9 Tilsyn og veiledning

9.1 Behovet for tilsyn og veiledning mv.

9.1.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Etter Etikkinformasjonsutvalgets vurderinger er det behov for veiledning for at loven skal virke etter sin hensikt, og for å sikre etterlevelse. Utvalget mener også det er behov for tilsyn for å sikre at virksomhetene følger loven. Særlig gjelder dette små og mellomstore aktører som opererer utenfor offentlighetens søkelys, men som kan ha stor risiko for negativ påvirkning på menneskerettigheter eller arbeidsforhold.

Utvalget peker på ulike måter å organisere tilsyn og klagebehandling etter loven, blant annet å etablere et nytt tilsyn, å legge oppgavene til et eksisterende tilsyn, eller å samlokalisere tilsynet med et eksisterende tilsyn. Utvalget foreslår å legge veiledningsfunksjonen og håndhevingen til Forbrukertilsynet og Markedsrådet, og påpeker at dette er kostnadsbesparende fremfor å etablere noe nytt. De understreker imidlertid at dette kun er et eksempel på hvordan tilsyn og klagebehandling kan organiseres. Utvalget presiserer at Forbrukertilsynet må trekke veksel på andre aktørers erfaringer og kompetanse. Det er en rekke organer som har kompetanse på området, særlig ved aktsomhetsvurderinger rundt menneskerettigheter og arbeidsforhold. Dette inkluderer blant annet Norges OECD-kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv, Etisk handel Norge, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, bransjeorganisasjoner, frivillige organisasjoner og ulike nettverk.

Utvalget drøfter ikke tilsynsorganenes uavhengighet. Utvalgets forslag om å henvise til markedsføringsloven § 32 innebærer imidlertid at Forbrukertilsynet og Markedsrådet skal være faglige uavhengige og ikke styres av regjeringen eller departementet i håndhevingen av åpenhetsloven.

Det vises til utvalgets lovforslag §§ 11 og 13.

9.1.2 Høringsinstansenes syn

9.1.2.1 Behovet for tilsyn og veiledning

Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg, mener åpenhetsloven bør håndheves og at det må gis veiledning til virksomhetene om lovens bestemmelser.

Raftostiftelsen mener kontroll og håndheving er av vesentlig betydning for at loven skal ha ønsket effekt. Myndighetene må, ifølge instansen, ha effektive tilsynsorganer med tydelige mandater og tilstrekkelig kapasitet. Regnskogfondet mener et effektivt tilsynsorgan er helt avgjørende for at loven skal føre til endring i bedriftskultur, og få positiv effekt for menneskerettigheter og miljø. Fellesrådet for Afrika mener det må etableres et sterkt tilsynsorgan med ressurser til å bistå selskaper med å gjøre gode og grundige aktsomhetsvurderinger også nedover i leverandørkjeden. Amnesty International Norge (Amnesty), Forum for utvikling og miljø, KFUK-KFUM og Redd Barna mener det er helt avgjørende at myndighetene har et effektivt tilsynsorgan med nødvendige ressurser for at loven skal kunne fungerer effektivt.

Næringslivet, blant annet Hovedorganisasjonen Virke (Virke) og Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) er særlig opptatt av at det gis veiledning til virksomhetene som omfattes av åpenhetsloven.

Når det gjelder omfanget og rekkevidden av veiledningen og håndhevingen, er det imidlertid ulike syn. Dette er nærmere behandlet i punktene 9.2 og 9.3 nedenfor.

9.1.2.2 Veiledningsorgan

Det er ulike syn blant høringsinstansene på hvilket organ som bør gi veiledning.

Amnesty er positiv til at et statlig organ skal ha en veiledningsplikt, men stiller spørsmål ved om Forbrukertilsynet er mest egnet til å ivareta oppgaven. Veiledningsplikten vil, ifølge Amnesty, hjelpe norsk næringsliv å følge de stadig flere konkrete tiltak EU gjennomfører for å implementere UNGP. Instansen viser også til at det offentliges tilbud om gratis veiledning i praksis også suppleres av sivilsamfunnet, for eksempel organisasjoner som Amnesty, Kontaktpunktet for ansvarlig næringsliv, Etisk handel Norge, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) m.fl.

