9 Økonomiske og administrative konsekvenser

9.1 Høringsnotatet

9.1.1 Domstolsbehandling i første instans

Ved utarbeidelsen av høringsnotatet brukte departementet Vista Analyse AS (VA) for å beregne forslagets konsekvenser for utgiftene over statsbudsjettet og VAs rapport dannet grunnlaget for omtalen av økonomiske og administrative konsekvenser i høringsnotatet.

Vista Analyses anslo i sin utredning merutgiftene ved domstolsbehandling til å være om lag 29 millioner kroner. Videre ble det beregnet utgifter på om lag 220 millioner kroner til å behandle restansene av saker som har bygget seg opp som følge av at saker om tilbakekall av statsborgerskap etter § 26 annet ledd er berostilt i påvente av nytt regelverk, jf. Stortingets anmodningsvedtak nr. 650 og nr. 652, og som kommer i tillegg til det årlige antallet nye saker. Antallet saker som er stilt i bero ble anslått til 1000 saker per 1. januar 2020. Departementet presiserte at beregningene var høyst usikre.

Departementet understreket at det store antallet saker som er stilt i bero vil ha stor betydning for antallet saker som skal behandles de nærmeste årene, og dermed utgiftene.

Departementet bemerket også at det er knyttet stor usikkerhet til hvordan UDI skal utføre rollen som «saksøker», og dermed til utgiftene per sak i en fremtidig prosedyreenhet.

En annen kilde til usikkerhet var hvor mange saker som håndteres av hvert ledd i behandlingskjeden. Eksempelvis vil antall saker i lagmannsretten avhenge av hvor ofte tingretten avsier dom om tilbakekall og hvor mange som vil ønske å anke dommen.

9.1.2 Videreføring og styrking av dagens ordning med forvaltningsbehandling

Merutgiftene ved fortsatt forvaltningsbehandling styrket med nemndmøte i UNE med personlig fremmøte, fritt rettsråd uten behovsprøving og fri sakførsel uten behovsprøving ble beregnet til om lag 15 millioner kroner per år. Det ble videre beregnet kostnader på om lag 116 millioner kroner til å behandle restansen av berostilte saker.

Departementet ga uttrykk for at Stortingets ønske om økt rettsikkerhet i sakene vil bli ivaretatt med forslaget, og at den samlede ressursutnyttelsen vil være bedre med dette alternativet enn ved domstolsbehandling i første instans.

Departementet viste til at avgjørelser som fattes av statsborgermyndighetene er mer ressurseffektive enn avgjørelser som fattes av domstolene, og at fortsatt vedtak i forvaltningen vil legge til rette for en mer effektiv etterfølgende domstolsbehandling

9.2 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet (UDI) påpeker at Vista Analyses rapport og høringsnotatets beregninger ikke har tatt hensyn til at domstolsbehandling vil medføre økt ressursbruk i UDI og UNE som følge av at tilhørende saker blir mer ressurskrevende i andre deler av UDIs og UNEs virksomhet.

Oslo politidistrikt anslår at de som et minimum vil ha behov for en tilførsel av 15–20 årsverk for å kunne håndtere tilbakekallssaker ved domstolsbehandling av saker om tilbakekall i første instans.

Jussbuss og Rettspolitisk forening mener at kostnaden ved domstolsbehandling i første instans av saker om tilbakekall av statsborgerskap ikke kan ha avgjørende betydning for valg av behandlingsmåte.

Ingen høringsinstanser hadde kommentarer til de økonomiske konsekvensene ved forslaget om forvaltningsbehandling i første instans.

9.3 Oppdaterte kostnadsberegninger

Departementet har etter at forslaget var på høring, i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet, innhentet oppdaterte kostnadsberegninger fra Domstolsadministrasjonen, Politidirektoratet, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda. Departementet bemerker at tallene etter de oppdaterte beregningene er høyere enn kostnadene i høringsnotatet. Dette skyldes blant annet at anslagene for UDIs, politiets og domstolenes utgifter og antall ankesaker til domstolene, var for lave.

