7 Lovens formål og virkeområde

7.1 Lovens formål

7.1.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Etikkinformasjonsutvalget foreslår et todelt formål for åpenhetsloven, se utvalgets lovforslag § 1. For det første skal loven sikre forbrukere, organisasjoner, fagforeninger og andre tilgang til informasjon om grunnleggende menneskerettigheter og arbeidsforhold i virksomheter og i leverandørkjeder. Med «andre» menes særlig investorer, virksomheter som søker informasjon for å påvirke bransjen, og offentlige oppdragsgivere. For det andre skal loven bidra til å fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid. Samlet skal dette, ifølge utvalgets merknader til bestemmelsen, kunne bidra til forbedring av arbeidsforhold. Formålet søkes oppnådd gjennom de foreslåtte pliktene i loven.

7.1.2 Høringsinstansenes syn

Digitaliseringsdirektoratet, Equinor, Forbrukerrådet, KFUK-KFUM, Kirkens Nødhjelp og Norges Kristne Råd, Kongsberg Gruppen, Norsk Hydro, Oslo kommune, Statkraft, Telenor og Yara International støtter lovens formålsbestemmelse slik den er foreslått. Digitaliseringsdirektoratet er positiv til at lovforslagets formål om å «bidra til å fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeidsforhold» er samstemt med ordlyden i lov om offentlige anskaffelser § 5. Direktoratet uttaler at å bruke felles formuleringer i regelverket bidrar til å sammenstille kravene rettet mot næringslivet, og at dette bidrar til forenkling og effektiviserer oppfølgning av om og hvordan næringslivet forstår og etterlever kravene.

FOKUS – Forum for kvinner og utviklingsspørsmål, Norges institusjon for menneskerettigheter, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Responsible Business Advisors (RBA) foreslår at lovens andre formål «å bidra til å fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid» løftes fram som lovens hovedformål. FOKUS og RBA viser til at å sikre informasjon ikke er det sentrale formålet, men snarere et virkemiddel for å fremme menneskerettighetene og anstendig arbeid. NHO mener at også kundeadferd bør inngå som en del av det man ønsker å oppnå med loven, altså at kunder bruker informasjonen som grunnlag for beslutninger om å kjøpe noe, slik at sannsynligheten øker for at selger og selgers leverandørkjede opptrer ansvarlig. Amnesty International Norge (Amnesty) og Redd Barna mener at lovens formål om å «bidra» til å fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid, heller bør gå ut på å «sikre» at næringslivet respekterer grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid.

Hope for Justice mener at loven bør ha et tydeligere formål i lys av FNs bærekraftsmål 8.7, for å sikre anstendig arbeid, samt forebygge tvangs- og barnearbeid.

Amnesty, Bergen kommune, Fellesrådet for Afrika, Framtiden i våre hender – både hovedorganisasjonen, Oslo lokallag og Trondheims studentlag, Forum for utvikling og miljø, KFUK-KFUM, Klima- og miljødepartementet, Norsk Journalistlag, Redd Barna, Regnskogfondet, Spire, UNICEF Norge og Viken fylkeskommune tar til orde for at lovens formål ikke bare bør omfatte grunnleggende menneskerettigheter og arbeidsforhold, men også miljø.

Oslo kommune mener det er positivt at formålsparagrafen favner bredt og eksplisitt oppstiller en stor og mangfoldig gruppe av rettighetssubjekter. Tilgang til informasjon vil, ifølge instansen, kunne gi de ulike aktørene bedre grunnlag for å fatte kjøps- og investeringsbeslutninger og iverksette andre tiltak som tar hensyn til virksomhetenes samfunnspåvirkning.

NHO uttaler at det ikke er noen grunn til å fremheve noen interessenter spesielt i formålsbestemmelsen, og foreslår at opplistingen erstattes med «enhver». Øvrige høringsinstanser som uttaler seg om lovens rettighetssubjekter tar til orde for at enkelte grupper løftes frem i lovteksten. Forbrukerrådet uttaler at opplistingen av lovens rettighetssubjekter også eksplisitt må innebefatte næringsvirksomheter, bransjer og myndigheter, i tillegg til forbrukere og arbeidstakerorganisasjoner. Norsk Journalistlag foreslår at «redaktørstyrte journalistiske medier» føyes til i opplistingen slik at pressens viktige samfunnsoppdrag fremkommer tydeligere av bestemmelsen. Instansen viser til at mediene har spilt en avgjørende rolle i avdekkingen av brudd på de grunnleggende menneskerettighetene i næringslivet.

Særlig Digitaliseringsdirektoratet, Innlandet fylkeskommune, Oslo kommune, Universitetet i Bergen (UiB) og Viken fylkeskommune fremhever betydningen av at offentlige oppdragsgivere omfattes av lovens rettighetssubjekter. Ifølge Digitaliseringsdirektoratet gjennomføres det per i dag 16 750 offentlige anskaffelser hvert år, og krav til ivaretakelse av menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser har følgelig stor effekt på leverandørmarkedet. Innlandet fylkeskommune, Oslo kommune, UiB og Viken fylkeskommune uttaler at det er positivt for dem som offentlige innkjøpere at leverandørene blir pålagt åpenhet. Åpenhetsloven vil gi større mulighet til å ettergå leverandørenes overholdelse av menneskerettighets- og arbeidsforhold, og gjøre det enklere for offentlige oppdragsgivere å etterleve pålegget i lov om offentlige anskaffelser. For å understreke betydningen loven har for offentlig sektor, foreslår Digitaliseringsdirektoratet at disse nevnes eksplisitt i opplistingen av lovens rettighetssubjekter.

7.1.3 Departementets vurderinger

Etter departementets vurdering gir Etikkinformasjonsutvalgets foreslåtte formålsbestemmelse på hensiktsmessig vis uttrykk for hva lovens intensjon og målsetninger er. Formålsbestemmelsen er todelt, og de to formålene henger tett sammen. Tilgang til informasjon vil gi de ulike aktørene bedre grunnlag for å fatte kjøps- og investeringsbeslutninger og iverksette andre tiltak som tar hensyn til virksomhetenes samfunnspåvirkning. Det at virksomhetene må ha kunnskap om og gi innsyn i slik informasjon, vil kunne fremme respekt for menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i virksomheter, leverandørkjeder og hos forretningspartnere.

Departementet er likevel enig med høringsinstansene om at lovens todelte formål bør stå i motsatt rekkefølge i lovteksten. Etter departementets vurdering er lovens hovedformål å bidra til å fremme virksomheters respekt for menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Lovens formål om å sikre forbrukere, organisasjoner, fagforeninger og andre tilgang til informasjon om menneskerettigheter og arbeidsforhold i virksomheter og i leverandørkjeder er også viktig. Likevel er dette etter departementets syn sekundært og mer et virkemiddel for å oppnå hovedformålet om respekt for menneskerettighetene og anstendige arbeidsforhold.

Når det gjelder bestemmelsens angivelse av rettighetssubjekter, er departementet enig med NHO om at det ikke er nødvendig å fremheve enkelte rettighetssubjekter fremfor andre. Loven skal sikre enhver tilgang på informasjon. Høringsinstansenes innspill har avdekket at loven vil kunne brukes og ha nytteeffekt for flere ulike aktører i tillegg til forbrukere, organisasjoner og fagforeninger som Etikkinformasjonsutvalget foreslår fremhevet i lovteksten. Loven vil for eksempel også kunne brukes av journalister, investorer, virksomheter og offentlige oppdragsgivere. Alle disse rettighetssubjektene vil med denne loven få et bedre grunnlag for å fatte kjøps- og investeringsbeslutninger eller å gjennomføre andre tiltak. De ulike rettighetssubjektene vil på ulikt vis være viktige for at loven brukes aktivt og for å oppnå lovens hovedformål. Etter departementets vurdering er det vanskelig å skulle fremheve viktigheten av noen rettighetssubjekter fremfor andre, og foreslår derfor at formålsbestemmelsen gir uttrykk for at «allmennheten» skal sikres informasjon. Begrepet «allmennheten» brukes også i formålsbestemmelsen i miljøinformasjonsloven.

NHO har spilt inn at lovens formål også bør omfatte å endre forbrukernes kundeadferd. Departementet mener at dette er et viktig delmål for å oppnå hovedformålet om å bidra til å fremme virksomheters respekt for menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Departementet mener imidlertid at dette ikke er nødvendig å synliggjøre i lovteksten.

Enkelte høringsinstanser mener at loven bør «sikre» virksomheters respekt for menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, istedenfor at den skal «bidra til å fremme» virksomheters respekt for menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Etter departementets vurdering representerer åpenhetsloven et viktig bidrag i arbeidet for å ansvarliggjøre næringslivet og bedre arbeidsforholdene i de globale leverandørkjedene. Åpenhetsloven vil likevel ikke løse alle utfordringene på dette området. Etter departementets vurdering fremkommer dette klarere av loven med formuleringen «fremme virksomheters respekt» for menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Departementet foreslår likevel å fjerne «bidra til» for å få en klarere og mer ambisiøs ordlyd.

Departementet foreslår at formuleringen «i virksomheter og i leverandørkjeder» som utvalget foreslår, erstattes med «i forbindelse med produksjonen av varer og levering av tjenester». Dette for å synliggjøre at loven gjelder i produksjonsleddene fra råvarestadiet til ferdig produkt, og at loven ikke gjelder fremtidige ledd etter at produktet er solgt og tjenesten er levert. En solgt vare som blir returnert til virksomheten som en del av sirkulær økonomi for å bli gjenbrukt i en ny produksjon, vil likevel omfattes av nytt produksjonsledd. For en nærmere omtale, se punkt 7.4.3.1 om lovens rekkevidde. Loven gjelder negativ påvirkning på menneskerettigheter innenfor og utenfor virksomhetens produksjon, se punkt 7.4.3.2.

Lovens saklige virkeområde og begrepene «grunnleggende menneskerettigheter» og «anstendige arbeidforhold» omtales i punkt 7.2. Her vurderes lovens omfang, blant annet om det saklige virkeområdet skal avgrenses til enkelte menneskerettigheter og om det skal inkludere miljøpåvirkning.

Se forslag til åpenhetslov § 1.

7.2 Lovens saklige virkeområde

7.2.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Utvalget foreslår at loven skal sikre tilgang til informasjon om «grunnleggende menneskerettigheter og arbeidsforhold» i virksomheter og i leverandørkjeder, og at loven skal bidra til å fremme virksomheters respekt for «grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid», jf. utvalgets lovforslag § 1.

