3 Gjeldende rett

3.1 Erverv og tap av statsborgerskap

Statsborgerloven regulerer erverv og tap av norsk statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 1 første ledd. Bestemmelsene om tap og tilbakekall finner man i kapittel 5 (§§ 23-27). Det følger av § 26 annet ledd at statsborgerskap kan tilbakekalles på grunn av uriktige opplysninger mv. Bestemmelsen lyder slik:

«Et vedtak om statsborgerskap kan tilbakekalles der omgjøringsadgang følger av forvaltningsloven § 35 eller alminnelige forvaltningsrettslige regler. Tilbakekall av statsborgerskap som er bygget på uriktige eller ufullstendige opplysninger, kan likevel bare foretas hvis søkeren mot bedre vitende har gitt de uriktige opplysningene eller har fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket.»

Bestemmelsen er todelt. Første punktum regulerer tilbakekall av statsborgerskap på grunn av feil i saksbehandling eller feil lovanvendelse. Annet punktum regulerer tilbakekall av statsborgerskap på grunn av uriktige opplysninger. Tilbakekallsadgangen etter annet punktum er begrenset i forhold til det som ellers ville fulgt av de alminnelige regler om omgjøring på grunn av ugyldighet, ved at det stilles krav om at de uriktige eller ufullstendige opplysningene er gitt av søkeren mot bedre vitende. Dette kan være opplysninger om botid, ekteskap, identitet eller vandel, eller at det fremkommer i ettertid at søkeren på vedtakstidspunktet ikke hadde til hensikt å forbli boende i Norge. Når det gjelder kravet til skyld, kreves det forsett. Tilbakekall av statsborgerskap er et inngripende vedtak, og det kreves derfor mer enn grov uaktsomhet. Videre er det et vilkår for tilbakekall at de uriktige opplysningene eller fortiede forholdene har hatt vesentlig betydning for vedtaket. Uriktige forhold som forvaltningen har lagt til grunn for sitt vedtak som ikke kan klandres søkeren, gir ikke grunnlag for å tilbakekalle det norske statsborgerskapet.

Det fremgår av Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) at barns statsborgerskap som hovedregel også vil bli tilbakekalt når det er ervervet ved søknad som biperson eller på annen måte innvilget som følge av at mor eller far ble innvilget norsk statsborgerskap. Grunnlaget for barnets norske statsborgerskap svikter når det er basert på et ugyldig vedtak om å innvilge mor eller far norsk statsborgerskap. Barnets situasjon må imidlertid vurderes konkret. Dersom bare en av foreldrene får sitt statsborgerskap tilbakekalt og enten mor eller far forblir norsk, vil det ikke være adgang til å tilbakekalle barnets statsborgerskap i henhold til Europarådskonvensjonen av 1997 artikkel 7 nr. 2.

Det er opp til forvaltningens skjønn å vurdere om adgangen til å tilbakekalle etter § 26 annet ledd skal benyttes, etter en helhetsvurdering av en rekke forhold. Blant annet er klanderverdigheten et sentralt moment. Tiden som har gått er ett annet moment ved vurderingen, men er ikke alene avgjørende. Av merknadene til § 26 annet ledd i Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) fremgår det at bestemmelsen ikke skal anvendes som en unntaksbestemmelse.

Etter gjeldende rett er det ikke lovfestet at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering ved tilbakekall av statsborgerskap etter § 26 annet ledd. Bestemmelsen fastsetter kun et «kan»-skjønn, som innebærer at det er forvaltningen som avgjør om myndigheten skal benyttes eller ikke. En forholdsmessighetsvurdering inngår ikke som en del av kan-skjønnet, så fremt dette ikke er lovfestet. UDI har etablert en praksis der det vurderes om vedtak om tilbakekall av statsborgerskap er forholdsmessig. Når et statsborgerskap er bygget på uriktige opplysninger skal det imidlertid etter lovens forarbeider svært mye til for at tilbakekall av norsk statsborgerskap anses å være uforholdsmessig. Tilknytning til Norge som er opparbeidet på grunnlag av uriktige opplysninger tillegges liten vekt i forholdsmessighetsvurderingen. Dette har fått tilslutning i rettspraksis. UNE endret praksis i 2017 ved å gå bort fra en forholdsmessighetsvurdering. I stedet foretar UNE et ordinært «kan»-skjønn, hvor det sentrale i vurderingen er hvor vesentlige de uriktige opplysningene har vært for innvilgelsen av statsborgerskap, hva som er konsekvensen av ikke å tilbakekalle statsborgerskapet og allmennpreventive hensyn.

