4 Menneskerettslige forpliktelser

Både Grunnloven og internasjonale konvensjoner setter grenser for utformingen av en hjemmel for tap eller tilbakekall av statsborgerskap og for praktiseringen av en slik hjemmel. Grunnlovs- og konvensjonsbestemmelser som er av betydning er blant annet:

• Den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 artikkel 7 nr. 1

• FNs konvensjon om begrensning av statsløshet av 1961 artikkel 8 nr. 2 bokstav b

• Grunnloven § 102, jf. EMK artikkel 8 og SP artikkel 17 (vern om privat- og familieliv)

• Grunnloven § 104 annet ledd, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 (hensynet til barnets beste)

Den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 og FNs konvensjon om begrensning av statsløshet av 1961

Ved forslag til nye bestemmelser i statsborgerloven er Den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 særlig relevant. Konvensjonen inneholder en samling av grunnleggende prinsipper for statsborgerskap, slik de har utviklet seg internasjonalt, og setter minimumsstandarder for statspartenes vilkår for erverv av statsborgerskap.

For forslagene i denne proposisjonen er det særlig konvensjonens artikkel 7 nr. 1 bokstav b som er viktig. Her fremgår det at statspartene kan ha regler om tilbakekall av statsborgerskap. Etter konvensjonen vil tilbakekall av statsborgerskap (etter den norske oversettelsen) kunne skje når det er ervervet ved hjelp av «svikaktig fremferd, falske opplysninger eller fortielse av relevante fakta vedrørende søkeren». I punkt 61 i konvensjonens forklarende rapport fremgår det at den svikaktige fremferden, de falske opplysningene eller fortielsen av relevante fakta må være resultat av en overlagt handling eller unnlatelse fra søkeren. I NOU 2000: 32 Statsborgerloven tolket man punkt 58 i den forklarende rapporten slik at statspartene kunne ha regler om omgjøring/tilbakekall ved ugyldighet som følge av feil ved saksbehandlingen eller lovanvendelsen. Europarådskonvensjonen om statsborgerskap tillater tilbakekall av statsborgerskap som en person har fått ved svikaktig fremferd, falske opplysninger eller fortielse av relevante fakta, selv om personen blir statsløs.

FNs konvensjonen om begrensning av statsløshet artikkel 8 nr. 2 bokstav b, tillater også tilbakekall av statsborgerskap som en person har fått ved uriktige opplysninger eller svindel (the nationality has been obtained by misrepresentation or fraud), selv om personen blir statsløs.

Vern om privat- og familieliv

Retten til respekt for privatliv og familieliv følger blant annet av Grunnloven § 102, jf. EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. Som utgangspunkt må det antas at det vernet Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) har etablert i saker om statsborgerskap i henhold til EMK artikkel 8, også skal legges til grunn for forståelsen av det vernet som følger av Grunnloven § 102 i tilsvarende saker.

EMK artikkel 8 lyder i norsk oversettelse slik:

• «1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

• 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden og kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Ved vurderingen av om EMK artikkel 8 er krenket, vil EMD først ta stilling til om det foreligger et inngrep i den enkeltes privatliv eller familieliv. Dersom dette er tilfelle, vil EMD vurdere om inngrepet er lovmessig, om det ivaretar et legitimt formål og om det er nødvendig i et demokratisk samfunn. I denne vurderingen vil problemstillingen være hvorvidt det foreligger en «fair balance» mellom inngrepet og statens legitime mål. I relasjon til EMK artikkel 8 nr. 2 utgjør blant annet rikets sikkerhet, offentlig sikkerhet og hensynet til statens økonomiske velferd legitime formål.

Det har tidligere vært uklart om tilbakekall av statsborgerskap kan rammes av retten til vern om privatlivet etter EMK artikkel 8. Borgarting lagmannsrett behandlet en sak om tilbakekall av statsborgerskap i 2012, der retten kom til at tilbakekall kunne rammes av retten til vern om privatlivet, se LB-2012-157918. Saken gjaldt tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd på grunnlag av avledet ugyldighet. Søkeren hadde fått innvilget statsborgerskap som biperson til faren, som fikk tilbakekalt statsborgerskapet på grunn av uriktige opplysninger om ekteskap. Lagmannsretten viste til praksis fra EMD der det var lagt til grunn at utvisning kan være en krenkelse av retten til privatliv. Lagmannsretten viste også til at begrepet «privatliv» i artikkel 8 favner bredt. Som følge av at tilbakekall av statsborgerskap vil kunne føre til utvisning fra landet, la lagmannsretten til grunn at også tilbakekall av statsborgerskap kan være en krenkelse av retten til privatlivet. Retten kom imidlertid til at det ikke forelå noen krenkelse av artikkel 8 i den konkrete saken, da vilkårene i artikkel 8 nr. 2 var oppfylt.

I ettertid har EMD slått fast at tap av statsborgerskap kan innebære brudd på EMK artikkel 8. I saken Genovese v. Malta (53124/09) uttaler EMD at konseptet privatliv er et vidt uttrykk som kan omfatte flere aspekter av en persons fysiske og psykiske identitet. I avsnitt 33 fremgår det at:

«…even in the absence of family life, the denial of citizenship may raise an issue under Article 8 because of its impact on the private life of an individual, which concept is wide enough to embrace aspects of a person’s identity. While the rights to citizenship is not as such a Convention right and while its denial in the present case was not such as to give rise to a violation of Article 8, the Court considers that its impact on the applicant’s social identity was such as to bring it within the general scope and ambit of that Article.»