Med «grunnleggende menneskerettigheter» menes de internasjonalt anerkjente menneskerettighetene slik de fremgår av FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (1966), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (1966) og ILOs kjernekonvensjoner om grunnleggende rettigheter og prinsipper i arbeidslivet, jf. utvalgets lovforslag § 3 bokstav d. Definisjonen viser til de internasjonalt anerkjente menneskerettighetene med utgangspunkt i Verdenserklæringen om menneskerettigheter (1948) som fastslår blant annet forbud mot slaveri og slavehandel, rett til arbeid og til rettferdige og gode arbeidsforhold, ikke-diskriminering og lik behandling for likt arbeid, rett til hvile og fritid, rimelig begrensning av arbeidstiden og regelmessige ferier med lønn.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter skal sikre grunnleggende rettigheter, som retten til liv og personlig frihet og sikkerhet, ytringsfrihet og rett til privatliv. Artikkel 8 fastslår forbud mot slaveri og slavehandel, og at «ingen må pålegges å utføre tvangsarbeid eller annet påtvunget arbeid». Etter artikkel 22 skal enhver ha rett til foreningsfrihet. Dette omfatter retten til å danne og slutte seg til fagforeninger til beskyttelse av egne interesser. FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter anerkjenner retten til arbeid og retten til rettferdige og gode arbeidsvilkår i artikkel 6 og 7. Dette skal ikke tolkes som en rett til å bli ansatt, men til å velge å godta arbeidet. Rettferdige og gode arbeidsvilkår omfatter godtgjørelse som skal gi arbeidstakere rettferdig lønn, lik lønn for likt arbeid uten forskjellsbehandling av noe slag, en anstendig tilværelse for seg selv og sin familie, arbeidsforhold som er trygge og sunne, hvile, fritid, en rimelig begrensning av arbeidstiden, tidvise fridager med lønn så vel som godtgjørelse for offentlige fridager. Artikkel 8 anerkjenner retten til å danne fagforeninger eller slutte seg til en fagforening etter eget valg. Se for øvrig omtale i punkt 3.1.1.2.

ILOs kjernekonvensjoner om grunnleggende rettigheter og prinsipper i arbeidslivet, omfatter ILOs åtte kjernekonvensjoner, og kan deles inn i fire hovedkategorier: 1) forbud mot barnearbeid, 2) forbud mot tvangsarbeid, 3) forbud mot diskriminering og 4) organisasjonsfrihet for arbeidsgivere og arbeidstakere og rett til kollektive forhandlinger. Ifølge utvalget finnes det også andre relevante ILO-konvensjoner, herunder ILO-konvensjon nr. 155 (1981) om sikkerhet, helse og arbeidsmiljøet, og tilhørende protokoll (2002), ILO-konvensjon nr. 14 (1921) om retten til ukentlig hvile, ILO-konvensjon nr. 131(1970) om fastsetting av minstelønn, ILO-konvensjon nr. 135 (1971) om vern av arbeidstakerrepresentanter i foretakene og deres mulighet til å utøve sin virksomhet, og ILO-konvensjon nr. 169 (1989) om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Se for øvrig omtale i punkt 3.1.2.

Det er ikke uttømmende angitt hvilke menneskerettigheter som skal anses som «grunnleggende». Begrepet «grunnleggende menneskerettigheter» skal, etter utvalgets forslag, forstås på samme måte som tilsvarende begrep i anskaffelsesloven § 5, se Prop. 51 L (2015–2016) side 83:

«Lovbestemmelsen inneholder ikke en uttømmende liste over relevante rettslige instrumenter om menneskerettigheter […]. Departementet gjør imidlertid oppmerksom på at FNs veiledende prinsipp for næringsliv og menneskerettigheter viser til FNs verdenserklæring fra 1948, FNs to konvensjoner fra 1966 om henholdsvis sivile og politiske rettigheter, og ILOs kjernekonvensjoner om grunnleggende rettigheter og prinsipper i arbeidslivet.»

Med «anstendig arbeid» menes arbeid som respekterer grunnleggende menneskerettigheter, ivaretar helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplasser og gir en lønn å leve av, jf. utvalgets lovforslag § 3 bokstav e. Ifølge utvalgets merknad til bestemmelsen svarer definisjonen av «anstendig arbeid» til grunnleggende rettigheter i arbeidslivet slik det fremgår av nevnte rammeverk i definisjonen av «grunnleggende menneskerettigheter», agendaen for anstendig arbeid til den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) og FNs bærekraftsmål nr. 8. Dette omfatter i tillegg til menneskerettighetene nedfelt i ILOs åtte kjernekonvensjoner, helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen og lønn som gjør det mulig for arbeidstakere å forsørge seg selv og sine familier («lønn å leve av»).

Utvalget foreslår at det saklige virkeområdet avgrenses mot ytre miljø. Dette skyldes at miljøpåvirkning faller utenfor utvalgets mandat og derfor ikke behandles i rapporten. Miljøpåvirkning er også, ifølge utvalget, i stor grad dekket av gjeldende lovverk, som miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven som gir rett til informasjon om påvirkning på miljøet.

7.2.2 Høringsinstansenes syn

7.2.2.1 Om grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid

Hope for Justice mener at loven burde hatt et tydeligere formål i lys av FNs bærekraftsmål 8.7, for å sikre et anstendig arbeid, samt at forebygging av tvangs- og barnearbeid skal ha prioritet ved gjennomføring av aktsomhetsvurderinger. Ifølge instansen kan lovens vide formål om å bidra til å fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter være til hinder for at loven vil virke som et effektivt verktøy for å fremme den enkeltes rett til et anstendig arbeid. Å legge føringer for et smalere fokus knyttet til tvangs- og barnearbeid kan, ifølge instansen, bidra til økt engasjement fra næringslivsaktører.

Øvrige høringsinstanser som uttaler seg om lovens saklige virkeområde gir uttrykk for støtte til utvalgets forslag om at loven gjelder virksomheters påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid. OECDs kontaktpunkt understreker betydningen av at lovforslagets definisjon av grunnleggende menneskerettigheter er i samsvar med UNGP og OECDs retningslinjer samt ILOs erklæring om grunnleggende prinsipper og rettigheter i arbeidslivet. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) mener også det er bra at lovforslaget knytter seg opp mot et bredt spekter av menneskerettigheter i tråd med det som følger av UNGP. Dette til forskjell fra en mer avgrenset tilnærming opp mot for eksempel moderne slaveri, slik tilfellet er for den britiske loven. NIM viser til sine tidligere innspill i møter med ulike departementer og i et brev til regjeringen om utredningen av en lov om moderne slaveri slik dette fremgikk av Granavolden-plattformen, hvor NIM i brevet blant annet skrev at:

«NIM mener det vil være viktig, når mandatet for et slikt utvalg skal fastlegges, at mandatet ikke formuleres for smalt. Det er ingen tvil om at moderne slaveri og tvangsarbeid utgjør store menneskerettighetsbrudd i tilknytning til næringslivet, ikke minst i uformell sektor. NIM tror likevel det vil være en fordel om man tar et bredere og mer helhetlig utgangspunkt i en slik lovutredning. […]

Ved bare å fokusere på moderne slaveri/tvangsarbeid avgrenses det i praksis mot de andre menneskerettighetene. FNs veiledende prinsipper om menneskerettigheter og næringsliv (UNGP), som er den rådende internasjonale standarden på feltet, dekker et bredt spekter av menneskerettigheter, nedfelt i FN-konvensjoner og ILO-konvensjoner (UNGP prinsipp 12). Barnearbeid, tvangsforflytning, innskrenkninger i ytringsfriheten, urfolksrettigheter, de fleste arbeidstakerrettigheter, kvinnediskriminering, selskapers bruk av sikkerhetsstyrker som begår overgrep, er eksempler på menneskerettighetsspørsmål som ikke faller innenfor moderne slaveri eller tvangsarbeid. Regjeringens egen handlingsplan for næringsliv og menneskerettigheter fra 2015 handler om gjennomføring av UNGP, og Norge har hatt en tydelig stemme nasjonalt og internasjonalt til støtte for UNGP. Det vil, når man først vurderer å innføre en lov som skal begrense handlingsrommet til næringslivet for å sikre menneskerettighetene, kunne gi et uheldig signal om man avgrenser til ett forholdsvis smalt menneskerettighetsspørsmål (moderne slaveri) sammenlignet med den langt bredere reguleringen i UNGP.»

NIM stiller imidlertid spørsmål ved om definisjonen som utvalget foreslår kan ende opp med å bli lest mer uttømmende enn det som følger av UNGP, og mer uttømmende enn det som kanskje har vært utvalgets intensjon. NIM viser til at det følger av UNGP prinsipp nr. 12 at konvensjonene er et minimum og det må ses hen til andre menneskerettslige standarder når det er relevant på særskilte områder. Dette kan, ifølge NIM, være rettighetene til urfolk, kvinner, minoriteter, barn og personer med nedsatt funksjonsevne. NIM foreslår at dette fremgår klarere av åpenhetsloven eller forarbeidene. NIM mener forarbeidene også bør utbrodere innholdet i menneskerettighetene, for eksempel ved å trekke paralleller til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), Grunnloven kapittel E om menneskerettigheter og menneskerettighetsloven.

NIM mener også at det er fornuftig at definisjonen er ment å svare til definisjonen av grunnleggende menneskerettigheter i anskaffelsesloven § 5, og viser til at det i forarbeidene til anskaffelsesloven fremgår at opplistingen ikke er uttømmende.

Flere av høringsinstansene argumenterer for at lovens definisjon av grunnleggende menneskerettigheter bør omfatte flere relevante internasjonale instrumenter. Forbrukerrådet mener at Verdenserklæringen om menneskerettighetene (1948) bør inntas i definisjonen. Norsk Journalistlag mener det bør tydeliggjøres at ytringsfrihet og personvern omfattes. Arbeids- og velferdsdirektoratet etterspør fokus på korrupsjon som de mener er en kraftig barriere for arbeidet for åpenhet i leverandørkjedene. Amnesty International Norge (Amnesty) mener at definisjonen også bør vise til Grunnlovens kapittel E om menneskerettigheter, menneskerettsloven, samt ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Også Klima- og miljødepartementet (KLD) uttaler at definisjonen av grunnleggende menneskerettigheter bør inkludere en referanse til ILO-konvensjon nr. 169, samt FNs urfolkserklæring (UNDRIP), og viser til at det er mange brudd på urfolks rettigheter i forbindelse med råvareproduksjon og mineralutvinning i utviklingsland, og at disse rettighetsbruddene også rammer måloppnåelsen for regjeringens klima- og skoginitiativ, samt Parisavtalens mål.

