6 Oversendelse av dokumenter til Konkurranseklagenemnda

6.1 Gjeldende rett

Den som vil klage på et vedtak fra Konkurransetilsynet, skal etter de alminnelige reglene om klage i forvaltningsloven kapittel VI fremsette klagen for Konkurransetilsynet. Konkurransetilsynet skal etter forvaltningsloven § 33 andre ledd foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Klageinstansen kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet.

Etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd har et forvaltningsorgan plikt til å oversende samtlige av sakens dokumenter til klageorganet. Forvaltningsloven § 18 første ledd første punktum gir en part rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, for så vidt ikke annet følger av reglene i §§ 18 til 19. Forvaltningsloven § 18 a gjør unntak fra innsyn for dokumenter som er utarbeidet for et organs interne saksforberedelse (organinterne dokumenter). Bestemmelsen hjemler dermed unntak fra innsynsretten en part har i en sak, men gjør ikke unntak fra plikten et forvaltningsorgan har til å oversende sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd. Det innebærer at Konkurransetilsynet har plikt til å oversende også de dokumentene til Konkurranseklagenemnda som det ville være anledning til å nekte innsyn i jf. forvaltningsloven § 18 a.

Konkurranseloven § 37 andre ledd gir Konkurranseklagenemnda plikt til, av eget tiltak og uten ugrunnet opphold, å oversende samtlige dokumenter det mottar i saken til partene og Konkurransetilsynet. Etter bestemmelsen gjelder denne plikten både dokumenter som blir oversendt i forbindelse med klagen, og dokumenter nemnda mottar underveis i klagesaksbehandlingen.

6.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet la departementet til grunn at bestemmelsen i konkurranseloven § 37 andre ledd har gitt opphav til uklarhet, ved at den ser ut til å gi partene større rett til dokumentinnsyn enn det som følger av forvaltningsloven. Samtidig, ettersom forvaltningsloven § 33 fjerde ledd gir Konkurransetilsynet plikt til å oversende samtlige av sakens dokumenter til Konkurranseklagenemnda i forbindelse med en klage, vil et avslag på en begjæring om partsinnsyn i et organinternt dokument kunne komme i konflikt med kravet til kontradiksjon og prinsippet om «equality of arms», som følger av den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 6. Det er fordi Konkurransetilsynet mangler hjemmel til ikke å oversende organinterne dokumenter som kan unntas offentlighet etter forvaltningsloven § 18 a, men må oversende disse til Konkurranseklagenemnda. Det er ved en situasjon hvor Konkurransetilsynet motsetter seg å gi den private parten innsyn i disse dokumentene, at praksisen kan komme i konflikt med retten til kontradiksjon. Dersom nemnda nekter private parter innsyn i Konkurransetilsynets organinterne dokumenter, vil både nemnda og Konkurransetilsynet kunne være kjent med dokumenter som den private parten nektes innsyn i. En slik praksis vil kunne stride mot retten til å få uttale seg om det som danner avgjørelsesgrunnlaget i en sak.

På den bakgrunn ba departementet om høringsinstansenes syn på om Konkurransetilsynets plikt til å oversende dokumenter til Konkurranseklagenemnda, ikke burde omfatte dokumenter som kan unntas fra innsyn i medhold av forvaltningsloven § 18 a.

6.3 Høringsinstansenes syn

Konkurransetilsynet er positive til departementets forslag om å endre konkurranseloven § 37 andre ledd slik at plikten til å oversende dokumenter ikke gjelder dokumenter som omfattes av forvaltningsloven § 18 a.

Konkurransetilsynet viser til at endringen vil føre til at regelverket harmoniseres med den praksisen tilsynet følger av hensyn til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 6, og nemndas avgjørelse i sak 2018/112 og 2018/113. Etter deres syn vil en slik endring også bidra til at saksbehandlingen blir mer effektiv både for Konkurransetilsynet og Konkurranseklagenemnda. Partenes rett til innsyn i sakens avgjørelsesgrunnlag ivaretar det grunnleggende kontradiksjonshensynet.

Wikborg Rein Advokatfirma AS har ingen innvendinger til forslaget, men understreker viktigheten av at de private parter kan stole på at de har fått innsyn i all informasjon Konkurranseklagenemnda kan basere seg på i sin beslutningsprosess, for å sikre kontradiksjon og tillit til nemndas behandling. Wikborg Rein er for øvrig enig i at det er av betydning å sikre Konkurransetilsynets mulighet til å unnta interne dokumenter, for å unngå at innsynsretten påvirker Konkurransetilsynets saksbehandling, og skriver at retten til å begjære innsyn i interne dokumenter representerer et tilfredsstillende kompromiss.

