3 Standardiserte tobakkspakninger

3.1 Bakgrunn

Selve tobakkspakningen og -varen er en av de siste kanalene for tobakksreklame i Norge. Tobakksindustrien har investert betydelige ressurser i utvikling av pakkedesign rettet mot spesifikke grupper, herunder kvinner og unge, og på få år har snus blitt et nytt trendprodukt for ungdomsgenerasjonen.

Standardiserte tobakkspakninger ble allerede i 2002 vurdert i Norge som et tiltak for å forebygge ungdoms tobakksbruk. I en kunnskapsoppsummering fra SIRUS om tiltak for å redusere røyking blant unge, het det:

«Tobakkspakkene er designet på attraktive måter og signaliserer et slags symbol. Det er uvisst hvilken effekt det kan ha å fjerne dette symbolinnholdet, men trolig kan man redusere ungdoms interesse for å benytte seg av tobakkspakkene som en måte å kommunisere på.»

Våren 2010 gjennomførte Verdens helseorganisasjon en evaluering av tobakksarbeidet i Norge. De anbefalte da at Norge burde vurdere å innføre standardiserte tobakkspakninger. Nasjonalt tobakksskaderåd tok i 2012 til orde for det samme.

Tobakkpakkens utseende er en viktig faktor for å tiltrekke seg unge brukere. En rekke tobakksvarer med utradisjonell design har kommet på markedet de siste årene. Tobakkspakkenes utforming fungerer som reklame og har størst effekt på unge – etablerte tobakksbrukere skifter svært sjelden merke.

Til tross for omfattende tobakksforebyggende tiltak i Norge siden begynnelsen av 1970-tallet, er totalandelen røykere og snusbrukere i aldersgruppen 16–24 år fortsatt høy. Det er derfor nødvendig å iverksette ytterligere tiltak dersom målsetningen om en tobakksfri ungdomsgenerasjon skal kunne oppnås.

3.1.1 Kunnskapsoppsummering om effekten av tiltaket

3.1.1.1 Kunnskapsoppsummeringer fra SIRUS

SIRUS leverte i 2012 den første kunnskapsoppsummeringen om standardiserte tobakkspakninger, og har siden levert to oppdateringsrapporter, hhv. 11. februar 2015 og 21. oktober 2015. SIRUS skriver i den siste rapporten at omfanget av eksperimentelle studier av tiltaket har økt betydelig siden den første kunnskapsoppsummeringen i 2012. SIRUS bekrefter videre at den totale mengden av studier er tilstrekkelig til å kunne trekke konklusjoner om at tiltaket vil kunne ha effekt på rekruttering av unge til tobakksbruk.

Kunnskapsoppsummeringene inneholder omtale og analyse av studier som gjelder flere forhold knyttet til standardiserte tobakkspakninger, og har særlig fokus på de tre hovedmålene med tiltaket; å gjøre tobakkspakningene mindre attraktive, helseadvarslene mer synlige og redusere pakningens evne til å skape misoppfatninger om helserisiko ved bruk av produktet. Studiene har også sett på tiltakets effekt på holdninger og adferd knyttet til tobakksbruk og ulovlig handel med tobakksvarer.

Et hovedfunn er at standardiserte pakninger, i alle studiene som undersøkte appell/attraktivitet, ble rangert som mindre attraktive enn tilsvarende pakninger med logo/merkevaredesign (ordinære pakker). Standardiserte pakninger ble også ofte vurdert å inneholde et produkt med dårligere kvalitet og dårligere smak. Positive inntrykk av røykeridentitet og personlighetstrekk knyttet til spesifikke tobakksmerker, ble svekket eller forsvant helt med standardisert innpakning. Et annet gjennomgående funn var at ikke-røykere og yngre personer reagerte mer negativt på standardiserte pakker enn røykere og eldre personer.

Flere av studiene har sett på sammenhengen mellom standardisert innpakning og oppfatninger om hvor fremtredende helseadvarslene på pakkene var. En klar overvekt av studiene konkluderte med at helseadvarslene ble mer synlige eller framtredende på standardiserte pakker sammenlignet med ordinære pakker, og at deltakere husket advarsler oftere når de ble observert på standardiserte pakker. Resultater fra kvalitative studier om temaet, indikerer at standardiserte pakker framhever helseadvarsler mer fordi det er færre elementer på pakkene som forstyrrer synsinntrykket, samt at de kjedelige pakkene framhever alvoret og troverdigheten i helseadvarselen.

Andre studier undersøkte oppfatninger om helserisiko. Gjennomgangen av disse viste at standardisert innpakning kan redusere misoppfatninger om den relative helserisikoen av ulike tobakksmerker. Studiene fant også at bruk av betegnelser som «gold» eller «smooth» på standardiserte sigarettpakker, har potensial til å gi forbrukere feil inntrykk av relativ skadelighet, på samme måte som på ordinære pakker.

Det er også gjennomført studier om hvordan standardisert innpakning kan tenkes å virke inn på røykerelaterte holdninger og røykeatferd. Hovedfunnene var at standardisert innpakning ser ut til å øke negative følelser knyttet til røyking, og at en generell oppfatning hos publikum ofte var at standardiserte pakker kan bidra til å forebygge at unge begynner å røyke og at etablerte røykere slutter. Slike oppfatninger var mest vanlige blant ikke-røykere, røykere med et lavt forbruk av sigaretter og yngre personer.

Når det gjelder standardisert innpakning av snus, finnes det begrenset med studier. I en norsk kvalitativ studie ble ungdommer intervjuet om hvordan de oppfatter betydningen av design på snusboksen. Studien er ennå ikke publisert, men ble presentert som poster på tobakkskonferansen SRNT-Europe i 2014 (Scheffels & Lund, 2014). Studien viste at snuspakkens design har betydning for produktets appell overfor unge i alderen 14–18 år. Pakkedesign og snusmerker kommuniserer sosial identitet, og farge, skrifttype og materialbruk har betydning for unges oppfatning av snusproduktene. Merkene hadde sosial betydning for ungdommene både på en direkte måte i samhandling med andre, og på en mer symbolsk måte, som noe de brukte for å kommunisere sosial identitet og tilhørighet. Deltakerne beskrev snusproduktene på markedet som identitetsmarkører, og begrunnet det med at pakkene var så forskjellige. Pakkedesignen hadde også betydning for ungdommens oppfatning av helserisiko. Lyse pakker med smakstilsetninger ble oppfattet som mindre helseskadelige enn andre. Mange pakker ble oppfattet som om de inneholdt noe annet enn tobakk, særlig lyse eller fargerike pakker med smak – disse ga assosiasjoner til godteri, kosmetikk og tyggegummi. Flere snakket om at nye produkter med mindre og tynnere snusporsjoner var spesielt attraktivt for unge. Oppsummert viser studien at pakkedesign på snus, i likhet med for sigaretter, er viktig for unge, kan fungere som identitetsmarkører og ha konkret sosial betydning når unge møtes. Videre fremkom det at pakkedesign og produktutvikling har betydning for rekruttering av unge og nye snusbrukere. SIRIUS-rapporten omtaler også en webstudie fra USA, Adkinson og medarbeidere (2014), der respondentene ble bedt om å vurdere pakker med røykfri tobakk (Camel snus) med henholdvis vanlig merkevareinnpakning og standardisert innpakning opp mot hverandre. De ble spurt om hvilken pakke de oppfattet som mest appellerende, hvilken de trodde smakte best, hvilken som fanget oppmerksomheten deres best, hvilken de helst ville bli sett med og hvilken de oppfattet som mest helseskadelig. Pakkene med merkevaredesign ble vurdert som mer appellerende, som den de helst ville bli sett med og som mer oppmerksomhetsvekkende. De standardiserte pakkene ble også oftere vurdert som helseskadelige enn pakker med merkevaredesign. Effekten av standardisering av pakkedesignet var sterkere blant unge (14–17 år) og unge voksne (18–25 år) enn blant eldre voksne (26–65 år).

3.1.1.2 Erfaringer etter innføring i Australia

Det er gjennomført flere studier i Australia etter innføringen av standardiserte tobakkspakninger. Disse studiene gir et godt grunnlag for vurdering av tiltaket fordi de viser effekten av standardiserte pakninger i praksis, og ikke bare en antatt effekt basert på folks synspunkter på slike pakninger. Studiene viser blant annet:

• Standardisert innpakning har effekt på holdninger til røyking.

• Tiltaket ser ikke ut til å ha hatt negative konsekvenser for transaksjonstiden i butikkene, for preferansen for henholdsvis store og små utsalgssteder eller for omfanget av ulovlig handel.

• Røykere oppfatter standardiserte pakninger som mindre tiltrekkende.

• Røykpakker har blitt mindre synlige i offentlige settinger – nedgang på 15 prosent sammenlignet med før innføring av standardiserte pakker. Nedgangen er størst på steder hvor unge oppholder seg.

• Økning i antall innringere til røyketelefonen, og økning i intensjoner om å slutte.

• Støtten til standardisert innpakning blant røykere økte fra 28 prosent før innføringen av tiltaket til 49 prosent etter.

Det australske helsedepartementet la 26. februar 2016 frem en omfattende evalueringsrapport om standardiserte tobakkspakninger hvor de vurderer tiltakets effekt og virkning i henhold til statlige retningslinjer. Evalueringen undersøkte forskning, befolkningsundersøkelser og andre data fra perioden etter innføringen av tiltaket, og inkluderte en analyse av kostnader og nytte for industrien, myndighetene og samfunnet. Det ble også gjennomført en høring for berørte parter.

Rapporten konkluderer med at selv om den fulle effekten av tiltaket er forventet å inntre over tid, tyder den foreliggende evidensen på at tiltaket er i ferd med å nå de oppstilte målsetningene. Alle større datasamlinger viste også at røykeprevalensen er nedadgående. Hele reduksjonen kan ikke tilskrives standardiserte tobakkspakninger, da dette tiltaket virker i sammenheng med kampanjer og avgifter. Likevel konkluderer rapporten med at pakningsendringene som trådte i kraft i 2012 (standardiserte tobakkspakninger med større helseadvarsler) allerede har bidratt til en statistisk signifikant nedgang i røykeprevalensen på 0,55 prosentpoeng i løpet av sin virkningstid. Dette tilsvarer om lag 25 prosent av den totale nedgangen i perioden. Rapporten fremholder også at dette antagelig er et underestimat og at tiltakets effekt sannsynligvis vil øke over tid.

3.1.1.3 Særlig om fargevalg

Flere studier har sett på hvilken effekt selve pakningsfargen har på relevante utfall. Resultatet av disse studiene viser gjennomgående at mørkere farger oppfattes som betydelig mindre attraktive. En studie i Storbritannia viste f.eks. at brune pakninger ble oppfattet som mindre tiltalende enn hvite pakninger, og førstnevnte var også forbundet med oppfatning om høyere helserisiko.1 En annen studie fra Storbritannia viste at matte brune pakker ble opplevd som produkter med høyere tjæreinnhold, høyere risiko for helseskader samt at denne fargen gjorde helseadvarslene mer synlige.2 Kvalitative undersøkelser blant unge røykere i Skottland viste at mørke brune pakninger ble oppfattet som mindre attraktive enn lyse brune og lyse grå pakker i samtlige fokusgrupper.3 I Australia ble det gjennomført mange studier der konklusjonen var at mørkere farger ble forbundet med høyere helserisiko, mindre appell og vurdert som mer effektive for å forebygge tobakksbruk. Disse studiene er konsistente med resultater fra annen forskning, inkludert forskning fra tobakksindustrien som viser at hvite og lysere farger oppfattes som «sunnere» og «renere».

3.1.2 Befolkningens holdninger til tiltaket

SIRUS gjennomførte i januar 2015, på oppdrag fra departementet, en holdningsundersøkelse om befolkningens støtte til ulike tobakksreguleringer. Resultatene viste at rundt en tredjedel uttrykte støtte til standardiserte tobakkspakninger (37 prosent for røyk og 33 prosent for snus). Motstanden var størst blant tobakksbrukerne. Undersøkelsen ble foretatt på et tidspunkt hvor tiltaket ennå ikke var foreslått i Norge og begrunnelsen for det derfor var lite kjent og diskutert i offentligheten.

Undersøkelsen viste videre at mange mente at designet på tobakkspakningene er utviklet for å appellere til ungdom. Dette gjaldt i enda større grad for snusbokser enn for sigarettpakker (hhv. 37 prosent for røyk og 49 prosent for snus).

Holdningsundersøkelsen ble gjentatt av Folkehelseinstituttet i 2016, og nærmere halvparten av befolkningen støtter nå tiltaket (47 prosent for røyk og 45 prosent for snus). Oppslutningen har således økt med omtrent 10 prosent for røyk og omtrent 12 prosent for snus. Det er en tilsvarende stor økning i oppslutning blant tobakksbrukerne som i den øvrige befolkningen.

Erfaring har vist at støtten til tobakksreguleringer generelt øker over tid. I 2005, året etter at røykeloven ble innført, var det 45 prosent støtte til tiltaket. I dag er støtten til røykeloven på 90 prosent. Når det gjelder oppstillingsforbudet var det i 2010, like etter at forbudet trådte i kraft, 50 prosent støtte i befolkningen og 22 prosent blant dagligrøykere. I 2014 hadde støtten økt til 67 prosent i befolkningen og 36 prosent blant dagligrøykere.

Holdningsundersøkelser fra England viser at støtten til standardiserte tobakkspakninger der har økt fra 42 prosent i 2008 til 72 prosent i 2015.

I Australia var det 28 prosent røykere som støttet tiltaket før loven ble innført, to år etter hadde støtten økt til 49 prosent.

3.2 Gjeldende rett

3.2.1 Tobakksskadeloven med forskrifter

Tobakksskadeloven § 30 annet ledd fastsetter et forbud mot tobakksvarer som ved tekst, navn, varemerke, illustrasjoner eller andre tegn antyder at et spesielt tobakksprodukt er mindre helseskadelig enn andre. I § 30 tredje ledd forbys produsenter og selgere av tobakksvarer å påføre dem egne symboler eller tekst om helserisikoen ved å røyke.

I tobakksreklameforskriften § 6 første ledd oppstilles et forbud mot utradisjonell utforming eller utseende av tobakkspakninger. I bestemmelsens annet ledd oppstilles et forbud mot pakningsutforming som kan øke salget blant unge, herunder utradisjonell logo, farge, pakningsform eller «vekslende utforming som kan gi samleincitament».

Denne bestemmelsen ble vedtatt i 1998, men etter det departementet kjenner til har den i praksis ikke vært håndhevet i særlig grad. Som eksempel på slik utforming nevnes i merknadene til bestemmelsen sigarettpakker med bilde av nummerert kunst, spesielt utformede logoer og tobakkspakninger i form av likkister.

Utover dette finnes det både i tobakksskadeloven, reklameforskriften og merkeforskriften enkelte bestemmelser om merking av tobakkspakninger som i stor grad er en implementering av tobakksproduktdirektiv 2001/37/EF.

3.2.2 EU-lovgivning

Det nye tobakksdirektivet regulerer ikke standardiserte tobakkspakninger direkte, men det presiseres i artikkel 24(2) at direktivet ikke er til hinder for at medlemsstatene innfører slik lovgivning, gitt at visse vilkår er oppfylt. Artikkel 24(2) lyder (i dansk oversettelse):

«Dette direktiv berører ikke en medlemsstats ret til at opretholde eller indføre yderligere krav, som finder anvendelse på alle produkter, der markedsføres i medlemsstaten, i forbindelse med standardiseringen af tobaksvarers emballage, når det er berettiget af hensyn til folkesundheden, idet der tages hensyn til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, der sikres med dette direktiv. Sådanne foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til målet og må ikke udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Disse foranstaltninger meddeles til Kommissionen sammen med begrundelsen for at opretholde eller indføre dem.»

Adgangen til å innføre lovgivning utover direktivets eksplisitte bestemmelser er videre omtalt i direktivets fortale punkt 53 (i dansk oversettelse):

«Tobak og relaterede produkter, der er i overensstemmelse med dette direktiv, bør være omfattet af fri bevægelighed for varer. På baggrund af de forskellige grader af harmonisering, der opnås med dette direktiv, bør medlemsstaterne dog under visse omstændigheder bevare beføjelsen til at pålægge yderligere krav i visse henseender for at beskytte folkesundheden. Dette gælder i forhold til andre aspekter end sundhedsadvarsler i forbindelse med præsentationen og emballeringen af tobaksvarer, bl.a. farver, for hvilke dette direktiv indeholder et første sæt grundlæggende fælles regler. Medlemsstaterne ville derfor f.eks. kunne indføre bestemmelser om yderligere standardisering af tobaksvarers emballage, forudsat at bestemmelserne er forenelige med TEUF og WTO-forpligtelserne og ikke indskrænker anvendelsen af dette direktiv.»

I 2014 gikk tobakksprodusentene Philip Morris og British American Tobacco m.fl. til sak i Storbritannia, med påstand om at store deler av tobakksdirektivet, herunder artikkel 24(2), er ugyldig. Saken ble oversendt til EU-domstolen for en rådgivende uttalelse i november 2014. Norge innga skriftlig og muntlig innlegg i saken (C-547/14 Phillip Morris Brands and Others), og generaladvokatens uttalelse ble avgitt 23. desember 2015. I EU-domstolens avgjørelse av 4. mai 2016 opprettholdt domstolen gyldigheten av artikkel 24(2), og fremholdt at medlemsstatene kan innføre og opprettholde nasjonale regler om standardisert tobakkspakning for så vidt gjelder de elementer som direktivet ikke harmoniserer, herunder farge. Medlemsstatene har således vid adgang til å innføre nasjonale regler om standardiserte tobakkspakninger.

Hva gjelder gyldigheten av artikkel 24(2), fastholder domstolen at selv om bestemmelsen innebærer at det ikke kan garanteres at produktene som er pakket i tråd med direktivets krav kan bevege seg fritt på det indre marked, er dette simpelthen en uunngåelig konsekvens av at lovgiver i dette tilfellet har valgt delvis harmonisering som lovgivingsmetode. Slik delvis harmonisering gir allikevel fordeler knyttet til det indre markeds funksjon, da det fjerner noen handelshindre, selv om det ikke fjerner alle.

3.2.3 Tobakkskonvensjonen

Både retningslinjene til konvensjonens artikkel 11 om merking og emballasje av tobakksprodukter og til artikkel 13 om reklameforbud, anbefaler at partene vurderer innføring av standardiserte tobakkspakker. Retningslinjene til artikkel 11 omtaler «plain packaging» i punkt 46:

«46. Parties should consider adopting measures to restrict or prohibit the use of logos, colours, brand images or promotional information on packing other than brand names and product names displayed in a standard coulour and font style (plain packaging). This may increase the noticability and effectiveness of health warnings and messages, prevent the package from detracting attention from them, and address industry package design techniques that may suggest that some products are less harmful than others.»

Retningslinjene til artikkel 13 omtaler «plain packaging» i punktene 15–17:

«Packaging and product features

15. Packaging is an important element of advertising and promotion. Tobacco pack or product features are used in various ways to attract consumers, to promote products and to cultivate and promote brand identity, for example by using logos, colours, fonts, pictures, shapes and materials on or in packs or on individual cigarettes or other tobacco products.

16. The effect of advertising or promotion on packaging can be eliminated by requiring plain packaging: black and white or two other contrasting colours, as prescribed by national authorities; nothing other than a brand name, a product name and/or manufacturer’s name, contact details and the quantity of product in the packaging, without any logos or other features apart from health warnings, tax stamps and other government-mandated information or markings; prescribed font style and size; and standardized shape, size and materials. There should be no advertising or promotion inside or attached to the package or on individual cigarettes or other tobacco products.

17. If plain packaging is not yet mandated, the restriction should cover as many as possible of the design features that make tobacco products more attractive to consumers such as animal or other figures, «fun» phrases, coloured cigarette papers, attractive smells, novelty or seasonal packs.

Recommendation

Packaging and product design are important elements of advertising and promotion. Parties should consider adopting plain packaging requirements to eliminate the effects of advertising or promotion on packaging. Packaging, individual cigarettes or other tobacco products should carry no advertising or promotion, including design features that make products attractive.»

Forslaget om standardiserte tobakkspakninger i denne lovproposisjonen vil bidra til at Norge innfrir sine forpliktelser etter konvensjonen.

3.3 Reguleringer i andre land

Standardiserte tobakkspakninger ble innført i Australia i 2012, og fra 20. mai 2016 i Storbritannia, Irland og Frankrike. Et lovforslag om standardiserte pakninger ligger til behandling i parlamentet i New Zealand, og en rekke land, herunder Sverige, Finland og Canada, har tiltaket til vurdering.

Australia

Australia har lenge hatt en restriktiv tobakkspolitikk med blant annet reklameforbud, oppstillingsforbud, forbud mot røyking på alle offentlige steder, samt omfattende røykesluttkampanjer.

Som første land i verden innførte Australia standardiserte tobakkspakninger med virkning fra 1. desember 2012. Australia har som målsetning å redusere røykeprevalensen til 10 prosent innen 2018, og tiltaket er et virkemiddel som sammen med flere andre skal bidra til å nå dette målet. I Tobacco Plain Packaging Act 2011 fremkommer det i paragraf 3 at tiltaket skal bidra til røykeslutt og redusert tobakksbruk i befolkningen, gjøre det enklere for personer som forsøker å slutte eller har sluttet med tobakk, samt redusere eksponering for tobakksrøyk. Dette skal oppnås gjennom tre mekanismer; 1) ved å redusere tobakksvarers tiltrekning, særlig overfor barn og unge, 2) ved å øke effekten av helseadvarslene, og 3) ved å redusere muligheten for at tobakkspakninger gir villedende inntrykk av helserisiko. Lovens formålsbestemmelse viser også til at tiltaket skal bidra til å oppfylle Australias forpliktelser som part til tobakkskonvensjonen. Australske myndigheter la omfattende studier til grunn for innføringen.

Australia ble straks etter innføringen av tiltaket saksøkt for nasjonale domstoler av flere tobakksselskaper. Hovedproblemstillingen i saken var om standardiserte tobakkspakninger var et lovlig tiltak i henhold til grunnlovens bestemmelser om ekspropriasjon. Helsemyndighetene vant saken. Med bakgrunn i en bilateral investeringsavtale mellom Australia og Hong Kong klaget Philip Morris Asia inn Australia for en tvistedomstol 21. november 2011. Saken ble 18. desember 2015 avvist av prosessuelle grunner. Fire land har videre en pågående tvistesak mot Australia i Verdens handelsorganisasjon (WTO)4, heretter omtalt som WTO-saken mot Australia. Det er forventet at saken vil avgjøres i 2016–2017. Norge deltar som såkalt tredjepart i saken.

Storbritannia

Storbritannia vedtok 13. mars 2014 en lovhjemmel for standardiserte tobakkspakninger. Utfyllende forskrifter ble vedtatt 19. mars 2015, og trådte i kraft 20. mai 2016. Det er gitt ett års overgangsperiode for produkter produsert før ikrafttredelsestidspunktet.

Formålet med tiltaket er å forebygge tobakksbruk, bidra til røykeslutt, hindre tilbakefall, redusere tobakksvarers tiltrekning, øke oppmerksomheten og effekten av helseadvarslene, minimere muligheten for at tobakkspakninger bidrar til misoppfatninger om risiko knyttet til tobakksbruk, samt bidra til å påvirke holdninger, intensjoner og adferd knyttet til røyking. Tiltaket skal også bidra til å endre sosiale normer knyttet til tobakksbruk. Reguleringen omfatter kun sigaretter og rulletobakk, da det er disse produktene som er mest utbredt blant unge i Storbritannia.

