3 Formål og omsyn ved oppretting av restriksjonsområde

3.1 Høyringsforslaget

Samferdselsdepartementet meiner at det kan vere formålstenleg å dele behova for oppretting av restriksjonsområde inn i to grupper:

• Flytryggingsomsyn

• Viktige samfunnsomsyn

Flytryggingsomsyna kan etter departementets vurdering sikrast ved at ein bruker formuleringa «unngå sammenstøt mellom luftfartøyer eller andre luftfartsulykker og farer» frå luftfartslova § 9-1. Restriksjonsområde blir oppretta av flytryggingsomsyn når det til dømes skal gå for seg aktivitet i eit nærmare angitt luftrom som kan innebere fare for samanstøyt og anna dersom ein ikkje sørgjer for å halde annan aktivitet borte frå området. Departementet foreslår at formuleringa «og ulemper herunder støy» i § 9-1 ikkje blir teken med i ei særskild føresegn om oppretting av restriksjonsområde, fordi oppretting av restriksjonsområde normalt ikkje blir rekna som eit eigna tiltak for å redusere støy.

Med «viktige samfunnsmessige hensyn» tenkjer ein i denne samanhengen på omsynet til å verne personar, område, arrangement, infrastruktur og anna mot uønskt tilgang frå lufta. Departementet meiner at det å opprette restriksjonsområde føreset at det er tale om viktige samfunnsinteresser, og foreslår derfor å presisere dette i lova.

Kva som er viktige samfunnsinteresser, må vurderast samla og konkret i kvart tilfelle for seg. Interessa som det er ønske om å beskytte, må vegast opp mot eventuelle ulemper for luftfarten elles. Nedanfor følgjer ein gjennomgang av ulike situasjonar der det er behov for å opprette restriksjonsområde.

Utgangspunktet for at Samferdselsdepartementet har valt å foreslå endringar i luftfartslova når det gjeld restriksjonsområde, er at Justisdepartementet og Kriminalomsorgsdepartementet har behov for at Luftfartstilsynet opprettar restriksjonsområde i luftrommet over enkelte fengsel, og då søkjer om at Luftfartstilsynet fastset forskrift om dette. Luftfartstilsynet har i denne samanhengen spurt Samferdselsdepartementet om luftfartslova § 9-1 eigentleg gir god nok heimel til dette. Luftfartstilsynet har likevel oppretta dei restriksjonsområda Justisdepartementet har behov for. I første omgang er dette gjort for eit avgrensa tidsrom fram til ein får klargjort heimelsgrunnlaget. Formålet med å opprette restriksjonsområde over fengsel er ikkje først og fremst omsynet til flytryggleiken, men omsynet til tryggleiken for dei innsette. Restriksjonsområde over fengsel kan ifølgje Justisdepartementet bidra til å gjere det mindre sannsynleg med rømming med bistand frå luftfartøy, innsmugling av våpen, forsøk på å skyte visse personar og fotografering av innsette og tryggingsinstallasjonar.

Jamleg er det òg ønske om å opprette restriksjonsområde til andre formål som heller ikkje har nokon direkte samanheng med flytryggleiken. Typiske døme er

• å verne område eller personar mot uønskt merksemd (døme: Utøya-markeringa)

• å verne konsertar eller liknande arrangement mot uønskt merksemd

• å verne infrastruktur på bakken (til dømes restriksjonsområdet over Oslo)

• å verne statsbesøk der politiet vurderer det som tryggingsmessig nødvendig

Militære og sivile skjermingsverdige objekt og installasjonar, og område rundt desse, er òg naturlege døme på kvar det kan vere aktuelt å innføre tidsavgrensa eller permanente restriksjonsområde for å sikre viktige samfunnsmessige interesser.

3.2 Merknader frå høyringsinstansane

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) har påpeikt at det er nødvendig å kunne opprette restriksjonsområde som òg gjeld for ubemanna luftfartøy. Dette er nærmare omtalt i kapittel 9.

Norges Luftsportforbund har foreslått at ein vedtek ei forskrift om generelle prosedyrar som skal brukast ved oppretting av restriksjonsområde. NLF støttar ein klarare heimel for oppretting av restriksjonsområde i luftfartslova, men meiner at restriksjonsområde må etablerast med ei meir formålstenleg og målretta differensiering mellom ulike typar luftfartøy og operasjonar, og at brukarorganisasjonane i større grad må involverast for å identifisere utilsikta effektar av restriksjonsområde. NLF meiner at dersom eit restriksjonsområde først og fremst blir oppretta med sikte på å kunne halde dronar unna det aktuelle luftrommet, må det presiserast at restriksjonane berre gjeld aktivitet med dronar, ikkje all luftfart. NLF meiner òg at eit alternativ til regulering kan vere å informere og ha dialog med dei ulike miljøa, og at dette gir større fleksibilitet.

