3 Krav om renter når overtredelsesgebyr ikke betales innen forfallstidspunktet

3.1 Gjeldende rett

Foretak kan ilegges gebyr på inntil ti prosent av sin omsetning for brudd på plikter etter konkurranseloven. Ved utmålingen av gebyret skal det legges vekt på foretakets omsetning, samt på overtredelsens grovhet og varighet, jf. konkurranseloven § 29 andre ledd.

Overtredelsesgebyret kan ilegges både for materielle og prosessuelle overtredelser av loven, jf. § 29 første ledd bokstav a til f. De materielle overtredelsene omfatter brudd på forbudene mot henholdsvis konkurransebegrensende samarbeid, jf. § 10 og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling, jf. § 11. Videre omfatter materielle overtredelser unnlatelse av å melde en foretakssammenslutning, jf. § 18 første ledd og overtredelse av gjennomføringsforbudet ved foretakssammenslutninger, jf. § 19 første ledd. Det kan også ilegges gebyr ved overtredelse av Konkurransetilsynets pålegg om opphør av ulovlig adferd, jf. § 12, vedtak om inngrep mot foretakssammenslutning, jf. § 16, midlertidig forbud mot gjennomføring av foretakssammenslutning, jf. § 19 og pålegg om prisopplysning mv., jf. § 23. Prosessuelle overtredelser omfatter unnlatelse av å etterkomme pålegg etter konkurranseloven § 24 og § 25 om opplysningsplikt og bevissikring, avgivelse av uriktige eller ufullstendige opplysninger til konkurransemyndighetene, brudd på forsegling foretatt i medhold av § 25 og overtredelse av forskrifter gitt i medhold av § 14, § 18 niende ledd og § 23.

Overtredelsesgebyret forfaller til betaling to måneder etter at vedtaket er mottatt, jf. konkurranseloven § 29 tredje ledd. Vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Dersom foretaket klager til Konkurranseklagenemnda eller går til søksmål mot staten for å prøve vedtaket, suspenderes tvangskraften. Dette innebærer at tilsynet ikke krever inn gebyret før saken er ferdigbehandlet av Konkurranseklagenemnda eller i domstolene.

Konkurranseloven gir ikke hjemmel til å kreve renter ved forsinket betaling av overtredelsesgebyr. Lov 17. desember 1976 nr. 100 om rente ved forsinket betaling m.m. (forsinkelsesrenteloven) gjelder for pengekrav på formuerettens område, jf. § 1. Loven gjelder i utgangspunktet ikke for betalingsforpliktelser som følger av forvaltningsvedtak om overtredelsesgebyr. Lovens § 5 om forsinkelsesrente gjelder imidlertid utenfor formuesforhold. I fullbyrdelsesdom for pengekrav utenfor formuerettens område, kan derfor retten etter påstand tilkjenne forsinkelsesrenter fra saksanlegget, eller, om kravet forfaller senere, fra forfallstidspunktet.

Lov 17. juni 2005 nr. 67 om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav (skattebetalingsloven) inneholder et differensiert system med to ulike former for rente. Det beregnes forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven av skatte- og avgiftskrav som ikke betales innen forfallstidspunktet. Dersom skattyter klager over vedtaket eller tar ut søksmål, vil vedkommende som hovedregel ha krav på utsatt iverksetting, eller utsatt innfordring. Bakgrunnen er at skattyter ikke skal måtte betale tilleggsskatten mv. før kravet er endelig avgjort, blant annet som følge av det grunnleggende rettsprinsippet om at man er uskyldig inntil man er endelig dømt i en straffesak. Uskyldspresumsjonen er også nedfelt i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).

Under klage- eller domstolsbehandlingen påløper det ikke forsinkelsesrenter. I stedet skal det betales rente etter en lavere rentesats frem til vedtaket er rettskraftig, jf. skattebetalingsloven § 11-2. Rentesatsen er Norges Banks styringsrente, tillagt ett prosentpoeng, jf. skattebetalingsloven § 11-6 andre ledd.

3.2 Rettstilstanden i EU og EØS

Rådsforordning (EF) nr. 1/2003 om gjennomføring av konkurransereglene fastsatt i traktatens artikkel 81 og 82,1 inneholder regler om at Kommisjonen kan ilegge gebyr ved overtredelser av forbudene mot henholdsvis konkurransebegrensende avtaler mellom foretak og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling, jf. artikkel 23. Gebyret kan ikke overstige ti prosent av foretakets årlige omsetning. Den europeiske unions domstol (EU-domstolen) har innfortolket en rett til å kreve renter dersom gebyret ikke betales innen forfallstidspunktet. Forordning (EF) nr. 1/2003 er innlemmet i EØS-avtalen protokoll 21. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har tilsvarende hjemmel som Kommisjonen til å ilegge gebyr i saker hvor ESA har myndighet til å håndheve konkurransereglene i EØS-avtalen.

