkjenningsordning som beskrevet i denne proposisjonen oppfyller kravet til proporsjonalitet. I proporsjonalitetskravet ligger det at det må vurderes om ordningen forfølger allmenne hensyn, er egnet til å oppnå de aktuelle hensynene og om den går lenger enn det som er nødvendig.

Hovedformålet med ordningen er å sikre etterlevelse av innleiereglene, unngå omgåelser og på den måten bygge opp under gode vilkår i bransjen. Etter departementets syn vil en godkjenningsordning for å kunne drive utleie bidra til å hindre omgåelse av innleiereglene og sikre en seriøs og ryddig bransje som ikke utfordrer hovedregelen om faste og direkte ansettelser. En godkjenningsordning vil også gi bedre oversikt over aktørene og gjøre det enklere for kunder å identifisere hvilke aktører som driver seriøst. Ordningen vil dessuten kunne bidra til å styrke arbeidstakernes HMS-forhold, ved at virksomhetene må dokumentere at de oppfyller sentrale arbeidsrettslige krav for å få godkjenning.

Departementet mener at de krav som stilles i godkjenningsordningen ikke vil være unødvendig byrdefulle eller gå lenger enn det som er nødvendig. De foreslåtte tiltakene innebærer i hovedsak at det stilles krav om at bemanningsforetakene dokumenterer at allerede lovpålagte plikter er oppfylt. Departementet viser til at bransjen allerede har etablert en godkjenningsordning som stiller flere og strengere krav til bemanningsforetakene enn det som fremgår av departementets forslag. Den foreslåtte godkjenningsordningen skal i minst mulig grad innebære en ekstra byrde for virksomheter som har til hensikt å drive lovlig og seriøst. Departementet viser videre til at det er stilt tilsvarende krav om godkjenning av renholdsvirksomheter, jf. arbeidsmiljøloven § 4-1 åttende ledd. Det er også vedtatt en godkjenningsordning for bilpleie mv., jf. Prop. 153 L (2020–2021).

Departementet mener på denne bakgrunn at den foreslåtte godkjenningsordningen er i tråd med direktivet og EØS-retten generelt.