7 Saksbehandlingen i saker om tilbakekall av statsborgerskap

7.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått flere tiltak for å styrke rettssikkerheten i saker om tilbakekall av statsborgerskap ved fortsatt vedtak i forvaltningen.

Departementet foreslo at dagens ordning styrkes med obligatorisk nemndmøte med personlig fremmøte i UNE, fritt rettsråd uten behovsprøving ved klagebehandlingen hos UNE og fri sakførsel uten behovsprøving ved etterfølgende domstolskontroll. Det ble også foreslått fri sakførsel uten behovsprøving ved alternativet om domstolsbehandling. Høringsinstansene ble ikke spesifikt bedt om å uttale seg om forslaget om fri sakførsel uten behovsprøving ved fortsatt forvaltningsbehandling.

Det ble i høringsnotatet også foreslått at en person som fremmer saken for tingretten etter UNEs vedtak, skal få beholde sitt statsborgerskap inntil dom i tingretten foreligger dersom vedkommende fremmer saken for retten innen fire måneder etter UNEs vedtak.

7.2 Obligatorisk nemndmøte med personlig fremmøte i UNE og fri rettshjelp

7.2.1 Høringsinstansenes syn

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) og Jussbuss bemerker at hensynet til kontradiksjon ikke er tilstrekkelig ivaretatt ved dagens ordning.

Utlendingsnemnda (UNE) viser til at dersom klageren alltid skal ha rett til å møte personlig i nemndmøte i UNE i saker om tilbakekall av statsborgerskap, må dette i tilfelle fremgå av lov eller forskrift.

Advokatforeningen, Agder lagmannsrett, Antirasistisk senter, Den norske Helsingforskomité, Den norske Dommerforening, Domstolsadministrasjonen, Innvandrernes landsorganisasjon, Jussbuss, Larvik kommune, MiRA, Norsk organisasjon for asylsøkere, Oslo tingrett, Politihøgskolen, Redd barna, Utdanningsforbundet, Øst politidistrikt støtter forslagene om fri rettshjelp.

Utlendingsdirektoratet (UDI) bemerker at departementet foreslår at den saken gjelder skal ha rett til fritt rettsråd uten behovsprøving først ved behandling av påklaget vedtak om tilbakekall av statsborgerskap. UDI viser til at i saker om tilbakekall etter utlendingsloven har personen rett til fritt rettsråd når saken har kommet i gang, jf. utlendingsloven § 92 første ledd, det vil si når direktoratet har forhåndsvarslet om tilbakekall. UDI uttaler at det samme bør gjelde for saker om tilbakekall av statsborgerskap. Rettshjelp tidlig i prosessen sikrer at saken blir godt opplyst og legger til rette for mer effektiv saksbehandling i utlendingsforvaltningen.

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) og Redd Barna synes det er uklart hvor langt den frie rettshjelpen strekker seg. NOAS mener det er åpenbart at retten til fri sakførsel må omfatte behandling også i høyere rettsinstanser. Dersom dette ikke er tilfellet mener NOAS at man vil risikere at svært mange kun vil få behandlet saken sin i tingretten, siden kostnadene ved behandling i lagmannsretten og Høyesterett vil være for høye. NOAS viser til at om retten til fri rettshjelp knyttes til § 22 tredje ledd i rettshjelploven, vil det til en viss grad avhjelpe situasjonen i de tilfellene hvor saksøker får medhold og det er staten som anker, siden fri sakførsel da vil gis også i høyere rettsinstanser. NOAS mener likevel det vil være problematisk om tilgangen på fri sakførsel styres av rettshjelploven § 22, tredje ledd.