UNICEF Norge mener at FNs Barnekonvensjon bør inntas i definisjonen, og påpeker at FNs Barnekonvensjon er den menneskerettskonvensjonen som har størst utbredelse på verdensbasis. Instansen uttaler at barn er en særlig sårbar gruppe og at deres rettigheter i aller høyeste grad påvirkes av produksjons- og leverandørkjeder, og understreker at realiseringen av barns rettigheter i denne sammenheng favner bredere enn barnearbeid. Forhold som påvirker barn kan, ifølge instansen, for eksempel være mangel på verdige arbeidsforhold for foreldrene, begrensede rettigheter knyttet til svangerskap og fødsel, og fravær av barnepass og muligheter for å amme på arbeidsplassen.

FOKUS – Forum for kvinner og utviklingsspørsmål etterlyser en tydeligere understreking av at seksuell trakassering, utpressing og kjønnsbasert vold rettet mot kvinner er tydelig til stede i globale leverandørkjeder, og viser til at ILO i 2019 vedtok en ny konvensjon mot vold og trakassering på arbeidsplasser (ILO C190). Instansen påpeker at 71 % av alle som lever i moderne slaveri er kvinner, og at 70 land mangler lovverk mot kjønnsbasert diskriminering.

Coretta & Martin Luther King Instituttet for Fredsarbeid uttaler at miljøskade som medfører menneskerettighetskrenkelser må inkluderes i lovforslaget. Raftostiftelsen uttaler at det bør tydeliggjøres i loven at forpliktelsene i henhold til UNGP også omfatter miljøskade som medfører menneskerettighetskrenkelser, og påpeker at begrepet «miljøskade» i denne sammenheng bør favne bredt og omfatte både miljøskade som direkte skader menneskers livsgrunnlag og miljøskade som bidrar til forringelse av berørte menneskers livsvilkår.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Byggenæringens Landsforening påpeker at brukerne av loven har behov for å kjenne omfanget av loven, og mener derfor at man uttrykkelig bør nevne de materielle bestemmelsene i konvensjonene. Det samme gjelder, ifølge NHO, for definisjonen av anstendig arbeid. NHO uttaler at konvensjonene som omfattes av definisjonen av grunnleggende menneskerettigheter også har bestemmelser om anstendig arbeid, og at det er uklart hva definisjonen av anstendig arbeid skal inneholde ut over dette. NHO mener departementet bør vurdere om denne er nødvendig i lovteksten.

UNICEF Norge mener at definisjonen av anstendig arbeid bør omformuleres til å også nevne familie- og forsørgerperspektivet, altså lønn som gjør det mulig å forsørge seg selv og sine familier.

7.2.2.2 Om miljøpåvirkning

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at avgrensningen mot det ytre miljø virker fornuftig. På den andre siden argumenterer Amnesty, Bergen kommune, Fellesrådet for Afrika, Framtiden i våre hender – både hovedorganisasjonen, Oslos lokallag og Trondheims studentlag, Forum for utvikling og miljø, KFUK-KFUM, KLD, Norsk Journalistlag, Redd Barna, Regnskogfondet, Spire, UNICEF Norge og Viken fylkeskommune på ulik vis for at miljø bør inkluderes, enten som en del av lovens formål og virkeområde, eller spesifikt som en del av kunnskapsplikten, informasjonsplikten, eller plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger.

KLD uttaler at forslaget gir virksomheter mer omfattende kunnskaps-, informasjons- og aktsomhetsplikt for påvirkning på menneskerettigheter og arbeidsforhold enn miljøinformasjonsloven, produktkontrolloven og regnskapsloven gir for miljøpåvirkning. Miljøinformasjonslovens kunnskaps- og informasjonsplikt omfatter ikke leverandørkjeder, og loven pålegger ingen aktsomhetsplikt. Det kan derfor, ifølge KLD, være hensiktsmessig å se nærmere på muligheten for en mer helhetlig tilnærming i en ny åpenhetslov. Å inkludere miljø kan etter KLDs vurdering bidra til økt kunnskap og bevissthet om hvilke miljøvirkninger virksomhetene selv og deres leverandørkjeder har i utlandet.

Amnesty og Regnskogfondet viser til at lovforslagets avgrensning mot virkninger på det ytre miljø skyldes avgrensningen i mandatet og ikke et aktivt valg om å ekskludere miljø. Tvert imot erkjenner utvalget at menneskerettighetsaspektet er nært knyttet sammen med utfordringer når det gjelder klimarisiko og miljøpåvirkning. Instansene påpeker også at det i dagens regelverk ikke eksisterer aktsomhetsforpliktelser knyttet til påvirkning på miljø bygget opp etter UNGP-modellen, og at miljøforhold ikke er tilstrekkelig dekket gjennom kunnskapsplikten mv. etter dagens lovgivning.

Regnskogfondet uttaler at naturødeleggelser blant annet er en trussel for biologisk mangfold, og dette rammer næringskjeder som mennesker er avhengig av. UNICEF Norge viser til FNs menneskerettighetsråd som fastslår at klimaendringer er blant de aller største truslene mot menneskerettighetene, og utgjør en alvorlig risiko for de grunnleggende rettighetene til liv, helse, mat og en tilstrekkelig levestandard. Redd Barna uttaler at påvirkning på miljøet kan ha konsekvenser for barns rett til helse, matsikkerhet og tilgang til rent drikkevann. Spire uttaler at miljøødeleggelse på globalt og lokalt nivå er en sentral risiko i virksomheters leverandørkjeder, og kan få fatale konsekvenser for lokalbefolkning. Ifølge Spire er aktsomhetsvurderinger et utmerket verktøy for å kartlegge og forebygge nettopp slik skade, og at dette også er en del av OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.

Regnskogfondet viser til at både den franske aktsomhetsnormen og OECDs retningslinjer inneholder aktsomhetsforpliktelser knyttet til miljøskader, og at det vil være i tråd med FNs bærekraftsmål å inkludere miljø i aktsomhetsvurderingene. Norsk Journalistlag viser til at lovforslagene i Finland, Sveits og Tyskland inneholder en aktsomhetsvurderingsplikt for miljøskader.

Dersom miljøaspektet inkluderes i loven, mener Amnesty at dette kan samkjøres med den eksisterende kunnskapsplikten om miljøforhold i egen virksomhet etter miljøinformasjonsloven og øvrige forpliktelser etter produktkontrolloven. Regnskogfondet argumenterer for at innvirkning på natur og miljø legges inn i åpenhetsloven for henholdsvis aktsomhetsvurderingen og informasjonsplikten, og at miljøinformasjonsloven på den måten erstattes av åpenhetsloven. Dersom aktsomhetsvurderingene ikke utvides til å omfatte miljøpåvirkning, bør det, ifølge Framtiden i våre hender, presiseres at all miljøskade som har konsekvenser for menneskerettigheter skal tas med i aktsomhetsvurderingene.

7.2.3 Departementets vurderinger

7.2.3.1 Om grunnleggende menneskerettigheter

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at åpenhetsloven skal gjelde alle «grunnleggende menneskerettigheter» og at loven dermed gis et bredt nedslagsfelt uten å avgrenses til enkelte nærmere angitte menneskerettigheter. Departementet er enig i utvalgets vurdering. Denne tilnærmingen er i tråd med FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper som benytter de «internasjonalt anerkjente menneskerettighetene» som begrep, men som tar utgangspunkt i de samme konvensjonene som utvalget foreslår i definisjonen av grunnleggende menneskerettigheter i åpenhetsloven. Det er etter departementets vurdering sentralt at loven bygger på og samsvarer med de internasjonalt anerkjente prinsippene og retningslinjene. Det vil også etter departementets vurdering være vanskelig å skulle velge ut enkelte menneskerettigheter fremfor andre som loven skal gjelde for. Mens det er utfordringer med enkelte menneskerettigheter i enkelte bransjer og i enkelte deler av verden, er det utfordringer med andre menneskerettigheter i andre bransjer og i andre deler av verden. En bred tilnærming slik utvalget foreslår, vil også være i tråd med de uttalte forventningene om at norske virksomheter følger UNGP og OECDs retningslinjer, jf. regjeringens handlingsplan for oppfølging av FNs veiledende prinsipper (2015) og regjeringens eierskapsmelding Meld. St. 8 (2019–2020) Statens direkte eierskap i selskaper – Bærekraftig verdiskaping. Denne tilnærmingen samsvarer også med anskaffelsesloven § 5 som også tar utgangspunkt i ordlyden «grunnleggende menneskerettigheter» uten noen nærmere avgrensning. Høringsinstansene støtter denne tilnærmingen.

Selv om utvalgets forslag innebærer et bredt nedslagsfelt, forventes det ikke at virksomhetene har fokus på alle grunnleggende menneskerettigheter. Pliktene i loven er basert på prinsippet om risikobasert tilnærming, jf. punkt 8.2 og 8.3. Dette innebærer at virksomhetene skal identifisere risiko og prioritere tiltak, og at virksomhetene skal fokusere på risikoutsatte menneskerettigheter ut fra forholdene i deres virksomhet og leverandørkjeder. Hvilke menneskerettigheter virksomheten må fokusere på vil avhenge av diverse variabler, for eksempel bransje og geografisk lokasjon. Dette er i tråd med UNGP og OECDs retningslinjer.

Flere høringsinstanser etterspør imidlertid at man i definisjonen av «grunnleggende menneskerettigheter» inkluderer flere internasjonale rammeverk eksplisitt i lovteksten. Instansene har spilt inn at man blant annet bør innta Grunnlovens kapittel E om menneskerettigheter og menneskerettighetsloven, Verdenserklæringen om menneskerettighetene, FNs Barnekonvensjon, ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendig stater, samt FNs urfolkserklæring UNDRIP. Det er også spilt inn at miljøskade som medfører menneskerettighetskrenkelser bør omfattes av definisjonen av grunnleggende menneskerettigheter, samt ytringsfrihet, personvern og internasjonalt rammeverk knyttet til korrupsjon. Det etterlyses også en henvisning til ILO-konvensjon C190 mot vold og trakassering på arbeidsplasser.

Som omtalen i punkt 7.2.1 viser, favner definisjonen av «grunnleggende menneskerettigheter» vidt, og dekker blant annet forbud mot slaveri og slavehandel, rett til arbeid og til rettferdige og gode arbeidsforhold, ikke-diskriminering og lik behandling for likt arbeid, rett til hvile og fritid, rimelig begrensning av arbeidstiden og regelmessige ferier med lønn. Opplistingen i definisjonen er ikke ment å være uttømmende. Departementet viser til at utvalget har ment at definisjonen skal svare til «grunnleggende menneskerettigheter» i anskaffelsesloven § 5, og at det vises til forarbeidene til denne bestemmelsen hvor det fremkommer at den ikke inneholder en uttømmende liste over relevante rettslige instrumenter om menneskerettigheter. Andre menneskerettighetskonvensjoner vil dermed være omfattet av definisjonen av grunnleggende menneskerettigheter der den enkelte virksomheten vurderer at konvensjonene er relevante innenfor sitt virkeområde. Dette samsvarer også med OECDs retningslinjer og UNGP som løfter frem de samme konvensjonene og som også presiserer at nevnte konvensjoner er et minimum, og at det må ses hen til andre menneskerettslige standarder når det er relevant på særskilte områder, jf. UNGP prinsipp 12 og OECDs menneskerettighetskapittel. Det følger også av den nasjonale handlingsplanen for oppfølging av FNs veiledende prinsipper (2015) at andre standarder kan være relevante, avhengig av ulike forhold, som for eksempel rettigheter til urfolk, kvinner, nasjonale, etniske eller språklige minoriteter, barn, funksjonshemmede, samt fremmedarbeidere og deres familier.