Fairtrade Norge og Responsible Business Advisors (RBA) støtter behovet for veiledning til bedrifter, men mener det er naturlig at tilsyn med loven og veiledning til bedrifter utføres av to separate instanser. Fairtrade Norge begrunner dette i behovet for å unngå inhabilitet der den som har veiledet skal føre tilsyn. Instansen viser i tillegg til at faglig kompetanse vil være avgjørende for at norske næringsvirksomheter skal kunne etterleve loven, og at det er viktig at organet som tillegges veiledningsansvaret er uavhengig og ikke innehar egeninteresse og forvalter medlemmers interesse. Fairtrade Norge anser OECDs kontaktpunkt som en habil aktør for å utføre veiledningen. NHO stiller også spørsmål ved om rollene som veileder, klagebehandler og håndhever bør kombineres.

Uansett hvor veiledningsfunksjonen legges, mener Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) at det er nyttig å se på mulighetene for å dra veksel på eksisterende ordninger. NIM viser her til OECDs kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv. NIM vil også kunne bidra med sin kompetanse, særlig om materielle menneskerettighetsspørsmål, dersom det legges til rette for dette. Hvis andre ordninger trekkes inn, vil det nødvendigvis også måtte reflekteres i økte ressurser til disse.

Etisk handel Norge og Virke viser til OECDs kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv som eksempel på en aktør som har kompetanse på feltet og som Etisk handel Norge samarbeider med. Instansene viser også til Etisk handel Norge sin veiledningskompetanse på feltet. Etisk handel Norge har veiledet næringsliv, organisasjoner og offentlig sektor i ansvarlig næringsliv i over 20 år, og arbeidet bygger på UNGP og OECDs aktsomhetsvurderingsmodell for å oppfylle ILOs kjernekonvensjoner. Ifølge Virke bør disse aktørene brukes i det videre arbeidet med implementering av loven.

OECD-kontaktpunktet uttaler at det gjerne bistår med sin faglige kompetanse på ansvarlig næringsliv og aktsomhetsvurderinger til nye eller etablerte tilsynsordninger som følge av lovforslaget. Ifølge instansen bør dette innebære at kontaktpunktets ekspertise trekkes på eller inngår som en del av nye veilednings- og tilsynsordninger.

Forbrukerrådet mener det er naturlig at Forbrukertilsynet ivaretar veiledning opp mot virksomheter. Når det gjelder veiledning av forbrukere er den mest kjente og brukte førstelinjen i Forbrukerrådet. Det vil derfor, ifølge Forbrukerrådet, være naturlig at Forbrukerrådet besvarer henvendelser om forbrukernes rettigheter etter en åpenhetslov. Framtiden i våre hender mener også at veiledningsansvaret til allmennheten bør vurderes lagt til Forbrukerrådet. Instansen viser til at Forbrukerrådet i dag har en slik veiledende rolle på andre områder.

Amnesty viser til at flere av de største norske selskapene har lang erfaring med å gjøre aktsomhetsvurderinger og forsøke å forebygge risiko for å bryte menneskerettighetene. Erfaringene og kompetansen de har opparbeidet seg vil, ifølge instansen, kunne være nyttig å dele med kollegaer i små og mellomstore bedrifter. Amnesty mener norske myndigheter har det overordnede ansvaret for å beskytte menneskerettighetene og å sikre at norske selskaper respekterer menneskerettighetene. For de mange norske selskapene som har virksomhet i utlandet vil det å kunne få god veiledning og informasjon ved de norske utestasjonene, ifølge Amnesty, kunne ha en stor nytteverdi, og bidra til at selskapene etterlever loven. Også NIM viser til at utenrikstjenesten og ambassadene er aktører som bør ha en rolle å spille i tilknytning til loven og veiledningstilbudet, for eksempel ved landspesifikk veiledning. NIM mener det kan være behov for økt og samstemt kompetanse på dette området i en større del av myndighetsapparatet.