Gebyrer ilagt av Kommisjonen forfaller til betaling 90 dager fra underretning om vedtaket, jf. artikkel 116 første ledd bokstav a) i europaparlaments- og rådsforordning (EU, Euratom) 2018/1046 om finansielle regler om Unionens alminnelige budsjett. Dersom et foretak bringer vedtaket inn for EU-domstolen, utsettes ikke betalingsplikten. Det innebærer at foretaket enten må betale gebyret innen forfallstidspunktet, eller stille finansiell garanti for beløpet. Dersom gebyret ikke betales innen forfallstidspunktet, påløper det renter. Rentesatsen er pengemarkedsrenten fastsatt av Den europeiske sentralbanken (ESB), tillagt tre og et halvt prosentpoeng, jf. forordning 2018/1046 artikkel 99 fjerde ledd. Dersom foretaket stiller finansiell garanti, er rentesatsen renten fastsatt av ESB, tillagt ett og et halvt prosentpoeng.

Kommisjonen og ESA har dermed hjemmel til å kreve renter dersom ilagte gebyrer ikke betales innen forfallstidspunktet. Norske konkurransemyndigheter har ikke tilsvarende adgang til å kreve renter etter nasjonal rett.

Departementet er ikke kjent med at noen av de andre nordiske landene har innført regler om at det påløper renter dersom overtredelsesgebyr som er ilagt av nasjonale konkurransemyndigheter ikke betales innen forfallstidspunktet.

3.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at dagens ordning for betaling av overtredelsesgebyr kan bidra til å gjøre konkurransereglene mindre effektive, fordi en klage vil gi foretaket gevinst i form av en rentefri utsettelse av betalingen. Departementet foreslo innføring av hjemmel til å kreve renter på overtredelsesgebyr etter konkurranseloven, i tråd med systemet i skattebetalingsloven.

Det skal beregnes avsavnsrente av overtredelsesgebyret fra to måneder etter mottak av Konkurransetilsynets vedtak og frem til vedtaket er rettskraftig. Forsinkelsesrenter etter forsinkelsesrenteloven skal beregnes av overtredelsesgebyr fra saken er ferdigbehandlet i domstolene eller Konkurranseklagenemnda, frem til beløpet er betalt.

3.4 Høringsinstansenes syn

Konkurransetilsynet opplyser at det er fast praksis å gi partene betalingsutsettelse i de tilfellene der vedtak om overtredelsesgebyr påklages. Dette innebærer at tilsynet i praksis lar være å kreve inn gebyret frem til saken er ferdig behandlet av Konkurranseklagenemnda eller domstolene, uten at det påløper renter i den aktuelle perioden. Fordelen partene oppnår ved å ikke betale overtredelsesgebyret, svekker effekten av sanksjonene ilagt av konkurransemyndighetene, og gjør konkurransereglene mindre effektive. Hensynet til mer effektive konkurranseregler, taler for innføring av hjemmel til å kreve renter ved forsinket betaling av overtredelsesgebyr. Det er ikke gode grunner for at håndhevingen av konkurransereglene i EØS-avtalen, og de tilsvarende reglene i konkurranseloven, avviker på dette punktet.

Den norske Advokatforening har spilt inn at det ikke er behov for hjemmel for å kreve renter, og mener spørsmålet ikke er tilstrekkelig utredet. Foreningen viser til at det ikke er innført en generell hjemmel i forvaltningsloven til å kreve renter på gebyr, og at det ikke er noe som tilsier avvikende regler for overtredelsesgebyrer etter konkurranseloven.

Wikborg Rein advokatfirma AS skriver at problemstillingen med at rentefrihet kan gi et insentiv til å klage, fremstår konstruert. Wikborg Rein har ikke opplevd at renter inngår i beslutningsgrunnlaget når private parter vurderer å klage på vedtak fra Konkurransetilsynet. Wikborg Rein stiller også spørsmål ved om renter skal betales dersom et overtredelsesgebyr nedjusteres i klagebehandlingen, og den private part derfor har hatt en legitim grunn til å få vedtaket prøvd.