Spørsmålet er om lovens definisjon av grunnleggende menneskerettigheter kun bør nevne de foreslått konvensjonene eller om listen bør inkludere flere internasjonale rammeverk, eventuelt en uttømmende liste. Spørsmålet er også om det er hensiktsmessig å ta inn nasjonalt regelverk på menneskerettighetsområdet i definisjonen, herunder Grunnlovens kapittel E om menneskerettigheter og menneskerettighetsloven.

Etter departementets vurdering vil en uttømmende liste synliggjøre hvilke grunnleggende menneskerettigheter det forventes at virksomhetene skal respektere og inkludere i deres arbeid for å oppfylle lovens plikter. Dette kan være positivt for lovens pliktsubjekter (større virksomheter), lovens rettighetssubjekter (forbrukere, organisasjoner, fagforeninger og andre) og tilsyns- og veiledningsmyndigheten (Forbrukertilsynet). NHO foreslår også at lovens definisjon ikke bare inneholder de relevante internasjonale rammeverkene, men også hvilke materielle bestemmelser som omfattes av pliktene som følger av loven. En slik løsning vil kunne gjøre det enda tydeligere for lovens brukere hvilke internasjonale forpliktelser virksomhetene skal ta i betraktning ved oppfyllelse av lovens plikter.

På den andre siden vil en uttømmende liste over internasjonalt og nasjonalt rammeverk, herunder de materielle bestemmelsene i disse, medføre behov for jevnlige oppdateringer og gjøre loven mindre dynamisk enn hva som er ønskelig. En uttømmende liste vil dessuten kunne medføre at relevante rettslige instrumenter utelukkes, og at eventuelle nye instrumenter ikke omfattes av loven uten lov- eller forskriftsendring. Departementet viser også til at hvilke standarder som er relevante, vil være avhengige av ulike forhold, og listen over relevante rettslige instrumenter vil derfor være ulik fra virksomhet til virksomhet.

Etter departementets vurdering er det viktig at definisjonen av grunnleggende menneskerettigheter samsvarer med UNGP og OECDs retningslinjer som loven ellers bygger på, og som det forventes at virksomhetene kjenner godt. Departementet foreslår derfor en definisjon av «grunnleggende menneskerettigheter» i tråd med utvalgets forslag. Departementet mener imidlertid at det ikke kommer tydelig nok frem av utvalgets lovforslag at opplistingen av konvensjoner i definisjonen ikke er uttømmende. For å hindre at bestemmelsen tolkes snevrere enn hva som er tilsiktet, foreslår departementet å tydeliggjøre i lovteksten at opplistingen ikke er uttømmende. Departementet foreslår videre en forskriftshjemmel til å kunne gi nærmere veiledning om hvilke internasjonale og nasjonale rammeverk som omfattes av definisjonen i forskrift, dersom det likevel viser seg å være behov for det.

Etter departementets vurdering vil det være en del av veilednings- og tilsynsorganets oppgave å utarbeide en oversikt over relevante rettslige instrumenter og materielle bestemmelser som omfattes av «grunnleggende menneskerettigheter». En slik veiledning vil kunne utformes dynamisk med nærmere forklaringer på hva som er forventet av virksomhetene. Etter departementets vurdering vil dette imøtekomme pliktsubjektenes behov for tydelighet.

Se forslag til åpenhetslov § 3 første ledd bokstav b og annet ledd.

7.2.3.2 Om anstendige arbeidsforhold

Departementet foreslår en endring i begrepsbruken sammenlignet med Etikkinformasjonsutvalgets forslag ved at «anstendige arbeidsforhold» benyttes i lovteksten fremfor begrepet «anstendig arbeid». Departementet mener som utvalget at det er hensiktsmessig med en egen definisjon av «anstendige arbeidsforhold». Departementet registrerer at det kan være noe overlapp mellom definisjonen av «grunnleggende menneskerettigheter» og definisjonen av «anstendig arbeid» slik utvalget har foreslått den, blant annet ved at ILOs kjernekonvensjoner er en del av definisjonen av «grunnleggende menneskerettigheter» og samtidig angir rettigheter som danner grunnlag for anstendige arbeidsforhold. Departementet bemerker imidlertid at menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold er nært knyttet sammen, og at det er vanskelig å trekke et nøyaktig skille mellom hva som er grunnleggende menneskerettigheter og hva som er anstendige arbeidsforhold. Begrepene må derfor sees i sammenheng. På samme måte som for begrepet «grunnleggende menneskerettigheter», foreslår departementet en forskriftshjemmel til å kunne gi nærmere veiledning i forskrift dersom det viser seg å være behov for det.

Det er spilt inn at definisjonen bør nevne familie- og forsørgerperspektivet, dvs. at anstendige arbeidsforhold gir en lønn som gjør det mulig å forsørge seg selv og sine familier. Dette aspektet fremkommer ikke direkte av utvalgets lovforslag, men det følger av utvalgets merknader at med «lønn å leve av» menes «lønn som gjør det mulig for arbeidstakere å forsørge seg selv og sine familier». Departementet er enig i dette. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig å presisere dette i lovteksten.

Se forslag til åpenhetslov § 3 første ledd bokstav c og annet ledd.

7.2.3.3 Om miljøpåvirkning

Virksomhetenes påvirkning på miljøet omfattes av Etikkinformasjonsutvalgets forslag til åpenhetslov dersom miljøpåvirkningen resulterer i negativ påvirkning på menneskerettighetene. Flere høringsinstanser argumenterer imidlertid for at loven også bør omfatte miljøpåvirkning som ikke resulterer i negativ påvirkning på menneskerettighetene. Enten som en del av lovens formål og virkeområde generelt, eller spesifikt for enten kunnskapsplikten, informasjonsplikten eller plikten til å gjennomføre og offentliggjøre aktsomhetsvurderinger.

Miljøinformasjonsloven regulerer både offentlige organers og offentlige og private virksomheters plikter til å ha og til å utgi miljøinformasjon. Miljøinformasjon omfatter både faktiske opplysninger og vurderinger om miljøet, faktorer som påvirker eller kan påvirke miljøet, og menneskers helse, sikkerhet og levekår i den grad de påvirkes eller kan bli påvirket av tilstanden i miljøet, se nærmere omtale i punkt 4.4.

Miljøinformasjonsloven oppstiller både en kunnskaps- og informasjonsplikt knyttet til miljøpåvirkning fra egen virksomhet. Miljøinformasjonsloven omfatter imidlertid ikke miljøpåvirkning i leverandørkjeden. Det oppstilles heller ikke en plikt til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger. Det vil si at pliktene som Etikkinformasjonsutvalget har foreslått i åpenhetsloven, strekker seg lengre enn pliktene i miljøinformasjonsloven.

Menneskerettigheter og utfordringer knyttet til klima- og miljøpåvirkning henger tett sammen, hvilket taler i retning av at åpenhetsloven utvides til å også omfatte miljøpåvirkning. En slik utvidelse vil også sikre harmoni mellom forpliktelsene for grunnleggende menneskerettigheter og miljø, og med OECDs retningslinjer som også omfatter miljøpåvirkning.

Ettersom det har ikke vært en del av Etikkinformasjonsutvalgets mandat å foreslå nye plikter knyttet til miljøpåvirkning, foreslår imidlertid ikke departementet å inkludere miljøpåvirkning i loven i denne omgang. Departementet legger opp til en evaluering av loven etter en tid og vurderer mottatte innspill i det videre arbeidet. Departementet er også kjent med at EU-kommisjonen arbeider med forslag til regler om aktsomhetsvurderinger for både menneskerettigheter og miljø, samt et forslag om selskapers aktsomhetsplikt mot å importere råvarer som forårsaker avskoging i tredjeland. Forslagene er ventet lagt frem i 2021, og vil dersom de vedtas, medføre behov for endringer i norsk rett.

7.3 Lovens pliktsubjekter og geografiske virkeområde

7.3.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Utvalget foreslår at loven skal gjelde for virksomheter som tilbyr varer og tjenester i Norge, jf. utvalgets lovforslag § 2 første ledd. Med «virksomhet» menes selskap, samvirkeforetak, forening, enkeltpersonforetak, stiftelse eller annen sammenslutning, jf. utvalgets lovforslag § 3 bokstav a. Loven skal også gjelde offentlig eid virksomhet som tilbyr varer og tjenester. Ifølge utvalgets merknader vil alle virksomheter i et konsern pålegges plikter etter loven. Selskaper i et konsern med norsk morselskap kan henvise til morselskapet for oppfyllelse av kunnskaps- og informasjonsplikten og plikten til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger. Ifølge merknaden til bestemmelsen omfatter loven også netthandelsaktører, inkludert dem som er basert i utlandet og tilbyr varer og tjenester i Norge.

For enkelte lovbestemmelser foreslår utvalget at pliktsubjektene avgrenses nærmere enn for loven for øvrig. Dette gjelder blant annet utvalgets forslag til § 10 om gjennomføring og offentliggjøring av aktsomhetsvurderinger som foreslås kun for større virksomheter. Med «større virksomheter» menes foretak som omfattes av regnskapsloven § 1-5, dvs. allmennaksjeselskap, børsnoterte selskaper og andre regnskapspliktige, samt foretak som på balansedagen oppfyller minst to av følgende tre vilkår: 1) over 70 millioner kroner i salgsinntekt, 2) over 35 millioner kroner i balansesum, 3) over 50 årsverk i gjennomsnittlig antall ansatte i regnskapsåret. Utvalget foreslår videre at § 6 om offentliggjøring av informasjon om produksjonssted kun skal gjelde for virksomheter som omsetter varer til forbruker, og at det inntas en forskriftshjemmel for å kunne begrense rekkevidden av § 6 ytterligere ved å unnta sektorer og grupper av virksomheter. Utvalget foreslår også en hjemmel som gir Kongen kompetanse til i forskrift å bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for virksomheter på Svalbard og Jan Mayen, jf. utvalgets lovforslag § 2 annet ledd.