Det er i Storbritannia gjennomført to kunnskapsoppsummeringer og en uavhengig gjennomgang av tiltakets effekter, og alle har konkludert med at tiltaket antas å få effekt på befolkningens helse, og særlig overfor barn og unge. I konklusjonen til den siste rapporten uttales det bl.a. følgende:

«In conclusion, research cannot prove conclusively that a single intervention such as standardised packaging of tobacco products will reduce smoking prevalence. For various reasons, as cited, it is not possible to carry out a randomised, controlled trial. Even if it was possible, it would be extremely difficult to control for all the various confounding factors which are known to affect smoking. However, after a careful review of all of the relevant evidence before me, I am satisfied there is sufficient evidence derived from independent sources that the introduction of standardised packaging, as part of a comprehensive policy of tobacco control measures, would be very likely, over time, to contribute to a modest but important reduction in smoking prevalence, especially in children and young adults. Given the dangers of smoking, the suffering that it causes, the highly addictive nature of nicotine, the fact that most smokers become addicted when they are children or young adults and the overall cost to society, the importance of such a reduction should not be underestimated.»5

Irland

I 2013 vedtok Irland at tobakksbruken skulle reduseres til under 5 prosent innen 2025. Et tiltak for å oppnå målet er innføring av standardiserte tobakkspakninger, og lovforslaget ble vedtatt 3. mars 2015, med ikrafttredelse 20. mai 2016, samtidig med det nye tobakksdirektivet. Det er gitt ett års overgangsperiode for produkter produsert før ikrafttredelsesdatoen.

Tiltaket er et av flere som til sammen skal bidra til å redusere tobakksbruken i befolkningen. Formålet med tiltaket er å redusere tobakksvarers tiltrekning, øke oppmerksomheten og effekten av helseadvarsler, og redusere misoppfatninger av risiko knyttet til tobakksbruk. Tiltaket skal også bidra til å oppfylle Irlands forpliktelser som part til tobakkskonvensjonen. Reguleringen omfatter alle tobakksprodukter.

Kunnskapsoppsummeringen som ble lagt til grunn for det irske lovforslaget konkluderer med at tiltaket er egnet til å oppnå formålene.6 Kunnskapsoppsummeringen inneholder en analyse av studier innen flere disipliner slik som markedsføring rettet mot ungdom og årsakssammenhengen mellom markedsføring og tobakksbruk, helseadvarsler, oppfatninger av risiko, forbrukeratferd, fargevalg og studier om effekten av tiltaket i Australia.

I rapporten er det også vist til at vestlige land er svært like når det gjelder forhold som påvirker oppstart av røyking, bruksmønstre og røykeslutt. Industripraksis knyttet til utforming og bruk av tobakksemballasje er også lik. Det er derfor rimelig å generalisere forskningsresultater på emballasje fra andre vestlige land til Irland. Det påpekes at funnene på tvers av ulike land er konsistente, og at dette underbygger slutningen om at studier og resultater fra andre land kan overføres og brukes som grunnlag for innføring av standardiserte tobakkspakninger i Irland. Tiltaket har stor støtte i befolkningen. Ifølge en europeisk undersøkelse i 2012 støttet 81 prosent av den irske befolkningen forslaget.

Frankrike

Frankrike vedtok et lovforslag om standardiserte tobakkspakninger 26. januar 2016, og utfyllende forskrifter som trer i kraft 20. mai 2016 ble vedtatt 21. mars 2016. Det er kun sigaretter, rulletobakk og sigarettpapir som omfattes av reguleringen.

Den franske helseministeren arrangerte 20. juli 2015 et ministermøte om standardiserte pakninger, og Norge deltok sammen med Australia, Frankrike, Ungarn, Irland, New Zealand, Storbritannia, Sverige, Sør-Afrika, Uruguay og Verdens helseorganisasjon. I en felles ministererklæring fra møtet fremheves det blant annet at landene anser at det finnes tilstrekkelig vitenskapelig bevis for at standardiserte pakninger er et effektiv virkemiddel som vil gjøre tobakksvarer mindre tiltrekkende, særlig på unge og kvinner.

Sverige

Den svenske regjeringen ga i 2015 et offentlig utvalg i oppdrag å utrede en rekke tobakksforebyggende tiltak, herunder innføring av standardiserte tobakkspakninger i Sverige. Utvalgsrapporten SOU 2016:14 ble publisert 1. mars 2016, og utvalget konkluderer der med at standardiserte tobakkspakninger vil være et egnet tiltak for å redusere tobakksforbruket i Sverige, og at det er forenlig med den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, varemerkeretten, designretten, WTO-retten, EU-retten og grunnloven. De mener imidlertid at forslaget er i strid med den svenske trykkefrihetsforordningen som har grunnlovs rang, og anbefaler at innføring av tiltaket i Sverige avventer ev. grunnlovsendring. Trykkefrihetsforordningen har blitt fortolket slik at den nærmest likestiller tobakksemballasje med trykt skrift. Det pågår for tiden et arbeid i Sverige med å revidere denne forordningen.

Finland

Finland vedtok en ny tobakksstrategi i 2014, der den langsiktige målsetningen er at tobakksbruken skal være under to prosent innen 2040. Et av tiltakene i planen er innføring av standardiserte tobakkspakninger. Formålet er å redusere tobakksbruk, særlig blant barn og unge, ved å gjøre tobakksprodukter mindre attraktive.

3.4 Om høringen

Helse- og omsorgsdepartementet sendte 17. mars 2015 på høring et forslag til endringer i tobakksskadeloven med sikte på å innføre standardiserte tobakkspakninger. Høringsfrist var 9. juni samme år. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Delta

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Fylkesmennene

• Helsedirektoratet

• Konkurransetilsynet

• Kreftregisteret

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Mattilsynet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten

• Norges forskningsråd

• Petroleumstilsynet

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksarkivet

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Statens arbeidsmiljøinstitutt STAMI

• Statens helsetilsyn

• Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)

• Statens legemiddelverk

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Actis

• Airport Retail Norway AS

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arbeidsmiljøsenteret

• Arntzen Vin og Cigar

• Augusto International

• Bensinforhandlernes Bransjeforening

• Blå Kors

• Coop Norge AS

• Dagligvareleverandørenes Forening

• Den norske jordmorforening

• Den norske legeforening

• Den norske tannlegeforening

• Det Norske Cigarselskap

• Det Norske Totalavholdsselskap

• Elevorganisasjonen

• Fagforbundet

• Forbundet mot rusgift

• Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG)

• Forskningsstiftelsen FAFO

• FORUT

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Gotlandsssnus AB

• Handel og kontor

• Handelshøyskolen BI

• Havanna Magasinet AS

• HR Norge

• Hotell- og restaurantarbeiderforbundet

• Hovedorganisasjonen Virke

• Institutt for samfunnsforskning (ISF)

• Juvente

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Kreftforeningen

• Landets pasient- og brukerombud

• Landets politidistrikt

• Landets regionale helseforetak

• Landets universiteter

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

• Landsgruppen av helsesøstre NSF

• Landslaget mot tobakksskadene

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Lederne

• Lærernes yrkesforbund

• McBaren Tobacco Co. AS

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Nasjonalt kolsråd

• Nasjonalt råd for tobakksforebygging

• Norges Astma- og allergiforbund

• Norges bygdekvinnelag

• Norges Forskningsråd

• Norges Handikapforbund

• Norges Kvinne- og Familieforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

• Norsk Barnevernsamband

• Norsk Dampselskap

• Norsk helse- og avholdsforbund

• Norsk Helse- og velferdsforum

• Norsk institutt for by- og regionforskning

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Norsk Pasientforening

• Norsk Petroleumsinstitutt

• Norsk senter for barneforskning

• Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk tannpleierforening

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Næringsmiddelbedriftenes Landsforening

• OLF Oljeindustriens Landsforening

• PARAT

• Philip Morris Norway AS

• Redd Barna

• Røykfritt Miljø Norge

• Sol Cigar CO AS

• Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning

• Swedish Match Norge AS

• Taboca AS

• Tobakkindustriens felleskontor

• Tobakksfritt

• Travel Retail Norway AS

• Ungdom mot narkotika

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Utdanningsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Det innkom 136 høringssvar hvorav 118 var med merknader. Departementet mottok høringssvar med merknader fra følgende høringsinstanser:

• Forbrukerrådet

• Helsedirektoratet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Patentstyret

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Nordland fylkeskommune

• Bergen kommune

• Fredrikstad kommune

• Horten kommune

• Stavanger kommune

• Trondheim kommune

• Adelta

• Amcor Tobacco Packaging GmbH

• American Chamber of Commerce in Norway

• Annonsørforeningen ANFO

• Arendal Næringsforening

• Augusto International AS

• Bar & Cigar

• Best Stasjon AS

• BM Aemulator AS

• British American Tobacco Norway AS

• Cancer Council Victoria

• Cancer Reasearch UK

• CEOE – Spanish confederation of employers and industries

• Cigarissimo

• Confederation of European Community Cigarette Manufacturers (CECCM) and European Smoking Tobacco Association (ESTA)

• Dagligvareleverandørenes forening (DLF)

• Den norske legeforening

• Den norske tannlegeforening

• Det Norske Cigarselskap

• Dovrefjæld cigarforum

• Economiesuisse

• Emergency Committee for American Trade and other business organizations

• European Carton Makers Association (ECMA)

• European Cigar Manufactureres Association (ECMA)

• Fremskrittspartiets Ungdom

• Grenland Sigarselskap av 1998

• Habanos Nordic AB

• Havana – Magasinet AS

• Havana sigarer i Norge – Facebook-gruppe

• Hedmark FpU

• House of Oliver Twist AS

• Imperial Tobacco Norway AS

• International Trademark Association (INTA)

• Japan Tobacco International (JTI)

• Kreftforeningen

• Kysten Rundt SA

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

• Landslaget Mot Tobakksskadene (LMT)

• Lunger i praksis

• M.Sørensen AS

• Mesa del Tabaco

• Ministerio da Economia, Portugal

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Nasjonalt kolsråd

• Nasjonalt råd for tobakksforebygging

• NHO

• NHO Handel

• NHO Mat og Drikke

• Norges Astma- og Allergiforbund

• Norsk forening mot piratkopier (NACG)

• Norsk Petroleumsinstitutt

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Tannpleierforening

• Næringslivets Sikkerhetsråd

• Oslo Handelsstands Forening

• Oslo Pipe Club

• Oslo Vest Fremskrittspartis Ungdom

• Philip Morris Norway AS og PM Tobakk Norge AS

• Rogaland Cigar Forum

• Scandinavian Tobacco Group A/S

• Sigar.com AS

• Slovak Association for Branded Products

• Sol Cigar Co. A/S

• Swedish Match Norge AS

• Sørensen Tobakk AS

• Tobakksindustriens felleskontor

• Tobaksindustrien

• Unge Høyre

• Unión de Asociaciones de Estanqueros de España

I tillegg innkom høringsuttalelser fra 38 privatpersoner, primært om sigarer.

Departementet mottok høringssvar uten merknader fra følgende instanser:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Datatilsynet

• Norges forskningsråd

• Petroleumstilsynet

• Politidirektoratet

• Riksadvokaten

• Statens legemiddelverk

• Statistisk sentralbyrå

• Fellesforbundet

• Handelshøyskolen BI

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

Forslaget har i tillegg til den alminnelige høringen, vært på EØS-høring samt blitt notifisert til WTO. I den forbindelse har det ikke innkommet merknader.

3.5 Høringsforslaget

Det ble i høringsnotatet foreslått å innføre en bestemmelse om standardiserte tobakkspakninger og tobakksvarer i tobakksskadeloven § 30, med hjemmel for departementet til å gi detaljregler i forskrift. Forslag til forskriftsbestemmelser var inntatt i samme høringsnotat.

Med standardisert tobakkspakning menes lik utforming og design av alle tobakkspakninger innenfor hver produktkategori, slik at det ikke er tillatt med bruk av produsentenes egenutformede logoer, varemerker, symboler, bilder eller annen form for reklame. Pakningene skal fortsatt påføres helseadvarsel og ev. annen informasjon i samsvar med gjeldende lovgivning.

Den foreslåtte lovhjemmelen åpner for at tobakkspakninger og -varer kan standardiseres når det gjelder farge, form, størrelse, materiale, merking og andre designelementer. Enkelte av disse forholdene følger av krav i det nye tobakksdirektivet, jf. underkapittel 2.8 ovenfor.

Departementet foreslo i høringen at den nye bestemmelsen skulle gjelde for alle tobakksprodukter og alle utsalgssteder, også taxfree-utsalg. Forslaget var mest mulig likt utformet som reguleringene i Australia, Storbritannia og Irland.

Det ble også foreslått en hjemmel i § 30 for departementet til å gi forskrifter om standardisering av røykeutstyr og tobakkssurrogater. Det ble imidlertid ikke foreslått forskriftsbestemmelser for sistnevnte.

Videre ble det foreslått at nåværende § 30 annet og tredje ledd oppheves. Disse bestemmelsene inneholder forbud mot merking av tobakksvarer som antyder at et produkt er mindre helseskadelig enn andre eller at produsenten gir egen informasjon om helserisiko. Departementet anså at disse bestemmelsene ville bli overflødige som følge av de nye standardiseringskravene.

Det ble foreslått at bestemmelsene i tobakksskadeloven § 33 første og annet ledd om minstestørrelser på tobakkspakninger flyttes til forskrift. Dette er en rent teknisk endring.

3.6 Generelt om forslaget

3.6.1 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på de foreslåtte lovendringene. Det er i all hovedsak høringsinstansene fra handelsnæringen og tobakksindustrien som er negative til forslaget. Det samme gjelder to politiske ungdomspartier. Motargumentene går stort sett på at tiltaket etter deres syn er i strid med en rekke nasjonale og internasjonale bestemmelser, at tiltaket ikke har dokumentert effekt, at det vil føre til utilsiktede negative konsekvenser som økt ulovlig handel, og at det finnes alternative tiltak som er mindre inngripende overfor industrien.

Flere statlige institusjoner, frivillige organisasjoner, profesjonsorganisasjoner og fire av fem kommuner er positive til forslaget. Det samme gjelder de tre forskningsinstitusjonene som har svart. Disse fremholder at forskning viser at tiltaket vil gjøre tobakksprodukter mindre attraktive, og at erfaringene fra Australia er gode.

Kreftforeningen uttaler innledningsvis:

«Kreftforeningen har jobbet for at det skal komme reklamefrie tobakkspakker i mange år. Vi vil at tobakksindustrien skal slutte å påvirke barn og unge til å begynne med tobakk. Vi vil ha tobakksfrie barn!»

«Vi støtter forslaget om standardiserte tobakkspakninger og -varer. Dette er et tiltak som ikke påvirker folks valgfrihet, det handler om å hindre at barn og unge begynner å røyke og snuse, og at en ny generasjon blir avhengig av tobakk. I følge våre undersøkelser har dette tiltaket også bred støtte i befolkningen. 65 % av voksne var enige i at Norge burde innføre standardisert innpakning, og 95 % av ungdom vil ikke at lillebror eller lillesøster skulle begynne å snuse.

Spesielt har kombinasjonen av den standardiserte pakken og større grafiske helseadvarsler gjort tobakk mindre attraktivt blant unge. Tobakkspakkene har fått et mye mindre positivt image for unge mennesker. Standardiserte og reklamefrie pakker er med andre ord et tiltak som vi vet fra Australia at virker, det begrenser ikke folks valgfrihet, det er ikke byråkratisk eller kostnadskrevende for samfunnet. Resultatet av tiltaket vil man kunne lese ut av fremtidens kreftstatestikk.»

Tobakksindustriens felleskontor uttaler:

«Vi vil.. fraråde at departementet fremmer det beskrevne lov- og forskriftsutkast for Stortinget. Det er ikke mulig å forsvare innføringen av de sterke virkemidlene i utkastet basert på foreliggende dokumentasjon, sammenholdt med eksistensen av alternative virkemidler som kan benyttes for å oppnå departementets målsetninger. Vi fremholder at de foreslåtte virkemidlene er av tvilsom effektivitet og klart i strid med øvrig lovverk Norge er forpliktet av.»

British American Tobacco (BAT) uttaler:

«Standardiserte pakninger hindrer at BAT kan bruke sine registrerte varemerker og ikke-registrerte varemerker på pakkene (blant annet stiliserte ordmerker, logoer og kombinerte merker), bortsett fra ikke-stiliserte ordmerker som må brukes med foreskrevet skrifttype og -størrelse. Effekten av dette blir at BATs merkevarer langt på vei ikke kan skilles fra hverandre, samt at de ikke kan skilles fra andre tobakksprodusenters produkter. Dette medfører at BATs immaterielle rettigheter og goodwill får redusert verdi. Hertil, og som følge av ytterligere konkurransebegrensninger, er det sannsynlig at standardiserte pakninger fører til ytterligere priskonkurranse, med risiko for negativ prispåvirkning, forstyrrelse av markedets konkurransemessige dynamikk, samt økning i ulovlig handel. (…)

Det virker imidlertid å være departementets intensjon å introdusere standardiserte pakninger uten å gi BAT kompensasjon for frarøvelse av eiendom. Dette vil alene være tilstrekkelig til å gjøre standardiserte pakninger ulovlig i henhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens artikkel 1, protokoll 1 og Grunnlovens § 105. Dette gjelder uavhengig av om standardiserte pakninger kan dokumenteres å være nødvendig, passende og egnet i forhold til å oppnå departementets mål.»

British American Tobacco fremholder videre at tiltaket er i strid med EØS-avtalen artikkel 11, varemerkedirektivet, TRIPS-avtalen og bilaterale investeringsavtaler. De mener også at tiltaket er uforholdsmessig og irrasjonelt, og at det ikke kan forsvares etter EØS-avtalen artikkel 13. De fremholder at tobakksdirektivet artikkel 24(2) er ugyldig. Flere andre tobakksprodusenter har spilt inn tilsvarende innsigelser.

3.6.2 Departementets vurderinger

Det overordnede formålet med forslaget om standardiserte tobakkspakninger er å redusere andelen barn og unge som begynner med tobakk, for å beskytte dem fra de helseskadelige virkningene av tobakksbruk. Mer konkret er hensikten med tiltaket å gjøre tobakksvarer mindre attraktive ved å begrense emballasjens reklameeffekt, øke effekten av de obligatoriske helseadvarslene samt minimere risikoen for at pakkedesignen gir villedende inntrykk av helserisikoen ved tobakksbruk. Det antas også at tiltaket vil bidra til en moderat reduksjon i tobakksbruk blant voksne, samt til å denormalisere tobakksprodukter og tobakksbruk i samfunnet. Tiltaket vil også bidra til å oppfylle Norges forpliktelser etter tobakkskonvensjonen.

Departementet finner det uakseptabelt at det fortsatt er så mange barn og unge som begynner å bruke tobakk. Dersom vi skal nå målet om en tobakksfri ungdomsgenerasjon, er det helt nødvendig å hindre at tobakksvarer appellerer til barn og unge. De aller fleste som begynner med tobakk er mindreårige og overskuer ikke konsekvensene av tobakksbruken. Departementet mener at standardiserte tobakkspakninger vil bidra til å forebygge at dagens barn og unge blir neste generasjon voksne som er avhengige av tobakk. Tiltaket vil således bidra til oppfyllelsen av den langsiktige visjonen etter tobakksskadeloven om et tobakksfritt samfunn.

Forskning viser at visse pakningsdesign bidrar til å gi inntrykk av at tobakksprodukter er mindre helseskadelige enn de faktisk er, særlig overfor ungdom. Fortalen til EUs nye tobakksdirektiv viser i punkt 27 til at visse former for tobakksemballasje kan gi inntrykk av at produktet kan gi fordeler i form av vekttap, seksuell appell, sosial status eller kvaliteter som femininitet, maskulinitet eller eleganse. Dette bidrar til å gjøre tobakksbruk mer attraktivt, og reduserer helseadvarslenes effekt. Pakningens utforming og design kan også trekke oppmerksomheten bort fra helseadvarslene eller undergrave disse ved å sende motstridende signaler om helserisiko. Videre er det kjent at varemerkers utforming kan ha betydning som identitetsskapende markører. Departementet mener derfor at standardiserte regler om tobakkspakningers utforming og utseende vil kunne være et hensiktsmessig og effektivt tobakksforebyggende tiltak, særlig overfor ungdom.

De enkelte elementene i forslaget gjennomgås nedenfor med gjengivelse av høringsinstansenes syn og departementets vurderinger under hvert enkelt punkt.

3.7 Produktomfang

3.7.1 Høringsinstansenes syn

I en rekke høringsinnspill fra privatpersoner, sigarklubber og sigarforhandlere argumenteres det for at sigarer – og til en viss grad også pipetobakk og sigarillos – bør unntas fra kravet om standardiserte pakninger. Det påstås at sigarrøyking er mindre helsefarlig enn sigarettrøyking, og at sigarer, pipetobakk og sigarillos i svært liten grad brukes av unge. Det blir også argumentert med at spesialforretninger vil måtte legge ned dersom sigarer ikke får et unntak, da markedet i Norge er såpass lite at produsentene ikke vil spesialutforme produkter hit. Videre blir det hevdet at det vil være svært kostbart og praktisk umulig for importørene å pakke om produktene i Norge.

Cigarissimo, en interessegruppe for sigarer, uttaler:

«Slik en forstår argumentasjonen i høringsforlaget så har sigarer blitt likestilt med sigaretter i bruk, adferd og risiko. En sigarrøyker trekker ikke røyken ned i lungene slik en sigarettrøyker gjør. Det er ikke nikotinen som er viktig for våre medlemmer – Det er smak og aroma! En sammenligning av de helsemessige ulempene som innhalering medfører blir derfor feil. (…)

Ingen kjøper en sigar for å få i seg litt festrøyk eller for å tøffe seg i et friminutt. Sigarer er forbeholdt spesielt interesserte og mest brukt til spesielle anledninger. Barn og ungdom har ikke penger til dette. Dessuten tar en sigar altfor lang tid. Kjederøyking med sigar har vi aldri sett eller hørt om. Det kan sikkert forekomme, men det er ytterst sjeldent. (…)

Sigarer som vi mener må utelates fra en eventuell ny merking er de som er håndrullet. Vi har ingen motforestillinger mot endring i emballering av cigarillos og cigarer rullet med maskin. Cigarillos sidestiller vi med sigaretter og har etter vår mening de samme forbrukerne.»

Nesten alle høringsuttalelsene fra privatpersoner handler om sigarer. Brynjulv Hauksson uttaler:

«Det er mulig at standardiserte, avskrekkende sigarettpakninger vil kunne skremme unge fra å begynne å røyke, men jeg har liten tro på at standardisert merking av sigarer (og for den saks skyld pipetobakk) vil spille noen rolle for rekruttering av ungdom.»

Spesialforretningen Augusto uttaler:

«Flere grunner taler for at håndrullede sigarer ikke bør omfattes av de foreslåtte reglene:

1. Håndrullede sigarer ikke er myntet på unge da det er svært kostbare varer som forbrukes av godt voksne mennesker i det som beviselig er en marginal skala når man ser totalsalget av tobakk i Norge under ett. (…) Intensjonen bak regelverket vil således ikke få gyldighet for disse varene.

2. Håndrullede sigarer finnes i et utall størrelser og former, og på grunn av det norske markedets størrelse, samt produsentenes ressurser, er det ikke realistisk at emballasjen skal spesialtilpasses for det norske markedet. (…)

3. Inngrepet som det foreslåtte regelverket vil medføre for de norske spesialforretningene av håndrullede sigarer synes ikke proporsjonal med den samfunnsmessige fordelen som er ment til å oppnå.»