Saken Ramadan v. Malta (76136/12) gjaldt tilbakekall av statsborgerskap som følge av proforma-ekteskap. EMD uttalte at tap av statsborgerskap kunne ha tilsvarende, og mulig større, innvirkning på en persons privatliv og familieliv enn tilfeller der personen hevder å ha rett til statsborgerskap eller klager på avslag på statsborgerskap. Vilkårlig tilbakekall av statsborgerskap kan utgjøre brudd på EMK artikkel 8. I den konkrete saken kom EMD til at det ikke forelå brudd på artikkel 8. Det ble lagt vekt på at beslutningen hadde klar hjemmel og at situasjonen skyldtes søkerens svikaktige oppførsel. Det ble vist til at søkeren ikke var besluttet utvist, kunne fortsette sin arbeidsvirksomhet og bli boende i Malta og søke om oppholdstillatelse. EMD var heller ikke overbevist om at personen hadde tapt sitt egyptiske statsborgerskap.

På bakgrunn av dette legger departementet til grunn at EMK artikkel 8 og dermed også Grunnloven § 102 kan komme til anvendelse i saker om tilbakekall av statsborgerskap.

Barnets beste

Ved utforming av regler om tilbakekall vil hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn. Dette følger blant annet av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Grunnloven § 104 lyder slik:

«Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.»

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Barnekomiteen beskriver hensynet til barnets beste som et trefoldig konsept (General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1), 29 May 2013). For det første er det en materiell rettighet som medfører at barnets beste skal vurderes i avgjørelser som gjelder barn. For det andre er barnets beste et tolkningsprinsipp: Dersom en bestemmelse kan tolkes på flere måter, skal tolkningen som i størst grad ivaretar barnets beste legges til grunn. For det tredje er barnets beste en prosessuell regel: Avgjørelser som gjelder barn må foranlediges av en prosess som viser at barnets interesser er identifisert og hvordan de er veiet mot andre hensyn.

Hensynet til barnets beste har blitt trukket fram i flere saker om vedtak etter utlendingsloven. Den såkalte Maria-saken (Rt. 2015 side 93) gjaldt gyldigheten av vedtak om utvisning av moren til en norsk jente på fire år. Den utviste moren var jentas eneste omsorgsperson. Høyesterett viste til at barnets interesser inngår som et tungtveiende element ved forholdsmessighetsvurderingen etter Grunnloven § 102 om retten til respekt for privat- og familieliv. At jenta var norsk statsborger var sentralt i rettens vurdering. Høyesterett kom enstemmig til at vedtaket var ugyldig fordi det var uforholdsmessig overfor den norske jenta. I dommen er det flere uttalelser om statsborgerskapets betydning. Førstvoterende uttaler blant annet i avsnitt 76:

«Statsborgerskap utgjør, etter mitt syn, et grunnleggende rettslig, sosialt og psykologisk bånd, som kan være av avgjørende betydning for et menneskes identitet og utvikling gjennom hele livet, fra fødsel til død.»

Høyesterett har presisert at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i avgjørelsen, men at dette ikke innebærer at vurderingstemaet endres, se Rt. 2015 side 1388 avsnitt 84 til 86. Saken gjaldt avslag på asylsøknader for en afghansk familie og spørsmålet om barnas tilknytning til Norge og situasjonen her skulle trekkes inn i vurderingen av om internflukt var urimelig. Høyesterett uttalte at det skal mindre til av påkjenninger for at internflukt er urimelig for et barn enn for en ung mann.

FNs høykommissær for flyktninger har uttalt følgende om hensynet til barnets beste i saker om statsborgerskap (Guidelines on statelessness no. 4: ensuring every child's right to Acquire a Nationality through Articles 1-4 of the 1961 Convention on the Reduction of Statelessness):

«Article 3 of the CRC sets out a general principle and also applies in conjunction with Articles 7 and 8, requiring that all actions concerning children, including in the area of nationality, must be undertaken with the best interests of the child as a primary consideration.»

Barnekonvensjonen har også andre bestemmelser som berører barns rett til statsborgerskap, og som er av betydning ved endring i statsborgerlovens regler om tilbakekall av statsborgerskap. Det følger av Barnekonvensjonen artikkel 7 at barn har rett til å erverve et statsborgerskap. Etter artikkel 8 er Norge forpliktet til å respektere barnets rett til å bevare sin identitet, herunder statsborgerskap, uten ulovlig innblanding. Videre følger det av artikkel 12 at barn har rett til å bli hørt i administrativ og rettslig saksbehandling. Barnets mening skal tillegges vekt etter barnets alder og modenhet.

Samlet sett er det etter dette ingen tvil om at hensynet til barnet må tillegges vekt både ved utformingen av bestemmelser om tilbakekall av statsborgerskap, og i den enkelte sak, der det må foretas en individuell vurdering av barnets situasjon. Barnekonvensjonen er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven og skal ved motstrid ha forrang for andre lover, jf. menneskerettsloven § 3.