7.3.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen, Amnesty International Norge (Amnesty), Arbeids- og velferdsdirektoratet, Bergen kommune, Coretta & Martin Luther King Instituttet for Fredsarbeid (King Instituttet), Digitaliseringsdirektoratet, Etisk handel Norge, Fellesrådet for Afrika, FOKUS – Forum for kvinner og utviklingsspørsmål, Forbrukerrådet, Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender, Frelsesarmeen, Hovedorganisasjonen Virke (Virke), Klima- og miljødepartementet (KLD), Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Norsk Journalistlag, OECD-kontaktpunktet, Raftostiftelsen,Regnskogfondet og Spire gir uttrykk for støtte til utvalgets forslag om at loven skal gjelde for alle virksomheter som tilbyr varer og tjenester i Norge. Etisk handel Norge, Forbrukerrådet og Virke uttrykker også støtte til at loven gjelder netthandelsaktører basert i andre land som tilbyr varer og tjenester i Norge. Dette vil, ifølge Etisk handel Norge, heve nivået og gi likere konkurransevilkår.

Samtidig argumenterer flere av høringsinstansene for at loven bør utvides til å gjelde enda flere pliktsubjekter enn foreslått.

Advokatforeningen, Amnesty, Bergen kommune, Fellesrådet for Afrika, FOKUS, Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender, Frelsesarmeen, King Instituttet, KLD, NIM, OECD-kontaktpunktet, Raftostiftelsen, Regnskogfondet og Spire argumenterer for at lovens virkeområde bør utvides til å ikke bare gjelde virksomheter som tilbyr varer og tjenester i Norge, men også norskregistrerte virksomheter som tilbyr varer og tjenester utenfor Norge. OECD-kontaktpunktet og Amnesty inkluderer i denne utvidelsen norske virksomheters datterselskaper med virksomhet i utlandet (ekstraterritoriell virkning). Amnesty viser til at FNs komité har lagt til grunn at FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter innebærer ekstraterritorielle forpliktelser for statene.

King Instituttet uttaler at det er viktig å utvide loven til også å gjelde norske virksomheter som tilbyr varer og tjenester utenfor Norge. Dette for å opprettholde påkrevd nivå av grunnleggende menneskerettigheter og ansvarlige arbeidsvilkår i henhold til UNGP, og for å legge et sterkere grunnlag for like konkurranseforhold mellom alle norske virksomheter. KLD påpeker at aktiviteten til norske virksomheter som bare foregår utenfor Norge, kan innebære risiko for menneskerettsbrudd med konsekvenser for miljø og klima, eller som følge av klima- og miljøpåvirkning, og at § 2 derfor bør vurderes styrket til å inkludere norske virksomheter globalt. Regnskogfondet viser til norske virksomheter som ikke selger varer og tjenester i Norge, men som opererer i utviklingsland innen sektorer som gruvedrift, olje, vannkraft og fornybar energi, hvor det foreligger høy risiko for å medvirke til skade på menneskerettigheter til urfolk og andre sårbare lokalsamfunn. FOKUS uttaler at risikoen for brudd på grunnleggende menneskerettigheter i leverandørkjeden har ingen direkte korrelasjon med hvem som er sluttkunden, og at dette bør reflekteres i loven.

Framtiden i våre hender, King Instituttet, OECD-kontaktpunktet og Regnskogfondet uttrykker støtte til utvalgets forslag om at loven skal gjelde for offentlig eide virksomheter, jf. § 3 bokstav a. OECD-kontaktpunktet påpeker at offentlig eid næringsvirksomhet har stort omfang og potensial til å påvirke mennesker, samfunn og miljø, og at det er bra at disse er omfattet av lovforslaget.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) kan ikke se at det er behov for å presisere at loven gjelder også offentlig eid virksomhet som tilbyr varer og tjenester, da alle sammenslutninger skal regnes som virksomheter, uavhengig av form og eierskap. NHO uttaler også at det er uklart hva som skal regnes som «offentlig eid virksomhet» som ikke allerede omfattes av definisjonen av «virksomhet». Virksomhet som er en del av det offentlige, for eksempel etater og direktorater, er, ifølge NHO, ikke vanlig å regne som «eid» av det offentlige. NHO mener det er nødvendig å klargjøre hvilke typer eller former for offentlig virksomhet som omfattes.

Amnesty, Fellesrådet for Afrika, Framtiden i våre hender, Hope for Justice, Raftostiftelsen og Regnskogfondet argumenterer for at loven i tillegg til å gjelde offentlig eide virksomheter som tilbyr varer og tjenester, også bør gjelde offentlige organer som tilbyr varer og tjenester. Amnesty og Hope for Justice uttaler at offentlig sektor årlig foretar betydelige innkjøp av varer og tjenester og at lovens virkeområde derfor bør utvides til å inkludere disse. Å unnta offentlige organer som kjøper og formidler varer og tjenester fra krav om tilbørlig aktsomhet i relasjon til menneskerettigheter og miljø fremstår, ifølge Amnesty og Regnskogfondet, som vilkårlig og problematisk. King Instituttet mener det er avgjørende at offentlig virksomhet omfattes av lovforslaget da dette er essensielt for å møte forpliktelsene i Pilar 1 av UNGP. Instansen uttaler:

«Offentlig innkjøp representerer en betydelig del av den globale økonomien med 15–20 % av det globale bruttonasjonalproduktet, og krenkelser av menneskerettigheter og uanstendig arbeid forekommer i leverandørkjeder uavhengig av om det er offentlige virksomheter eller private selskaper som er innkjøper av varene og tjenestene. Forskning viser at selv om Norge totalt sett ligger fremme i innsatsen for å unngå menneskerettighetskrenkelser i globale leverandørkjeder, så påpekes det at det ikke jobbes systematisk nok med dette fra de ulike offentlige instansene. Å inkludere offentlige virksomheter i lovforslaget er nødvendig for å forhindre at skattebetalernes penger indirekte kan bidra til å støtte ulovlige aktiviteter.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet anbefaler at det ikke åpnes for generelle unntak for sektorer eller grupper av virksomheter, men at det heller bør foretas en skjønnsmessig vurdering av hvert tilfelle. Også LO mener at det er en uheldig løsning at forslaget åpner opp for at enkelte næringsområder eller bransjer kan unntas, og uttaler at det er vanskelig å se noen grunn til at kravene om åpenhet med hensyn til grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid ikke skal gjelde alle. LO ser imidlertid grunner til at enkelte bransjer kan ha større behov enn andre når det gjelder informasjon og veiledning om loven og hvordan den kan tilpasses næringsvirksomhet i ulike deler av bransjer og kulturer. Ifølge LO vil et utgangspunkt være næringer med allmenngjorte tariffavtaler, dvs. bransjer der en stor del av virksomheten har vist vansker med å følge lov- og avtalefestede ordninger.

Andre høringsinstanser argumenterer for mulige avgrensninger av pliktsubjekter, enten for loven i sin helhet eller for enkelte av pliktene.

NHO uttaler at de støtter et skille mellom små og mellomstore virksomheter, og større virksomheter. NHO uttaler at det er ambisiøst å legge opp til at loven skal gjelde for alle virksomheter, og påpeker at dette er en ny type regulering for et stort antall virksomheter, og at mange av dem er små og mellomstore, med mindre ressurser til å gjennomføre aktiviteter utenfor kjernevirksomheten. Ifølge NHO har større virksomheter stort sett bedre forutsetninger for kunnskap om leverandørkjedene og større muligheter til å påvirke forholdene. Norges Bondelag mener det er klokt med et skille mellom små og store aktører i loven slik at kravene ikke påfører små bedrifter et unødig stort byråkrati og store kostnader. Viken fylkeskommune uttaler at det er bra at loven skiller på kravene til store og kravene til små og mellomstore bedrifter samtidig som det ikke fritar disse i åpenhet og å kunne bli etterspurt og ettergått i sine leverandørkjeder. Akademikerne understreker viktigheten av at lovforslaget og gjennomføringen ivaretar små aktører slik at kostnadene ikke blir uforholdsmessig store for disse virksomhetene. Regelrådet savner en nærmere vurdering av om det er nødvendig å inkludere mindre bedrifter ut fra et kostnad-nytteperspektiv. KS Bedrift foreslår at det oppstilles en terskel knyttet til virksomhetens omsetning eller antall ansatte for å omfattes av loven. NHO argumenterer for ulike avgrensninger for eksempel ut fra virksomhetens størrelse eller de bransjene der myndighetene mener at risikoen er størst. NHO mener at nytteverdien av en lov vil være forholdsvis langt større overfor de virksomhetene som har reell risiko og påvirkningskraft. Den reduserte nytten ved å unnta noen virksomheter fra en lov, vil, ifølge NHO, være tilsvarende mindre. Ifølge NHO bør det derfor oppstilles en omsetningsterskel i loven som unntar mindre virksomheter fra lovens anvendelsesområde. Denne omsetningsterskelen kan eventuelt være på samme nivå som i andre lover med tilsvarende unntak.

Ifølge KS Bedrift bør loven være tydeligere innrettet mot virksomheter og bransjer i markeder der det er dokumentert risiko for brudd på menneskerettigheter og uanstendige arbeidsforhold. Også Finansieringsselskapenes Forening uttaler at en stor andel av norske foretak driver virksomhet innen tjenesteytende næringer der leverandørkjedeproblematikken langt på vei er fraværende, og stiller spørsmål ved om lovens virkeområde kan avgrenses til utvalgte sektorer.

NHO uttaler at lovens virkeområde bør gi klarere uttrykk for at det er næringsvirksomhet som er omfattet, dvs. at varer og tjenester tilbys mot vederlag og av et visst omfang og en viss varighet. NHO uttaler at de formene for sammenslutninger som er nevnt, vil som regel ta betalt for varer og tjenester, men det finnes for eksempel foreninger og organisasjoner som tilbyr tjenester som kommer noen til gode, uten at det er noe vederlag knyttet direkte til tjenesten. Framtiden i våre hender foreslår at enkeltpersonforetak og foreninger unntas fra loven da de mener at den positive effekten av å lovregulere slike institusjoners virksomhet er svært begrenset. Regelrådet savner en nærmere vurdering av om det er nødvendig å inkludere foreninger ut fra et kostnad-nytteperspektiv, for eksempel et idrettslag som selger sokker til inntekt for klubben. Også KS Bedrift mener at loven kun bør gjelde virksomheter «som driver næringsvirksomhet», slik at kommunale og andre offentlig eide bedrifter som er opprettet for å utføre lovpålagte oppgaver og/eller tilby fellestjenester i utvidet egenregi, og som ikke driver næringsvirksomhet, faller utenfor lovens virkeområde. Dette gjelder for eksempel interkommunale krisesentre som tilbyr lovpålagte tjenester etter krisesenterloven og brann- og redningsbedrifter som utfører i hovedsak lovpålagte oppgaver etter brannvernlovgivningen på vegne av eierkommunene sine. Ifølge instansen bør derimot de kommunale bedriftene som eventuelt driver næringsvirksomhet omfattes av loven.