Spesialforretningen Sol Cigar Co. AS uttaler:

«Sigarer og pipetobakk er små, særegne produktgrupper, som vil påvirkes av forslaget på en helt annen måte enn eksempelvis sigaretter. De fleste sigarettene på det norske markedet er fra store, velkjente produsenter, som antakelig ikke vil ha store problemer med å tilpasse seg disse reguleringene. Særlig med tanke på at sigaretter fortsatt er et utbredt produkt i Norge. Derimot importeres sigarer og pipetobakk stort sett av små importører i Norge, og markedet er marginalt. Ut i fra våre erfaringer er sannsynligheten svært liten for at produsentene er i stand til å tilpasse seg slike reguleringer. Helseeffekten av tiltaket vil også være marginal fordi det knapt finnes konsumenter av disse produktene i Norge.»

Sol Cigar anfører videre at få unge bruker sigarer og pipetobakk og at et krav om standardisering i praksis vil medføre et importforbud:

«Tiltaket er ikke hensiktsmessig for sigarer og pipetobakk da disse produktene for det første i svært liten grad benyttes av unge. For det andre er andelen personer i Norge som benytter seg av disse produktene svært få og synkende, noe også SIRUS har konkludert med i sin rapport Rusmidler i Norge 2014. (…)

At departementet ønsker å utvikle tiltak for å begrense unges bruk av snus og sigaretter har vi full forståelse for. Likevel vil forslaget om standardiserte innpakninger for pipetobakk og sigarer i aller høyeste grad berøre voksnes mulighet for å kjøpe disse produktene negativt, dersom det blir vedtatt. Dette medfører i praksis et importforbud av sigarer til Norge, da det ut ifra vår erfaring er svært usannsynlig at sigarprodusentene vil være i stand til å levere denne formen for innpakning til det marginale markedet Norge utgjør. På denne måten berører det voksnes mulighet til å kjøpe og bruke tobakk av høyere kvalitet, enn tilgjengelige maskinlagde sigaretter. Videre fratar det voksne mennesker muligheten til å velge.»

European Cigar Manufacturers Association fremholder:

«Både Storbritannia og Frankrike har besluttet ikke å gjennomføre standardisering av emballasje for sigarer og sigarilloer. Det britiske høringsdokumentet (juni 2014) nevner for eksempel at standardisert emballasje «ikke skal gjelde for spesialiserte tobakksprodukter (f.eks. sigarer, sigarilloer og pipetobakk) på dette tidspunktet, på grunn av det lave forbruket av disse produktene, særlig blant unge mennesker. Forskriftene om standardisert emballasje kan utvides til å omfatte spesialiserte tobakksprodukter i fremtiden, om nødvendig.»

Tobakksimportøren M.Sørensen AS uttaler:

«Tallene fra [en undersøkelse] gjort på vegne av EU-kommisjonen viser at sigarer svært sjeldent er det tobakksproduktet barn og unge begynner med. Dette kan bl.a. forklares med at sigarer er relativt dyre (i forhold til f.eks. sigaretter), har en sterk tobakksmak og tar lengre tid å røyke. Nevnte egenskaper er alene grunn nok til at barn og unge ikke tiltrekkes av sigarer. Det kan også her vises til undersøkelsen publisert 29. mai, som viser at smak og pris er de viktigste faktorene for hvilke tobakksprodukter forbrukerne velger.»

Spesialforretningen Augusto uttaler:

«Det eksisterer et fåtall ordentlige spesialforretninger for tobakk i Norge, det vil si forretninger som først og fremst er definert av at de selger andre tobakksvarer enn de man kan finne i kiosker og dagligvarekjeder. Spesialforretningenes eksistensgrunnlag er håndrullede sigarer og til dels piperelaterte produkter, ikke massemarkedsvarer som sigaretter. Varene importeres av spesialforretningene selv, og de distribueres knapt til andre utsalgssteder.

Departementet skriver i Høringsnotatet at spesialforretninger ikke foreslås unntatt fra påbudet om nøytral forpakning fordi en konsekvens da kan være at en rekke slike spesialforretninger vil dukke opp. Det samme argumentet ble anført under debatten om synlig oppstilling av tobakksvarer. Tiden etter at forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer trådte i kraft har vist at dette argumentet ikke er gyldig, da man ikke har sett en oppblomstring av spesialforretniger. Aktørene i denne bransjen er de samme nå som før forbudet.(…)

Augusto anmoder at det innføres unntak for spesialiserte tobakksprodukter, herunder håndrullede sigarer, ved en eventuell innføring av regelverk for standardisert tobakkspakning, sekundært at det gjøres fullstendig unntak for spesialforretninger.»

Også Det norske cigarselskap og Oslo Pipe Club er bekymret for konsekvensene forslaget kan få for de gjenværende spesialforretningene for tobakk. Oslo Pipe Club uttaler:

«Det særlige anliggendet vårt i denne saken er at vi frykter at det fremlagte forslaget kan få alvorlige følger for de ytterst få gjenværende spesialistforretningene for tobakk og tobakksartikler i Norge. Vi ser at forslaget dessverre vil kunne medføre ett av to: Enten at disse spesialistene vil komme til å måtte legges ned. Eller at de vil måtte legge om driften på en måte som vil gjøre det umulig for dem å imøtekomme våre særskilte pipemessige ønsker og behov.»

Scandinavian Tobacco Group, som produserer sigarer og pipetobakk, viser til at tobakksdirektivet skiller mellom sigaretter og rulletobakk på den ene siden og annen røyketobakk på den andre. Sistnevnte gruppe er underlagt mindre strenge bestemmelser når det gjelder merking. Dette begrunnes i direktivets fortale punkt 26 med at slike produkter primært brukes av eldre forbrukere og små grupper i befolkningen. Det fremholdes videre i fortalen at dette unntaket må revurderes dersom det skjer en vesentlig endring i salgsvolum eller forbruksmønster blant unge. Også Scandinavian Tobacco Group viser til Storbritannia og Frankrike, hvor påbudet om standardiserte tobakkspakninger kun gjelder for sigaretter og rulletobakk, med den begrunnelse at forbruket av sigarer og pipetobakk er lavt, særlig blant unge. De viser videre til at standardiserte pakninger vil føre til store praktiske utfordringer for produsenter av håndrullede sigarer. Den danske bransjeorganisasjonen Tobaksindustrien fremfører lignende innspill i sitt høringssvar. Flere høringsinstanser trekker også frem at håndrullede sigarer ikke tiltrekker ungdom på grunn av høy pris.

Også produsenter av røykfri tobakk, som snus og skrå, ønsker unntak for sine produktgrupper. House of Oliver Twist, som produserer skråtobakk, viser til at deres produkt hovedsakelig brukes av voksne, ikke av ungdom, og at kravet om standardiserte pakninger således ikke bør gis anvendelse for dem.

Swedish Match er svært negative til forslaget om at snus skal omfattes av standardiseringskravet, og mener at departementet ikke har tatt hensyn til den rolle snus spiller som røykesluttmiddel. De uttaler:

«Swedish Match er enige i at snus er et voksenprodukt og som andre nytelsesprodukter skal det reguleres strengt, men formålstjenlig. Snus bør ikke reguleres med utgangspunkt i sigaretter. Dette kommer klart frem av det forhold at kreftadvarslene i 2003 ble fjernet som følge av EU‐direktiv 2001/37/EF som skilte mellom snus og sigaretter.

Fra et vitenskapelig standpunkt bør snus skilles fra all annen røykfri tobakk i tillegg til sigaretter. Etter 30 års vitenskapelig forskning, fins det ingen overbevisende bevis for at svensk snus har noen alvorlig negativ helseeffekt. Det er en alvorlig brist at høringsnotatet i hovedsak baserer sine forslag på Folkehelseinstituttets rapport: «Helserisiko ved bruk av snus» ettersom denne rapporten inneholder alvorlige feil.

Forskning fra SIRUS og EU viser at snus er det mest vanlige og mest effektive middelet for å slutte å røyke. Swedish Match mener det fremlagt høringsforslaget i verste fall setter norsk folkehelsepolitikk tilbake og at Norge mister et av de viktigste verktøyene i kampen mot de sterkt helseskadelige sigarettene. SIRUS har konkludert at det er urealistisk å komme under ti prosent røykere i Norge.»

Heller ikke Unge Høyre mener at det er grunnlag for å inkludere snus i forslaget, og uttaler:

«Helseministeren uttalte selv for ikke lang tid siden at snus og sigaretter er to produkter som er så forskjellige at de ikke kan likebehandles. Likevel er det langt på vei dette Departementet tar til ordet for. Det er bred anerkjennelse blant folk som har forsket på dette at snus er mellom 95 og 99 prosent mindre skadelig enn sigaretter. Vi kan ikke se at det er faglig grunnlag for å sette snus i en kategori der et såpass inngripende virkemiddel kan forsvares.

Dernest er snus et effektivt virkemiddel for at færre unge røyker. Vi er derfor bekymret for at Departementet med dette forslaget risikerer å bidra til å redusere incentivene til å slutte å røyke.»

Også Imperial Tobacco, BM Aemulator AS, NHO Handel og Bergen kommune er negative til at snus inkluderes i forslaget.

En rekke helseorganisasjoner, kommuner og statlige etater støtter departementets forslag om at alle tobakksprodukter bør standardiseres, og særlig snus trekkes i den sammenheng frem. Den norske tannlegeforening uttaler:

«NTF er svært bekymret for at mange barn og unge fortsatt begynner å bruke tobakk. Vi støtter derfor forslaget om innføring av standardiserte tobakkspakninger for alle typer tobakksvarer.

NTF ser med bekymring på den økende snusbruken blant ungdom. Vi støtter derfor spesielt forslaget om standardisering både av snusbokser og av størrelsen på snusporsjoner for å motvirke denne trenden.»

Også Norsk sykepleierforbund uttaler at påbudet bør gjelde alle typer tobakk, og begrunner dette slik:

«Vi mener at standardiserte tobakkspakninger særlig vil kunne ha effekt på nyrekruttering blant barn og unge. I Norge har vi sett at snusbruk blant unge har økt kraftig de senere årene, og det er rimelig å anta at designpakninger har vært en sterkt medvirkende årsak til denne økningen. (…) Erfaringer fra Australia viser at kombinasjonen «debranding» (bortfall av reklame) og større grafiske helseadvarsler har gjort tobakk mindre attraktivt blant unge. Tobakkspakkene har fått et langt mindre positivt image blant ungdom.»

Tilsvarende argumenter fremføres av Norsk tannpleierforening.

Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke (LHL) uttaler:

«LHL støtter forslaget om innføring av standardiserte tobakkspakninger. LHL er positive til alle tiltak som kan bidra til å redusere tobakksforbruket blant unge. Standardiserte tobakkspakninger (plain packaging) er et viktig tiltak for å forebygge at unge begynner med tobakk. LHL mener departementet legger frem gode begrunnelser for hvorfor standardiserte tobakkspakninger er et egnet tiltak for å oppnå dette formålet. LHL støtter at alle tobakksprodukter skal omfattes og alle salgssteder, inkludert tax-free utsalg.»

Nasjonalforeningen for folkehelsen uttaler:

«Nasjonalforeningen for folkehelsen støtter forslaget. Vi støtter også begrunnelsen om at standardiserte tobakkspakninger er ett av flere viktige tiltak som vil føre oss raskere til målet om en tobakksfri generasjon.

Standardiserte reklamefrie tobakkspakninger vil gjøre tobakk mindre attraktivt for unge. Vi er derfor enige i at innføringen av standardiserte tobakkspakninger skal gjelde både for røyketobakk og for snus. Det er et høyt forbruk av snus blant unge i dag, og snusboksenes design kan virke attraktiv for unge og gi et inntrykk av at snusbruk ikke er forbundet med helserisiko.»

Den norske legeforening uttaler:

«Legeforeningen mener det er på tide å sette en stopper for markedsføring av tobakksprodukter rettet mot barn og unge, og mener tiltaket Helseministeren foreslår er riktig og nødvendig for å nå dette målet. Legeforeningen er i likhet med Helseministeren bekymret for den økende snusbruken blant unge. Selv om helserisikoen ved snus er mindre helseskadelig enn røyking, mener Legeforeningen, i likhet med departementet, at helserisikoen ved snusbruk ikke primært bør sammenliknes med helserisikoen ved røking, men det å ikke bruke noen form for tobakk. Utseende på snusboksene har endret seg betraktelig de siste årene. Særlig har snusboksene fått en tydelig appell mot jenter. Legeforeningen mener det er et vesentlig poeng at også snusboksene inngår i denne bestemmelsen.»

Helsedirektoratet presiserer at de ser det som særlig viktig at også snus omfattes av den foreslåtte reguleringen basert på økningen i snusbruk blant unge. De uttaler videre:

«Vi har i Norge en tradisjon for å behandle tobakksvarer likt i lovverket; reklameforbudet, oppstillingsforbudet og 18 års aldersgrense gjelder derfor samtlige tobakksvarer. Et påbud om standardisering kun for røykeprodukter vil kunne oppfattes som om det ikke er helsefarer knyttet til blant annet snusbruk. Det vil være særlig uheldig om ungdom blir gitt dette perspektivet. Et vesentlig formål med bestemmelsene er at ingen tobakksvarer på markedet skal fremstå som mer attraktive enn andre. Vi er derfor enige med departementet når de skriver at informasjon om tobakksvarer og mulig skadereduksjon bør skje i andre kanaler enn ved å standardisere tobakksvarene forskjellig.»

Helsedirektoratet kommenterer videre:

«Departementet ber om innspill på om alle typer tobakksvarer bør ha like omfattende standardisering hva gjelder utforming. Sigarer, sigarillos, pipetobakk, skrå og snuff/nesesnus har relativt liten omsetning. Noen av produktene antas primært å benyttes av eldre forbrukere eller av små grupper i befolkningen. Det later til å være liten nyrekruttering til disse produktene, men bildet kan endres, kanskje særlig for røykfrie varer som skrå eller nesesnus.

Det er en pågående produktutvikling av tobakksprodukter. Produktutviklingen har særlig vært synlig på snusmarkedet. Ved innføring av standardiserte sigarett- og snuspakninger vil tobakksbransjen måtte rette fokus mot andre produktgrupper med tanke på å gjøre disse produktene attraktive for nye og unge brukere. Av denne grunn fremstår det som viktig at alle tobakksprodukter standardiseres slik at bransjen ikke kan benytte en slik mulighet. Mest mulig likebehandling av alle tobakksvarer taler også for at disse produktene inkluderes i departementets forslag om standardisering.

Om disse produktene ikke standardiseres, mener vi det vil være svært viktig å overvåke bruksmønsteret for denne type produkter og ha mulighet for å foreta en standardisering om man ser en endring i bruksmønsteret. En hjemmel for å kunne foreta denne type justering bør derfor inntas i lovverket.»

Også Fredrikstad kommune er opptatt av snus:

«Vi kan ikke overse den dokumentasjon som finnes om de helseskader som kommer som resultat av snusbruk, selv om snus ser ut til å være noe mindre helseskadelig enn røyk. Det ville være et dårlig signal om helserisiko, og urett mot den oppvoksende generasjon, dersom snus ble utelatt fra tiltaket. Ikke minst anses det som nødvendig å demme opp for det veldige reklametrykket som øves fra tobakksindustrien gjennom utformingen av spesielt snusbokser.»

Nasjonalt råd for tobakksforebygging uttaler:

«Det er spesielt viktig for barn og unge at ingen pakninger er av en slik art at de kan oppfattes som mer attraktive enn andre. Barn og unge må kunne møte et helhetlig bilde av tobakk som noe som skader kroppen.

Fordi standardiserte tobakkspakker sannsynligvis vil føre til at omfanget av røyking reduseres, blir det mindre behov for snus som et middel for å redusere helsemessige skader ved røyking (skadereduksjon). Argumentet om ikke å standardisere snusboksene på grunn av hensynet til å redusere skader ved røyking, er derfor ikke vektig i forbindelse med dette forslaget og må vike for hensynet til betydningen av at barn og unge møter et helhetlig bilde av tobakk som noe som skader kroppen.

Etter Rådets oppfatning bør alle typer tobakk standardiseres hva gjelder form og materiale, tilsvarende som i Australia. Sigarer, sigarillos og pipetobakk mv. er i dag ikke tobakksprodukter som rekrutterer nye brukere i særlig grad. Rådet er imidlertid bekymret for at tobakksindustrien i fremtiden vil utvikle disse produktene til å appellere til nye, unge brukere når tobakksindustrien ikke lenger kan bruke røyk- og snuspakker som reklameplakater. En relevant sammenligning er tobakksindustriens utvikling av snusproduktene de siste tiårene.»

Kreftforeningen uttaler:

«Kreftforeningen mener at alle tobakksprodukter bør standardiseres tilsvarende som de har gjort i Australia. Tobakkskonvensjonen omhandler «all tobacco products» og skiller ikke mellom de ulike tobakksproduktene. Vi er også bekymret for hvilke konsekvenser det kan få sett opp mot WTO-avtalene hvis Norge ikke behandler alle tobakksprodukter likt. Etter WTO-avtalene skal «like produkter» reguleres likt.

Dersom ikke alle tobakksprodukter standardiseres, er vi bekymret for at tobakksindustrien vil utvikle og videreutvikle tobakksprodukter, som for eksempel sigarillos, til å appellere til barn og unge når røyk og snus fremover vil appellere mindre som følge av standardiserte pakker.»

Også Stavanger kommune mener at alle tobakksprodukter må omfattes av reguleringen.

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg eksplisitt om forslaget om å inkludere tobakkssurrogater i lovhjemmelen for standardiserte pakninger. Departementet antar at dette skyldes at det ikke ble foreslått noen forskriftsbestemmelser for tobakkssurrogater i høringen.

Horten kommune mener at også urtesigaretter bør standardiseres. Kreftforeningen uttaler at de «støtter forslaget til en lovhjemmel for at tobakkssurrogater kan standardiseres i fremtiden». Landslaget Mot Tobakksskadene mener at også e-sigaretter og lignende produkter må omfattes. Også Helsedirektoratet er opptatt av e-sigaretter, og uttaler:

«Departementet foreslår en hjemmel for å kunne gi forskrifter om at tobakkssurrogater kan standardiseres. I tillegg til de tobakkssurrogatene som høringen nevner; urtesigaretter og urtesnus, vil en slik forskriftshjemmel gi mulighet for fremtidig standardisering av elektroniske sigaretter (e-sigaretter) dersom disse skulle bli tillatt solgt på markedet. Direktoratet ser det som svært viktig at departementet har en hjemmel for å innføre standardisering av disse produktene dersom utviklingen viser at visse typer produkter endrer forbruksmønster og får en klar ungdomsappell.»

Statens arbeidsmiljøinstitutt uttaler om e-sigaretter:

«Nasjonalt folkehelsinstitutt har nylig gjort en kunnskapsoppsummering vedrørende e-sigaretter. Det foreligger bl.a. erfaringer fra Danmark om at unge rekrutteres til E-sigaretter, og at disse således nødvendigvis ikke kun brukes til røykeavvenning. Det synes også å foreligge et økende ønske om å tillate å selge e-sigaretter i Norge, på lik linje med andre tobakks-surrogater. I et slikt perspektiv kunne man vurdere om også andre nikotinholdige produkter/tobakks-surrogater skulle omfattes av de foreslåtte tiltakene.»

3.7.2 Departementets vurderinger

Departementet foreslo i høringsnotatet at den nye lovbestemmelsen om standardiserte tobakkspakninger skulle gjelde alle tobakksprodukter. Det er gode tobakkspolitiske grunner for dette, noe som gjenspeiles i høringsinnspillene fra helseorganisasjonene. Det viktigste argumentet er at all tobakk er helseskadelig og at det er viktig at det ikke åpnes for muligheter til å omgå hensikten med regelverket – nemlig å gjøre tobakksvarer mindre tiltrekkende på barn og unge. Også retningslinjene til tobakkskonvensjonen artikkel 11 og 13 anbefaler at alle tobakksvarer bør standardiseres. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om at lovbestemmelsen i utgangspunktet bør omfatte alle tobakksvarer.

Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene likevel kommet til at det også bør foreslås en unntakshjemmel, slik at departementet kan gjøre unntak for enkelte produktkategorier eller utsalgssteder, jf. forslag til § 30 annet ledd. Departementet vurderer at et krav om standardiserte pakninger overfor eksempelvis sigarer etter dagens omstendigheter vil kunne være uforholdsmessig tyngende for bransjen og ikke nødvendig for å oppnå formålet om å redusere tobakksbruken blant barn og unge. Det er i dag hovedsakelig voksne menn som av og til bruker sigarer, og det vil også kunne være praktiske utfordringer knyttet til et krav om standardiserte pakninger for slike produkter. Ifølge SIRUS utgjorde salget av sigarer i Norge 0,48 prosent av det totale tobakkssalget i Norge i 2014. Departementet tar derfor sikte på å ta i bruk den foreslåtte unntakshjemmelen for enkelte produktgrupper etter en nærmere vurdering. Departementet vil i så fall følge utviklingen nøye, slik at det f.eks. ikke oppstår en situasjon som i USA, hvor små smaksatte sigarer har blitt et nytt trendprodukt blant unge.

Flere av høringsinstansene har argumentert med at sigarer burde unntas fra reguleringen fordi sigarer ikke er helseskadelige. Departementet viser i den sammenheng til Folkehelseinstituttets rapport Helserisikovurdering av sigar- og piperøyking fra desember 2015, som konkluderer slik:

«Dokumentasjonen som foreligger for sigar- og piperøyking er mindre en den for sigarettrøyking. Samlet sett viser imidlertid studiene som foreligger at både sigar og piperøyking medfører en betydelig økt risiko for alvorlige helseskader og død, selv om risikoen for enkelte sykdomsutfall er noe lavere enn den man ser ved sigarettrøyking. Eksponering for sigar- eller piperøyk i omgivelsene medfører også helserisiko. Sigar- og piperøyking er dermed ikke et helsemessig trygt alternativ til sigarettrøyking.»

Når det gjelder snus er det imidlertid ikke aktuelt å gjøre unntak fra kravet om standardiserte pakninger. En rekke snusprodukter med utradisjonell design har kommet på markedet de siste årene, noe som har bidratt til produktets økte appell overfor ungdom. Departementet anser derfor at det er spesielt viktig å standardisere disse produktene. Selv om røykfri tobakk, og da særlig snus, ikke er like helseskadelig som røyketobakk vil departementet understreke at også bruk av røykfri tobakk innebærer risiko for alvorlige helseskader, jf. nærmere omtale i punkt 4.2 ovenfor. Dersom helsemyndighetene skulle gå inn for at kun røyketobakk skulle omfattes, ville dette kunne oppfattes av unge som et signal om at det ikke er knyttet helserisiko til bruk av røykfri tobakk. Et slikt signal vil være særlig uheldig i lys av den kraftige økningen i snusbruk blant unge det siste tiåret.

Helsedirektoratet har i 2016 innhentet informasjon om tobakksmarkedet i Norge fra tobakksimportørene. Oversikten omfatter hvilke tobakksmerker som selges i Norge, herunder utforming, vekt, størrelse og en beskrivelse av salgsvolum for de enkelte produkttypene. Undersøkelsen viser at det var 183 snusvarianter på det norske markedet i 2015. Til sammenligning er det rapportert inn 53 ulike sigarettvarianter. Mange av snusboksene har design og farge som etter departementets syn bidrar til å gjøre produktet attraktivt. Norsk Designråd kåret en snusboks rettet mot yngre brukere til beste design i kategorien «emballasje» for 2013. EU-kommisjonen viser i sin konsekvensanalyse fra 19. desember 2012 av forslag til nytt tobakksproduktdirektiv, at det har skjedd en betydelig produktutvikling i snussegmentet. Swedish Match hadde 22 typer snus i 2002, mens tallet var økt til 180 i 2008.

