6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Helsedirektoratet beregnet i 2010 at røyking koster om lag 80 mrd. kroner per år dersom man legger til grunn kostnader for samfunnet som helhet. Dersom man kun legger til grunn kostnadene for helsevesenet, beløper disse seg til om lag 8 mrd. kroner per år. Anslaget er basert på det røykeomfanget vi har hatt de siste 10 til 30 årene. Det er den økonomiske verdsettingen av velferdsgevinsten i form av tapte leveår som gir størst utslag på beregningen av de samfunnsøkonomiske kostnadene.

Helsedirektoratet har videre anslått den potensielle samfunnsøkonomiske gevinsten av den nedgangen vi har hatt i andelen dagligrøykere de siste 20 årene til å være i størrelsesorden 26 mrd. kroner per år, og at den potensielle gevinsten ved en ytterligere nedgang i andelen dagligrøykere kan ha en årlig samfunnsverdi på om lag 2–3 mrd. kroner per prosentpoeng. Det er imidlertid viktig å være klar over at det kan ta tid før en ser effekter av tiltak på røykepopulasjonen og at de mest utbredte røykerelaterte sykdommene først opptrer etter flere tiår. Tidsfaktoren og problemer med å isolere effekter gjør det også komplisert å beregne effekter av enkelttiltak. I tillegg gir gjennomføring av flere tiltak synergieffekter som er vanskelig å måle.

6.1 Tobakksdirektivet

Gjennomføringen av direktivet vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser. Departementet vil nedenfor gjennomgå de viktigste. Det antas at hovedvekten av disse vil være innenfor forslaget til ny regulering av e-sigaretter.

E-sigaretter

E-sigaretter med nikotin er forbudt i Norge i dag, og gjennomføringen av reguleringen i henhold til tobakksdirektivet innebærer derfor etablering av et helt nytt regulatorisk system med konsekvenser både av administrativ og økonomisk art. Departementet har foreslått at Legemiddelverket skal være ansvarlig myndighet for produktkravene til e-sigaretter.

Kostnaden knyttet til etablering og implementering av et nytt regulatorisk system for e-sigaretter er av Legemiddelverket estimert til om lag 14 mill. kroner totalt, i hvert fall de første årene etter innføringen.

Det er uvisst hvor mange søknader om registrering av e-sigaretter Legemiddelverket vil motta. Estimatet tar utgangspunkt i at man første året vil motta omtrent 200 søknader om registrering. Dette anslaget er basert på vurderinger fra Danmark hvor e-sigaretter er i salg i dag.

Arbeidet ved Legemiddelverket vil være knyttet til registrering i saksbehandlingssystemet og gjennomgang av om søknaden inneholder all den dokumentasjon den skal. Deretter vil Legemiddelverket vurdere produktets merking og bruksanvisning. Videre vil de vurdere kvalitetsdokumentasjonen, toksikologi og preklinikk. Det vil også kunne være behov for laboratorieundersøkelser av produktene. I tillegg til selve arbeidet med registrering, vil bivirknings- og kvalitetssviktsmeldinger måtte følges opp. Det forventes at antall årlige søknader på sikt vil reduseres, og at kostnadene vil reduseres tilsvarende.

I tillegg til estimatet over vil den nye ordningen medføre behov for engangsinvestering i IKT-systemer og laboratorieutstyr. Denne kostnaden er av Legemiddelverket estimerert til om lag 2,4 mill. kroner.

Disse investeringene anses helt nødvendige for å kunne oppfylle direktivets krav til regulering av e-sigaretter. Det er foreslått en lovhjemmel for å kunne kreve gebyr for registreringen, slik at kostnadene dekkes av industrien. Departementet legger til grunn at inntjeningspotensialet i markedet trolig er betydelig.

Overvåking av markedsutviklingen foreslås lagt til Helsedirektoratet. Denne type oppgave har likhetstrekk med oppgaver som direktoratet allerede har. Oppgaven vil kreve noe økt ressursbruk, trolig mest i oppstarten, før et system for overvåkning av data er etablert. Arbeidet i direktoratet vil være knyttet til mottak og systematisering av tilsendte opplysninger, og deretter analyse av innkomne data. Videre vil de foreslåtte tilleggsreguleringene for e-sigaretter medføre noe økt tilsyn for Helsedirektoratet. Kostnaden knyttet til disse oppgavene anslås til om lag 2,1 mill. kroner per år de første årene etter implementering.

Arbeidstilsynets og kommunenes tilsyn med det foreslåtte forbudet mot bruk av e-sigaretter der man i dag har et røykeforbud, antas ikke å medføre økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for tilsynsmyndighetene, utover noe informasjonsvirksomhet knyttet til det nye forbudet.