Ifølge Byggenæringens Landsforening bør loven avgrenses til å gjelde virksomheter som selv importerer varer til Norge. Virksomheter som kjøper varer som allerede er importert, har, ifølge instansen, ikke samme mulighet til å påvirke selve leverandørkjeden.

NHO argumenterer for at enkelte utenlandske bedrifter bør unntas. Tyngende lovgivning kan, ifølge NHO, gjøre det mindre attraktivt for enkelte utenlandske bedrifter å tilby varer og tjenester i Norge. Dette kan gjøre det vanskeligere og dyrere for norske bedrifter og forbrukere å skaffe seg de varer og tjenester de etterspør, og således svekke konkurransen i markedet. NHO stiller også spørsmål ved om det ikke er vanskeligere å oppnå etterlevelse hos utenlandske bedrifter enn hos norske.

Ifølge Norges Fiskarlag må lovforslaget ta høyde for at enkelte næringer har behov for å skjermes, og således unntas fra lovens plikter. Fiskeflåten er allerede pålagt en omfattende rapporteringsplikt, og instansen forventer derfor at flåten ikke pålegges ytterligere plikter. Aktuell informasjon må, ifølge instansen, kunne hentes fra den myndighet som har mottatt fiskernes rapporterte informasjon. Instansen bemerker også at hvalfangstnæringen til tider blir utsatt for trusler om boikott, og mener at dersom det innføres transparente ordninger der alle og enhver kan se leverandørene i kortene, vil også grupperingen som er imot hvalfangst kunne utnytte dette ved å gå på leverandørkjedene til hvalfangstnæringen og framsette trusler om boikott av disse. Dette kan, ifølge Norges Fiskarlag, føre til at bedrifter som bidrar med varer og tjenester til hvalfangstnæringen kan få problemer. Nordland fylkes fiskarlag argumenterer tilsvarende.

7.3.3 Departementets vurderinger

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at åpenhetsloven skal gjelde alle virksomheter som tilbyr varer og tjenester i Norge. Mange høringsinstanser støtter dette, mens enkelte argumenterer for at lovens pliktsubjekter bør avgrenses blant annet ut fra størrelse. Andre mener loven bør utvides til å også gjelde norske virksomheter som tilbyr varer og tjenester i utlandet.

Departementet har forståelse for utvalgets forslag om at loven skal gjelde alle virksomheter. Alle virksomheter, uavhengig av størrelse, kan risikere å krenke menneskerettighetene. I tillegg forventes det allerede i dag at alle virksomheter kjenner til og etterlever FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper som forslaget til åpenhetslov bygger på. For mange av de mindre virksomhetene vil imidlertid pliktene i åpenhetsloven innebære noe nytt. Departementet ser at utvalget har hatt som intensjon å begrense byrdene på de mindre virksomhetene gjennom lovens prinsipp om risikobasert tilnærming og forholdsmessighet, og forslaget til kunnskapsplikt som vil kreve mindre av virksomhetene enn plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger. Departementet er likevel bekymret for byrdene for de mindre virksomhetene som følge av lovforslaget. Både for den enkelte virksomheten som har få ansatte og begrensede ressurser, men også samlet vil kostnadene ved å inkludere mindre virksomheter være betydelige, selv med grepene som utvalget har foreslått. De større virksomhetene har i dag etter departementets vurdering bedre forutsetninger til å sette seg inn i og gjennomføre det som åpenhetsloven krever, og til å få til endringer i de globale leverandørkjedene. Departementet foreslår derfor at loven i første omgang omfatter større virksomheter, og at loven evalueres etter at loven har virket en periode, hvor effekten av loven vurderes og hvor det samtidig vurderes om loven skal utvides til å gjelde flere virksomheter, for eksempel basert på en risikovurdering av enkelte bransjer. Det er også fordelaktig at tilsyns- og veiledningsorganet får opparbeidet seg god kompetanse til å kunne gi god veiledning før loven eventuelt utvides til å også omfatte mindre virksomheter.

Etikkinformasjonsutvalget har foreslått en definisjon av større virksomheter som samsvarer med det regnskapsloven anser som foretak som ikke er små. Det vil si at definisjonen omfatter alle store og mellomstore virksomheter. Dette er virksomhetene som etter regnskapsloven plikter å utarbeide årsberetning, jf. § 3-1 annet ledd. I henhold til regnskapsloven § 3-3 a skal disse i årsberetningen blant annet gi informasjon om arbeidsmiljø, likestilling og forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning av det ytre miljø. Noen større virksomheter er store foretak, jf. regnskapsloven § 1-5. Disse er underlagt krav til redegjørelse om samfunnsansvar i regnskapsloven § 3-3 c. Store foretak omfatter allmennaksjeselskap, samt «regnskapspliktige hvis aksjer, andeler, grunnfondsbevis eller obligasjoner noteres på børs, autorisert markedsplass eller tilsvarende regulert marked i utlandet», jf. regnskapsloven § 1-5. I tillegg tilkommer enkelte finansforetak som er klassifisert som store foretak etter annen regulering. I konsekvensutredningen av forslaget til ny åpenhetslov er 8 830 virksomheter identifisert å falle innenfor definisjonen av «større virksomheter».

Departementet er enig i utvalgets forslag til definisjon av «større virksomheter». Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig at de samme pliktsubjektene omfattes av åpenhetsloven og regnskapslovens redegjørelsesplikt. Dette vil bidra til klarhet i regelverket og for virksomhetene som skal vurdere om de omfattes av åpenhetsloven. Departementet foreslår derfor at loven gjelder for større virksomheter slik utvalget foreslår disse definert.

Når det gjelder lovens geografiske virkeområde, har utvalget foreslått at loven skal gjelde virksomheter som tilbyr varer og tjenester i Norge. Dette inkluderer både norske virksomheter og utenlandske virksomheter, så lenge disse tilbyr varer og tjenester i Norge. Flere høringsinstanser har spilt inn at åpenhetslovens pliktsubjekter også bør inkludere norske virksomheter som tilbyr varer og tjenester i utlandet. Etter departementets vurdering vil dette kunne svekke konkurransen for norske virksomheter i de internasjonale markedene ved at de norske virksomhetene pålegges plikter som internasjonale konkurrenter ikke må forholde seg til. Samtidig vil dette sikre like konkurransevilkår for alle større norske selskaper. Etter departementets vurdering bør det ikke være avgjørende for om en virksomhet omfattes av åpenhetsloven hvor virksomhetens varer og tjenester tilbys. Departementet foreslår derfor at åpenhetsloven omfatter større virksomheter som er hjemmehørende i Norge, og som tilbyr varer og tjenester i eller utenfor Norge. En slik tilnærming vil være i tråd med hvilke virksomheter som omfattes av regnskapslovens plikt til å utarbeide årsberetning etter § 3-1 annet ledd, og de internasjonale prinsippene og retningslinjene. Det følger eksempelvis av UNGP første veiledende prinsipp i kapittel II om hva som er statenes oppgave at statene bør klart fastslå at de forventer at alle selskaper som er hjemmehørende innenfor landets grenser og/eller i deres jurisdiksjon, respekterer menneskerettighetene i alle deler av sin virksomhet.

Spørsmålet er hva vurderingen av om en virksomhet er «større virksomhet» skal bero på. Ifølge regnskapsloven § 1-6 fjerde ledd skal vurderingen av om et morselskap anses som et lite foretak vurderes ut fra konsernet, dvs. morselskap og datterselskap, sett som en enhet. Datterselskap tas med i vurderingen uavhengig av om disse er registrert i eller utenfor Norge. Departementet mener at dette er en god løsning også for åpenhetsloven. Dette vil hindre at konsern som klart overstiger kriteriene for «større virksomhet», kan organisere seg på en bestemt måte for å slippe å falle innenfor lovens virkeområde. Departementet mener også at det er positivt at vurderinger etter åpenhetsloven følger samme system som regnskapsloven. Departementet foreslår derfor at vurderingen av om et morselskap er en «større virksomhet» etter åpenhetsloven skal gjøres ut fra om konsernet sett som en enhet oppfyller vilkårene for «større virksomhet».

Departementet foreslår videre at åpenhetslovens geografiske virkeområde også omfatter større utenlandske virksomheter som er skattepliktige i Norge, og som tilbyr varer og tjenester i Norge. Dette er i tråd med det geografiske virkeområdet til regnskapsloven. Slike utenlandske virksomheter vil være registreringspliktige i Norge. Etter departementets vurdering vil det være krevende å kontrollere om utenlandske virksomheter som ikke er registreringspliktige i Norge, skal anses som en «større virksomhet» som følgelig skal etterleve lovens krav. Også håndhevingen av loven generelt vil være vanskelig overfor disse aktørene. Etter departementets vurdering vil et geografisk virkeområde tilsvarende regnskapsloven sikre harmoni mellom åpenhetslovens plikter og plikten til å utarbeide årsberetning i regnskapsloven.

Mange instanser er opptatt av at offentlig sektor omfattes av loven. Departementet anser det som hensiktsmessig å begrense lovens pliktsubjekter til de samme pliktsubjektene som ikke anses som små foretak i regnskapslovens forstand. Hvem som er regnskapspliktige etter regnskapsloven fremgår av regnskapsloven § 1-2, og skal tilsvarende danne utgangspunktet for pliktsubjektene etter åpenhetsloven. Det betyr blant annet at kommuner, interkommunale foretak og statlige virksomheter, dvs. forvaltningsorganer, ikke vil omfattes av åpenhetsloven, da disse ikke er regnskapspliktige etter regnskapsloven. Statsforetak, dvs. foretak som er eid av staten og som drives som andre private selskaper, vil imidlertid omfattes dersom vilkårene som oppstilles i definisjonen er oppfylt. Etter departementets vurderinger bør andre typer avgrensninger eller presiseringer enn det som følger av regnskapsloven unngås. Dette vil gi loven et tydelig fokusområde og gjøre at åpenhetsloven og regnskapsloven harmonerer godt. Departementet legger også vekt på at offentlig sektor må forholde seg til anskaffelsesloven ved offentlige innkjøp. Offentlige oppdragsgivere pålegges etter anskaffelsesregelverket å ta hensyn til menneskerettigheter og arbeidsforhold ved gjennomføringen av sine anskaffelser, jf. anskaffelsesloven § 5.