Et av formålene med forslaget om standardiserte tobakkspakninger er å bidra til denormalisering av tobakksprodukter og tobakksbruk i samfunnet. SIRUS-rapport 2/2014 gjennomgikk norske avisers dekning av snus i perioden 2002–2011. Rapporten påpeker bl.a. følgende:

«Innholdet i oppslagene peker mot at avisene skildrer en utvikling henimot normalisering av snus i det norske samfunnet. Selv om flere av oppslagene har nøytral eller negativ valør, kan de likevel tenkes å spille en rolle i markedsføringen av snus i et land som Norge, som har forbud mot tobakksreklame.»

Departementet mener at dette underbygger behovet for at den foreslåtte reguleringen også skal omfatte snus.

Videre har økningen i snusbruk blant unge kvinner medført et økende problem med snusbruk under svangerskap. Alvorlige helsekonsekvenser for fosteret er blant de funnene som Folkehelseinstituttet trekker frem i sin helserisikovurdering fra 2014, jf. nærmere omtale i punkt 4.2 ovenfor.

Selv om snus er mindre helsefarlig enn røyketobakk, mener departementet at helserisikoen ved snusbruk når det gjelder unge, ikke primært bør sammenlignes med helserisiko ved røyking, men med det å ikke bruke noen form for tobakk.

Formidling av informasjon om tobakksvarer og ulik risiko for helseskader til røykere, bør skje gjennom andre kanaler enn innføring av differensiert regulering av snus og røyketobakk når det gjelder standardiserte tobakkspakninger.

Det innkom ingen merknader fra høringsinstansene til forslaget om at også røykeutstyr skulle omfattes av påbudet om standardisering. Departementet foreslår derfor at også slike produkter, under betegnelsen tobakksutstyr, inntas i forslag til ny § 30 annet ledd.

Det var få høringsinstanser som kommenterte forslaget om å innta tobakkssurrogater i lovhjemmelen for standardiserte pakninger. Departementet foreslo ikke noen forskriftsbestemmelser for slik standardisering i høringsnotatet, men anser at det bør finnes mulighet for dette dersom det i fremtiden skulle vise seg at for eksempel urtesigaretter eller e-sigaretter får stor utbredelse blant unge, på samme måte som snus har fått siden tusenårsskiftet. Tobakkssurrogater foreslås derfor inntatt i lovens § 30 annet ledd. Det er imidlertid ikke aktuelt å ta en slik forskriftshjemmel i bruk på nåværende tidspunkt.

Departementet foreslår at § 30 annet og tredje ledd oppheves, som foreslått i høringen. Disse bestemmelsene blir overflødige ved den foreslåtte nye bestemmelsen om standardiserte tobakkspakninger.

Sett i lys av forslaget om en unntakshjemmel for enkelte produktkategorier og for å hindre en utvikling som sett i USA, hvor bransjen har utviklet små sigarer som ligner på sigaretter og som inneholder en rekke smakstilsetninger som tiltrekker unge, foreslås det en lovhjemmel i § 30 annet ledd annet punktum for at departementet kan gi forskrifter som begrenser hvilke utsalgssteder som kan selge ev. ikke-standardiserte produkttyper. Etter hva departementet kjenner til, er det primært spesialforretninger og taxfree-utsalg som i dag selger sigarer, sigarillos og pipetobakk, mens sigaretter, rulletobakk og snus også selges i dagligvareforretninger, kiosker og bensinstasjoner.

3.8 Effekten av tiltaket

3.8.1 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt når det gjelder synet på om standardiserte tobakkspakninger er et effektivt tiltak for å nå det oppsatte formålet, og fremholder svært ulikt syn på fakta om hvorvidt tiltaket har hatt effekt i Australia eller ikke.

British American Tobacco (BAT) uttaler:

«Det finnes ikke reelle bevis for at standardiserte pakninger vil endre røykeadferd. De bevisene som departementet legger til grunn, og som de internasjonale «kunnskapsoppsummeringer» bygger på, viser ingen sammenheng mellom standardiserte pakninger og faktisk røykeadferd. I stedet bygger studiene på subjektive vurderinger av hypotetisk og spekulativ karakter knyttet til effekten av standardiserte pakninger og røykeadferd. Studiene godtgjør ikke at standardiserte pakninger er egnet til å oppnå departementets målsetninger.

I motsetning til departementets påstander har standardiserte pakninger ikke gitt de forventede fordelene i Australia, det eneste landet der standardiserte pakninger er blitt innført til dags dato. Objektive data om faktisk røykeadferd i Australia, særlig basert på informasjon hentet fra offentlige kilder, viser at innføringen i Australia av standardiserte pakninger ikke har hatt den tilsiktede virkningen, men tvert i mot vist seg å ha en rekke negative konsekvenser. Det er ingen grunn til å tro at disse resultatene vil være annerledes i Norge. Det er derimot grunn til å tro at Norge faktisk vil være spesielt sårbar for lignende negative konsekvenser, herunder risiko for økt ulovlig handel.»

Ifølge BAT viser dataene fra Australia at nedgangen i røyking har bremset opp, at antall unge røykere kan ha økt, at tiltaket ikke har økt effekten av helseadvarslene, at det har ført til økte tobakkspriser samt en økning på 25 prosent illegal tobakk siden innføringen av tiltaket.

BAT fremholder at det ikke er nødvendig å fjerne varemerker for å øke effekten av helseadvarslene. Dette begrunnes med at bevisstheten om helserisiko allerede er høy hos forbrukerne, og at det således ikke er «noen ekstra nytte i å benytte standardiserte forpakninger». BAT mener videre at emballasjen ikke utgjør reklame:

«Fjerning av varemerker fra emballasje er ikke nødvendig for at flere skal slutte og at andelen som begynner igjen, blir redusert. Slike antakelser er basert på den feilaktige oppfatningen av at emballasjen påvirker atferden blant røykere og derfor er sidestilt med reklame. Denne karakteristikken trivialiserer den fullstendige forringelsen av varemerket og andre immaterielle rettigheter berørt av slike ekstreme emballasjereguleringer som det standardiserte pakninger er. Forskjellen mellom emballasje og reklame understrekes av det faktum at FCTC adresserer annonsering og markedsføring av tobakksprodukter (artikkel 13) og merking og emballering (artikkel 11) separat. Videre er en slik sammenligning mellom reklame og emballasje irrelevant i Norge, hvor reklame for tobakksvarer er forbudt. Norge feiler i å demonstrere hvordan fremvisningen av varemerker på den svært begrensede resterende plassen på emballasje kan ha en reklameeffekt på adferd, slik det hevdes.»

Philip Morris uttaler:

«Australia innførte standardiserte pakninger for over to år siden, og det finnes således tilgjengelige data for å evaluere om tiltaket oppnådde den ønskede målsetningen for folkehelsen. Til tross for dette baserer departementet sin analyse på spekulative vurderinger, det vil si vurderinger som måler hva mennesker vil eller ikke vil gjøre (slik som holdninger, oppfatninger og meninger), men ikke den faktiske innvirkning tiltaket har hatt på røyking i Australia.

Det er påfallende at Sirus-rapporten (2015), som er hevdet å vise at standardiserte pakninger «har hatt ønsket effekt i Australia,» ikke vurderer noen empiriske data som viser en faktisk virkning for utbredelsen av røyking og tobakkforbruk. Mer spekulative forhold, slik som oppfatningen av pakningens tiltrekningskraft, gir ingen innsikt i hvorvidt standardiserte pakninger faktisk har redusert utbredelsen av røyking eller tobakkforbruket i Australia, og er derfor ikke noe bevis for effektiviteten av et slikt tiltak.»

Philip Morris hevder videre at befolkningsundersøkelser antyder at røykeandelen har økt i deler av Australia etter innføringen av standardiserte pakninger.

Dagligvareleverandørenes forening uttaler:

«Ut fra de betydelige inngrep tiltaket innebærer i konkurransevilkår og varemerkerettigheter, vil vi fraråde departementet å fremme forslag om innføring av standardiserte tobakkspakninger, inntil det måtte foreligge tilstrekkelig dokumentasjon på tiltakets effekt og proporsjonalitet.»

Forbrukerrådet støtter derimot tiltaket og uttaler om effekt:

«Forbrukerrådet har merket seg den systematiske studien fra 2013 Is Consumer Response to Plain/Standardised Tobacco Packaging Consistent with Framework Convention on Tobacco Control Guidelines? A Systematic Review of Quantitative Studies ii.

Denne gjennomgangen, bestående av 25 kvantitative studier, viser at standardisert emballasje vil bidra til å redusere paknings-, produkt- og brukerappell for tobakksvarer. Det vil bidra til å redusere forbrukernes misoppfatninger vedrørende produktets helseskader basert på pakningsdesign, og vil bidra til å gjøre de lovpålagte helseadvarslene mer framtredende.

Investering i emballasje av forbrukerprodukter blir generelt sett på som viktig. Når forbrukere skal vurdere et produkt, er pakningen en sentral del av det som evalueres ved produktet. For å være vellykket skal emballasjen appellere visuelt og skape et positivt inntrykk. Funn fra gjennomgangen er i flere henseender konsekvent med bredere markedsføringslitteratur, som slår fast at emballasje, inkludert logoer og branding er veletablerte markedsføringsverktøy.

Funnene i studien tyder også på at mange forbrukere likestiller pakkens farge med produktets styrke og mengde av stoffer som innebærer helserisiko og skade. Denne misforståelsen har viktige implikasjoner for forbrukervern.

Selv om det var et begrenset antall studier og design i denne systematiske gjennomgangen, var resultatene i stor grad konsistente på tvers av design, land, befolkningsgrupper, og røykere vs. ikke-røykere. Konklusjonen vi kan trekke fra denne studien er at standardisert innpakning av tobakksvarer med meget stor sannsynlighet vil ha de tilsiktede effektene, særlig blant de yngre aldersgruppene. Det finnes også studier fra Norge som viser at standardiserte tobakkspakker vil være et effektivt hjelpemiddel for å redusere røykestart hos ungdom, bl.a. ved å gi røyking et mindre positivt image.»

Også Nasjonalt folkehelseinsitutt mener at forslaget er kunnskapsbasert, og uttaler:

«Helse- og omsorgsdepartementet ber om høringsuttalelse til forslag til standardiserte tobakkspakninger. Folkehelseinstituttet ved Divisjon for miljømedisin har lest gjennom forslaget. Etter vår oppfatning bygger forslaget på kunnskap som tilsier at tiltaket kan bidra til å begrense nyrekruttering av røykere og redusere attraktiviteten av tobakk. Tiltaket kan forventes å bidra til redusert bruk og dermed til en bedre folkehelse.»

Nasjonalforeningen for folkehelsen uttaler:

«Som høringsnotatet viser har studier fra Australia etter innføringen av standardiserte tobakkspakninger i 2012 vist at:

• tobakkspakningene er mindre attraktive

• effekten av helseadvarslene har økt

• standardiserte reklamefrie tobakkspakninger hindrer at det gis et feilaktig inntrykk av helserisikoen som er forbundet med tobakk

Spesielt har kombinasjonen bortfall av reklame og større grafiske helseadvarsler gjort tobakk mindre attraktivt blant unge, og dette er et veldig godt resultat. Tobakksindustrien og deres støttespillere har hevdet at dersom man innførte standardiserte tobakkspakninger i Australia, ville for eksempel prisen på tobakk synke dramatisk og ulovlig handel få et stort oppsving. Studiene etter innføringen av standardiserte tobakkspakker i Australia viser imidlertid at ikke noe av dette har skjedd, og dette burde trygge Norge og andre land som vurderer å innføre dette viktige tiltaket.»

Den norske legeforeningen uttaler:

«Legeforeningen anser det å forebygge tobakkrelaterte helseskader som en viktig samfunnsoppgave. Røyking er den enkeltfaktoren som har størst betydning for folkehelsen og den livsstilsfaktoren hvor de sosiale forskjellene er tydeligst. Legeforeningen støtter tiltak som ytterligere vil kunne redusere bruken av tobakk. Legeforeningen har lenge etterlyst en mer ambisiøs tobakkspolitikk. Sterkere virkemidler må til om vi skal nå målet om et tobakksfritt samfunn.

Legeforeningen mener høringsnotatet er et solid dokument som berører alle viktige sider ved tiltaket, både de helsemessige, juridiske, etiske og økonomiske. Begrunnelsene som underbygger forslaget er velfundert og godt argumentert. Det foreligger omfattende forskning og studiematerialer både i Norge og andre land til grunn for forslaget. Dette viser med all tydelighet at tiltaket har et klart potensial for å redusere oppstart av tobakksbruk også i Norge. Legeforeningen gir derfor full tilslutning til forslaget om å innføre standardiserte og reklamefrie tobakkspakninger. Dette er et nødvendig folkehelsetiltak som vil føre oss raskere til målet om en tobakksfri generasjon. I april ga også World Medical Association full støtte til forslaget.»

Nasjonalt råd for tobakksforebygging uttaler:

«Det er bred enighet om at det tobakksforebyggende arbeidet krever et bredt spekter av tiltak, fordi ulike tiltak virker på ulike grupper personer. Noen personer avstår fra å begynne med tobakk på grunn av helseadvarsler, andre fordi tobakk er dyrt mm. Ulike tiltak virker sammen som en helhet. Rådet, som samlet representerer en bred faglig kompetanse på området, kan ikke se at det er alternative tiltak som vil ha tilsvarende effekt som standardiserte pakker og som er mindre inngripende for tobakksindustrien. Ingen andre tiltak fjerner påvirkning gjennom farger og design på tobakkspakkene. Standardiserte pakker er derfor etter Rådets oppfatning et nødvendig tiltak for å forebygge tobakksbruk, særlig blant unge.»

Helsedirektoratet uttaler:

«Standardiserte pakninger fjerner merkevaren, kjernen av markedsføringen. Dokumentasjonen antyder at når merket fjernes fra tobakkspakken, blir helseadvarselen mer framtredende, pakningene framstår som mindre attraktive og av lavere kvalitet. Det har også vært hevdet at standardiserte pakninger er unødvendig når vi har oppstillingsforbud, men tobakkspakker har fortsatt en reklameeffekt i den tiden produktet brukes og ligger framme.(…)

For vurderinger knyttet til snusbokser foreligger det mindre dokumentasjon om effekten av tiltak knyttet til standardisering av snusprodukter enn av sigaretter. Det er imidlertid grunn til å anta at standardisering av snusboksen og dens innhold ikke vil skille seg vesentlig fra de erfaringene som forskningen viser når det gjelder standardisering av sigaretter. At snusboksen også kan fungere som en identitetsmarkør fremgår av en norsk studie, omtalt i SIRUS’ kunnskapsoppsummering i 2015.»

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) anfører at tiltaket virker i henhold til formålene:

«LHL mener at tobakksindustriens sine argumenter om at det ved innføring av standardiserte tobakkpakninger vil bli billigere tobakk og et større svart marked, ikke har noe empirisk belegg. Jfr. erfaringene fra Australia. Tvert i mot viser studier fra Australia at tobakkspakningene har fått mindre appell. At effekten av helseadvarslene har økt og at helserisikoen ved bruk av tobakk blir ennå tydeligere kommunisert og oppfattet.»

3.8.2 Departementets vurdering

Departementet redegjorde i høringsnotatet for at alle de foreliggende kunnskapsoppsummeringene fra uavhengige forskningsmiljøer, viste at standardiserte pakninger kan forventes å ha effekt både når det gjelder å gjøre tobakkspakninger mindre tiltrekkende – særlig på unge, å øke effekten av helseadvarslene samt å redusere pakningens evne til å villede forbrukere om helserisiko, jf. formålene omtalt i underkapittel 3.6.2 over.

Etter den tid har det kommet ytterligere studier og kunnskapsoppsummeringer som bekrefter tidligere funn. Den viktigste er den australske evalueringsrapporten som ble publisert 26. februar 2016.

Rapporten viser til at det er godt dokumentert at reklame for tobakk har betydning for forbruket. Dette er slått fast i gjentatte autoritative kunnskapsoppsummeringer, bl.a. fra US Surgeon General, US National Cancer Institute og Verdens helseorganisasjon. Dette er også et premiss i tobakkskonvensjonen, der det i artikkel 13 nr. 1 fremgår at partene «erkjenner at et omfattende forbud mot reklame, salgsfremmende tiltak og sponsing ville redusere forbruket av tobakksprodukter». Det fremkommer også i flere av tobakksindustriens egne dokumenter at tobakkspakningen (inkludert logoer, farger og illustrasjoner) brukes til å skape positive merkeassosiasjoner med den hensikt å fremme og forsterke røyking. Videre fremkommer det at industrien har investert kraftig i pakkedesign, herunder innovative pakninger, for å kunne kommunisere merkeidentitet og appellere til ulike demografiske grupper, særlig unge.

I evalueringsrapporten fra Australia fremholdes at forskning har vist at unge røykere assosierer sigarettenes merkenavn og pakkedesign med positive personlige karakteristikker og sosial identitet. Videre kan pakningen skape misforståelser om den relative styrken, tjæreinnholdet og helserisikoen ved produktet. Ved å fjerne antallet designelementer på sigarettpakker reduseres deres appell og inntrykket av nytelse ved røyking. Standardiserte pakninger øker helseadvarslenes synlighet.

Rapporten viser videre til at eksperimentelle studier har funnet at ved å redusere tobakkspakningens appell og evne til positive assosiasjoner, øker viljen til å slutte med tobakk mens viljen til å begynne reduseres. Videre er det vist at mange røykere villedes av pakningsdesignen til å tro at noen sigaretter er mindre helseskadelige. Farger og ulike designelementer gir feilaktig inntrykk av at noen produkter er «mildere» enn andre, på samme måte som betegnelser som «light» gjorde før de ble forbudt. Ved å sikre at røykerne får et korrekt og ensartet bilde av helserisikoen ved røyking, vil sjansen for at de vurderer å slutte, øke.

Studier av tiltakets effekt har ifølge rapporten funnet at tobakkpakningenes appell har blitt redusert, særlig blant unge. Videre har helseadvarslene blitt mer synlige og merkbare og andelen røykere som vurderer å slutte, har økt. Pakningens villedende egenskaper når det gjelder helserisiko er redusert, men effekten er noe begrenset på grunn av at industrien som erstatning for pakningsdesign har tatt i bruk nye merkenavn som henspiller på farge og produktkarakteristikker.

En studie omtalt i rapporten, om hvilken effekt standardiserte pakninger har hatt på sigarer og sigarillos, fant at også disse produktene hadde fått redusert appell og at inntrykket av at sigarer er mindre helseskadelig enn sigaretter, hadde blitt svekket. Flere rapporterte også at de røyket sjeldnere og tenkte mer på å slutte. Studien konkluderte med at tiltaket hadde påvirket sigar- og sigarillosrøykere på samme måte som sigarettrøykere.

Videre viser rapporten til en studie som fant at antallet innringere til en hjelpetelefon for røykeslutt økte med 78 prosent da standardiserte pakninger ble innført. Forskningsinstituttet Cancer Council Victoria undersøkte gjentatte ganger hvor synlig sigarettpakker og røyking var på uterestauranter før og etter innføringen av tiltaket. De fant at det var en vesentlig reduksjon i andelen synlige sigarettpakker etter innføringen og også redusert røyking. Studien konkluderte med at standardiserte tobakkspakninger også påvirker sosiale normer knyttet til røyking, noe som vil ha en positiv effekt på rekruttering av unge og på hjelp til røykeslutt.

Evalueringsrapporten fra Australia viser til at industrifinansierte studier kritiserer konklusjonene i de ovenfor nevnte studiene. Rapporten påpeker at de industrifinansierte studiene opplyser lite om hvilken metodologi de har brukt og at de motsier funn fra fagfellevurderte og publiserte akademiske studier fra anerkjente eksperter innen tobakksforebygging og folkehelse. De industrifinansierte studiene har blitt gjennomgått og vurdert, men tillegges av denne grunn ikke nevneverdig vekt.

Tobakksindustrien har påstått at røykeandelen i Australia faktisk har økt etter innføringen av standardiserte pakninger. Dette imøtegås i evalueringsrapporten. Her fremkommer det at uavhengige konsulenter på oppdrag fra departementet, har analysert en rekke datasett og konkludert med at tiltaket har medført en klar og statistisk signifikant reduksjon i røykeprevalens, og at effekten er større enn forventet. Tiltaket isolert sett ser ut til å ha bidratt til en nedgang på 0,55 prosentpoeng, noe som tilsvarer 25 prosent av den totale nedgangen i røykeandel. I rapporten påpekes at selv dette sterke resultatet antagelig er underestimert. Det er videre forventet at denne effekten vil øke over tid.

Også når det gjelder analyser av røyketallene i de industrifinansierte rapportene fremfører evalueringsrapporten samme kritikk som nevnt over. I motsetning til industriens påstander viser de nasjonale befolkningsundersøkelsene at røykeandelen i Australia har blitt vesentlig redusert etter innføringen av standardiserte tobakkspakninger. Også relevante data på salg av tobakksvarer viser en nedgang i tobakkssalget etter innføringen. Data fra de australske tollmyndighetene viser at andelen import av tobakksvarer falt med 11 prosent i perioden 2012 til 2014. Videre viser undersøkelser fra det statistiske sentralbyrået i Australia at husholdningene brukte over 20 prosent mindre på tobakksvarer i 2015 enn i 2012.

Kilde:  Post-Implementation Review: Tobacco Plain Packaging 2016, Department of Health, Australia

Norge har, i likhet med flere andre land, innført mange restriksjoner på markedsføring og sponsing av tobakksvarer, og har et nærmest totalt reklameforbud, herunder et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer på utsalgssteder. På grunn av den strenge reguleringen fremstår markedsføring gjennom produktets emballasje som den eneste gjenstående lovlige måten en produsent kan reklamere for produktet sitt. Derfor har tobakksindustrien investert store beløp i utvikling av pakkedesign og merkeimage.

Tobakksindustrien har selv uttalt at tobakkspakken utgjør selskapets reklameplakat. Dette ble også lagt til grunn av daværende Sosial- og helsedirektoratet i en utredning fra 1. november 2006. I utredningen viser direktoratet til forskning som ved hjelp av tidligere interne dokumenter fra amerikansk tobakksindustri, har avdekket at tobakkspakkenes utforming er en integrert del av industriens markedsføringsstrategi og skal tjene to formål: De skal være et blikkfang i butikkens utstilling av tobakk og de skal kommunisere et budskap om image. I en påfølgende utredning fra SIRUS (Lund og Rise, 2008) ble det videre påpekt at emballasjen er et kommunikasjonsmedium som har økt sin viktighet fordi stadig flere land legger restriksjoner på ordinær tobakksreklame. Dette er også konklusjonen i flere internasjonale studier. I retningslinjene til tobakkskonvensjonen artikkel 13 om tobakksreklame er det presisert at «emballasje og produktdesign er viktige elementer av reklame og markedsføring». Kort oppsummert fremstår det som en samlet oppfatning i forskningsmiljøet at selve tobakkspakningen merket med logo og produsentens eget design, utgjør en av de siste påvirkningskanalene som tobakksprodusentene har ut mot forbrukerne.

Med innføringen av oppstillingsforbudet forsvant tobakkspakningenes reklameeffekt på utsalgssteder. Etter salg er imidlertid tobakkspakninger fremdeles synlige og har en fortsatt reklameeffekt i den tiden produktet brukes. En som røyker en 20-pakning om dagen er eksponert for pakken over 7000 ganger per år, slik at reklameeffekten er betydelig også etter at pakken er solgt. I Norge er antagelig snusbokser enda mer synlige i sosiale settinger, særlig blant unge.