Luftfartstilsynet er positive til utkastet til endringar, men etterlyser døme på tilfelle der dei skjønnsmessige vilkåra for oppretting av restriksjonsområde vil vere oppfylte. Vidare ber Luftfartstilsynet om ei klargjering av korleis formuleringa «nødvendig», brukt om når det kan opprettast restriksjonsområde, er å forstå.

Folkehelseinstituttet peiker på at formuleringa «og ulemper herunder støy» er sløyfa i forslaget til lovtekst. Folkehelseinstituttet meiner at restriksjonsområde kan vere eit eigna verkemiddel til å redusere støy i visse situasjonar, og fryktar at støy ikkje lenger vil vere heimelsgrunnlag dersom det ikkje blir teke med i ordlyden i ny § 9-1 a. Vidare viser instituttet mellom anna til verdien av støyfrie naturområde. Helse- og omsorgsdepartementet har uttalt at dei støttar merknaden frå Folkehelseinstituttet.

Avinor sluttar seg til at det er behov for eit breiare og meir presist heimelsgrunnlag for oppretting av restriksjonsområde. Avinor ber om at ein vurderer å ta inn ei tilvising til luftfartslova § 13 a-5 om gebyr ved brot på føresegnene. Avinor saknar òg ei drøfting av straffeføresegna i luftfartslova § 14 13 Overtredelse av forskrift etter § 9-1 m.v. sett i lys av ny § 9-1 a.

3.3 Departementet si vurdering

Samferdselsdepartementet legg til grunn at luftfartslova § 9-1 er generelt utforma ved at ho gir myndigheit til å fastsetje «forskrifter om hva som skal iakttas for å unngå sammenstøt mellom luftfartøyer eller andre luftfartsulykker“ med meir. Behovet for å opprette restriksjonsområde i samband med dette ser ikkje ut til å vere omtalt i forarbeida til § 9-1, og det er derfor lite rettleiing å finne frå lovgivarsida om korleis føresegna i tilfelle har vore tenkt brukt for oppretting av restriksjonsområde. Slik departementet ser det, gir luftfartslova § 9-1 usikkert heimelsgrunnlag når behovet for å opprette restriksjonsområde er noko anna enn flytrygging eller omsynet til andre farar og ulemper, mellom anna støy. Samferdselsdepartementet er samd i merknaden frå Luftfartstilsynet om at kriteriet i høyringsforslaget, at restriksjonsområde skal opprettast dersom det er «nødvendig», kan verke villeiande. Samferdselsdepartementet meiner det vil følgje av samanhengen at det ikkje skal opprettast restriksjonsområde utan at det er klart behov for det, og har derfor teke ut kriteriet «nødvendig».

Samferdselsdepartementet meiner at forslaget frå Norges Luftsportforbund om at det bør fastsetjast ei generell forskrift om prosedyrar og anna for oppretting av restriksjonsområde, er fornuftig. I ei slik forskrift meiner departementet at ein kan gi nærmare retningslinjer for dei ulike omsyna som skal vurderast, både når Luftfartstilsynet opprettar restriksjonsområde ved forskrift, og når Forsvaret opprettar restriksjonsområde. Samferdselsdepartementet går ut frå at ei slik forskrift òg kan gi rettleiing til politiet når det skal opprettast restriksjonsområde i medhald av politilova § 7. Samferdselsdepartementet legg til grunn at ny § 9-1 a vil gi heimel til å fastsetje ei slik generell forskrift, og vil ta initiativ til at eit forskriftsarbeid blir sett i gang.

Når det gjeld merknadene får Folkehelseinstituttet og Helse- og omsorgsdepartementet om restriksjonsområde og førebygging av støy, vil Samferdselsdepartementet påpeike at oppretting av restriksjonsområde i medhald av § 9-1 aldri har vore brukt som rettsleg grunnlag for å regulere støy. Luftfartslova § 9-1 blir likevel brukt som heimel for å fastsetje forskrifter om regulering av støy. Til dømes kan det visast til forskrift 17.12.2015 om støyforebygging for Oslo lufthavn, Gardermoen, Akershus. Då luftfartslova allereie har ein heimel til å avgrense støy, og då det ikkje er foreslått å endre denne, meiner departementet at det ikkje er nødvendig å bruke ordninga med oppretting av restriksjonsområde til dette formålet, og foreslår derfor at ny § 9-1 a ikkje skal brukast til å regulere støy. I tillegg meiner departementet at oppretting av restriksjonsområde normalt ikkje blir rekna som eit eigna tiltak for å redusere støy.

Avinors synspunkt om gebyr og straff ved brot på føresegnene er omhandla i kapittel 10.