Fjernsalg

Direktivet pålegger landene å innføre et registreringssystem for grensekryssende fjernsalg dersom det ikke innføres et forbud mot denne type salg. Krav til registrering for innenlandsk fjernsalg i Norge er også omfattet av forslaget. Ved en registreringsordning må det etableres et nytt system for registrering av alle detaljsalgssteder som skal selge tobakksvarer og e-sigaretter via fjernsalg til, fra og i Norge. Virksomhetene og utlevererne av produktene er pålagt særskilte krav til alderskontrollsystem og kontroll med produktene.

Det er i dag ingen registreringsplikt for utsalgssteder av tobakk i Norge. En ny registreringsordning for fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter må derfor etableres. Helsedirektoratet har estimert kostnadene for etablering av et slikt system til om lag 600 000 kroner. I tillegg kommer kostnader til drift av ordningen på om lag 1,1 mill. kroner per år. På grunn av høye tobakksavgifter ved innførsel til Norge fremstår det som lite trolig at antallet privatinnførsler vil øke ved innføringen av et registreringssystem. Det er derfor grunn til å vente få registreringer av utenlandske detaljsalgssteder for tobakksvarer hos norske myndigheter. Det er imidlertid mer usikkert hvor stort omfanget av privatimport av e-sigaretter vil bli, i lys av at dette i dag er relativt utbredt. Flere utenlandske aktører har allerede etablert nettbutikker for e-sigaretter som er tilgjengelig for norske forbrukere. Kostnadene ved tilsyn og kontroll med fjernsalget vil etter departementets vurdering avhenge av hvor mange detaljsalgssteder som registrerer seg.

Også for fjernsalgsordningen er det foreslått hjemmel for å innkreve gebyrer fra bransjen.

Målemetoder

Direktivet setter krav til målemetoder for utslippsnivå av tjære, nikotin og karbonmonoksid i sigaretter etter artikkel 3 og myndighetenes kontroll med disse målingene. Målingene for utslipp av tjære, nikotin og karbonmonoksid skal gjennomføres i henhold til ISO-standarder. Målingene kontrolleres av laboratorier godkjent av Helsedirektoratet. Direktoratet har estimert kostnadene til slik kontroll til om lag 100 000 kroner per år. Kostnader til kontrollmålinger vil kunne dekkes gjennom gebyrer.

Rapporteringsplikter for ingredienser og utslipp

Industrien skal rapportere ingredienser og utslipp for alle tobakksvarer på markedet én gang etter at direktivet er gjennomført. Deretter skal det løpende innrapporteres endringer i eksisterende produkter, samt tilsvarende opplysninger for nye produkter før de kan slippes på markedet. Videre skal produsenter og importører fremlegge alle markeds- og forbrukerundersøkelser knyttet til ingredienser og utslipp, og sammendrag av markedsundersøkelser i forbindelse med lansering av nye produkter, samt årlig oppgi salgsvolum for alle produkter. Helsedirektoratet har estimert kostnadene til håndtering og analyse av disse opplysningene til om lag 300 000 kroner. Det er foreslått at Helsedirektoratets kostnader dekkes inn gjennom gebyrer.

Utvidet rapportering for visse tilsetningsstoffer

Direktivet fastsetter utvidede rapporteringsforpliktelser for visse tilsetningsstoffer i sigaretter og rulletobakk. Tilsetningsstoffene som omfattes skal fremgå av en prioritert liste, som er vedtatt av EU-kommisjonen i en gjennomføringsrettsakt. Helsedirektoratet har estimert kostnadene til å følge opp disse rapporteringene til om lag 25 000 kroner per år. Det er foreslått en hjemmel til å fastsette gebyr for myndighetenes arbeid med ingredienser i forslag til § 32 siste ledd.

Forbud mot karakteristisk smak og enkelte tilsetningsstoffer

Prosessen knyttet til oppfølging av forbudet mot karakteristisk smak er relativt komplisert og omstendelig. Helsedirektoratet har estimert kostnadene til 150 000 kroner per år. Kostnadene forbundet med ordningen vil primært være de faktiske kostnader knyttet til å få det konkrete produktet vurdert, samt administrative kostnader forbundet med dette arbeidet. Det er foreslått en hjemmel til å fastsette gebyr for myndighetenes arbeid med ingredienser i forslag til § 32 siste ledd.