Et vedtak om statsborgerskap anses som gyldig frem til vedtak om tilbakekall er truffet, selv om det hefter en alvorlig ugyldighetsgrunn ved vedtaket. Når statsborgerskap tilbakekalles på grunn av ugyldighet, inntrer imidlertid virkningen fra opprinnelig ervervstidspunkt for norsk statsborgerskap. Vedkommende anses da for aldri å ha vært norsk.

Tilbakekall av statsborgerskap etter § 26 annet ledd kan gjøres selv om personen blir statsløs. Dette er ikke i strid med Norges internasjonale forpliktelser, se nedenfor under punkt 4.

Når en person blir norsk statsborger, opphører alle eksisterende tillatelser etter utlendingsloven. Dette fremgår ikke uttrykkelig i statsborgerloven eller utlendingsloven, men rettsvirkningen er klart forutsatt i Ot.prp. nr. 41 (2004–2005), punkt 10.6.2.1 og punkt 10.6.2.6, samt i statsborgerforskriften § 10-1. At tillatelser etter utlendingsloven opphører når en person blir norsk statsborger, fremgår også av Utlendingsdirektoratets vedtak om innvilgelse av norsk statsborgerskap. Konsekvensen av å tilbakekalle et statsborgerskap blir dermed at personen er å anse som en utlending uten oppholdstillatelse.

Et tilbakekall av statsborgerskap medfører ikke nødvendigvis at den som får statsborgerskapet tilbakekalt må forlate Norge. Etter at statsborgerskapet er tilbakekalt, kan vedkommende eventuelt søke om ny oppholdstillatelse etter utlendingsloven.

En norsk borger kan ikke utvises etter utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 69 første ledd. Dette vernet faller bort ved tilbakekall av statsborgerskapet. Det er en forutsetning for videre opphold at det ikke blir truffet vedtak om utvisning i etterkant av tilbakekallet. I praksis vil utvisning først og fremst være aktuelt hvis personen har gitt vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger som har ført til at det er blitt innvilget én eller flere tillatelser som ellers aldri ville blitt gitt. Det er videre en forutsetning for utvisning at personen ikke er vernet mot utsendelse på grunn av beskyttelsesbehov, jf. utlendingsloven § 73, eller er født her og har bodd her uavbrutt, jf. utlendingsloven § 69 annet ledd.

Det vises til Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) for nærmere beskrivelse av bakgrunnen for bestemmelsen om tilbakekall på grunn av ugyldighet i statsborgerloven § 26 annet ledd.

3.1.1 Barns automatiske tap av statsborgerskap

Ved tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd, inntrer virkningen fra det opprinnelige tidspunkt for erverv av norsk statsborgerskap og vedkommende anses for aldri å ha vært norsk. Departementet uttaler i Ot.prp. nr. 41 (2004–2005), s. 180, at dette blant annet innebærer at barn som er født norske, ikke lenger kan anses som norske dersom foreldrene får tilbakekalt statsborgerskapet etter § 26 annet ledd.

Etablert praksis etter gjeldende rett er at barnets statsborgerskap i slik tilfeller automatisk går tapt etter § 6 første ledd. Bestemmelsen fastsetter at dersom det feilaktig er lagt til grunn at vilkårene for automatisk erverv av norsk statsborgerskap ved fødsel eller adopsjon er oppfylt, jf. §§ 4 eller 5, er barnet ikke norsk statsborger likevel. Det har heller aldri vært norsk statsborger. Årsaken til at grunnlaget for det norske statsborgerskapet ikke var oppfylt, kan være at en annen var mor eller far og at denne ikke var norsk, eller at det hefter ugyldighet ved et adopsjonsvedtak. Av Ot.prp. nr. 41 (2004–2005), punkt 7.6, fremgår det at det etter departementets syn er rimelig at virkningen av manglende ervervsgrunnlag blir det samme i alle tilfeller hvor norsk statsborgerskap erverves automatisk i kraft av loven. Bestemmelsen får ikke anvendelse dersom barnet blir statsløst. Bestemmelsen får heller ikke anvendelse dersom avgjørelsen eller erkjennelsen av at vilkår for erverv av norsk statsborgerskap ikke var oppfylt, finner sted etter at vedkommende er fylt 18 år, jf. § 6 første ledd annet punktum.