3.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår innføring av hjemmel til å kreve renter dersom overtredelsesgebyr ilagt i medhold av konkurranseloven ikke betales innen forfallstidspunktet. Hovedhensynene bak innføringen av overtredelsesgebyr i konkurranseloven i 2004 var å sikre effektiv håndheving av loven, og harmonisering med sanksjoner for overtredelse av konkurransereglene i EØS-avtalen, jf. punkt 8.3.3 i Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) A) Om lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) B) Om lov om gjennomføring og kontroll av EØS-avtalens konkurranseregler mv. (EØS-konkurranseloven). Begge hensynene taler for at det innføres hjemmel i konkurranseloven til å kreve renter ved ileggelse av gebyr.

Overtredelse av konkurranseloven innebærer at én eller flere næringsdrivende beriker seg på samfunnets og forbrukernes bekostning. Ved utmålingen av overtredelsesgebyr skal det legges vekt på foretakets omsetning, og overtredelsens grovhet og varighet. Ved vurderingen av hvor grov overtredelsen er, skal det særlig tas hensyn til overtredelsens faktiske innvirkning på markedet, jf. forskrift 11. desember 2013 nr. 1465 om utmåling og lempning av overtredelsesgebyr § 3 andre ledd bokstav c.

Overtredelsesgebyr skal ha en avskrekkende effekt overfor foretak som har brutt konkurranseloven, men skal også bidra til at andre foretak avstår fra overtredelser. For at håndhevingen av reglene i konkurranseloven skal være effektiv, blir det lagt vekt på verdien av varer eller tjenester foretaket har omsatt i den perioden overtredelsen har pågått. Gebyrets størrelse har sammenheng med den økonomiske fordelen overtredelsen har gitt foretaket, selv om gebyret ikke skal være en vinningsavståelse på samme måte som konkurranseloven fra 1993 ga hjemmel til å gi pålegg om.

Foretak som ikke betaler innen forfallstidspunktet, vil kunne disponere overtredelsesgebyret i perioden frem til Konkurransetilsynets vedtak er endelig, eller saken er rettskraftig avgjort. Foretaket vil i de fleste tilfeller kunne oppnå avkastning av disse midlene. Midlene kan disponeres i foretaket, settes på en bankkonto, eller investeres på annen måte når vedtak fra Konkurransetilsynet foreligger. Det kan gi uheldige insentiver at foretak som utsetter betalingen får en fordel sammenlignet med foretak som betaler ved forfall.

Departementet foreslår at det skal beregnes avsavnsrenter av overtredelsesgebyret fra to måneder etter mottak av Konkurransetilsynets vedtak, og frem til vedtaket er rettskraftig. Rentesatsen skal være pengemarkedsrenten, tillagt ett prosentpoeng. Det er den samme satsen som gjelder i skattebetalingsloven § 11-6 andre ledd. Dersom foretaket klager til Konkurranseklagenemnda eller går til søksmål mot staten for å prøve vedtaket, vil Konkurransetilsynet ikke inndrive overtredelsesgebyr eller avsavnsrenter før vedtaket er rettskraftig, jf. konkurranseloven § 29 tredje ledd. Dersom foretaket betaler overtredelsesgebyret innen forfallstidspunktet, vil det ikke påløpe renter.

Gebyret vil betales tilbake dersom Konkurransetilsynet omgjør sitt vedtak etter klage, foretaket får medhold i klagen, eller søksmål fører frem.

Forslaget innebærer også at det beregnes forsinkelsesrenter etter forsinkelsesrenteloven fra saken er ferdigbehandlet i domstolene eller i Konkurranseklagenemnda, frem til overtredelsesgebyret er betalt. Rentesatsen for forsinkelsesrenten fastsettes av Finansdepartementet hvert halvår.

Det skal ikke svares forsinkelsesrente dersom forsinkelsen skyldes forhold på Konkurransetilsynets side, jf. forsinkelsesrenteloven § 2 andre ledd. Departementet foreslår også at Konkurransetilsynet kan ettergi hele eller deler av rentekravet for perioden fra to måneder etter mottak av vedtaket, og frem til vedtaket er rettskraftig, dersom det tar mer enn tre år før saken er ferdigbehandlet i domstolene eller i Konkurranseklagenemnda, og dette ikke skyldes forhold foretaket har kontroll over.

Advokatforeningen har vist til at så lenge det ikke er innført noen generell hjemmel i forvaltningsloven til å kreve rente på overtredelsesgebyr, er det ikke grunn til å innføre særskilte regler om rente for gebyr ilagt i medhold av konkurranseloven.