For å kunne anslå utgiftene over statsbudsjettet og sammenligne de to alternativene, har departementet lagt til grunn at restansene behandles over tre år, selv om dette ikke er realistisk ved domstolsbehandling i første instans.

I beregningen av utgifter til fri sakførsel ved domstolsbehandling i første instans har departementet lagt til grunn et gjennomsnitt av motpartens advokatutgifter i et utvalg saker. Motpartens advokatutgifter er i snitt 175 000 kroner i tingretten og 185 000 kroner i lagmannsretten. Siden det som hovedregel ikke gis fri sakførsel i dag, antar departementet at advokatutgiftene i disse sakene er basert på en høyere timepris enn offentlig salærsats (1 040 kroner). Ved innføring av fri sakførsel uten behovsprøving vil advokatutgiftene derfor kunne reduseres noe ved at timeprisen nedjusteres til offentlig salærsats.

I tabell 9.1 under anslås merutgifter ved alternativet domstolsbehandling i første instans.

Domstolsbehandling i første instans er beregnet til totalt å føre til en merutgift over statsbudsjettet på om lag 442 millioner kroner de fire første årene, deretter en årlig merutgift på 34 millioner kroner. Det forutsettes at restansene behandles i løpet av de tre første årene, og at man fra og med det fjerde året er over i ordinær drift.

I tabell 9.2 under anslås utgiftene ved alternativet videreføring av dagens ordning, styrket med nemndbehandling med personlig fremmøte, fritt rettsråd (uten behovsprøving) og fri sakførsel (uten behovsprøving) for domstolen.

Ved innføring av fri sakførsel uten behovsprøving vil merutgiftene øke til om lag 340 millioner kroner for de fire første årene, og deretter med 28 millioner kroner per år, jf. tabell 9.4. Forvaltningsbehandling i første instans vil, selv med fri sakførsel uten behovsprøving, i tingretten koste 32 millioner kroner mindre per år enn forslaget om domstolsbehandling i første instans. Departementet bemerker at utgiftene knyttet til å forberede sakene for domstolen i tabellen over er lagt på UNE, da UNE har denne oppgaven i dag. Ordningen (dvs. UNEs avtale med Regjeringsadvokaten) fungerer slik at UNE får et «fast» antall saker basert på UNEs kapasitet og uavhengig av variasjoner i den faktiske mengden med saker som går i rettsapparatet. Merutgifter vil derfor falle på Regjeringsadvokaten og ikke på UNE (det samme gjelder for ev. innsparing).

Utgiftene til fri rettshjelp vil begrenses betydelig dersom fri sakførsel må søkes dekket etter unntaksbestemmelsen i rettshjelploven § 16 tredje ledd, jf. punkt 7.2.2. Anslaget på totalt 134 millioner kroner til fri rettshjelp i fireårsperioden er basert på at det innvilges fri sakførsel i alle saker. Dersom det gis avslag på en ikke ubetydelig andel søknader fordi vilkårene i rettshjelploven § 16 tredje ledd ikke er oppfylt, vil det medføre færre saker for domstolene og dermed en reduksjon også i utgiftene på de øvrige utgiftspostene. En høyst usikker beregning av kostnadene ved behovsprøvd fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen i rettshjelploven § 16 tredje ledd inkludert fritt rettsråd, fremgår av tabell 9.3 under.

Som følge av at sakene ble stilt i bero i påvente av regelendring vil det også bli merutgifter over statsbudsjettet til å behandle disse sakene, selv om dagens forvaltningsordning beholdes. Tabell 9.4 under viser disse utgiftene, som vil komme i tillegg til merutgiftene som vises i tabellene 9.1–9.3.