Barn lærer gjentatte ganger hvor farlig og avhengighetsskapende tobakksprodukter er, at tobakk aldri bør brukes og at det er ulovlig å selge tobakksvarer til barn og unge under 18 år. Likevel ser barn tobakksprodukter med innbydende innpakninger, farger og design. Voksne kan håndtere denne dobbeltkommunikasjonen ved hjelp av myndighetenes omfattende helseadvarsler, mens barn ikke på samme måte er i stand til å sammenholde slike blandede budskap. Departementet mener at tiltaket klart har et potensial for å redusere oppstart av tobakksbruk.

3.9 Utilsiktede negative konsekvenser

3.9.1 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser fra tobakksindustrien og handelsnæringen anfører at erfaringer fra Australia tilsier at standardiserte pakninger vil føre til økt ulovlig handel, herunder smugling og forfalskninger, økt transaksjonstid for butikkansatte samt nedgang i pris på tobakksvarer.

NHO Handel uttaler:

«Det settes et likhetstegn mellom god designmarkedsføring rettet mot yngre på den ene siden og antall nye brukere på den andre siden. (…) NHO Handel er enig i at hypotesen er sannsynlig, og med dette oppstår et annet spørsmål; da må man også anta at attraktiviteten til varer som kjøpes utenlands/taxfritt fremstår enda større i forhold til umerkede varer. Det vil si at hvis Norge innfører et forbud mot Plain Packaging på norske varer vil de utenlandske få et konkurransefortrinn på det norske markedet. På denne måten brytes et likhetsprinsipp. Lovgivningen retter seg ikke mot forbrukerens innførsel fra utlandet, og nordmenn vil derfor fritt kunne ta produktene inn i det omfang som reguleres av tollvernet. Riktignok kan Norge fastsette norsk lov egenhendig, men konsekvensen vil i så fall være at utenlandsk næringsliv som ikke innfører samme forbud om merking får et stort fortrinn ved taxfreesalg – et fortrinn som allerede underbygges av moms-, avgifts- og tollfritak. I tillegg vil grensehandel særlig med Sverige måtte antas å øke. Enda mer bekymringsverdig er resultatet i forhold til det svarte markedet.»

Norsk forening mot piratkopier uttaler:

«NACG, Norsk forening mot piratkopier, ser med bekymring på forslaget om innføring av et varemerkeforbud for tobakksvarer i Norge. Selv om vi har forståelse for myndighetenes arbeid med å redusere helseskader som følge av tobakksbruk, mener vi at et forbud mot bruk av varemerker på tobakksprodukter faktisk vil kunne innebære større skade enn nytte for samfunnet:

Ved å tvinge produsentene til å fjerne varemerkene — selve garantien for et produkts kommersielle opprinnelse – fra deres varer, åpner man for at produksjonen av piratkopier blir vesentlig forenklet.

Det er dermed en opplagt risiko for at innføring av standardiserte tobakkspakninger på sikt vil gjøre det tilnærmet umulig for forbruker å skille mellom ekte og falsk vare. Det fremstår følgelig som en svært uheldig, om enn utilsiktet, effekt av det fremsatte forslag at det vil forenkle både produksjon og omsetning av forfalskede tobakksvarer for de kriminelle miljøene som står bak piratkopiene.»

Næringslivets Sikkerhetsråd uttaler:

«NSR viser til rapport fra KPMG skrevet i 2014 om forbruk av sigaretter i Norge, hvor de antyder at smuglersigaretter i Norge utgjør nesten 30 % av forbruket. Vil dette forslaget medføre at det blir enklere å omsette smuglersigaretter i Norge? Hvis ja, vil målsettingen om å iverksette tiltak for å redusere konsumet av tobakk i befolkningen ha liten effekt, i verste fall motsatt effekt.

Vi vet at det allerede i dag smugles inn store kvanta med sigaretter til landet. Disse produktene selges åpenlyst i Oslos gater. Denne smuglingen fratar ikke bare staten hundrevis av millioner kroner i avgifter, den undergraver også det regulerte lovlige markedet. Vår bekymring er at forslaget med standardiserte tobakkspakninger vil føre til en økning i denne formen for ulovlig handel.»

Fremskrittspartiets ungdom er kritiske til forslaget om standardiserte tobakkspakninger og uttaler:

«Som et resultat av høye avgifter og annen regulering på tobakk blir det i Norge omsatt ulovlige sigaretter for mer enn halvannen milliard kroner. Dette er en utvikling myndighetene bør motvirke, ikke bidra til. Erfaringer fra blant annet Australia tilsier at smugling av tobakksvarer øker ved innføring av standardiserte pakker.»

Philip Morris fremfører at standardiserte pakninger vil ha negativ innvirkning på ulovlig handel med tobakksvarer:

«Departementet har i høringsnotatet ikke tatt i betraktning at introduksjon av standardiserte pakninger i Australia har ført til nye rekordnivåer av ulovlig handel. De eneste robuste dataene om ulovlig tobakksforbruk i Australia kommer fra KPMG, som bruker en metode som er akseptert og brukt av EU-kommisjonen, alle medlemsstatene i EU og OECD. I sin vurdering av den absolutte størrelsen av det svarte markedet og langvarige trender, identifiserte KPMG en vesentlig økning i det svarte markedet etter introduksjonen av standardiserte pakninger, fra 11,5 % av det totale forbruket i 2012 til 14,5 % i 2014 – til tross for at andelen ulovlig forbruk hadde vært nedadgående i årene før 2012.

Norge har allerede i dag en av verdens høyeste andeler av illegale handel. Ifølge nyere rapporter fra KPMG er faktisk nesten hver tredje sigarett som blir røyket i Norge ulovlig (det vil si 0,954 milliarder sigaretter, noe som utgjør 28,4 % av det totale forbruket).»

Tobakksimportøren M.Sørensen AS uttaler:

«Den foreslåtte reguleringen vil dessuten kunne bidra til økt grensehandel og omsetning av ulovlige tobakksvarer. Dette er allerede et stort problem; det fremgår i en ny rapport gjort av KPMG for bl.a. Philip Morris Norway AS at så mye som 28,4 % av forbruket i Norge er smuglersigaretter. Dette utgjør omtrentlig 960 millioner sigaretter og 1,6 milliarder i tapte skatteinntekter. I tillegg stammer 18,8 % av sigarettene i Norge fra grensehandel. (Ref: «Project Sun» av KPMG på oppdrag fra British American Tobacco, Imperial Tobacco Limited, JT International SA og Philip Morris International Management SA).»

Spesialforretningen Sørensen Tobakk AS uttaler:

«Samtidig som forskning viser en nedgang i omsetning av tobakk med nøytrale forpakninger (…) opplever vi en stadig økning i smugling av tobakk til Norge, noe som er viktig å ha med i vurderingen og som vi mener ikke blir vektlagt i særlig grad.

Norway Empty Pack Survey (Undersøkelse foretatt av de internasjonale tobakksselskapene Philip Morris, Imperial Tobacco, British American Tobacco og JTI) viser at 47,2 % av alle sigaretter som ble røykt i Norge ikke er omsatt gjennom regulerte kanaler.

På bakgrunn av dette er forslaget om nøytral varemerking, på linje med synlighetsforbudet, et forslag vi mener vil gi mindre positiv effekt på det totale konsumet.»

Arendal Næringsforening mener at standardiserte tobakkspakninger vil medføre økt transaksjonstid i butikkene:

«Forslaget vil gjøre det vanskelig å skille produktene. Departementets forslag innebærer at alle tobakkspakninger vil være identiske, med unntak av en liten skrift som indikerer produktnavn. Dette vil ha flere uheldige konsekvenser, blant annet for arbeidshverdagen til medarbeidere i butikkene som vil bruke lengre tid på å skille de ulike produktene. Organisering av produkter etter leveranse fra leverandør vil følgelig blir mer tidkrevende og stjele fra tiden som ansatte med fordel kunne brukt annerledes. Videre vil det ta lengre tid å betjene kundene som skal kjøpe tobakk. Tobakksvarene er plassert slik at de ansatte må gi produktene til kundene. Ved at produktene ikke skiller seg ut på farge og design kan vi forvente at de ansatte vil bruke mer tid på å lete frem produktene. Hver enkelt betjening vil ikke nødvendigvis ta mer enn noen sekunder ekstra, men i sum blir dette svært mye ekstraarbeid over tid.»

Denne bekymringen deles av Oslo Handelsstands Forening, Kysten Rundt SA og Best Stasjon AS.

Swedish Match mener at standardisering av snus vil føre til økt grensehandel, og uttaler:

«Snus er et av de viktigste produktene nordmenn reiser til Sverige for å kjøpe. Dersom man øker forskjellene på det norske og det svenske markedet ytterligere, vil denne handelslekkasjen øke. Tall fra analyseselskapet Nielsen viser at allerede i dag kjøpes en av fem snusbokser i Sverige.

Forslaget vil også ha en rekke negative konsekvenser for norsk nærings‐ og handelsliv. Det vil bli vanskeligere for butikkene å håndtere de anonymiserte produktene og selge rett produkt til forbruker.»

Swedish Match anfører også at tiltaket vil ha negative konsekvenser for detaljhandelen:

«Ved en eventuell innføring av anonyme forpakninger vil dette medføre en rekke praktiske ulemper for norsk dagligvare. Det blir vanskeligere for de butikkansatte å finne rett produkt, og det vil medføre mer kø i butikken. Dette er en situasjon som norsk dagligvare og norske forbrukere ikke ønsker.

Dersom man innfører anonyme forpakninger er det fare for at markedet svarer med differensierte priser. Dette fins det klare eksempler på fra Australia da de innførte anonyme forpakninger for sigaretter og er et av de få tilfellene hvor sigarettbaserte erfaringer har relevans for salget av snus i Norge.»

Helsedirektoratet viser til erfaringer fra Australia og uttaler:

«Det har vært hevdet at standardiserte snus- og røykpakker uten logo vil føre til økt smugling. Erfaringer fra Australia som har hatt standardiserte pakninger siden 2012, viser at det så langt ikke påvist noen økning i ulovlig handel. Dette ble senest stadfestet i en omfattende evaluering publisert i mars i år i BMJ-tidsskriftet Tobacco Control.

Det har også vært påstått at standardiserte pakker vil være lettere å forfalske, men forfalskning av standardiserte pakker vil verken være enklere eller vanskeligere enn forfalskning av vanlige pakker. Forskning antyder heller at standardiserte pakker kan bidra til nedgang i ulovlig handel. Hvis forfalskede tobakksvarer fortsetter å bruke varemerker og utelate helseadvarsler, vil tollen lett oppdage forfalskningene.»

Nasjonalt råd for tobakksforebygging viser til en spesialutgave av tidsskriftet Tobacco Control, og uttaler:

«Rådet ønsker også å imøtegå tobakksindustriens påstander om at standardisert tobakkspakker vil føre til økt smugling. Tobacco Control Journal (British Medical Journal) publiserte i mars i år 14 nye studier som evaluerer effekten av standardiserte pakker etter innføringen i Australia i 2012.

Studiene viser bl.a. at det ikke kan påvises noen økning i ulovlig handel av tobakk i Australia etter innføringen av standardiserte tobakkspakker. Studiene viser også at

• standardiserte pakker ikke har påvirket tobakksprisen,

• ekspederingstiden ved kjøp av tobakk er uendret,

• det er ingen endring i hvor røykerne kjøper røyk (dvs. at effekten av standardiserte tobakkspakker ikke har påvirket små utsalgssteder mer enn større).»

Også Kreftforeningen viser til erfaringer fra Australia, og uttaler:

«Tobakksindustrien og dens støttespillere hevdet at dersom man innførte standardiserte tobakkspakninger i Australia, ville for eksempel prisen på tobakk synke dramatisk og ulovlig handel få et stort oppsving. Studiene etter innføringen av tiltaket viser at ikke noe av dette har skjedd. Industrien har også hevdet at tiden det tar å ekspedere kunder etter innføringen av standardiserte tobakkspakker ville øke. Dette har heller ikke skjedd, ekspederingstiden er uendret. Forskerne undersøkte også om australske røykere i mindre grad kjøpte sigarettene sine fra små forhandlere (kiosker osv.) og om de oftere kjøpte billige merker importert fra Asia etter innføringen av SI. De fant at andelen som handlet fra små utsalg ikke endret seg og at det ikke var flere som kjøpte billige asiatiske merker (Scollo, Zacher, Durkin & Wakefield, 2014). Resultatene fra Australia viser også at støtten til tiltaket har økt etter at det ble innført.»

3.9.2 Departementets vurdering

De fleste av høringsinstansene fra tobakksindustrien har fremsatt påstander om at standardiserte pakninger i Australia har ført til en rekke utilsiktede negative virkninger.

Departementet viser til den australske evalueringsrapporten, som i sin kost/nytte-analyse vurderte den potensielle effekten av standardiserte tobakkspakninger på endringer i ulovlig handel. På samme måte som høringsinnspillene fra tobakksindustrien og handelsnæringen i Norge, uttrykte også disse aktørene i Australia bekymringer knyttet til økt smugling og forfalskninger som følge av innføringen av standardiserte pakninger. Tobakksindustrien støttet seg på en rekke rapporter som var bestilt av de tre største tobakksprodusentene, men evalueringsrapporten finner at disse ikke kan tillegges vekt da forfatterne av de industrifinansierte rapportene selv har tatt omfattende forbehold i rapportene. De industrifinansierte rapportene har også blitt sterkt kritisert for metodefeil.

Evalueringsrapporten viser til data fra de australske tollmyndighetene, befolkningsundersøkelser samt flere fagfellevurderte studier, som alle fant at det ikke har skjedd noen økning i ulovlig handel, herunder smugling og forfalskninger, med tobakksvarer i Australia. Evalueringsrapporten konkluderer med at effekten av standardiserte tobakkspakninger på ulovlig handel i Australia sannsynligvis er liten, om noe i det hele tatt.

I høringssvarene har flere av representantene fra tobakksindustrien framsatt påstand om at nærmere 30 prosent av sigarettene som røykes i Norge, er smuglet inn. Dette anslaget står i sterk kontrast til de opplysninger som fremkommer av tidligere SIRUS sin løpende datainnsamling om forsyningskilder for tobakk. I 2015 svarte kun tre prosent av befolkningen at de hadde benyttet forsyningskilder (utenom taxfree) til en pris som var betydelig billigere enn vanlig utsalgspris», noe som vil kunne gi en indikasjon på andelen som er innsmuglet eller omsatt som tjuvgods. Respondentene ble også stilt direkte spørsmål om de «i løpet av siste halvår hadde kjøpt sigaretter i Norge som du tror eller vet er smuglersigaretter». Kun seks prosent svarte bekreftende på dette. Mer enn halvparten av disse (67 prosent) oppga at kjent (30 prosent) eller ukjent privatperson (37 prosent) var leverandør av disse smuglersigarettene.

Det er heller ikke noe som tyder på at innsmuglet snus utgjør noen stor forsyningskilde. Kun én prosent av snusbrukerne oppga at de hadde anskaffet seg snus til en pris som var betydelig billigere enn vanlig utsalgspris.

Det er riktig at relativt mye av tobakken i Norge kommer fra uregistrerte forsyningskilder (ca. 45 prosent), men det er grensehandel og taxfree-salg som står for de vesentligste bidragene.

Departementet vil påpeke at det er påfallende at industrifinansierte rapporter konsekvent kommer til en annen konklusjon enn uavhengige forskere og det data fra offentlige myndigheter viser. Industriens rapporter redegjør i liten grad for hvilken metode som er benyttet, og flere har blitt kraftig kritisert av uavhengige, respekterte forskere. Departementet mener at disse rapportene ikke kan tillegges vekt av betydning.

Industrien hevder også at standardiserte tobakkspakninger vil øke ulovlig handel med tobakksvarer fordi pakkene vil være enklere å forfalske. Departementet fremholder at det allerede i dag er relativt enkelt å forfalske tobakksemballasjen, slik at forfalskning av standardiserte pakker verken vil være enklere eller vanskeligere enn forfalskning av ordinære pakker. Tobakkselskaper har tidligere uttalt at selv kompliserte skattemerker med hologrammer, spesialblekk og kompliserte designelementer kan kopieres raskt og enkelt. Departementet mener at det derfor ikke er belegg for å hevde at de foreslåtte reguleringene vil føre til større andel av forfalskede tobakksvarer.

Departementet viser også til den uavhengige Chantler-rapporten fra Storbritannia, som har sett spesielt på påstanden om at standardisert emballasje vil føre til økt tobakksforbruk, fordi prisene på tobakk vil synke pga. konkurransesituasjonen, eller fordi bruken av billig og ulovlig tobakk vil øke. Rapporten konkluderer med følgende:

«It is my view that the risks of price effects undermining the objectives of a standardised packaging policy are small and that the impacts could be readily mitigated through taxation if, nevertheless, they were to materialise. I am not convinced by the tobacco industry’s argument that standardised packaging would increase the illicit market, especially in counterfeit cigarettes. It seems to me that the solution to illicit use is instead, to have an effective enforcement regime, and the enforcement agencies in the UK have already demonstrated that an effective enforcement regime and appropriate sanctions can keep illicit [tobacco products] to low levels, even in a relatively high tax jurisdiction.»

Spørsmålet er også vurdert av EU-kommisjonen i deres konsekvensanalyse av det nye tobakksdirektivet. De mener det ikke er framlagt dokumentasjon for at standardiserte tobakkspakninger vil føre til økt omsetning av falske tobakksvarer. De uttaler videre at argumentet virker kontraintuitivt, da produsenter av falske tobakksvarer prøver å utnytte anerkjennelsen og gjenkjennelsen knyttet til tobakksprodukters merkevarer. Dette er mulig nå, men vil ikke være mulig med standardisert emballasje.

Det viktigste tiltaket for å motvirke ulovlig handel er under enhver omstendighet gode kontrollrutiner og regionalt og internasjonalt samarbeid. Departementet viser til at det nye tobakksdirektivet inneholder regler om felles sikkerhetsmerking og sporingssystem som nettopp skal sikre bedre kontroll. Videre har Norge signert tobakkskonvensjonens protokoll mot ulovlig handel. Hovedtiltakene i protokollen er at partslandene skal styrke kontrollen med forsyningskjeden for tobakksvarer gjennom bl.a. å etablere en global sporingsmekanisme for tobakksvarer, for å gjøre det mulig å spore både produsent av varen og hvilke salgsledd i forsyningskjeden den har vært gjennom. Det skal også etableres en lisensordning for aktører involvert i tobakksproduksjon, -eksport og -import. Departementet vil komme tilbake med forslag til gjennomføring av disse bestemmelsene.

3.10 Forholdet til EØS-retten

3.10.1 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser fra tobakksindustrien mener at et krav om standardiserte tobakkspakninger vil være i strid med EØS-avtalen. Tobakksindustriens felleskontor uttaler:

«Det er … vårt syn at innføring av standardisert forpakning vil utgjøre en handelshindring i strid med EØS Art. 11, jf Art. 13, da tiltaket ikke har noen merkbar effekt på folkehelsen. Videre vil tiltaket skape betraktelige negative virkninger for folkehelsen gjennom økt smugling av forfalskede tobakksprodukter. Og det foreligger flere, mindre inngripende virkemidler for å oppnå de ønskede målsetninger, som norske myndigheter ikke engang har vurdert.»

Philip Morris uttaler at standardiserte pakninger ulovlig vil begrense den frie flyten av varer innenfor EØS, og at EØS-avtalen artikkel 13 stiller strenge bevismessige krav til det faktiske grunnlaget for å rettferdiggjøre slike restriksjoner. De fremholder i den sammenheng at det ikke finnes tilgjengelige empiriske data som viser at tiltaket har oppnådd den ønskede målsetningen i Australia.

ANFO Annonsørforeningen uttaler:

«Norske myndigheter har allerede innført meget strenge reguleringer når det gjelder markedsføring av tobakk. Dette støtter ANFO. Forslaget om nøytrale tobakksesker bryter imidlertid med et svært viktig prinsipp når det gjelder muligheten til å skille et produkt fra et annet gjennom bla. markedsføring. Å bryte dette prinsippet fordi man håper at det skal ha effekt på folkehelsen mener vi ikke er et viktig nok argument.»

Også Fremskrittspartiets ungdom er kritiske til forslaget om standardiserte tobakkspakninger, og uttaler:

«Å påtvinge et produkt en viss utforming er en alvorlig krenkelse av produsentens intellektuelle eiendom. Produsentens logo, med tilhørende merkeelementer, er produsentens eiendom og bør derfor kunne brukes fritt på produktene de selv lager.»

NHO mener at lovforslagets forhold til EØS-avtalen ikke er godt nok utredet, og uttaler videre:

«Dette gjelder særlig den såkalte proporsjonalitetsvurderingen, og forholdet til om tiltaket er nødvendig og forholdsmessig for å oppnå det valgte formålet. Departementet konstaterer kort i denne sammenheng at det ikke finnes andre tiltak som vil ha tilsvarende effekt overfor alle de formål som begrunner standardiserte tobakkspakninger. NHO understreker at kravet til nødvendighet innebærer at de alternative tiltakene ikke nødvendigvis behøver å være like virkningsfullt som det foreslåtte tiltaket om standardiserte tobakkspakninger, så lenge det er virkningsfullt nok. Forholdsmessighetsvurderingen er viktig siden det foreslåtte tiltaket er svært inngripende i grunnfrihetene. NHO etterlyser derfor en mer inngående vurdering av alternative tiltak som for eksempel bevillingsordninger og håndhevelse av aldersgrensene.»

Flere høringsinstanser fra tobakksindustrien viser også til et søksmål mot Storbritannia (C-547/14 Phillip Morris Brands and Others), med påstand om at tobakksdirektivets artikkel 24(2), som sier at direktivet ikke er til hinder for at medlemsstatene innfører krav om standardiserte tobakkspakninger, er ugyldig.

Flere av høringsinstansene fra tobakksindustrien fremholder at departementet heller bør vurdere andre tilgjengelige og mindre inngripende alternative tiltak. Som eksempler på alternative tiltak nevner Tobakksindustriens felleskontor bevillingsordning for tobakkssalg, skjerpet håndhevelse av aldersgrensene, mediekampanjer, skoleprogrammer og andre tiltak som går på å regulere omsetningen av tobakksvarer. De fremholder at alle disse tiltakene har dokumentert effekt, både samlet og enkeltvis. Philip Morris nevner i tillegg kriminalisering av langing til mindreårige, og konkluderer med at «selv om standardiserte pakninger teoretisk sett ville kunne være et egnet tiltak for å redusere røyking, vil det ikke være nødvendig».

Swedish Match mener at lovforslagets forhold til EØS-retten må vurderes separat for sigaretter og snus, og at proporsjonalitetsprinsippet ikke er oppfylt når det gjelder snus. De uttaler:

«Et forslag om standardiserte forpakninger må gjøres til gjenstand for den proporsjonalitetsvurdering som alltid skal gjøres etter EØS‐avtalens artikkel 11 og 13. Det norske forslaget innebærer et tiltak med tilsvarende virkninger som en kvantitativ importrestriksjon etter EØS‐avtalen artikkel 11. Reglene vil kunne forby visse former for markedsføring i Norge, som igjen vil kunne begrense volumet av importert snus produsert i andre EØS‐stater, slik som Sverige, siden dette vil påvirke omsetningen av disse produktene i Norge. EFTA‐domstolen uttalte i dom mot Philip Morris av 12. september 2011 at «i henhold til fast rettspraksis står menneskers liv og helse øverst blant de verdier og interesser som beskyttes av EØS‐avtalens artikkel 13»». Når det gjelder snus kan EØS‐avtalens artikkel 13 ikke anvendes. Swedish Match konstaterer særlig at forslaget om standardiserte forpakninger, hva gjelder snus, ikke er begrunnet av eller nødvendig for å beskytte folkehelsen. Markedsføringsforbud får bare innføres i henhold til EØS‐avtalens artikkel 13 dersom en reell risiko for folkehelsen er tilstrekkelig underbygget gjennom de siste vitenskapelige undersøkelser som er tilgjengelig da et vedtak om et slikt forbud fattes. Således må virkningene på folkehelsen utredes grundig i hvert enkelt tilfelle. Forslaget om standardiserte forpakninger må vurderes separat for henholdsvis snus og sigaretter. Dette kommer klart frem av det forhold at kreftadvarslene i 2003 ble fjernet som følge av EU‐direktiv 2001/37/EF som skilte mellom snus og sigaretter. Et eventuelt forbud får ikke ha større handelshindrende virkning enn det som er nødvendig for å beskytte folkehelsen, jf. proporsjonalitetsprinsippet.