Enkelte instanser har uttalt at loven bør avgrenses til virksomheter som driver næringsvirksomhet, og enkelte uttaler at for eksempel enkeltpersonsforetak og foreninger bør vurderes unntatt fra loven. Departementet foreslår imidlertid ingen avgrensning i definisjonen av «større virksomheter» basert på om virksomhetene driver næringsvirksomhet eller ikke. Etter departementets vurdering vil en avgrensning til «større virksomheter» gjøre det unødvendig å unnta foreninger og organisasjoner som tilbyr varer og tjenester fra lovens anvendelsesområde. Det samme gjelder enkeltpersonsforetak. Departementet foreslår likevel en forskriftshjemmel til å i forskrift kunne unnta enkelte virksomheter fra lovens pliktsubjekter.

Enkelte høringsinstanser argumenterer for at lovens pliktsubjekter bør avgrenses blant annet ut fra hvilke produkter som tilbys eller om de selv importerer varer til Norge. Til dette vil departementet bemerke at loven baserer seg på prinsippet om risikobasert tilnærming og forholdsmessighet. Dette innebærer at hver enkelt virksomhet selv skal kartlegge hvor i deres produksjon det foreligger risiko for negativ påvirkning på menneskerettigheter og selv ut fra denne kartleggingen vurdere hvordan de skal jobbe med menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Prinsippet om risikobasert tilnærming innebærer at det stilles ulike forventninger til virksomheter ut fra blant annet bransje, hvilke produkter virksomhetene tilbyr og hvor i verden produksjonen finner sted. Etter departementets vurdering vil det være en viktig del av virksomhetenes ansvar å selv vurdere hvorvidt deres produksjon innebærer risiko for negativ påvirkning på menneskerettighetene. Derfor vil det etter departementets vurdering ikke være hensiktsmessig å avgrense loven ut fra en generell vurdering av hva som er risikofylte produkter. Når det gjelder om loven bør unnta virksomheter som ikke selv importerer varer på grunn av deres manglende mulighet til å påvirke selve leverandørkjeden, vil departementet påpeke at dette også vil hensyntas gjennom prinsippet om risikobasert tilnærming og forholdsmessighet.

Det påpekes at virksomheter som faller utenfor lovens virkeområde, fortsatt kan anses omfattet av UNGP og OECDs retningslinjer og dermed forventes å følge disse.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel tilsvarende utvalgets forslag som gir Kongen kompetanse til å bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for virksomheter på Svalbard og Jan Mayen. Departementet foreslår i tillegg en tilsvarende forskriftshjemmel for de norske bilandene.

Se forslag til åpenhetslov § 2 og § 3 bokstav a.

7.4 Lovens rekkevidde – virksomhet, leverandørkjede og forretningspartner

7.4.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Utvalget foreslår at loven skal sikre informasjon om grunnleggende menneskerettigheter og arbeidsforhold «i virksomheter og i leverandørkjeder», jf. utvalgets lovforslag § 1. Med «virksomhet» mener utvalget selskap, samvirkeforetak, forening, enkeltpersonforetak, stiftelse eller annen sammenslutning, inkludert offentlig eid virksomhet som tilbyr varer og tjenester, jf. utvalgets lovforslag § 3 bokstav a. Med «leverandørkjeder» mener utvalget alle vare- og tjenesteytende virksomheter som leverer produkter eller innsatsfaktorer til en virksomhet, jf. utvalgets lovforslag § 3 bokstav c. Med «innsatsfaktor» mener utvalget råvarer, komponenter, tjenester samt transport og annet. Ifølge utvalgets merknader omfatter leverandørkjeden de aktiviteter, organisasjoner, aktører, teknologi, informasjon, ressurser og tjenester som er involvert i prosessen med å flytte og bearbeide et produkt fra råvarestadiet til et ferdig produkt. Utvalget skriver også at i den moderne økonomien vil returordninger og annen avhending av kjøpt vare fra selgers side være del av leverandørkjeden, for eksempel etterfølgende tjenesteyting i forbindelse med resirkulering av en ting eller deler av tingen.

7.4.2 Høringsinstansenes syn

7.4.2.1 Om definisjonen av virksomhet og leverandørkjede

Det er kun Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) som har uttalt seg om definisjonen av «virksomhet» når det gjelder rekkevidden av lovens plikter. NHO uttaler at det ikke ser ut som loven oppstiller noen begrensning når det gjelder hvilke deler av en virksomhet som skal være omfattet av blant annet kravet om kunnskap og informasjon. NHO mener det er nærliggende at pliktene i loven blir knyttet til de varer og tjenester som tilbys i Norge, og ikke de varer og tjenester som tilbys utenfor Norge. Øvrige høringsinstanser som har kommentert definisjonen av «virksomhet», uttaler seg om avgrensningen av lovens pliktsubjekter, se punkt 7.3.2.

Når det gjelder definisjonen av leverandørkjeder, mener UNICEF Norge at innsatsfaktorer med opphav fra resirkulerte materialer og komponenter bør nevnes som del av leverandørkjeden. Instansen viser til at miljøfordelene ved storskala gjenvinningsindustri er betydelige, men at de farlige forholdene ved innsamling av gjenbruksmaterialer ofte er skjult. Barn blir, ifølge instansen, ofte avfallsplukkere på gata eller på søppelfyllinger. Gitt risikoen for skade, kronisk sykdom og eksponering for farlige stoffer, anses barnearbeid i disse resirkuleringsaktivitetene som den verste formen for barnearbeid. Instansen mener at definisjonen av leverandørkjede ikke er tydelig nok, og at den også bør inneholde prosessering og fremstilling av resirkulerte innsatsfaktorer.

Bergen kommune mener at definisjonen av leverandørkjede kan medføre at pliktene i loven ikke vil gjelde dersom virksomheten i sin kjede har enkeltpersoner (inkludert barn) som eksempelvis plukker eller samler råvarer og selger det på et lokalt marked. Virksomhetsbegrepet bør derfor, ifølge Bergen kommune, vurderes utvidet, eventuelt at det legges til at pliktene også gjelder dersom enkeltpersoners bidrag inngår i kjeden.

Fair Trade Norge uttaler at fokus på råvareleddet må løftes opp og nevnes eksplisitt i loven som en del av leverandørkjeden. Instansen påpeker at ved en rekke produkter ligger den største risikoen for medvirkning til brudd på menneskerettigheter i råvareleddet. Dette kommer, ifølge instansen, tydelig frem i US department of Labour sin List of Goods Produced by Child labour or Forced Labour.

NHO viser til at definisjonen av leverandørkjede oppstiller viktige grenser for pliktene etter loven, og at disse grensene bør være så presise som mulig. Uten tydeligere avgrensninger i loven eller i en proposisjon, kan loven, ifølge NHO, oppfattes som uavgrenset når det gjelder hvilke leverandører virksomhetene skal ha kunnskap om. NHO oppfordrer departementet til å tydeliggjøre grensene. NHO viser blant annet til at med begrepet «vare- og tjenesteytende» som utgjør en del av definisjonen av leverandørkjede, skal man, ifølge Etikkinformasjonsutvalgets merknader, regne virksomheter som har «en direkte tilknytning til selskapets forretningsvirksomhet, produkter og tjenester». Ifølge NHO ligger det en avgrensning i den «direkte» tilknytningen, i motsetning til en indirekte tilknytning. Ifølge NHO kunne man tenke seg et skille mellom leverandører som selger varige driftsmidler, som virksomheten/kunden bruker til å skape inntekter («andre driftskostnader» etter regnskapsloven), og leverandører som bidrar til de varer/tjenester som skal tilbys («varekostnader»). En «direkte» tilknytning ville da, ifølge NHO, gjelde sistnevnte. Med henvisningen til «selskapets forretningsvirksomhet» er det likevel ikke, ifølge NHO, tydelig om det er ment å være et slikt skille.

7.4.2.2 Om påvirkning utenfor virksomheten og leverandørkjedene

Advokatforeningen, Amnesty International Norge, Coretta & Martin Luther King Instituttet for Fredsarbeid,Fair Play Bygg Oslo og omegn, Fair Trade Norge, Fellesrådet for Afrika, FOKUS – Forum for kvinner og utviklingsspørsmål, Forum for utvikling og miljø, Klima- og miljødepartementet, OECDs kontaktpunkt, Raftostiftelsen, Redd Barna, Regnskogfondet og Responsible Business Advisors (RBA) kommenterer at lovteksten, enten det gjelder lovens formål og virkeområde eller de ulike pliktene som pålegges virksomhetene, utelukkende har fokus på menneskerettighetsbrudd internt «i virksomheter og i leverandørkjeder», jf. eksempelvis lovens formål i § 1, kunnskapsplikten i § 5 og informasjonsplikten i § 7.

Høringsinstansene påpeker at menneskerettighetsbrudd ofte ikke ses innad i virksomhetene, og de er derfor opptatt av at pliktene ikke begrenses til påvirkning i virksomheter og i leverandørkjeder, men at loven også må gjelde påvirkning utenfor egen virksomhet og virksomhetens leverandørkjeder, og at dette tydeliggjøres i lovteksten. Høringsinstansene løfter frem ulike grupper som påvirkes av virksomhetens aktiviteter, for eksempel urfolk, lokalbefolkning, fagforeningsledere og menneskerettighetsforkjempere, kvinner, barn, minoriteter og andre utsatte individer og grupper, og miljøet.

FOKUS og RBA trekker også fram beslagleggelse av landareal i forbindelse med utbygging av gruver, damanlegg eller fabrikker, forurensning av drikkevann i garving eller klesproduksjon, og overdreven bruk av makt fra sikkerhetsstyrker og vakter mot lokalbefolkningen. Fellesrådet for Afrika trekker fram at de ofte ser at lokalsamfunnet i områder der selskaper utfører sin virksomhet i like stor grad blir rammet av selskapenes brudd på menneskerettighetene som arbeidstakerne, for eksempel ved oppkjøp av felles jord, brudd på lovnader om oppbygging av infrastruktur, ødeleggelse av jakt og fiskeområder og forurensning av grunnvann. Instansen trekker også frem at menneskerettighetsforkjempere som tar kampen for egne og andres rettigheter og mot miljøødeleggelser ofte blir utsatt for målrettede angrep.

Fair Play Bygg Oslo og omegn trekker frem losji som arbeidsgiver leier ut til arbeidstaker, som ikke er en arbeidsplass, men som ofte er helsefarlig med dårlig hygieniske forhold, er brannfarlig og uten rømningsveier, samt trang og dyr for arbeidstaker. Ifølge instansen kan arbeidsgiver i tillegg ulovlig overvåke, lese e-post og misbruke ID, utøve sosial kontroll og framsette trusler.