Departementet legger til grunn at det er flere forhold ved overtredelsesgebyr etter konkurranseloven som tilsier at det innføres en slik regel. I Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) pkt. 13.6, vurderte Justis- og beredskapsdepartementet behovet for å ta inn en generell hjemmel i forvaltningsloven for å ilegge renter ved forsinket betaling av overtredelsesgebyr. Det ble imidlertid konkludert med at behovet for å kunne kreve renter ved forsinket betaling av overtredelsesgebyrer, best kan dekkes gjennom hjemmel i særlovgivning. Justis- og beredskapsdepartementet la også vekt på at «[v]ed mindre overtredelsesgebyrer vil de administrative ulempene knyttet til renteberegningen mv. tilsi at det ikke innføres ordninger med beregning av forsinkelsesrente».

Overtredelse av reglene i konkurranseloven kan få store samfunnsøkonomiske konsekvenser, noe som reflekteres i at rammen for overtredelsesgebyr er inntil ti prosent av foretakets omsetning. Størrelsen på overtredelsesgebyr ilagt i medhold av konkurranseloven varierer, men utgjør i mange tilfeller flere hundre millioner kroner. Hensynet til administrative ulemper vil da være mindre tungtveiende.

I konkurransesaker er det også et velbegrunnet behov for harmonisering med sanksjoner for overtredelse av konkurransereglene i EØS-avtalen, noe som ikke er tilfelle for alle administrative sanksjoner. Det er blant annet fordi nasjonale forskjeller i sanksjonssystemet for konkurranseovertredelser kan føre til ulike konkurransevilkår innad i EØS-området. Det kan også gjøre at håndhevingen av konkurransereglene forvanskes, slik at etterlevelsen synker. Departementet legger til grunn at hensynet til effektiv håndheving av konkurranseloven taler for innføring av hjemmel til å kreve renter, når overtredelsesgebyr ikke betales innen forfallstidspunktet.

Wikborg Rein har stilt spørsmål ved om det skal kreves renter dersom overtredelsesgebyret nedjusteres i klagebehandlingen. Den private part har da hatt legitim grunn til å få vedtaket prøvd.

Departementet mener det ikke er grunn til å avstå fra beregning av renter dersom gebyret nedjusteres i forbindelse med en klage. Foretak som ikke betaler gebyret innen forfallstidspunktet vil ha en økonomisk fordel knyttet til at de kan disponere dette beløpet i sin virksomhet. Denne fordelen vil foreligge også dersom gebyret nedjusteres i klage- eller domstolsbehandlingen. Dersom vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr oppheves, vil det ikke påløpe renter. Det følger av konkurranseloven § 29 femte ledd at Kongen kan gi nærmere regler om utmåling av overtredelsesgebyr. Nærmere regler om beregning av rente vil ved behov kunne fastsettes i forskrift. Departementet vil vurdere å fastsette forskriftsbestemmelse om at foretak som har betalt overtredelsesgebyret innen forfallstidspunktet, skal få refundert beløpet med tillegg av renter dersom gebyret reduseres eller oppheves. Rentesatsen skal være pengemarkedsrenten, tillagt ett prosentpoeng. Departementet viser også til at EU-domstolen den 20. januar 2021 (sak C-301/19 P) avgjorde at selskapet Printeos SA skulle tilkjennes renter i forbindelse med at Kommisjonen tilbakeførte innbetalt bot som følge av opphevelse av vedtak om overtredelse av konkurransereglene.

Departementet har vurdert om innføring av hjemmel til å kreve renter vil kunne svekke retten til å overprøve vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr. Klageadgang og adgang til domstolsprøving er viktige rettssikkerhetsgarantier. Overtredelsesgebyr anses som straff etter EMK. Overtredelsesgebyr etter konkurranseloven kan være svært høye, og en etterfølgende klage- og domstolsprosess kan ta flere år. Det er ikke kommet innspill i høringen om at påløp av renter på overtredelsesgebyr vil kunne føre til at foretak vil vegre seg for å klage eller anlegge søksmål. Wikborg Rein har opplyst at renter ikke inngår i beslutningsgrunnlaget når foretak vurderer å klage på vedtak fra Konkurransetilsynet. Departementet legger til grunn at det ikke er sannsynlig at innføring av hjemmel til å kreve rente vil avskrekke foretak fra å utøve retten til å prøve konkurransemyndighetenes vedtak.