Swedish Match er av den oppfatning at høringsnotatets uttalelse om snusens påvirkning av folkehelsen ikke kan begrunne forslaget om standardiserte forpakninger hva gjelder snus, og at det kreves at høringsnotatet nøye må utrede og overveie alternative tiltak. Forslaget slik det foreligger går for langt i forhold til de ovennevnte EU/EØS‐rettslige prinsipper, og da spesielt proporsjonalitetsprinsippet. I forhold til snus foreligger det etter Swedish Match syn ikke tilstrekkelig dokumentasjon for helseskader til å rettferdiggjøre så vidtgripende inngrep i den frie bevegeligheten av lovlige varer som det legges opp til i forslaget. I slutten av avsnitt 3.7.1. heter det, uten at dette gis noen form for begrunnelse eller forklaring, at «Departementet har vurdert at det ikke finnes andre tiltak som vil ha tilsvarende effekt overfor alle de formål som begrunner standardiserte tobakksforpakninger». Norge er som EØS‐stat forpliktet til å velge det minst inngripende alternativet. Høringsnotater er meget mangelfullt i dette henseende.»

3.10.2 Departementets vurdering

EUs tobakksdirektiv 2014/40/EU regulerer ikke standardiserte tobakkspakninger direkte, men det presiseres i artikkel 24(2), jf. fortalen pkt. 53, at direktivet ikke er til hinder for at medlemsstatene innfører krav om standardiserte tobakkspakninger dersom dette er begrunnet i hensynet til folkehelsen, står i et rimelig forhold til målet og ikke innebærer vilkårlig forskjellsbehandling eller skjult handelshindring. Det har vært reist spørsmål ved forståelsen av artikkel 24(2), jf. omtale av søksmålet mot britiske myndigheter i kapittel 3.2.2 over. EU-domstolen har i sin avgjørelse av 4. mai 2016 i sak C-547/14 Phillip Morris Brands and Others, fastslått at medlemsstatene kan innføre og opprettholde nasjonale regler om standardisert tobakkspakning for så vidt gjelder de elementer som direktivet ikke harmoniserer, herunder farge. Medlemsstatene har således vid adgang til å innføre nasjonale regler om standardiserte tobakkspakninger.

Hvorvidt innføring av standardiserte tobakkspakninger er i tråd med EØS-retten, må etter departementets syn vurderes både etter vilkårene som fremgår i direktivets artikkel 24(2), samt EØS-avtalen artikkel 11, om restriksjoner på den frie bevegelsen av varer, og artikkel 13, som på nærmere vilkår hjemler innføringen av restriksjoner dersom de er begrunnet i nærmere angitte hensyn. I og med at vurderingen etter direktivets artikkel 24(2) i stor grad vil være sammenfallende med de nevnte bestemmelsene i EØS-avtalen, tar departementet i den videre vurderingen utgangspunkt i sistnevnte.

Vilkårene nevnt i artikkel 24(2) må forstås i lys av prinsippet om fri varebevegelse og hvilke begrensninger i vareflyten som er egnede og nødvendige av folkehelsehensyn etter EØS-avtalen artikkel 11 og 13.

Restriksjonsvurdering

EØS-avtalen oppstiller i artikkel 11 et forbud mot tiltak som hindrer eller begrenser den frie utveksling av varer. Påbudet om standardiserte tobakkspakninger og -varer utgjør produktkrav, og departementet legger til grunn at forslaget omfattes av EØS-avtalen artikkel 11 som forbyr kvantitative importrestriksjoner og andre tiltak med tilsvarende virkning.

Lovlige hensyn

Spørsmålet blir deretter om tiltaket likevel er et lovlig tiltak etter EØS-avtalen artikkel 13. Tobakksbruk innebærer alvorlig helserisko, jf. nærmere omtale i punkt 1.4 over. Forslaget om standardiserte tobakkspakninger har som mål å redusere tobakksbruken gjennom å gjøre tobakksvarer mindre attraktive for unge, øke effekten av helseadvarslene, redusere pakningenes mulighet til å gi villedende inntrykk av helserisiko, og tiltaket er således begrunnet i hensynet til folkehelsen. Dette er et lovlig hensyn i henhold til artikkel 13. Hensynet til folks liv og helse er ofte omtalt som det fremste blant de hensyn artikkel 13 skal beskytte. Som EFTA-domstolen uttrykker det i sak E-16/10 Philip Morris avsnitt 77:

«I henhold til fast rettspraksis står menneskers liv og helse øverst blant de verdier og interesser som beskyttes av EØS-avtalen artikkel 13. Det er EØS-statene, innenfor begrensningene fastsatt i EØS-avtalen, som skal bestemme hvilken grad av beskyttelse de ønsker å gi …»

I høringsuttalelsen fra Swedish Match reises det spørsmål om også et ønske om begrensing i snusbruken kan begrunnes med hensynet til folkehelsen. Swedish Match anfører at det ikke finnes «tilstrekkelig dokumentasjon for helseskader [ved snusbruk] til å rettferdiggjøre så vidtgripende inngrep» i den frie vareflyten. Departementet er uenig i dette. Folkehelseinstituttets rapport fra 2014 om helserisiko ved snusbruk finner at det er godt dokumentert at bruk av snus medfører risiko for en rekke alvorlige helseskader, jf. nærmere omtale i kapittel 4.2 over. Det forhold at snusbruk er langt mindre helseskadelig enn røyking, betyr ikke at helserisikoen ved snusbruk er uten betydning. Dette gjelder særlig for sårbare grupper som barn og unge, hjertesyke samt gravide. Norge har valgt å ha et høyt beskyttelsesnivå for folkehelsen, særlig når det gjelder tobakksbruk, og i tobakksskadeloven er det oppstilt en langsiktig målsetning om at Norge skal bli tobakksfritt. Denne målsetningen inkluderer også bruk av snus. Videre gjelder tobakkskonvensjonen, hvis retningslinjer anbefaler innføring av standardiserte tobakkspakninger, for både røyketobakk og røykfri tobakk. I tillegg har Norge sluttet seg til den globale målsetningen om en 25 prosent reduksjon i ikke-smittsomme sykdommer innen 2025, herunder en 30 prosent reduksjon i tobakksbruk, noe som inkluderer både røyking og snusbruk. Sett i lys av den kraftige økningen i snusbruk blant unge de siste årene, anser departementet det som særlig viktig for at vi skal kunne nå våre folkehelsemål, at også snusbokser omfattes av standardiseringskravet.

Proporsjonalitetsvurdering

EU-domstolen og EFTA-domstolen har understreket at det er opp til statene å fastsette nivået for beskyttelse av folkehelsen og hvordan denne beskyttelsen skal oppnås. Det innebærer at statene har en viss skjønnsmargin, men likevel slik at denne skjønnsmarginen må ivaretas innenfor rammen av proporsjonalitetsprinsippet. I dette ligger at tiltaket «må være egnet til å oppnå målsettingen, og videre må den samme målsettingen ikke like effektivt kunne oppnås ved tiltak som i mindre grad hindrer handelen innen EØS», jf. EFTA-domstolens uttalelse i sak E-4/04 Pedicel avsnitt 56.

Proporsjonalitetstesten består altså av to hovedelementer: Egnethet og nødvendighet. Ved den nærmere vurderingen må det tas hensyn til det forhold at den isolerte effekten av ulike tobakkstiltak er vanskelig å måle, og at ev. effekt ofte vil inntre over noe tid.

Egnethetsvurdering

Departementet har vurdert at tiltaket er egnet til å redusere helseskader forårsaket av tobakksbruk, særlig ved å bidra til redusert rekruttering blant unge. Formålet med standardiserte tobakkspakker er å gjøre tobakksvarer mindre attraktive ved å begrense pakningens reklameeffekt, øke effekten av helseadvarslene, samt minimere risikoen som pakkedesign kan ha ved å gi villedende informasjon om helseskade. Det antas at tiltaket vil ha en moderat effekt på røyking blant voksne, og videre at tiltaket vil bidra til å denormalisere tobakksbruk og tobakksprodukter i samfunnet.

Kravet til egnethet innebærer at det må være «rimelig å tro at tiltaket ville kunne bidra til å beskytte menneskers helse», jf. sak E-16/10 Philip Morris avsnitt 83 om oppstillingsforbudet. Dette gjelder selv om det hersker en viss vitenskapelig usikkerhet om tiltakets egnethet og nødvendighet. EFTA-domstolen har også akseptert at virkningene av et tiltak kan inntre over tid. Departementet mener at det er grunn til å tro at vurderingen av standardiserte tobakkspakninger må vurderes nokså likt som oppstillingsforbudet, der EFTA-domstolen fant en presumpsjon for egnethet, jf. avsnitt 84:

«I denne sammenheng legger EFTA-domstolen til grunn at et tiltak som forbyr synlig oppstilling av tobakksprodukter, som er det denne sak gjelder, etter sin art synes egnet til å begrense, i alle fall på lang sikt, forbruket av tobakk i den berørte EØS-stat. I mangel av klare bevis for det motsatte, kan et tiltak av denne type således ses som egnet til å beskytte folkehelsen.»

Departementet viser til omtale av kunnskapsgrunnlaget for forslaget i underkapittel 3.1.1 ovenfor. Departementet anser at forskningen samlet sett underbygger at tiltaket er egnet til å nå målsetningen, særlig når det gjelder unge, som er primærmålgruppen, men også for tobakksbrukere mer generelt. Videre indikerer forskningen at tiltaket vil ha en denormaliserende effekt. Det foreslåtte tiltaket er også en naturlig forlengelse av andre tobakksforbyggende tiltak, som oppstillingsforbudet og reklameforbudet, og ledd i en sammenhengende og konsistent tobakkspolitikk siden begynnelsen av 1970-tallet.

På denne bakgrunn legger departementet til grunn at tiltaket oppfyller egnethetskravet etter EØS-avtalen artikkel 13.

Nødvendighetsvurdering

Det neste spørsmålet er om standardiserte tobakkspakninger er nødvendig for å nå målsetningene, eller om de kan nås like effektivt med mindre inngripende virkemidler. Det avgjørende er om alle målsetningene kan nås like effektivt med alternative virkemidler.

Departementet er klar over at standardiserte tobakkspakninger er et inngripende virkemiddel overfor tobakksprodusenter. Slike tiltak vil bare være nødvendige for å nå målsetningene opp til det beskyttelsesnivået som er valgt. I vurderingen må det tillegges vekt at Norge i flere tiår har lagt til grunn et særlig høyt beskyttelsesnivå på tobakksområdet med omfattende tobakksforebyggende lovgivning samt andre tiltak, men fram til nå i liten grad har regulert selve tobakkspakkene eller -produktene. Det er i formålsparagrafen til tobakksskadeloven vist til at det langsiktige målet for norsk tobakkspolitikk er å oppnå et tobakksfritt samfunn, jf. lovens § 1.

Departementet legger til grunn at forslaget om standardiserte tobakkspakker er et viktig element i en større pakke med tiltak som har til formål å redusere og forebygge skadevirkninger av tobakksbruk. Forslaget må ikke betraktes som alternativ til øvrige tiltak i det tobakksforebyggende arbeidet, men som et supplement til disse. Tiltakene virker sammen og over tid.

Det er en sentral målsetting for myndighetene at færrest mulig unge starter å røyke eller snuse, for dermed å hindre at de i framtiden blir avhengig av tobakk. Tiltaket er spesifikt rettet mot tobakkspakken som reklamekanal etter at pakken er kjøpt. Å redusere reklameeffekten som tobakkspakker utgjør vil være sentralt både som fravær av reklame og som ledd i denormaliseringen. Det vil også øke oppmerksomheten og effekten av helseadvarslene. Departementet har vurdert at det ikke finnes andre tiltak som vil ha tilsvarende effekt overfor alle de formål som begrunner standardiserte tobakkspakninger.

Tobakksindustrien har trukket frem flere eksempler på alternative tiltak de mener at departementet burde ha vurdert fremfor forslaget om standardiserte tobakkspakninger. Departementet vil kort knytte noen kommentarer til disse. Når det gjelder innføring av bevillingsordning for tobakkssalg og tilsyn med aldersgrensen, har Stortinget allerede vedtatt en slik bevillings- og tilsynsordning. Denne er ikke satt i kraft ennå, i påvente av et forslag om endringer i ordningen for å gjøre denne enklere og mindre byråkratisk. Departementet kan uansett ikke se at en tilsynsordning med tobakkssalg ville bidra til å oppnå alle de nevnte formålene med standardiserte tobakkspakninger. En tilsynsordning vil f.eks. ikke påvirke voksnes tobakksbruk, ei heller føre til denormalisering av tobakk.

Når det gjelder industriens forslag om holdnings- og skoleprogrammer, er dette tiltak som allerede er iverksatt i Norge for flere år siden. Det samme gjelder forslaget fra Philip Morris om å kriminalisere langing til mindreårige. Dette dekkes allerede av tobakksskadeloven § 17.

På denne bakgrunn er det etter departementets syn, behov for ytterligere tiltak for å sikre folkehelsen, som ikke andre virkemidler kan bidra til. Departementet konkluderer etter dette med at forslaget om standardiserte tobakkspakninger ikke er i strid med EØS-retten.

3.11 Forholdet til WTO-retten

Verdens handelsorganisasjon (WTO) er den eneste globale organisasjon som regulerer handel mellom stater. Norges medlemskap innebærer en forpliktelse til å følge WTOs regelverk om handel over landegrensene. Brudd på reglene kan medføre mottiltak fra andre medlemmer gjennom en egen mekanisme for tvisteløsning.

WTO-avtalene dekker blant annet varer, tjenester og immaterielle rettigheter. Når det gjelder standardiserte tobakkspakkninger, er det særlig bestemmelser i avtalen om handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, heretter TRIPS-avtalen) og avtalen om tekniske handelshindringer (Agreement in Technical Barriers to Trade, heretter TBT-avtalen), som må vurderes.

3.11.1 Høringsinstansenes syn

Swedish Match mener at forholdet til WTO-retten ikke er godt nok vurdert fra departementets side i høringsnotatet, og uttaler:

«TRIPS‐avtalen forutsetter at innehavers varemerkerettigheter og bruken av disse skal respekteres. Dette kommer til uttrykk blant annet i artikkel 20 i TRIPS som sier at «[t]he use of a trademark in the course of trade shall not be unjustifiably encumbered by special requirements…». TRIPS‐avtalen anerkjenner følgelig varemerkeretten som noe mer enn en negativ rett.

Videre følger det av artikkel 17 i TRIPS at lovgiver bare kan gjøre begrensede inngrep («limited exceptions») i varemerkeretten og det skal i vurderingen ta hensyn til både varemerkeinnehavers og tredjeparts legitime interesser («legitimate interests»).

Disse sentrale bestemmelsene i TRIPS‐avtalen synes ikke vurdert i Høringsnotatet i tilstrekkelig grad, som på s. 29 kun henviser til TRIPS artikkel 16 nr. 1. Departementet synes å nøye seg med å konstatere at etter «en vurdering av de relevante bestemmelsene, har departementet kommet til at forslaget ikke er i strid med WTO‐retten». Swedish Match etterlyser en grundigere vurdering av forslagets forhold til de forpliktelser Norge har påtatt seg gjennom WTO og TRIPS, noe som også er et uttrykkelig krav etter direktivet punkt 53»»

I høringsuttalelsen til British American Tobacco (BAT) hevdes det bl.a. følgende:

«Standardiserte pakninger vil også gjøre at Norge bryter med sine forpliktelser etter TRIPS-avtalen artikkel 15.1 og 15.4. Det vil krenke Norges plikt til å sørge for at alle kjennemerker er «capable of constituting a trademark». Et karakteristisk tegn gjør varemerket til det det er, og «utgjør» dermed et varemerke, hvis det kan brukes på et produkt for å skille et foretaks produkter fra ett annet foretaks produkter. Definisjonen av et varemerke er at det er et merke som brukes eller skal brukes på et produkt eller i forbindelse med en tjeneste, for å adskille og identifisere produkter eller tjenester. Ved å nekte at et kjennetegn blir brukt på et produkt, vil standardiserte pakninger i realiteten nekte ethvert merke som ikke er ord fra å kunne utgjøre et «varemerke», i strid med TRIPS-avtalen artikkel 15.1.»

BAT hevder også at standardiserte pakninger er i strid med TRIPS-avtalen artikkel 16.3.

Tobakksindustriens felleskontor viser til TRIPS-avtalen og TBT-avtalen, og fremholder for begges vedkommende at det ikke er dokumentert at standardiserte tobakksvarer vil nå det fastsatte målet. Etter TBT-avtalen må det også vurderes alternative virkemidler som i mindre grad påvirker handelen. Tobakksindustriens felleskontor mener tiltaket standardiserte tobakkspakninger vil være i strid med begge avtalene.

3.11.2 Departementets vurdering

TRIPS-avtalen artikkel 15

Artikkel 15.1 første setning lyder som følger:

«Any sign, or any combination of signs, capable of distinguishing the goods or services of one undertaking from those of other undertakings, shall be capable of constituting a trademark.»

Bestemmelsens andre setning fastsetter at merker som kan utgjøre et varemerke «shall be eligible for registration».

I tillegg til å fastsette rammeverket for hva som kan utgjøre et varemerke, og således være berettiget til registrering, uttrykker artikkel 15 hvilke betingelser som gjelder for registrering. I denne sammenheng kan det spesielt nevnes at artikkel 15.4 viser til at:

«The nature of the goods and services to which a trademark is to be applied shall in no case form an obstacle to registration of the trademark.»

Ut fra ordlyden er det klart at artikkel 15.4 legger begrensinger på WTOs medlemmer med hensyn til registrering av et varemerke: Det er ikke tillatt å nekte registrering av et varemerke grunnet karakteren av varen eller tjenesten som varemerket skal gjelde for. Det kan f.eks. ikke innføres regler som begrenser retten til å registrere et varemerke på det grunnlag at det skal gjelde for en tobakksvare.

Det er imidlertid ingenting i ordlyden som tilsier at medlemmene pålegges begrensninger med hensyn til å regulere bruken av et allerede registrert varemerke, f.eks. på grunnlag av varens karakter. Til støtte for denne forståelsen, viser departementet til at WIPO som ansvarlig for Pariskonvensjonen, har uttrykt at konvensjonens artikkel 7 må tolkes slik at den ikke utelukker at medlemmer kan innføre begrensninger på bruken av varemerker for visse typer produkter, så lenge retten til registering av varemerkene ikke begrenses. Pariskonvensjonens artikkel 7 har mer eller mindre samme ordlyd som TRIPS-avtalens artikkel 15.4, og forholdet mellom de to instrumentene tilsier at de bør de tolkes i harmoni med hverandre.

Når det gjelder høringsinnspillet fra British American Tobacco, viser dette etter departementets syn en fundamental misforståelse av systemet i artikkel 15. Artikkel 15 pålegger ingen forpliktelser knyttet til ivaretakelse eller registering av merker eller kjennetegn som ikke har det nødvendige særpreg som kreves i artikkel 15.1. Norge har med andre ord ingen plikt til å sørge for at alle kjennemerker er «capable of constituting a trademark». Forpliktelsen i artikkel 15.4 innebærer at man ikke kan nekte å registrere et merke som oppfyller kravet til registrering, med den begrunnelse at varemerket vil bli anvendt på et tobakksprodukt.

I lys av ovenstående, forstår departementet artikkel 15.4 slik at den ikke begrenser medlemmenes rett til å regulere bruken av varemerker avhengig av varens karakter, kun medlemmenes rett til nekte registrering.

Konklusjonen blir etter dette at forslaget om standardiserte tobakkspakninger ikke er i strid med artikkel 15 i TRIPS-avtalen, da det foreslåtte regelverket ikke innebærer begrensninger i retten til å få et varemerke registrert.

TRIPS-avtalen artikkel 16.1

Artikkel 16 omhandler de rettigheter som tilstås en varemerkeeier. I artikkel 16.1 uttrykkes følgende om dette:

«The owner of a registered trademark shall have the exclusive right to prevent all third parties not having the owner’s consent from using in the course of trade identical or similar signs for goods or services which are identical or similar to those in respect of which the trademark is registered where such would result in a likelihood of confusion.»

Det fremgår klart av ordlyden at medlemmene plikter å sørge for at varemerkeeier tilstås en negativ rett til å nekte tredjeparter visse typer bruk. Derimot er det ingenting i ordlyden som tilsier at medlemmene er forpliktet til å sørge for at varemerkeeier tilstås en positiv rett til å bruke varemerket. Denne forståelsen ble bekreftet av panelet i saken EC – Trademarks and Geographical Indications (Australia) para. 7.611, fotnote 564:

«Article 16.1 of the TRIPS Agreement only provides for a negative right to prevent all third parties from using signs in certain circumstances.»

Panelet understreket at dersom det hadde vært meningen at varemerkeeier skulle ha en positiv rett til å bruke varemerket, ville språket i artikkel 16.1 reflektert dette. Det ble videre påpekt at «the right to use a trademark is a right that Members may provide under national law».

Forslaget om innføring av standardiserte pakninger innebærer ingen begrensninger i varemerkeeiers rett til å nekte tredjeparters bruk. I lys av dette er departementets vurdering at forslaget ikke strider mot TRIPS-avtalens artikkel 16.1.

TRIPS-avtalen artikkel 16.3

I høringsuttalelsen fra British American Tobacco hevdes det at regler om standardiserte tobakkspakninger også er i strid med artikkel 16.3. Denne bestemmelsen omhandler de spesielle rettighetene som eiere av velkjente varemerker har, og refererer direkte til Pariskonvensjonens artikkel 6bis, som bl.a. lyder som følger:

«(1) The countries of the Union undertake, ex officio if their legislation so permits, or at the request of an interested party, to refuse or to cancel the registration, and to prohibit the use, of a trademark which constitutes a reproduction, an imitation, or a translation, liable to create confusion, of a mark considered by the competent authority of the country of registration or use to be well known in that country as being already the mark of a person entitled to the benefits of this Convention and used for identical or similar goods. These provisions shall also apply when the essential part of the mark constitutes a reproduction of any such well known mark or an imitation liable to create confusion therewith.»

Artikkel 16.3 fastsetter at artikkel 6bis, på visse vilkår, også får anvendelse på varer og tjenester som ikke er lignende de som et velkjent registrert varemerke gjelder for:

«Article 6bis of the Paris Convention (1967) shall apply, mutatis mutandis, to goods or services which are not similar to those in respect of which a trademark is registered, provided that use of that trademark in relation to those goods or services would indicate a connection between those goods or services and the owner of the registered trademark and provided that the interests of the owner of the registered trade mark are likely to be damaged by such use.»

Ifølge British American Tobacco vil et krav om standardiserte pakninger «som hindrer bruk av alle varemerker og krever bruk av merkenavnet i en standardisert form og skrift, redusere[…] vernenivået til under minimumsnivå. Et velkjent varemerke som ikke lenger kan brukes, vil raskt miste sin spesielle status og det utvidede vernet.»