Nye kategorier tobakks- og nikotinprodukter

Innføring av en godkjenningsordning for nye kategorier tobakks- og nikotinprodukter vil også innebære økt arbeid for Helsedirektoratet. Denne typen produkter er i dag forbudt i Norge og direktoratet vil derfor måtte etablere et nytt system for vurdering av slike produkter. Det er usikkert hvor stort omfanget vil være da markedet og produktutvalget er noe uklart, men direktoratet har anslått 10 nye produkter i året. En slik godkjenningsprosess vil kreve omfattende undersøkelser og gjennomgang av dokumentasjon. Helsedirektoratet har estimert kostnadene til 600 000 kroner per år. Disse utgiftene vil dekkes inn gjennom et gebyr som belastes industrien.

Urtebaserte røykeprodukter

Produsenter og importører av urtebaserte røykeprodukter plikter etter direktivets artikkel 22 å sende inn lister over alle ingredienser i produktene. Helsedirektoratet har estimert kostnadene til oppfølging av denne rapporteringsplikten, herunder gjennomgang og kontroll av rapporteringene, til om lag 50 000 kroner per år.

6.2 Standardiserte tobakkspakninger

Forslaget om standardiserte tobakkspakninger vil i all hovedsak kun få konsekvenser for tobakksindustrien gjennom begrensninger i muligheten til å anvende sin merkevare på produktene. Tiltaket berører ikke voksnes mulighet til å kjøpe og bruke tobakk.

Konsekvenser for tobakksbransjen

Den australske evalueringsrapporten fra februar 2016 har vurdert den regulatoriske byrden ved standardiserte tobakkspakninger. Kostnadsoversikter innhentet fra bransjen var svært generelle og kunne ikke verifiseres. I mangel av bedre opplysninger ble likevel bransjens egne estimat lagt til grunn. Den regulatoriske byrden ble estimert til 73,87 mill. australske dollar (om lag 48 mill. norske kroner) for hele industrien, herunder produsenter, importører, grossister og detaljister. Alle kostnadene var midlertidige. Det ble også ansett som vanskelig å beregne nytteverdien av tiltaket, særlig siden effekten er forventet å inntre over lang tid. Det ble dog oppgitt at selv om man la til grunn en svært liten effekt av tiltaket vil det gi svært god nytteverdi. En nedgang på 0,07 prosentpoeng i røykeandel (i Australia tilsvarer dette 15 057 personer) jevnt fordelt over en tiårsperiode, vil tilsvare en nytteverdi på 273 mill. australske dollar (om lag 178 norske kroner).

Departementet anser at et påbud om standardiserte tobakkspakninger på lengre sikt vil kunne medføre redusert salg for tobakksindustrien. Det er nettopp formålet med tiltaket.

Det er ikke ventet noen betydelig nedgang i salget av tobakksvarer på kort sikt. På lengre sikt er det imidlertid forventet at andelen barn og unge som begynner med tobakk vil reduseres. Tapt omsetning vil veies opp av helsegevinsten dette vil medføre, både for enkeltindivider og for samfunnet som helhet.

Tobakksprodusentene må regne med engangskostnader knyttet til nye merkeregler. Departementet påpeker at industrien allerede i dag har betydelige kostnader da innpakningen endres relativt ofte. Det er påpekt i EU-kommisjonens konsekvensanalyse at tobakksindustriens kostnader knyttet til merking av emballasje vil reduseres betydelig over tid, da regler om standardisert innpakning fjerner behovet for stadig ny design på pakkene. Dessuten vises det til at standardisert emballasje er rimeligere, da det er enklere å produsere og det brukes mindre farger.

Konsekvenser for detaljhandelen

Det forventes ikke at innføring av standardiserte pakninger vil få økonomiske konsekvenser av betydning for utsalgsstedene. De fleste voksne som er avhengige av tobakk har allerede et foretrukket tobakksprodukt og vil fortsette å kjøpe dette. Endringer i omsetning forventes imidlertid på lengre sikt ettersom andelen barn og unge som begynner å bruke tobakk, reduseres.

Departementet legger til grunn at forslaget heller ikke vil få administrative konsekvenser av betydning for salgsstedene. Det har vært hevdet fra bransjen at innføring av standardiserte tobakkspakker øker kostnadene for dagligvarebransjen da det presumptivt tar lenger tid å betjene kunder som skal kjøpe tobakk fordi pakkene er likt utformet. Erfaringer fra Australia har vist at ev. slike kostnader er små og midlertidige. Studier viser at utsalgssteder etter kort tid ble vant med nytt pakkedesign og at det etter en viss tid ikke tok lenger tid å betjene kunder enn tidligere.

Konsekvenser for tilsynsmyndigheter

Forslaget vil kunne medføre behov for noe økt tilsyn fra Helsedirektoratet, men ikke av vesentlig betydning da tilsyn med merkebestemmelsene allerede tilligger direktoratet.