6.4 Departementets vurdering

Ordlyden i § 37 andre ledd kan gi inntrykk av at bestemmelsen gir parter en utvidet innsynsrett jf. «Konkurranseklagenemnda skal […] oversende samtlige dokumenter den mottar i saken til partene og Konkurransetilsynet». I merknaden til bestemmelsen i Prop. 37 L (2015–2016) kapittel 9 er det derimot presisert at bestemmelsen ikke gjør unntak fra reglene om begrensninger i retten til partsinnsyn. Bestemmelsen var derimot ment å styrke partenes rett til kontradiksjon, samtidig som den sikrer at:

«[n]emnda gir innsyn raskt og uten at partene skal måtte be om innsyn i det enkelte dokument. […]. Nemnda vil derfor på samme måte som Konkurransetilsynet vurdere om det foreligger taushetsbelagt informasjon jf. forvaltningsloven § 13 flg., og må vurdere om partene likevel bør ha innsyn i slik informasjon eller ikke.»

Etter den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) regnes overtredelsesgebyr som straff. Det innebærer blant annet at kravene til en rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 også gjelder for saker om overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven. I dette ligger det blant annet et krav om «equality of arms», som går ut på at partene skal stilles så likt som mulig, blant annet når det gjelder tilgang på og mulighet til å kommentere informasjon og dokumenter som kan danne grunnlag for en avgjørelse.

En rett til innsyn i det faktiske avgjørelsesgrunnlaget til et klageorgan er avgjørende for utøvelsen av retten til kontradiksjon, og dermed en forutsetning for at retten til en rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 blir ivaretatt. En begrensning av partenes innsynsrett må dermed være både strengt nødvendig og forholdsmessig. Det er også tilfellet at Konkurransetilsynet og andre forvaltningsorganer kan ha et legitimt behov for fortrolighet om sin interne saksbehandling, noe som blant annet begrunner unntaket for interne dokumenter etter forvaltningsloven § 18 a.

Etter departementets syn er det en spenning mellom forvaltningslovens regler om oversendelse av dokumenter jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd og adgangen til å gjøre unntak for organinterne dokumenter jf. forvaltningsloven § 18 a på den ene siden, og kontradiksjonsprinsippet og ordlyden i konkurranseloven § 37 andre ledd på den andre. Det er fordi Konkurransetilsynet etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd har en plikt til å oversende også de dokumentene som det ellers ville være anledning til å nekte innsyn i, jf. eksempelvis forvaltningsloven § 18 a, til Konkurranseklagenemnda.

Ettersom forvaltningsloven § 33 fjerde ledd ikke gjør unntak i plikten til å oversende saksdokumenter, kan Konkurranseklagenemndas besittelse og innsyn i eksempelvis organinterne dokumenter medføre at en part som blir nektet innsyn i slike dokumenter av Konkurransetilsynet, ikke får gjøre seg kjent med dokumenter som både nemnda og Konkurransetilsynet er kjent med. Dette skaper en ubalanse mellom partene.

Konkurranseklagenemnda uttalte seg om problemstillingen i sak 2018/12 og 2018/13. I disse sakene la nemnda blant annet vekt på at nemnda ikke er et ordinært overordnet forvaltningsorgan for Konkurransetilsynet, men et uavhengig klageorgan. Domstolskontrollen med vedtakene starter i lagmannsretten og ikke tingretten, slik som ellers er vanlig. Nemnda uttalte at hensynet bak regelen i forvaltningsloven § 33, om overordnet organs kontroll med et underordnet organ, derfor ikke gjør seg gjeldende på samme måte for nemnda. Vurderingstemaet for nemnda er bevisene som er fremlagt for nemnda i en prosess som i stor utstrekning er partsstyrt, jf. også henvisningene i forarbeidene til nytt kapittel 8 om at Konkurranseklagenemnda skal oppfylle kravene til et uavhengig tribunal etter EMK. Nemnda mente videre at en slik prosess langt på vei synes å forutsette at ikke den ene partens organinterne dokumenter skal være en del av saken for nemnda. Nemnda viste endelig til at hensynet til kontradiksjon og kravene i EMK står sentralt, og tilsier en innskrenkende fortolkning av forvaltningsloven § 33, slik at organinterne dokumenter ikke skal inngå i «sakens dokumenter» som oversendes Konkurranseklagenemnda.

For å unngå at nemnda mottar dokumenter som den siden må nekte en part innsyn i, har Konkurransetilsynet etter avgjørelsene i sak 2018/12 og 2018/13 ikke sendt over interne dokumenter som det ikke er lagt vekt på i vedtaket, og som ikke påberopes i klagesaken.

Som nevnt over er ikke regelen i § 37 andre ledd ment som et selvstendig eller utvidet grunnlag for innsyn. Regelen har til hensikt å sørge for at partene mottar de dokumentene i saken som Konkurranseklagenemnda kan bygge på i avgjørelsen sin uten å måtte be om det, hovedsakelig for å sikre fremdrift i saken. Hensynet til en rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6, og kravene til kontradiksjon, ivaretas ved at Konkurransetilsynet sender over de dokumentene som påberopes overfor nemnda. Departementet mener derfor at Konkurransetilsynet bør ha mulighet til å unnlate å oversende interne dokumenter etter forvaltningsloven § 18 a til nemnda. Forutsetningen er at dokumentene ikke påberopes i den aktuelle klagesaken eller er lagt vekt på i vedtaket.