Advokatforeningen er positiv til departementets forslag om at det i saker om tilbakekall av statsborgerskap bør gjelde en rett til fri rettshjelp uten behovsprøving. Da slike saker ofte oppstår lenge etter avslutning av tidligere utlendingssaker eller etter erverv av statsborgerskap, vil sakene gjennomgående være svært arbeidskrevende. Ved saker om tilbakekall av tillatelser gis det tre timer fri rettshjelp uten behovsprøving. Advokatforeningen foreslår derfor at stykkprissatsene i slike saker settes til 15 timer fra UDI gir varsel og frem til sak om tilbakekall eventuelt sendes UNE. Dersom saken sendes UNE for nemndsbehandling foreslår Advokatforeningen at stykkprissatsen settes til 20 timer.

Oslo tingrett og Politiets utlendingsenhet mener at økt tilgang til rettsmidler vil kunne medføre at flere tilbakekallsavgjørelser bringes inn for domstolene.

7.2.2 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det skal innføres obligatorisk nemndmøte med personlig fremmøte i UNE i saker om tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26. Det er lagt vekt på at tilbakekall av statsborgerskap er særlig inngripende vedtak med store konsekvenser for den det gjelder

Departementet er enig i UNEs bemerkning om at det må presiseres i loven at klageren alltid skal ha rett til å møte personlig i nemndmøtene om tilbakekall i UNE, og har tatt dette inn i forslaget til ny § 27 tredje ledd. Dersom klageren ikke ønsker å møte, kan saken avgjøres i nemndmøte uten at klageren møter personlig.

Det vises til lovforslaget § 27 tredje ledd.

I høringsnotatet ble det foreslått å gi fritt rettsråd uten behovsprøving ved klagebehandlingen hos UNE og fri sakførsel uten behovsprøving ved etterfølgende domstolskontroll.

Departementet fastholder forslaget om at det skal gis fritt rettsråd uten behovsprøving ved forvaltningsbehandlingen.

Departementet vurderer at retten til fritt rettsråd bør være tilsvarende som i saker om tilbakekall etter utlendingsloven. Stykkprisbetaling i fritt rettsrådssaker fremgår av forskrift om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fri rettshjelp og i straffesaker (stykkprisforskriften) § 5 hvor annet ledd punkt 1 omhandler utlendingssaker og statsborgerskapssaker. Dagens løsning for tilbakekallssaker etter utlendingsloven innebærer at det betales tre ganger offentlig salærsats når saken kommer i gang, det vil si når UDI har forhåndsvarslet om tilbakekall, og deretter en gang salærsats i tillegg for klage og fem ganger salærsats i tillegg for personlig fremmøte i UNE. Fritt rettsråd vil således inntre ved UDIs forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap, slik at det sikres at saken blir godt opplyst tidlig i prosessen.

Politiets utlendingsenhet og Oslo tingrett bemerker at innføring av fri sakførsel uten behovsprøving for domstolene etter endelig vedtak i UNE, vil føre til at et stort antall saker vil bli fremmet for domstolen for etterfølgende domstolskontroll, noe som også er lagt til grunn i de oppdaterte kostnadsberegningene, jf. punkt 9.3. Dette vil bli svært kostnadskrevende.

Kostnadene med fritt rettsråd og fri sakførsel uten behovsprøving ved forvaltningsbehandling anslås til om lag 41 millioner kroner per år fra 2020 til og med 2023. Usikre beregninger viser at kostnadene til fri rettshjelp inkludert behovsprøvd fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen vil være om lag 9 millioner kroner per år de første tre årene hvor restansene behandles.

Departementet vurderer at nytteeffekten av å innføre fri sakførsel uten behovsprøving ikke kan forsvare en slik stor utgiftspost, når rettssikkerheten foreslås styrket på andre måter.