7.4.3 Departementets vurderinger

7.4.3.1 Om definisjonen av virksomhet, leverandørkjede og forretningspartner

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at lovens plikter knyttes til forhold «i virksomheten og virksomhetens leverandørkjede». Begrepet «virksomheten» benyttes i to ulike betydninger i utvalgets lovforslag. Først og fremst brukes det for å beskrive pliktsubjektet, men det brukes også enkelte steder for å beskrive virksomhetens aktivitet og pliktenes rekkevidde. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig å bruke ulike begreper på pliktsubjektet og rekkevidden av pliktene som reguleres. Departementet foreslår derfor at begrepet «forretningsvirksomhet» brukes for å beskrive aktiviteten og rekkevidden av lovens plikter.

Etter departementets vurdering må hva som er «forretningsvirksomheten» vurderes ut fra den samme enheten som er vurdert opp mot lovens pliktsubjekt. Departementet foreslår i punkt 7.3.3 at man i vurderingen av om et morselskap er en «større virksomhet» må ta i betraktning konsernet sett som en enhet. Det vil si at morselskapets forretningsvirksomhet omfatter aktiviteten til både morselskapet og datterselskapene, uavhengig av hvor datterselskapene er registrert. Morselskapets aktsomhetsvurderinger skal derfor omfatte risiko knyttet til både morselskap og datterselskapenes aktiviteter, uavhengig av hvor datterselskapene er registrert. Dette samsvarer med UNGP hvor det blant annet følger av det andre veiledende prinsippet om statens oppgave i kapittel II at statene bør klart fastslå at de forventer at alle selskaper respekterer menneskerettighetene i alle deler av sin virksomhet. Utenlandske virksomheters forretningsvirksomhet vil etter departementets vurdering omfatte aktiviteten til den delen av virksomheten som er registrert i Norge.

Departementet presiserer at det varierer i hvilken grad morselskaper har rettslig tilgang til å kreve utlevert opplysninger som er nødvendig for å foreta aktsomhetsvurderinger og utgi informasjon om utenlandsregistrerte datterselskaper, blant annet som følge av nasjonal lovgivning og om selskapet er heleid eller deleid. Etter departementets vurdering vil morselskapets plikter etter loven måtte tilpasses dette.

Når det gjelder hva som bør omfattes av «leverandørkjede», har enkelte høringsinstanser spilt inn at definisjonen som utvalget foreslår er noe snevrere enn begrepet «forretningsforbindelser» som følger av OECDs retningslinjer, og som omfatter leverandørkjeder og forretningsforbindelser som ikke er en del av leverandørkjeden. Enkelte høringsinstanser har også stilt spørsmål ved om definisjonen omfatter råvareleddet, innsatsfaktorer med opphav fra resirkulerte materialer og komponenter, og om enkeltpersoners bidrag inngår i definisjonen. Det er også stilt spørsmål om det skal oppstilles et skille mellom direkte og indirekte bidrag til vare- og tjenesteproduksjonen.

Departementet er enig i at det kan virke som utvalgets forslag til definisjon av «leverandørkjede» er noe snevrere enn begrepet «forretningsforbindelser» etter OECDs retningslinjer. Begrepet «forretningsforbindelser» er i retningslinjene definert som «forbindelser til forretningspartnere, enheter i leveransekjeden og enhver annen ikke-statlig eller statlig enhet som har en direkte tilknytning til selskapets forretningsvirksomhet, produkter eller tjenester». Departementet er usikker på om det har vært utvalgets intensjon å ha snevrere rekkevidde enn retningslinjene, eller om det har vært meningen at ordlyden «leverandørkjede» skal dekke det samme som retningslinjene. Definisjonen synes imidlertid å ha dannet utgangspunktet for utvalgets definisjon av «leverandørkjede». Utfordringen med definisjonen av «forretningsforbindelse» i OECDs retningslinjer er imidlertid at den ikke har helt klare grenser. Dette gjør det utfordrende å angi en klar definisjon som samsvarer med retningslinjene.

Etter departementets vurdering vil det være hensiktsmessig at definisjonen av leverandørkjeder, og dermed lovens rekkevidde, i størst mulig grad samsvarer med det som omfattes av «forretningsforbindelser» i OECDs retningslinjer. En løsning kunne vært å bruke samme begrep og definisjon som OECDs retningslinjer, dvs. «forretningsforbindelser». En lovregulering av forventningene til næringslivet gjør det imidlertid etter departementets vurdering nødvendig med klarere grenser for hva som omfattes av loven, enn det som følger av OECDs retningslinjer. Det vil også etter departementets vurdering være hensiktsmessig å bruke begrepet «leverandørkjede» siden dette er et innarbeidet begrep som også i seg selv er beskrivende for hva som omfattes. Departementet foreslår derfor at begrepet «leverandørkjede» brukes i loven, slik utvalget foreslår, men med enkelte justeringer i definisjonen.

Departementet foreslår at det synliggjøres i definisjonen at «leverandørkjede» omfatter hele kjeden av leverandører og underleverandører som inngår i en virksomhets produksjon av varer og levering av tjenester. Leverandørers og underleverandørers forretningspartnere vil omfattes av ordlyden, så lenge disse leverer varer og tjenester som inngår i virksomhetens (dvs. pliktsubjektets) levering av tjenester eller produksjon av varer. Med dette stilles det altså krav til at det foreligger en forretningsmessig tilknytning mellom leverandørers og underleverandørers forretningspartnere og virksomheten som er pliktsubjekt etter loven. Forretningspartnere som leverer varer og tjenester til leverandører og underleverandører som ikke inngår i pliktsubjektets levering av tjenester og produksjon av varer, vil derfor ikke omfattes.

Utvalget foreslår at begrepet leverandørkjede omfatter alle vare- og tjenesteytende virksomheter som leverer produkter eller «innsatsfaktorer» til en virksomhet. I merknadene til bestemmelsen er det presisert at «innsatsfaktorer» vil være råvarer, komponenter, tjenester samt transport og annet. Departementet er enig i denne inkluderingen, og foreslår at begrepet «innsatsfaktorer» fremdeles skal være en del av definisjonen av leverandørkjede. Etter departementets vurdering vil innsatsfaktorer med opphav fra resirkulerte materialer og komponenter omfattes av definisjonen. Hva som omfattes av begrepet «innsatsfaktor» presiseres i merknad til bestemmelsen. Selv om «råvarer» i utgangspunktet omfattes av begrepet «innsatsfaktor» foreslår imidlertid departementet at det synliggjøres i lovteksten at leverandørkjeden omfatter alle ledd i leverandørkjeden, fra råvarestadiet til ferdig produkt. En solgt vare som blir returnert som en del av sirkulær økonomi for å bli gjenbrukt, vil kunne inngå i en ny leverandørkjede.

Når det gjelder enkeltpersoners bidrag som inngår i leverandørkjeden, er departementet enig med Bergen kommunes innspill om at dette bør omfattes av «leverandørkjede», slik at pliktene i loven vil gjelde der virksomheten i sin kjede har enkeltpersoner, som for eksempel barn som plukker eller samler råvarer og selger det på et lokalt marked. Departementet foreslår imidlertid ikke at dette presiseres direkte i lovteksten, men foreslår en justering av definisjonen av leverandørkjede ved å benytte formuleringen «enhver» i kjeden av leverandører og underleverandører som leverer innsatsfaktorer, varer eller tjenester som inngår i en virksomhets levering av tjenester eller produksjon av varer. Med formuleringen «enhver» skal også enkeltpersoners bidrag omfattes. Dette presiseres også i merknaden til bestemmelsen.

For at loven skal få samme rekkevidde som OECDs retningslinjer ved å også omfatte forretningsforbindelser som faller utenfor leverandørkjeden, foreslår departementet i tillegg til «leverandørkjede» at loven gjelder «forretningspartner». Departementet foreslår at begrepet «forretningspartner» omfatter enhver som leverer varer og tjenester direkte til virksomheten (dvs. pliktsubjektet), men som ikke omfattes av definisjonen av «leverandørkjede». Dette vil omfatte alle som står i et direkte kontraktsforhold med virksomheten, men som ikke leverer varer og tjenester som er en del av virksomhetens produksjon, for eksempel leverandør av kontorrekvisita, reklamebyrå osv. Leverandørers og underleverandørers forretningspartnere som leverer innsatsfaktorer, varer eller tjenester til leverandørene og underleverandørene og som inngår i virksomhetens (dvs. pliktsubjektets) levering av tjenester og produksjon av varer, vil omfattes av definisjonen av «leverandørkjede». Etter departementets vurdering vil definisjonen av «leverandørkjede» og «forretningspartner» samlet tilsvare definisjonen av «forretningsforbindelse» i OECDs retningslinjer.

Se forslag til åpenhetslov § 3 bokstav d og e.

7.4.3.2 Om påvirkning utenfor virksomheten og leverandørkjedene

Flere høringsinstanser tar til orde for at loven også bør gjelde utenfor egen virksomhet og virksomhetens leverandørkjeder, og at man ser utover arbeidsgiver-arbeidstaker dimensjonen. Departementet er enig i at virksomheters negative påvirkning ikke begrenser seg til interne forhold, men at virksomheter også kan påvirke eksempelvis lokalbefolkning, urfolk, fagforeningsledere, menneskerettighetsforkjempere, kvinner, barn, minoriteter og andre utsatte individer og grupper, og miljøet, samt innlosjering av arbeidstakere mv.

Etter departementets vurdering må loven gjelde all påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold som er knyttet til egen forretningsvirksomhet, leverandørkjede eller forretningspartnere, uavhengig av om konsekvensene gjør seg gjeldende innenfor eller utenfor disse. Å avgrense lovens rekkevidde til påvirkning som kun ses innad, vil etter departementets vurdering utelukke påvirkning som kan ha stor innvirkning på grunnleggende menneskerettigheter, og gi åpenhetsloven et snevrere nedslagsfelt enn ønskelig. Etter departementets vurdering har det heller ikke vært utvalgets intensjon å skille mellom negativ påvirkning innenfor og utenfor virksomheten og virksomhetens leverandørkjeder. Utvalget viser eksempelvis i punkt 8.4.4.2 i utvalgsrapporten til hvor langt bakover i leverandørkjeden loven gjelder, og skriver at visse menneskerettigheter i praksis vil være mer utsatt enn andre i bestemte bransjer eller sammenhenger, og at virksomheter kan stå i fare for å forårsake negative konsekvenser for personer som tilhører bestemte grupper eller deler av befolkningen.

For å unngå fremtidige uklarheter om påvirkning utenfor virksomheten og leverandørkjeden, foreslår departementet endringer i utvalgets forslag til formuleringer. Se eksempelvis forslag til åpenhetslov § 4 første ledd bokstav b hvor det foreslås tydeliggjort at den negative påvirkningen må ha en tilknytning til virksomheten, leverandørkjeden eller forretningspartnere. Dette vil gjelde uavhengig av om påvirkningen viser seg innad eller utenfor disse. Dette tydeliggjøres også i merknadene til bestemmelsene.