Departementet vil bemerke at ordlyden i artikkel 16.3 ikke kan forstås slik at den tilstår eiere av velkjente varemerker en positiv rett til bruke varemerket på en slik måte at «velkjent»-statusen opprettholdes. Bestemmelsen pålegger heller ingen plikt til å tilstå eiere av et varemerke en rett til å bruke varemerket slik at det kan oppnå «velkjent»-status. På samme måte som artikkel 16.1, sikrer artikkel 16.3 varemerkeeier kun negative rettigheter. Det vises i denne sammenheng særlig til bruken av ord og begreper som «refuse or to cancel the registration» og «to prohibit the use».

Forslaget til standardisert innpakning innebærer ingen begrensninger i de negative rettighetene som følger av artikkel 16.3. Departementet mener derfor at forslaget ikke er i strid med denne bestemmelsen.

TRIPS-avtalen artikkel 20

Artikkel 20 fastsetter i relevante deler:

«The use of a trademark in the course of trade shall not be unjustifiably encumbered by special requirements, such as use with another trademark, use in a special form or use in a manner detrimental to its capability to distinguish the goods or services of one undertaking from those of other undertakings.»

Bestemmelsen innebærer en forpliktelse for medlemmene til å sørge for at bruken av et varemerke i forbindelse med handel ikke uberettiget («unjustifiably») blir hindret gjennom fastsettelsen av spesielle krav («special requirements»).

Det er rimelig å forstå ordlyden dithen at begrepet «in the course of trade» refererer til prosessen med å kjøpe og selge varer og tjenester. Hindringer som ikke er relatert til dette, omfattes ikke av artikkel 20. Nedenfor følger en gjennomgang av de øvrige kravene, dvs. hva som ligger i «special requirements» og «unjustifiably».

«Special requirements»

Forslaget til nytt regelverk om standardiserte tobakkspakninger omfatter både forbud og spesielle formkrav. I utgangspunktet mener departementet at det er gode grunner som taler for at begrepet «special requirements» i artikkel 20 ikke omfatter rene forbud, men er begrenset til krav knyttet til hvordan et varemerke kan brukes. Det synes ikke naturlig å forstå ordet slik at det refererer til rene forbud mot bruken av et varemerke. Snarere er det naturlig å tolke begrepet «special requirements» dithen at det refererer til spesielle krav – for eksempel formkrav – som må være oppfylt knyttet til hvordan et varemerke skal brukes. I den forbindelse kan det nevnes at de tre eksemplene bestemmelsen selv gir på hva «special requirements» typisk gjelder, alle relaterer seg til bruken av et varemerke, og ikke forbud mot bruk. I lys av dette anser departementet at virkeområdet til artikkel 20 er begrenset til reguleringer vedrørende bruken av et varemerke, dvs. de særlige formkravene, og ikke forbud mot bruk.

«Unjustifiable»

For de elementene av den foreslåtte reguleringen som er omfattet av artikkel 20, må det vurderes om den hindringen disse innebærer er «unjustifiable». Ordet «unjustifiably» kan på norsk oversettes til «uforsvarlig».

Begrepet er benyttet en rekke steder i WTO-avtalene, som ledd i uttrykket «arbitrary and unjustifiable discrimination». I denne sammenhengen har Ankeorganet forklart at analysen av om diskriminering er «arbitrary and unjustifiable», som regel i hovedsak vil relatere seg til begrunnelsen for diskrimineringen. Ankeorganet har lagt vekt på om det er en rasjonell sammenheng mellom diskrimineringen og formålet med tiltaket. Departementet finner støtte i denne tolkningen for at begrepet «unjustifiably» i TRIPS-avtalens artikkel 20 må forstås slik at det refererer til en undersøkelse av om det er en rasjonell sammenheng mellom de spesielle kravene som stilles til bruken av varemerket og formålet bak disse kravene.

Enkelte har argumentert for en mye strengere tolkning av «unjustifiably». Denne tolkningen innebærer langt på vei at de spesielle kravene må være nødvendige for å oppfylle et legitimt formål.

Departementet mener at konteksten i avtalen støtter vår forståelse av begrepet, fremfor den strengere tolkningen. Den gang TRIPS-avtalen ble fremforhandlet, var tolkningen av nødvendighets-begrepet i GATT vel kjent fra rettspraksis, og ordet «nødvendig» ble benyttet i en rekke bestemmelser. I artikkel 20 ble det imidlertid valgt et annet begrep, «unjustifiably». Dette valget må tillegges vekt, og støtter departementets syn om at begrepet «unjustifiably» ikke kan tolkes som om det sto «necessity», men snarere referere til en undersøkelse av om det er en rasjonell sammenheng mellom de spesielle kravene og formålet bak disse.

Også formålet med TRIPS-avtalen bekrefter denne tolkningen. I utgangspunktet gir avtalen medlemmene et relativt vidt handlingsrom til å regulere til fordel for legitime formål. Avtalen søker å beskytte negative rettigheter, og overlater dermed i stor grad til medlemmene å regulere bruken eller utnyttelsen av immaterielle rettigheter. Dette er anerkjent i avtalens artikkel 8.1, som fastsetter at «Members may […] adopt measures necessary to promote public health […] provided that such measures are consistent with the provisions of the Agreement». Det fremgår både av bestemmelsens tittel («Principles») og selve ordlyden at dette ikke er et unntak, men et grunnleggende prinsipp som skal tas hensyn til ved tolkningen av avtalen. WTO-medlemmene understreket dette i Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health fra 2001, hvor det fremgår at «each provision of the TRIPS Agreement shall be read in the light of the object and purpose of the Agreement, as expressed, in particular, in its object and principles». I denne erklæringen er det også fastslått at TRIPS-avtalen ikke skal hindre WTO-medlemmer i å treffe tiltak for folkehelseformål. Formålet med TRIPS-avtalen, slik det er formulert i artikkel 8.1, støtter en tolkning av uttrykket «unjustifiably» som best mulig opprettholder/sikrer medlemmenes rett til å søke legitime formål som er i samsvar med bestemmelsene i TRIPS-avtalen. Etter departementets syn vil en tolkning av «unjustifiably» som å innebære et krav til «nødvendighet» ikke ivareta disse hensynene.

På dette grunnlag må begrepet «unjustifiably» referere til en undersøkelse av om det er en rasjonell sammenheng mellom de spesielle kravene og formålet bak disse.

Det fremgår av fremstillingen over at kravet til rasjonell sammenheng ikke er like strengt som et nødvendighetskrav. Det må foreligge en sammenheng mellom de spesielle kravene og formålet bak disse, men det er f.eks. ikke behov for å bevise at det er andre alternative tiltak som er mindre restriktive og som gir samme eller bedre grad av måloppnåelse. Departementet er av den klare oppfatning at kunnskapsgrunnlaget for tiltaket taler for at kravet til rasjonell sammenheng i dette tilfellet er oppfylt. Departementet mener uansett at et potensielt nødvendighetskrav også ville være oppfylt i dette tilfellet.

Departementet anser på bakgrunn av ovennevnte at et krav om standardiserte tobakkspakninger ikke vil være i strid med Norges forpliktelser etter TRIPS-avtalen.

TBT-avtalens artikkel 2.2

TBT-avtalen gir særregler for bl.a. tekniske forskrifter om handel med varer. Paragraf 1 i avtalens anneks 1 definerer hvilke tiltak som omfattes av begrepet teknisk forskrift:

«Document which lays down product characteristics or their related processes and production methods, including the applicable administrative provisions, with which compliance is mandatory. It may also include or deal exclusively with terminology, symbols, packaging, marking or labelling requirements as they apply to a product, process or production method.»

Det er neppe tvilsomt at den delen av det foreslåtte tiltaket som gjelder fysiske krav til tobakksvarene, fastsetter obligatoriske krav til deres utseende, og således må anses for å falle inn under definisjonen av en teknisk forskrift. Det er ikke like klart at restriksjonene på bruken av et varemerke dekkes av denne definisjonen. Idet departementet ikke anser at det er nødvendig å skille mellom de fysiske kravene og restriksjonene på bruk i vurderingen av artikkel 2.2, behandles derfor hele tiltaket samlet i det følgende.

Artikkel 2.2 i TBT-avtalen bestemmer i første setning at medlemmene skal sikre at tekniske forskrifter ikke forberedes, vedtas eller anvendes med den hensikt eller effekt å skape unødvendige hindringer for internasjonal handel. Det fastsettes videre i andre setning:

«For this purpose, technical regulations shall not be more trade-restrictive than necessary to fulfil a legitimate objective, taking account of the risks non-fulfilment would create.

En vurdering av om et tiltak er i strid med artikkel 2.2 omfatter en undersøkelse av om tiltaket er handelsrestriktivt, og i så fall, om tiltaket er nødvendig for å oppfylle et legitimt formål.

Kravet om at tiltaket skal være handelsrestriktivt

Ordlyden i artikkel 2.2 forutsetter at et tiltak er handelsrestriktivt for at det skal falle inn under bestemmelsen. Ifølge Ankeorganet betyr handelsrestriktivt «something having a limited effect on trade». Dette kan bety alt fra forbud til mindre restriktive vilkår som begrenser handel uten å forby den. I tvisteløsningspraksis er det fremholdt at hvorvidt et tiltak begrenser handel ikke krever bevis for handelseffekter i praksis, men at man må vurdere tiltakets design.

Det kan være krevende å vurdere handelseffektene av standardisert innpakning isolert fra andre tobakksregulerende tiltak som gjennomføres samtidig (f.eks. helseadvarsler og tobakksavgifter). I den videre fremstillingen legges det imidlertid til grunn at forslaget til regulering vil ha en handelsrestriktiv effekt.

Kravet til nødvendighet

Andre setning i artikkel 2.2 krever at en teknisk forskrift ikke skal være mer handelsrestriktiv enn nødvendig for å oppfylle et legitimt formål. Det må med andre ord foretas en vurdering av om et tiltak har truffet den rette balansen mellom handelsinteresser og andre legitime interesser. Den rette balansen finnes når et tiltak er nødvendig for å oppfylle det legitime formålet. Dette krever en gjennomgang av flere elementer, herunder om tiltakets formål er legitimt, og om handelsrestriksjonen er nødvendig for å oppfylle det aktuelle formålet.

Bestemmelsens tredje setning inneholder en ikke uttømmende liste over legitime formål, inkludert beskyttelse av helse og sikkerhet. Formålet med forslaget til standardiserte tobakkspakninger er klart knyttet til beskyttelse av folkehelsen, og det er neppe tvilsomt at det vil bli ansett som legitimt i henhold til artikkel 2.2 i TBT-avtalen.

I henhold til rettspraksis inkluderer nødvendighetsvurderingen videre en undersøkelse av hvor handelsrestriktivt tiltaket er. Artikkel 2.2 gjelder kun for tekniske forskrifter som er handelsrestriktive. Bestemmelsen forbyr ikke restriksjoner på handelen per se, kun restriksjoner som går utover det som er nødvendig for å oppnå tiltakets bidrag til oppfyllelse av det legitime formålet. Det kan argumenteres for at en liten restriksjon krever mindre grad av bidrag til måloppnåelse for å konkludere med at tiltaket ikke overskrider det som er nødvendig.

Det må deretter vurderes i hvor stor grad tiltakets restriktive aspekter bidrar til oppfyllelse av formålet. Ankeorganet har i US – Tuna II (Mexico) para. 317 fastholdt at graden av bidrag til måloppnåelse «may be discerned from the design, structure and operation of the technical regulation, as well as from evidence relating to the application of the measure». Anvendelsen av denne «testen» i praksis vil i stor grad avhenge av hvordan de konkrete bevisene vurderes.

Komplekse folkehelseproblemer, som reduksjon av tobakksbruk, må vurderes i konteksten av de omfattende strategiene som iverksettes for å bekjempe slike problemer. Dette er bekreftet i rettspraksis, jf. Brazil – Retreaded Tyres para 154 (i sammenheng med GATT artikkel XX(b)):

«We recognize that certain complex public health or environmental problems may be tackled only with a comprehensive policy comprising a multiplicity of interacting measures. In the short-term, it may prove difficult to isolate the contribution to public health or environmental objectives of one specific measure from those attributable to the other measures that are part of the same comprehensive policy. Moreover, the results obtained from certain actions […] or certain preventive actions to reduce the incidence of diseases that may manifest themselves only after a certain period of time – can only be evaluated with the benefit of time.»

Alle disse elementene må tas med i vurderingen av om de handelsrestriktive sidene ved tiltaket bidrar til måloppnåelse. Spesielt må det tas hensyn til at det er vanskelig å måle effektene av et tiltak som samvirker med andre tiltak, at folkehelseformål normalt må oppfylles ved hjelp av omfattende virkemiddelbruk, og at effekten av tiltaket først forventes å inntre gradvis over flere år.

Forslaget om standardiserte tobakkspakninger er et ledd i en overordnet strategi for bekjempelse av tobakksbruk, og det kan påregnes at den største effekten av tiltaket ikke vil merkes før om noen år. En overordnet strategi for å oppnå reduksjoner i tobakksforbruket vil føre til bedre resultater enn det som ville fulgt av enkeltstående tiltak hver for seg. Standardisert tobakksinnpakning er unikt i den forstand at det retter seg mot den siste plattformen for reklame for tobakksprodukter i Norge, nemlig innpakningen og selve produktet.

I vurderingen av tiltakets effekter, mener departementet at det er relevant å også se på andre faktorer enn forekomsten av tobakksbruk (som resultat av tiltaket). Faktorer som kan nevnes i denne sammenheng er f.eks. betydningen av omfattende reklameforbud for reduksjon av tobakksbruk og at tobakkspakningen (og til dels selve produktet) har aspekter ved seg som er sammenlignbare med de som benyttes i tradisjonell reklame.

I tillegg til graden av restriksjon og bidraget til måloppnåelse, må det vurderes hva man risikerer dersom formålet ikke blir oppfylt. Ifølge Ankeorganet refererer dette punktet til risikoens karakter og alvorligheten av konsekvensene.

Helserisiko er ifølge rettspraksis av høyeste viktighet. Som omtalt over er røyking den viktigste risikofaktoren både for tidlig død og tap av friske leveår i Norge. Også bruk av snus innebærer risiko for alvorlig sykdom. Det kan ikke være tvilsomt at risikoen må regnes som svært betydningsfull, og at konsekvensene dersom formålet med standardiserte tobakkspakninger ikke blir oppfylt, vil anses å være alvorlige.

Normalt er det også et ledd i nødvendighetsanalysen å undersøke om det foreligger alternative tiltak som er mindre handelsrestriktive enn det som er til vurdering. Dersom et slikt mindre handelsrestriktivt alternativt tiltak er rimelig tilgjengelig og vil gi samme eller bedre bidrag til måloppnåelse, vil tiltaket anses «unødvendig» i henhold til TBT-avtalens artikkel 2.2.

Forslaget om standardiserte tobakksinnpakninger er ment å inngå som et ledd i en overordnet strategi. Det er således ment å skulle være et supplerende tiltak til andre tobakksforebyggende tiltak som er i kraft i Norge, inkludert avgiftstiltak, reklameforbud, aldergrenser mv. Som nevnt ovenfor, antas det at en overordnet strategi for å oppnå reduksjoner i tobakksforbruket vil føre til bedre resultater enn det som ville fulgt av enkeltstående tiltak hver for seg. Ankeorganet har i Brazil – Retreaded Tyres para 172 uttalt at «substituting one element of [a] comprehensive policy for another would weaken the policy by reducing the synergies between its components, as well as its total effect».

Standardiserte tobakkspakninger er et unikt tiltak i den forstand at det retter seg mot den siste plattformen for reklame for tobakksprodukter i Norge, nemlig innpakningen og selve produktet. Departementet viser til omtalen i underkapittel 3.10.2 over om fraværet av alternative tiltak.

Konklusjon

Det fremgår ovenfor at departementet mener formålet med forslaget til standardiserte tobakkspakninger er legitimt i TBT-avtalens artikkel 2.2s forstand. Det er også lagt til grunn at forslaget er handelsrestriktivt.

En vurdering av nødvendighetskravet i artikkel 2.2 forutsetter en grundig gjennomgang og vekting av mange ulike faktorer. Det vises bl.a. til at tiltaket er ment å skulle være et element i en større pakke virkemidler som over tid skal virke sammen, i den hensikt å forebygge og redusere tobakksbruk. Det foreligger mange bevis knyttet til effekten av standardiserte tobakkspakninger, jf. omtalen i underkapittel 3.1.1 om kunnskapsoppsummeringer som konkluderer med at tiltaket har god effekt på en rekke punkter. Departementet anser på denne bakgrunn at standardisert innpakning er nødvendig for å oppnå et legitimt formål, og at vilkårene i artikkel 2.2 er oppfylt.

3.12 Varemerke- og designretten

3.12.1 Høringsinstansenes syn

Tobakksindustriens felleskontor viser til høringsnotatets omtale av at varemerkedirektivet og varemerkeloven kun gir merkehaveren en såkalt negativ rettighet til å nekte andre bruk av varemerket og ikke en positiv bruksrett.

«Vi anser en slik analyse for å være i overkant formalistisk, og er av den oppfatning at denne ikke hensyntar det underliggende formålet bak det harmoniserte regime som Varemerkedirektivet etablerer i EØS-området, og som er inkorporert i norske rett gjennom EØS-avtalen. I særdeleshet, når man tar i betraktning de essensielle funksjonene til varemerkerettighetene som er nærmere beskrevet ovenfor, så kan neppe retten til å ekskludere andre utelukkende være regelverkets formål. Det er snarere slik at Varemerkedirektivet og varemerkerett generelt gir innehaveren av varemerket en mulighet til å bruke sine varemerker eksklusivt, for å skille sine varer og tjenester effektivt fra sine konkurrenter, og for å gjøre forbrukerne i stand til å identifisere og få en garanti for opprinnelsen av varene og tjenestene. For å si det enkelt, dersom en produsent blir fratatt sin rett til å benytte immaterielle rettigheter, så vil en rett til å stanse andre fra å bruke disse rettighetene være innholdsløs.»

Flere andre høringsinnspill fra tobakksindustrien argumenterer på samme måte.

Tobakksindustriens felleskontor anfører også at ikke-bruk av varemerkene vil kunne føre til at disse blir slettet som følge av en bestemmelse i varemerkeloven:

«Etter varemerkeloven § 37(1) har varemerkeeieren en plikt til å ta merket «i reell bruk her i riket for de varer og tjenester det er registrert for», dersom man vil unngå sletting av registreringen. Tilsvarende vil merket kunne slettes «… hvis bruken har vært avbrutt i fem år i sammenheng.»

Muligheten til å sette tobakkselskapets varemerke i standardisert font og liten skrift på pakken, vil ikke avhjelpe denne utfordringen, idet bruksplikten i prinsippet krever at varemerket brukes slik det er registrert.

Sentrale varemerkeregistreringer det er knyttet betydelige verdier til, så som logoer og figurmerker, står således i fare for å kunne bli slettet som følge av ikke-bruk.»

Også NHO er bekymret for at det kreves «aktiv bruk» for å opprettholde varemerkebeskyttelsen:

«Forslaget gjør det umulig å benytte innarbeidede varemerker og design på produktenes emballasje, noe som er et av hovedformålene med varemerker og design. Det gjør det umulig å skille produkter fra hverandre basert på forpakningens utseende og gjør forvekslingsfaren stor. Som resultat blir de innarbeidede immaterielle rettighetene her tilnærmet verdiløse og umulig å forsvare nasjonalt, gitt at det kreves aktivt bruk over en viss tid for å opprettholde beskyttelsen. Risikoen for at andre «plukker opp» de aktuelle varemerkene/designen etter en periode er derfor klart til stede.»

Patentstyret er uenig i en slik tolkning av varemerkeloven, og uttaler:

«I debatten som har gått i media … om forslaget her, er Patentstyret blitt oppmerksom på at det hevdes at dersom man ikke bruker varemerket sitt i løpet av fem år, så mister man rettighetene til det. Dette gir et uriktig bilde av gjeldende rett på området. På grunn av Patentstyrets rolle også som formidler av kunnskap om industrielt rettsvern …, vil vi gi dette høringssvaret.

Varemerkeloven (Lov-2010-03-26-8) § 37 regulerer vilkårene for sletting av varemerke på grunn av manglende bruk. Det fremgår av loven at sletting enten må skje ved levering av krav om administrativ overprøving av varemerket hos Patentstyret (se § 40), eller sletting ved Oslo tingrett (se § 62 første ledd bokstav b). Patentstyret foretar seg altså ikke noe her av eget tiltak. For det annet fremgår det av § 37 første ledd annet punktum at en varemerkeregistrering ikke skal slettes dersom foreligger en «rimelig grunn for unnlatelsen eller avbrytelsen». I saken her om standardiserte tobakkspakninger vil det foreligge en «rimelig grunn» etter loven da bruk av gjeldende attraktivt design vil bli forbudt. Forarbeidene til varemerkeloven (Ot.prp. nr. 98 (2008–2009) nevner at det mangler tillatelser som eksempel på rimelig grunn for unnlatelse av bruk. Bestemmelsen gjennomfører varemerkedirektivets (2008/95/EF) artikkel 10 og 12, som nevner «gyldig grunn»/«proper reasons» for manglende bruk. TRIPS-avtalens artikkel 19 forutsetter også at «government requirements» skal gjelde som gyldige grunner for ikke-bruk.

På denne bakgrunn fremstår det klart at manglende bruk som har sin årsak i at slik bruk av merket, i sin form slik det fremkommer i varemerkeregisteret, er forbudt, er grunnlag for at merket ikke kan slettes fordi det er rimelig grunn for unnlatelsen eller avbrytelsen. En standardisert innpakning umuliggjør lovlig bruk av varemerket slik det er registrert.»

Swedish Match mener at tiltaket vil gripe sterkt inn i deres varemerke- og designrettigheter, og uttaler:

«Inngrepet vil etter Swedish Matchs oppfatning være vesentlig større enn det som anføres i Høringsnotatet. Dette reiser prinsipielle rettslige spørsmål knyttet til Norges internasjonale forpliktelser på immaterialrettens område, og også i til grunnleggende norske rettsprinsipper.

(…) Virksomhetene legger ned store ressurser i å utvikle design og i å styrke markedets kjennskap til varemerkene og i å bygge opp merkets omdømme, og derigjennom merkets kommunikasjons‐, investerings og reklamefunksjon.

Forslaget om innføring av standardiserte pakninger for snus vil føre til at snusprodusentene i praksis i stor grad forbys å benytte sine varemerker, logoer og design. Det vil kun tillates at produsentens og produktets navn angis i en nøytral og standardisert form. Dette betyr at kun de rene ordmerker (uten noen form for grafisk utforming) som vil kunne anvendes, også for disse begrenses imidlertid anvendelsen i betydelig grad gjennom de foreslåtte kravene.»

Swedish Match er uenig i at varemerke- og designretten kun gir merkeinnehaveren en negativ rettighet, og uttaler at departementets fremstilling er for unyansert:

«Immaterialretten kan anses som en form for eiendomsrett, der gjenstanden for eiendomsretten ikke er fysisk, men et «immaterielt» eiendomsgode. Som for eiendomsrettigheter har også varemerkeretten og designretten en positiv side ved at den gir innehaveren et eierskap til varemerket eller designet, og en rett til å benytte det. Det er nettopp i kombinasjonen av eierskapet/bruksretten og retten til å nekte andre å benytte de immaterielle rettighetene at rettighetenes verdi som beskrevet ovenfor under pkt. 3.1 ligger.