Departementet bemerker at personer som har fått tilbakekalt sitt statsborgerskap unntaksvis vil kunne få innvilget behovsprøvd fri sakførsel etter gjeldende bestemmelse i lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp (rettshjelploven) § 16 tredje ledd. Det er derfor ikke behov for å foreslå en særskilt regel om behovsprøvd fri sakførsel i denne lovproposisjonen. For å få fri sakførsel etter rettshjelploven § 16 tredje ledd må vedkommende oppfylle det økonomiske vilkåret etter annet ledd og saken må objektivt sett berøre søkeren i særlig sterk grad. Rundskriv SRF-1/2017 regulerer i hvilke saker det kan innvilges behovsprøvd fri sakførsel etter § 16 tredje ledd. I rundskrivet fremgår at det skal utvises meget restriktiv praksis i utlendingssaker. Saker om tilbakekall av statsborgerskap står ikke nevnt i rundskrivet, og faller ikke inn under begrepet utlendingssaker, all den tid personene er norske borgere. Det har imidlertid blitt ført samme praksis i tilbakekallssakene som i utlendingssakene. Departementet foreslår at saker om tilbakekall av statsborgerskap uttrykkelig nevnes i rundskrivet, og at det fremgår at det skal føres en restriktiv praksis ved vurderingen av om behovsprøvd fri sakførsel skal innvilges etter § 16 tredje ledd. Dette innebærer dermed en viss oppmykning av praksis sammenlignet med dagens praksis. Departementet vurderer at det kan være aktuelt å innvilge behovsprøvd fri sakførsel i saker hvor tilbakekall har særlig inngripende konsekvenser, herunder i saker hvor vedkommende risikerer utvisning. Det skal i denne vurderingen også legges vekt på om saken berører barn. I saker hvor den det gjelder har begått grov kriminalitet skal det som hovedregel ikke gis fri sakførsel.

Endringen vil trolig medføre at noen flere vil få fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen enn hva som er praksis i dag.

Det vises til lovutkastet § 27 syvende ledd.

7.3 Tidspunkt for rettsvirkning av tilbakekall og identitetsendring

7.3.1 Høringsinstansenes syn

Uttalelser om endringer i tidspunkt for rettsvirkningen av tilbakekall

UNE mener departementets redegjørelse ikke begrunner konkret hvorfor det foreslås en regel som innebærer at vedkommende skal kunne beholde statsborgerskapet en tid etter endelig vedtak i forvaltningen. UNE viser til at dersom både UDI og UNE mener at det er grunnlag for tilbakekall av statsborgerskap, kan det være uheldig om personen likevel skal kunne benytte norsk pass mv. UNE foreslår at et alternativ kan være å gi personen rett til opphold i Norge mens søksmålet verserer, uten fulle statsborgerrettigheter.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

«Ved å forskyve rettsvirkningen av vedtaket om tilbakekall blir det uklart når vedkommende ikke lenger er norsk statsborger og om det er adgang til å treffe vedtak etter utlendingsloven. Videre er det uklart om vedkommende er å anse som utlending eller statsborger før rettens avgjørelse blir rettskraftig. Etter vårt syn synes det som en bedre rettsteknisk løsning om vedtak om statsborgerskap, samt ev. vedtak i berørte saker etter utlendingsloven, gis utsatt iverksettelse inntil det foreligger endelig dom.»

Behov for særregler for identitetsregistreringer i påvente av dom

Jussbuss, Politidirektoratet (POD), Rettspolitisk forening, Sør-Vest politidistrikt, Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) har bemerkninger til behovet for særregler for identitetsregistreringer i påvente av dom.

UNE bemerker at det er svært problematisk at en person kan bli stående registrert med feil identitet over tid. UNE viser til at det at parten beholder sitt norske statsborgerskap frem til virkningene av tilbakekallet inntrer, i utgangspunktet også innebærer at vedkommende vil kunne fortsette å inneha norsk pass pålydende en identitet som det er god grunn til å tro er uriktig, potensielt over flere år. UNE viser til at det har konsekvenser og betydning for andre deler av det norske samfunnet og norsk forvaltning, blant annet for passforvaltningen, notoriteten av norske pass, NAV, skattemyndighetene og bank- og finansinstitusjoner.