Det er skattemyndighetene som avregistrerer barnet som norsk statsborger i Folkeregisteret. Registreringen anses ikke som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b. Dermed er det heller ikke klagerett på registreringen etter reglene i forvaltningslovens kapittel VI. Imidlertid vil enhver som er galt registrert ha krav på å få rettet den gale opplysningen, jf. personvernsforordningen (GDPR) artikkel 16, jf. lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) 20. desember 2018 nr. 116 § 1.

3.2 Saksbehandlingsprosedyre ved tilbakekall av statsborgerskap

Statsborgerloven § 27 annet ledd fastsetter at vedtak om tilbakekall av statsborgerskap treffes av Utlendingsdirektoratet (UDI) og kan påklages til Utlendingsnemnda (UNE). Verken UDI eller UNE kan instrueres om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolking eller skjønnsutøvelse. Dette følger av § 28 første ledd.

UDI og UNE tilbakekaller statsborgerskap gjennom enkeltvedtak. Forvaltningsloven fastsetter en rekke krav til enkeltvedtak som har som formål å ivareta den enkeltes rettssikkerhet. For eksempel er hensynet til kontradiksjon ivaretatt gjennom regler om forhåndsvarsling (§ 16), forvaltningens utrednings- og informasjonsplikt (§ 17) og partenes rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter (§ 18). Ifølge utredningsplikten skal forvaltningen påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Herunder skal både forhold som går i den enkeltes favør og disfavør utredes. Det stilles også krav til begrunnelsen av enkeltvedtak (§§ 24 og 25), og det foreligger klagerett (§§ 28 til 34).

Klagebehandlingen på utlendingsområdet er grundigere enn det som ellers gjelder i forvaltningssaker. UNE er et domstollignende organ og er uavhengig både av UDI og departementet. UNEs nemndledere må fylle vilkårene for å være dommere, jf. utlendingsloven § 77. I tillegg har UNE et betydelig innslag av legfolk. I motsetning til forvaltningsklage ellers, kan UNE legge opp til muntlige nemndmøter, som kan gi bedre grunnlag for å vurdere bevisene i saken. Formålet med å opprette UNE var nettopp å styrke rettssikkerheten på dette forvaltningsområdet.

Det gis i utgangspunktet ikke fritt rettsråd ved forvaltningsbehandlingen eller fri sakførsel ved en etterfølgende domstolsbehandling i saker om tilbakekall av norsk statsborgerskap.

Unntak fra dette gjelder når UDI har truffet vedtak til gunst for den saken gjelder, og departementet beslutter at vedtaket skal prøves av Utlendingsnemnda, jf. statsborgerloven § 27 fjerde ledd. Den saken gjelder har i disse tilfellene rett til fritt rettsråd uten behovsprøving, jf. rettshjelploven § 11 første ledd nr. 1. Det vil si at retten gjelder uavhengig av inntekt og formue.

Når UNE har truffet vedtak til gunst for den saken gjelder, kan departementet prøve gyldigheten av vedtaket ved søksmål, statsborgerloven, jf. § 27 sjette ledd. Søksmål må være reist innen fire måneder etter at vedtaket ble truffet. I slike saker har den det gjelder rett til fri sakførsel uten behovsprøving, jf. rettshjelploven § 16 første ledd nr. 4.

Når UNE har truffet vedtak til ugunst for den saken gjelder, kan den det gjelder bringe saken inn for domstolen. Vedkommende har som utgangspunkt ikke rett til fri sakførsel i disse tilfellene.

Etter rettshjelploven § 16 tredje ledd kan det unntaksvis gis fri sakførsel dersom de økonomiske vilkårene er oppfylt. Rundskriv SRF-1/2017 regulerer i hvilke saker det kan innvilges fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen. Tilbakekallssakene er ikke nevnt i rundskrivet, men det anvendes samme praksis som i utlendingssakene hvor det føres en meget restriktiv praksis, jf. SRF-1/2017 pkt. 7.5.2 bokstav d. Tilsvarende unntaksbestemmelse gjelder for fritt rettsråd, jf. § 11 tredje ledd. Her føres det generelt en restriktiv praksis, jf. SRF-1/2017 pkt. 6.5.2 bokstav d.