For designretten følger den positive rettigheten direkte av designlovens § 1 som gir innehaver av designretten en «enerett til å utnytte designen». For varemerkerettens del fremgår dette ikke eksplisitt av varemerkeloven, men er lagt til grunn i blant annet praksis fra EU-domstolen. Det samme følger av juridisk litteratur, og av artikkel 20 i TRIPS‐avtalen …»

Swedish Match anfører videre at varemerkets garantifunksjon vil svekkes:

«Et varemerkes hovedfunksjon er å virke som garanti for en vare‐ eller tjenestes opprinnelse. Varemerket skal gi kundene sikkerhet for kvaliteten på produktet de kjøper. Dette er kommet tydelig til uttrykk i Stortingsmeldingen om immaterielle rettigheter, der varemerker omtales slik: «Rettar som skal sikre at kundane har tillit til kvaliteten på produktet dei kjøper […] Desse rettane er ikkje avgrensa i tid, men verknaden er avhengig av at det blir investert i å byggje opp eit omdøme for produktet i marknaden».

Ved å innføre et krav om standardiserte pakninger vil varemerkene ikke lenger kunne bidra som garanti for produktets opprinnelse. At produsentens navn kan oppgis i standardiserte fonter, er ikke egnet til å ivareta opprinnelsesfunksjonen. De fleste produsenter benytter en grafisk utformet logo som ikke lenger vil kunne benyttes på emballasjen.»

3.12.2 Departementets vurdering

Forslaget om standardiserte tobakkspakninger vil påvirke tobakksprodusenters mulighet til å bruke individuelle varemerker, logoer, symboler og farger på sine produkters emballasje. Dette har en side til produsentenes immaterielle rettigheter, og forslaget må derfor vurderes opp mot Norges forpliktelser på varemerke- og designområdet.

En av hovedinnvendingene mot innføring av standardiserte tobakkspakninger har vært at dette griper inn i tobakksprodusentenes rett til å bruke sine varemerker eller design på tobakksproduktenes emballasje. En slik argumentasjon forutsetter at varemerke- og designretten gir rettighetshavere en positiv rett til å bruke varemerket eller designen.

En annen innvending har vært at standardiserte tobakkspakninger kan svekke hovedformålet ved bruk av varemerker om å garantere produktenes kommersielle opprinnelse (den såkalte garantifunksjonen).

I Norge reguleres varemerkeretten av lov 26. mars 2010 nr. 8 om beskyttelse av varemerker (varemerkeloven). Etter § 1 er en varemerkerett en «enerett til å bruke et varemerke som kjennetegn for varer eller tjenester i næringsvirksomhet». Varemerkeloven gjennomfører EUs varemerkedirektiv 2008/95/EF. Direktivets artikkel 5, som er gjennomført i varemerkeloven § 4, gir merkehaveren en eksklusiv rett til på visse vilkår å nekte andre å benytte tegn som er identiske eller som kan forveksles med varemerket. Bestemmelsen gir merkehaveren en såkalt negativ rettighet i form av at han kan forby andre å utføre enkelte handlinger som krenker varemerkeretten. Departementet anser det klart at merkehaveren således gis en privatrettslig rett til å være den eneste som kan bruke varemerket, og ikke en positiv bruksrett i ethvert ønsket tilfelle.

Varemerkedirektivet artikkel 5 nr. 1 og varemerkeloven § 4 har en parallell i TRIPS-avtalen artikkel 16 nr. 1. Også etter denne bestemmelsen er merkehavers rett begrenset til en negativ rettighet, jf. omtale i punkt 3.11.2 over. På denne bakgrunn legger departementet til grunn at verken varemerkedirektivet eller TRIPS-avtalen gir merkehaveren en positiv bruksrett som vil krenkes ved innføring av nasjonale krav om standardiserte tobakkspakker.

Når det gjelder designretten, reguleres den i Norge av lov 14. mars 2003 nr. 15 om beskyttelse av design (designloven), som bl.a. gjennomfører EUs designdirektiv 98/71/EF. Artikkel 12 i direktivet, som er gjennomført i designloven § 10, sier at designretten «innebærer at ingen kan utnytte designen uten samtykke» fra designhaveren. Designretten er i likhet med varemerkeretten, en privatrettslig forbudsrett: Designeren kan nekte andre å utnytte designen på bestemte måter. Den rettighet en designhaver kan oppnå etter TRIPS-avtalen artikkel 26 er også begrenset til en rett til å forhindre andre i å utnytte designen, det vil si en negativ rett.

Selv om et nasjonalt krav om standardiserte tobakkspakninger ikke får innvirkning på merkehaveres direkte rettigheter som følge av varemerkeregistreringen, kan tiltaket være egnet til å svekke hovedformålet ved bruk av varemerker; å garantere produktenes kommersielle opprinnelse overfor forbrukeren.

Svekkelsen vil i så fall bestå av at kravet om standardiserte tobakkspakninger medfører en risiko for forveksling fordi standardisering av både emballasjen og angivelse av merke- og produktnavnet vil gjøre det vanskeligere å skille ulike produkter fra hverandre, noe som igjen kan medføre inngrep i garantifunksjonen, jf. også varemerkedirektivet artikkel 5 nr. 1 b og varemerkeloven § 4 første ledd bokstav b, hvoretter en merkehaver har rett til å forby bruk av tegn som er identiske med eller ligner varemerket for varer eller tjenester av samme slag, hvis det foreligger risiko for forveksling.

Standardiserte tobakkspakninger vil føre til at opprinnelsen ikke lenger kan oppgis ved bruk av varemerke, men forbrukeren vil like fullt bli informert om produktopprinnelsen ved at informasjon om dette settes på pakken. Så lenge produsentens og produktets navn er skrevet på emballasjen, er det ikke vanskelig å lese seg til hvor de ulike produktene kommer fra.

Pariskonvensjonen artikkel 10bis har en lignende regel, hvor formålet er å forhindre urettferdig konkurranse mellom næringsdrivende. De foreslåtte reglene vil gjelde likt for alle og skaper dermed ingen ubalanse i tobakksprodusenters konkurransemuligheter eller i forholdet dem imellom.

Det er etter dette departementets mening at den potensielle risikoen for forveksling som følge av at produsenter ikke fritt kan sette sitt varemerke på tobakkspakninger, ikke er av en slik natur at reglene reiser spørsmål opp mot varemerkerettens formål eller garantifunksjon eller mot forbudet mot urettferdig konkurranse mellom næringsdrivende.

3.13 Forholdet til Grunnloven og den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK)

3.13.1 Høringsinstansenes syn

Swedish Match har en rekke innsigelser til tiltakets forenlighet med Grunnloven og EMK, og uttaler:

«Grunnloven § 97 gir et vern mot at staten griper inn i etablerte rettigheter. Høyesterett har lagt til grunn at inngripen som er «klart urimelig eller urettferdig» rammes av bestemmelsen.

Høringsnotatet synes ikke å legge vekt på investeringene som er gjort i varemerke‐ og designrettighetene. Videre synes det ikke som om det er tatt hensyn til at gjennomføringen av forslaget vil føre til at varemerkerettighetene bortfaller i sin helhet, slik det er redegjort for ovenfor.

Inngrepet i etablerte rettigheter er følgelig mer vidtgående enn det som ligger til grunn for departementets drøftelser.

Grunnlovens bestemmelser må tolkes i lys av EMK. Som nevnt i Høringsnotatet verner EMK første tilleggsprotokoll art. 1 verner eiendomsretten, og det er klart at immaterielle rettigheter slik som varemerkerettigheter og designrettigheter, omfattes av bestemmelsen. Departementet er enig i at forslaget innebærer et inngrep i bestemmelsen.

Unntak fra beskyttelsen etter bestemmelsen i EMK første tilleggsprotokoll art 1 kan kun gjøres i tilfeller hvor formålet er i allmennhetens interesse (jf. 2. ledd). Videre må det oppfylle kravet til proporsjonalitet og ikke innebære et uforholdsmessig inngrep.

I denne vurderingen må det tas hensyn til at de immaterielle rettighetene ikke bare er en negativ rett, men også en positiv rett på linje med eiendomsretten. Videre må det hensyntas at forslaget, sammen med det eksisterende reklameforbudet for tobakksvarer, vil medføre et de facto totalforbud mot å utnytte de immaterielle rettighetene.

Dette er også relevant ved drøftelse av Grunnloven § 105 som slår fast at den som må avstå eiendom ved tvang skal tilkjennes erstatning. Swedish Match stiller spørsmål ved at det i Høringsnotatets drøftelse av § 105 legges til grunn at forslaget kun vil medføre en begrensning i retten. Innføring av et de facto totalforbud mot å utnytte en etablert immateriell rettighet ligger nær opp til en avståelse av rettigheten. Som nevnt overfor vil forslaget, kombinert med forbudet mot tobakksreklame, også medføre en at varemerkeretten etter noe tid går tapt. Forslaget om standardiserte pakninger kan derfor anses å innebære en de facto ekspropriasjon av design‐ og varemerkerettigheter. Ekspropriasjon innebærer normalt sett at eiendomsretten går over til ny eier. Imidlertid vil ekspropriasjonsbestemmelsen også kunne komme til anvendelse i tilfeller hvor eiendomsretten ikke går over, men hvor den faktiske muligheten for bruk begrenses sterkt. Dette er blant annet lagt til grunn i juridisk teori hvor det gis uttrykk for at selv om essensen ved eiendomsavståelse normalt sett er at ens rett utslokkes til fordel for en annen, så trenger ikke dette være «nødvendig eller tilstrekkelig i seg selv».

Forslaget om standardiserte tobakksprodukter vil videre innebære en begrensning av produsentenes ytringsfrihet jf. Grunnloven § 100. Det er klart at også kommersielle ytringer, slik som bruk av varemerker og design vil omfattes av ytringsfriheten. Som fremhevet i NOU 1999: 27 (Ytringsfrihet bør finde Sted) bør kommersielle aktører i utgangspunktet kunne kommunisere med markedet slik de anser mest hensiktsmessig. Departementet gir i høringsnotatets punkt 3.7.4 uttrykk for at hensynet til folkehelsen må veie tyngre enn hensynet til industrien i vurderingen av om det skal innføres begrensninger i industriens ytringsfrihet. Til dette vil Swedish Match bemerke at det i vurderingen må legges vekt på at det ikke finnes noe vitenskapelig støtte for at snus er til skade for folkehelsen, dette til forskjell fra tradisjonelle sigarettprodukter.»

Også Tobakksindustriens felleskontor mener det foreligger motstrid med EMK:

«For at et slikt inngrep skal være forenlig med EMK art. 10 må det være nødvendig i et demokratisk samfunn og det må følgelig være nødvendig for å nå det tilsiktede formål og det må ikke være uforholdsmessig hensett til de rettigheter som beskyttes.

Som nevnt ovenfor foreligger det allerede omfattende inngrep i den kommersielle ytringsfrihet i form av blant annet totalforbudet mot reklame og forbudet mot synlig oppstilling. I tillegg er den kommersielle ytring produsenten kan utøve på selve produktforpakningen også grepet inn i ved at 65 % av forpakningen skal inneholde advarsler.

Departementets forslag går således ut på å gjøre inngrep i de resterende 35 % av forpakningen hvis kommunikasjonsevne dessuten, på grunn av oppstillingsforbudet, er begrenset til tiden etter at kunden har foretatt kjøpet. Forholdsmessighetsvurderingen må således skje opp mot den marginaleffekt som dermed vil kunne oppnås ved et slikt inngrep.»

Tobakksindustriens felleskontor anfører at tiltaket ikke vil ha tilsiktet effekt og langt mindre en slik marginaleffekt – i tillegg til allerede foreliggende reguleringer – som må til for å forsvare forholdsmessigheten av et totalforbud mot kommersielle ytringer på forpakningen. De mener derfor at tiltaket er i strid med EMK artikkel 10 nr. 2.

Tobakksindustriens felleskontor uttaler videre at sammenholdt med tobakksreklameforbudet, som gjør at tobakksmerker ikke kan benyttes på annen måte, utgjør forslaget om standardiserte tobakkspakninger etter deres syn en «ekspropriasjon av bransjens designelementer, så vel etter Grunnloven som etter EMK». De uttaler videre:

«Et inngrep i produsentens eiendomsrett til varemerke uten erstatning er et brudd på EMKs beskyttelse av eiendomsretten. Videre må et slikt inngrep, for å kunne forsvares etter EMK, være både formålstjenlig og forholdsmessig. Det skal finne sted en rimelig balanse mellom samfunnets legitime interesse og de rettighetene som beskyttes. Det er klart at en reduksjon av skadevirkninger ved tobakksbruk utgjør et legitimt formål. Dette er et nødvendig, men ikke tilstrekkelig, vilkår. I nødvendighets- og forholdsmessighetsvurderingen skal det også vurderes om det finnes andre og mindre inngripende virkemidler. Det er staten som har bevisbyrden for at inngrepet også er egnet og forholdsmessig.»

NHO fremholder at forslagets forhold til Grunnloven og EMK innebærer «skjønnsmessige vurderinger av tiltakets forsvarlighet og forholdsmessighet», og at departementets vurderinger her synes «for snevre».

3.13.2 Departementets vurdering

Departementet har vurdert forslaget om standardiserte tobakkspakninger opp mot Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).

Grunnloven § 97 gir et visst vern mot at ny lovgivning griper inn i etablerte rettigheter med virkning for fremtiden. Det kan hevdes at standardiserte tobakkspakninger griper inn i tobakksprodusentenes etablerte varemerkerettigheter. Utgangspunktet er imidlertid at innehaver av rettigheter må finne seg i inngrep fra lovgivers side. Høyesterett har lagt til grunn at det bare er der inngrep i etablerte rettigheter innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning at inngrepet rammes av Grunnloven § 97, jf. Rt. 1996 s. 1415 Borthen. Grunnlovsvernet beror på en avveining mellom hensynet til de som rammes av inngrepet og de samfunnsmessige hensyn som ligger til grunn for tiltaket. Det legges også vekt på hvorvidt tiltaket er nødvendig og forsvarlig for beskyttelse av de aktuelle samfunnsinteressene. Forslaget om standardiserte tobakkspakninger er begrunnet i ønsket om å verne særlig sterke og legitime samfunnsinteresser i form av beskyttelse av folkehelsen. Reglene gis på et område med omfattende reguleringer hvor ytterligere forebyggingstiltak må kunne forventes og hvor rettighetshavernes forventing og innrettelseshensyn således har et mer begrenset vern. Swedish Match viser i sin uttalelse til at det må legges vekt på industriens investeringer i sine varemerker og at dette må sees i sammenheng med en positiv rett til bruk av varemerkene. Departementet viser til det som er sagt over om at både varemerkeloven og TRIPS-avtalen kun gir merkeinnehaveren en negativ rettighet. Departementet finner det klart at tilbakevirkningen ikke er «klart urimelig eller urettferdig» og derfor ikke i strid med Grunnloven § 97.

Grunnloven § 105 fastsetter at den som må avstå sin «eiendom» ved tvang, har krav på «full erstatning» for det økonomiske tapet han lider som følge av avståelsen. Det må være klart at et krav om standardiserte tobakkspakninger ikke medfører en avståelse av eiendom som omfattes av Grunnloven § 105, da det kun medfører en offentligrettslig begrensning i bruken av varemerker.

Det kan være en problemstilling hvorvidt immaterialrettigheter faller inn under eiendomsbegrepet i EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1, som gir beskyttelse mot alle typer inngrep i eiendomsretten. Departementet har vurdert at den aktuelle begrensningen i varemerkebruken vil kunne anses å være et inngrep etter bestemmelsen, men at det likevel er et lovlig tiltak fordi det har et legitimt formål og oppfyller kravet til proporsjonalitet da det ikke innebærer et uforholdsmessig inngrep.

Retten til frie ytringer er slått fast i Grunnloven § 100. Departementet har vurdert om standardiserte tobakkspakninger vil være i strid med bestemmelsen, fordi dette legger begrensninger på tobakksprodusentenes rett til kommersielle ytringer.

Kommersielle ytringer befinner seg utenfor ytringsfrihetens kjerneområde. I praksis har lovgiver ut fra tungtveiende samfunnsmessige hensyn begrenset den kommersielle ytringsfriheten, blant annet ved forbudene mot tobakks- og alkoholreklame. En forutsetning for dette har bl.a. vært at ytringer i form av kommersiell reklame for varer og tjenester som har blitt ansett å ha en samfunnsmessig skadelig virkning, ikke har samme grunnlovsvern som politiske, religiøse, moralske og kulturelle ytringer.

Grunnloven § 100 annet og tredje ledd angir at det skal finne sted en avveining av de ulike interessene; hensynene bak inngrepet må kunne «forsvare» et slikt inngrep. Tobakksindustriens interesser i å kunne reklamere for sine produkter må anses å ikke stå særlig sterkt i forholdet til tiltakets formål om å redusere tobakksbruk blant ungdom, og dermed forebygge helseskader. I den konkrete avveiningen må hensynet til folkehelse veie tyngre enn hensynet til industriens interesse i å øke sin omsetning av et sterkt helseskadelig produkt. Departementet anser derfor at standardiserte tobakkspakninger er et forsvarlig og nødvendig tiltak og at det ikke er i strid med Grunnloven § 100. Tilsvarende vurdering må gjøres gjeldende etter EMK artikkel 10 nr. 2.

I mars 2016 ble en svensk offentlig utredning om mulige nye tobakkstiltak lagt frem, SOU 2016:14 En översyn av tobakslagen. Et av tiltakene som ble vurdert av utvalget var innføring av standardiserte tobakkspakninger. Utvalget uttaler i rapporten at de anbefaler innføring av standardiserte tobakkspakninger i Sverige, men at det først er nødvendig med en endring av den svenske trykkefrihetsforordningen som har grunnlovs rang. Trykkefrihetsforordningen gir svenske borgere rett til å gi ut trykte skrifter uten forhåndssensur eller hindringer fra myndighetene basert på skriftens innhold. Rettigheten er ment å verne innbyggernes rett til å ytre sine tanker og meninger i trykte skrifter, med mindre innholdet i skriften strider mot svensk lov. Vareforpakninger har blitt tolket til å falle inn under begrepet trykt skrift i Sverige. Det finnes et unntak fra trykkefrihetsforordningen for kommersielle annonser og forordningen har også vært tolket dithen at påbud om helseadvarsler og en viss annen regulering av merkingen på tobakkspakkene er forenlig med reguleringen. Utvalget drøfter spørsmålet om de hensyn trykkefrihetsforordningen skal ivareta overhode kommer til anvendelse på produsenters utforming av tobakkspakninger. De konkluderer imidlertid med at et påbud om standardiserte tobakkspakninger ikke vil gi produsenten noe plass igjen på pakningen til andre ytringer enn kommersielle, og finner at dette vil være i strid med trykkefrihetsforordningen. De anbefaler derfor at denne endres. Departementet vil understreke at den svenske trykkefrihetsforordningen er en særregulering og de juridiske vurderingene knyttet til denne ikke kan overføres til norske forhold.

3.14 Overgangsperiode

3.14.1 Høringsforslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått en overgangsperiode på ett år fra ikrafttredelsen, på samme måte som i Storbritannia og Irland. Få høringsinstanser har kommentert spørsmålet. Helsedirektoratet uttalte:

«Når det gjelder spørsmålet om egnet overgangsperiode støtter vi departementets forslag om at denne settes til ett år fra standardiseringsreglenes ikrafttredelse. Vi mener dette vil gi bransjen tilstrekkelig tid til å innrette seg. Vi ser det videre som en fordel at reglenes ikrafttredelse settes likt med tidspunktet for når øvrige bestemmelser i direktivet trer i kraft. Dette fordi flere av direktivets bestemmelser omhandler andre deler av tobakksvarers pakninger, slik som helseadvarsler, og at informasjonsarbeid og praktiske hensyn derfor tilsier en samordnet ikrafttredelse.»

Også Norsk tannpleierforening støtter den foreslåtte overgangsperioden på ett år.

Scandinavian Tobacco Group ønsker en overgangsperiode på to år, dersom det innføres standardiserte tobakkspakninger for sigarer og pipetobakk. De begrunner dette med at sigarer og pipetobakk produseres i mindre volum og har langsom omsetning i handelen.

Tobakksimportøren M.Sørensen AS ønsker enda lenger overgangsperiode:

«Dersom departementets forslag skulle få gjennomslag bør overgangsperioden settes til to år for sigaretter, snus og pipetobakk, og minimum fire år for sigarer. Dette er nødvendig både for å foreta de nødvendige endringene i produksjonsprosessen og for å avhende lagervarer.»

Også Swedish Match ønsker lenger overgangsperiode:

«Swedish Match påpeker at en ett års overgangsperiode er for kort for å sikre en omstilling i fabrikken. For fabrikken vil det ta minimum to år å tilpasse seg til de nye kravene til norske produkter. I overgangsperioden inngår blant annet utvikling av nye verktøy, produksjon av utstyr for kvalitetskontroll, innkjøring og omstilling av det nye produksjonsverktøyet. Swedish match ber derfor om at overgangsperioden blir satt til minst to år.»

3.14.2 Departementets vurdering

Departementet anser i utgangspunktet at en overgangsperiode på ett år fra ikrafttredelsen vil gi tobakksbransjen tilstrekkelig tid til å innrette seg etter det nye påbudet. I Storbritannia og Irland er det foreslått ikrafttredelse 20. mai 2016 med en overgangsperiode til 20. mai 2017. Departementet ser det som en fordel om de foreslåtte bestemmelsene om standardiserte pakninger trer i kraft samtidig med de nye helseadvarslene i det nye tobakksdirektivet.

Departementet ser at det kan være særlige utfordringer knyttet til enkelte produktkategorier, og vil vurdere nærmere om det er behov for å gi lenger overgangstid for noen av disse.

3.15 Tilsyn og reaksjoner på regelbrudd

3.15.1 Gjeldende rett og høringsinstansenes syn

Det er i dag Helsedirektoratet som fører tilsyn med at reklameforbudet og reglene om merking etterleves, jf. tobakksskadeloven § 35.

Direktoratet har videre hjemmel i lovens § 36 til å pålegge retting og fastsette tvangsmulkt ved brudd på bl.a. reklameforbudet og merkebestemmelsene i tobakksskadeloven. Tilsvarende reaksjoner vil kunne ilegges ved brudd på kravet om standardiserte pakninger.

Når det gjelder tilsyn med den nye reguleringen, ble det i høringsforslaget foreslått at oppgaven skulle legges til Helsedirektoratet, som allerede i dag har tilsyn med reklameforbudet og merkereglene. Tilsvarende at de gjeldende reaksjonsbestemmelsene om retting og tvangsmulkt gjøres gjeldende for brudd på reglene om standardiserte tobakkspakninger.

Det innkom kun én høringsuttalelse om tilsyn og reaksjoner, fra Helsedirektoratet:

«Det vil være naturlig at direktoratets tilsyn med dagens reklameforbud og merkeregler utvides til å gjelde tilsyn med nye standardiseringsregler. Vi støtter imidlertid departementets fremstilling om at det ved en mulig fremtidig tilsynsordning for salg av tobakksvarer, tillagt kommunene, vil være mest hensiktsmessig at kommunene ved sitt stedlige tilsyn av utsalgsstedene gis tilsynsansvar også med standardiseringsreglene. Når det gjelder tilsynsvirksomhet etter loven vil vi, som nevnt overfor, fremheve av lik regulering for alle tobakksprodukter vil lette tilsynsarbeidet.»

3.15.2 Departementets vurdering

Departementet anser at det er naturlig at Helsedirektoratets generelle tilsynsoppgave på tobakksområdet videreføres også for de nye standardiseringsbestemmelsene. Imidlertid arbeider departementet med forslag til en ny kommunal tilsynsordning for salg av tobakksvarer, som erstatning for den vedtatte kommunale bevillingsordningen. Det vil derfor være hensiktsmessig at kommunene får det stedlige tilsynsansvaret for at paknings-bestemmelsene er overholdt i de aktuelle utsalgsstedene. Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet på et senere tidspunkt.