POD bemerker at det vil være behov for særregler i saker hvor personer erkjenner de faktiske forhold i en tilbakekallssak. Innspill fra politidistriktene viser at de jevnlig opplever at personer i den innledende saksforberedelse eller ved et identitetsintervju hos politiet innrømmer at de har oppgitt uriktige identitetsopplysninger eller opplysninger om hvor de kommer fra. Enkelte personer fremlegger også ved erkjennelsen dokumentasjon på sin korrekte identitet. POD bemerker at det er behov for å utarbeide gode varslingsrutiner til politiet som passutstedende myndighet og Skatteetaten dersom statsborgerskapet blir tilbakekalt ved dom, dersom høringsnotatets første alternativ skulle bli en realitet.

Jussbuss støtter ikke forslaget om registrering av korrekt identitet før saken er endelig avgjort, ettersom det ikke er tilstrekkelig begrunnet hvorfor slike særregler vil være nødvendig. En tilbakekallssak er ikke endelig dersom den ankes, og har derfor ikke rettskraft. Muligheten for at en ankeinstans kommer til et annet resultat tilsier at registrering av identitet ikke bør endres før saken er endelig hos domstolene.

Rettspolitisk forening ser ikke at det er et behov for særregler tilknyttet identitetsregistrering i saker hvor borgeren har erkjent å ha oppgitt uriktig identitet.

7.3.2 Departementets vurdering

Tidspunktet for rettsvirkning av tilbakekall

Departementet går, på bakgrunn av innspillene som er kommet inn i høringen, bort fra forslaget i høringsnotatet om at en person som får tilbakekalt sitt norske statsborgerskap skal få beholde statsborgerskapet inntil det foreligger dom i tingretten.

Et tungtveiende argument for at forvaltningen fortsatt skal treffe vedtak om tilbakekall er at tilbakekallssaken da kan ses i sammenheng med et eventuelt vedtak om utvisning eller ny oppholdstillatelse. En forutsetning for å gi ny oppholdstillatelse eller treffe vedtak om utvisning, er at personen er å anse som «utlending», altså at vedkommende ikke er norsk statsborger. Departementet vurderer også at det er uheldig at en person kan benytte norsk pass i tiden saken behandles i retten, når to instanser allerede har kommet til at vedkommendes statsborgerskap skal tilbakekalles. Departementet foreslår derfor at vedkommende skal tape sine statsborgerrettigheter fra tidspunktet for UNEs vedtak om tilbakekall, dersom UNE ikke innvilger utsatt iverksetting. Departementet vil vurdere om det i forskrifts form skal åpnes for at det gis en utreisefrist som ivaretar personens behov for å bli i landet i tilstrekkelig lang tid til å områ seg, i tråd med internasjonale forpliktelser på feltet.

Registrering av identitet

Departementet forslår at utlendingsmyndighetene skal ha adgang til å registrere korrekt identitet på personen ved endelig avslag fra UNE, selv om saken ikke er avgjort ved dom. Departementet vurderer at sterke samfunnsmessige hensyn tilsier at en person ikke bør kunne benytte feil identitet mens saken verserer for domstolene.

Departementet vurderer at korrekt identitet også skal registreres dersom det er på det rene at personen saken gjelder har oppgitt uriktig identitet og korrekt identitet kan fastsettes, men forvaltningen kommer til at det er uforholdsmessig å tilbakekalle statsborgerskapet. Det samme vil gjelde dersom det fastsettes at barn står registrert med feil identitet, selv om barnets statsborgerskap ikke tilbakekalles.

Departementet mener, i likhet med Oslo politidistrikt, at det er behov for gode varslingsrutiner til berørte etater dersom det avdekkes uriktig identitet, herunder varsling til blant annet passutstedende myndighet, NAV, folkeregisteret og skattemyndighetene. Departementet bemerker at slike varslingsrutiner kan fastsettes i forskrifter og rundskriv.