Departementet gjør oppmerksom på at det uansett ordning vil være store utgifter forbundet med å behandle restansen av berostilte saker, som etter oppdaterte beregninger anslås til 915 saker per 1. januar 2020. Departementet understreker at anslagene i tabellene er usikre, og at de forutsetter at restansene behandles i løpet av en treårsperiode.

UDI har tidligere opplyst at det neppe er realistisk å behandle restansene etter alternativet om domstolsbehandling i første instans i løpet av det tidsrom som departementet har skissert, dvs. innen tre år. Et mål om å behandle restansene i løpet av tre år vil forutsette en prosedyreenhet i UDI bestående av 33 medarbeidere som er fullt operative fra begynnelsen av året. I tillegg er det behov for 14 saksbehandlere som forbereder sakene. Kostnadsmessige og praktiske hensyn tilsier at det ikke er hensiktsmessig å bygge opp en stor prosedyreenhet for kun tre år. På usikkert grunnlag mener UDI at selv å bygge opp en prosedyreenhet i UDI på 16 medarbeidere vil være krevende. Med en prosedyreenhet på denne størrelsen vil det isolert sett ta om lag 10 år å behandle de berostilte sakene i tillegg til behandling av nye innkomne saker. Det er videre ikke realistisk at domstolene kan behandle det store antallet restanser på tre år. Domstolsalternativet vil derfor føre til lengre saksbehandlingstid, med de ulemper det medfører. Med dagens forvaltningsmodeller det imidlertid mer realistisk å bygge ned restansene på tre år.

9.4 Departementets vurdering

Domstolsbehandling i første instans er beregnet til totalt å føre til merutgift over statsbudsjettet på om lag 442 millioner kroner de fire første årene. Selv om utgifter til å bygge ned restanser etter dagens ordning er trukket fra, er utgiftene store som følge av at det er lagt til grunn at restansene, anslått til 915 saker ved inngangen til 2020, skal behandles i løpet av tre år. Etter at restansene er behandlet anslås merutgiftene, sammenlignet med dagens ordning, å være om lag 34 millioner kroner årlig. Forslaget om fortsatt forvaltningsbehandling, styrket med fritt rettsråd, nemndmøte i UNE med personlig fremmøte og mulighet for behovsprøvd fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen i rettshjelploven § 16 tredje ledd ved eventuell etterfølgende domstolsbehandling, vil ha en merutgift på 98 millioner kroner de første fire årene. Etter at restansene er behandlet anslås ordningen å ha en merutgift på 8 millioner kroner per år, sammenlignet med dagens ordning. Departementet bemerker at alternativet med forvaltningsbehandling inkludert fri sakførsel uten behovsprøving for etterfølgende domstolsprøving, vil ha en total merutgift på om lag 340 millioner kroner de fire første årene.

Departementet er av den oppfatning at de store kostnadene ved forslaget om domstolsbehandling ikke kan forsvares, når rettssikkerheten etter det betydelig rimeligere forslaget om forvaltningsbehandling styrkes med fritt rettsråd uten behovsprøving, nemndmøte i UNE med personlig fremmøte og mulighet for behovsprøvd fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen i rettshjelploven § 16 tredje ledd ved eventuell etterfølgende domstolsbehandling. Det økonomiske aspektet utgjør et av flere argumenter som taler mot domstolsbehandling og har hatt stor betydning i departementets vurdering av hvilket alternativ som bør velges.

De store kostnadene ved forslaget om fri sakførsel uten behovsprøving ved etterfølgende domstolsbehandling av forvaltningens vedtak kan etter departementets syn heller ikke forsvares, jf. punkt 7.2.2. Departementet vurderer i stedet at det skal bli noe lettere å få innvilget behovsprøvd fri sakførsel etter rettshjelploven § 16 tredje ledd i noen saker.

Departementet bemerker at ingen av endringene kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer. Lovendring kan derfor først tre i kraft etter at Stortinget har bevilget midler til formålet.