Det følger av rettshjelploven § 22 tredje ledd at en bevilling til fri sakførsel omfatter sakens behandling i høyere rettsinstans hvis det er motparten som har anket, og den part som har fri sakførsel helt eller delvis har fått medhold i foregående rettsinstans. Dette innebærer at den det gjelder vil ha rett til fri sakførsel dersom staten taper i første instans og anker saken videre til lagmannsretten dersom det er innvilget fri sakførsel for tingretten.

Politiet er utlendingsforvaltningens førstelinje i Norge og er en viktig del av sakskjeden i tillegg til UDI og UNE. Alle søknader om opphold eller statsborgerskap hvor personen befinner seg i riket blir levert hos politiet. I saker om tilbakekall av statsborgerskap, sender UDI sakene til politiet for gjennomføring av intervju. En av politiets mest sentrale oppgaver er å undersøke personenes identitet, både ved søknadsinnlevering og ved behandling av søknaden. Politiet vil også vurdere om saken skal føres som straffesak eller tilbakekallssak. I mange tilfeller vil straffesaken være foreldet og saken i sin helhet vil bli ført som tilbakekallssak. En stor andel av tilbakekallssakene består av saker med identitetstvil. I mange tilfeller kan personen fremlegge nye identitetsdokumenter og personens identitet kan verifiseres mot hjemlandets myndigheter.

3.3 Domstolens overprøving og forvaltningens frie skjønn

Det bygger på lang tradisjon i Norge at domstolene kontrollerer forvaltningens vedtak. Dette kommer blant annet til uttrykk i plenumsavgjørelsen fra Høyesterett inntatt i Rt. 2012 s. 1985, hvor Høyesterett kom til at det fulgte av rettspraksis at prøvingen av forvaltningsvedtak generelt skal skje på grunnlag av det faktum som forelå på vedtakstidspunktet, og at domstolene i utgangspunktet ikke har anledning til å bygge på rettsfaktum tilkommet etter at forvaltningen fattet sitt vedtak. I Rt. 2001 s. 995 uttales følgende om hjemmelen for domstolskontrollen:

«Domstolkontrollen med forvaltningen har utviklet seg gjennom meget langvarig domstolpraksis, og er i dag sikker sedvanerett, dels av konstitusjonell karakter. Domstolpraksis er således avgjørende både som hjemmel for domstolenes kontroll med forvaltningen og når det gjelder kontrollens omfang. På enkelte områder finnes lovregler som nærmere regulerer kontrollens omfang.»

I Rt. 1995 s. 72 på side 77 vurderer Høyesterett domstolenes adgang til å prøve forvaltningsvedtak slik:

«Det første spørsmål som saken reiser, er om vurderingen etter utlendingsloven § 30 tredje ledd – se også § 29 annet ledd – hører til forvaltningens frie skjønn eller om det dreier seg om et rent rettsanvendelsesskjønn. Jeg går – på samme måte som partene – ut fra at domstolene under enhver omstendighet har den vanlige kontroll med forvaltningens utøvelse av en skjønnspreget myndighet. Det vil si at domstolene kan fastlegge lovbestemmelsens nærmere innhold og prøve om forvaltningen har holdt seg innenfor rammen av denne. Domstolene kan videre prøve om forvaltningen har bygget på riktig faktum, om det er tatt utenforliggende hensyn, og om det foreligger myndighetsmisbruk, vilkårlighet eller en så høy grad av urimelighet at det må få betydning for vedtakets gyldighet.»

Når vilkårene for tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd er oppfylt, fremgår det at statsborgerskapet kan tilbakekalles. Hvorvidt tilbakekall faktisk foretas i et slikt tilfelle, er overlatt til forvaltningens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) side 233. Domstolene har begrenset adgang til å prøve forvaltningens frie skjønn. Skjønnet betegnes som fritt, fordi det helt anses som unntatt fra domstolskontroll. Domstolen vil imidlertid alltid kunne prøve forvaltningens skjønnsutøvelse etter de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk, yttergrensene av rettsanvendelsen ved å se om forvaltningen har hatt hjemmel i lovens ordlyd for å fatte vedtaket og om vedtaket er åpenbart urimelig.

Domstolene kan alltid prøve om retten til vern om privatliv og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 er krenket. Dersom disse bestemmelsene kommer til anvendelse skal det foretas en forholdsmessighetsvurdering, jf. EMK artikkel 8 nr. 2.