Amnesty, Etisk handel Norge, NIM og Virke er positive til at det etableres et veiledningssenter, slik regjeringen foreslo i handlingsplanen for ansvarlig næringsliv og menneskerettigheter i 2015. RBA oppfordrer til at det legges til rette for at bedrifter gjøres kjent med mangfoldet i ressursmiljøet. Instansen foreslår for eksempel en offentlig ressursside, der alle kompetansemiljø oppfordres til å registrere sine tjenester.

9.1.2.3 Tilsynsorgan

Det er også delte meninger blant høringsinstansene om hvor tilsynet med en ny åpenhetslov bør plasseres.

Forbrukertilsynet mener det kan være hensiktsmessig og kostnadseffektivt å legge tilsynsoppgavene til et eksisterende tilsynsorgan, sammenlignet med å opprette et nytt organ. Også OECD-kontaktpunktet viser til at det kan være betydelige fordeler ved å legge kontroll og håndheving til et eksisterende organ.

Fairtrade Norge, Forbrukertilsynet, RBA og Universitetet i Bergen er positive til at tilsynet med åpenhetsloven legges til Forbrukertilsynet, med Markedsrådet som klageorgan. Forbrukertilsynet viser til at det vil være en viss overlapp mellom et eventuelt tilsyn med bestemmelsene i forslaget til åpenhetslov og det arbeidet som Forbrukertilsynet allerede gjør knyttet til etikk- og miljømarkedsføring i dag. Forbrukertilsynet har dessuten utstrakt erfaring med veiledning av næringsdrivende, hvilket Etikkinformasjonsutvalgets lovforslag har et særlig fokus på. Forbrukertilsynet nevner også at forbrukerapparatet er under omstilling, og at det fra 1. januar 2021 vil være et større og utvidet Forbrukertilsyn med nye oppgaver og bredere portefølje. Ifølge Forbrukertilsynet vil det være lettere for tilsynet å integrere et nytt tilsynsområde i sin virksomhet i forbindelse med denne omstillingsprosessen.

Flere høringsinstanser mener det må være en forutsetning for å legge tilsynsmyndigheten til Forbrukertilsynet at Forbrukertilsynet bygger opp nødvendig kompetanse, og tilføres tilstrekkelig med ressurser til å utføre et effektivt tilsyn. NHO antar at Forbrukertilsynet og Markedsrådet i dag behandler sakstyper som er ganske annerledes i form og innhold enn det en ny lov vil omfatte. Store virksomheters leverandørkjeder er omfattende og komplekse, og sakene som skal behandles, vil kreve både ressurser og kompetanse. Også Equinor, Kongsberg Gruppen, Norsk Hydro, Statkraft, Telenor og Yara International mener de materielle kravene i åpenhetsloven er langt unna Forbrukertilsynets kjerneoppgaver. Instansene viser til at de materielle kravene retter seg mot et stort antall selskaper som ikke har forbrukere som kunder. Instansene peker derfor på behovet for at kontrollmyndigheten bygger opp nødvendig kompetanse. Det er også viktig at kontrollorganets ledelse har nødvendig kompetanse uten å miste fokus på Forbrukertilsynets kjerneoppgaver, ifølge instansene. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund mener også det er en forutsetning for at tilsynsmyndigheten skal legges til Forbrukertilsynet at tilsynet tilføres ressurser og kompetanse på menneskerettigheter i arbeidslivet, samt ressurser til å følge opp saker og behandle innkomne saker. BDO og Hope for Justice mener Forbrukertilsynet og Markedsrådet ikke er dimensjonert for tilsynsoppgaven uten å bli tilført ressurser. Forbrukertilsynet og Forbrukerrådet viser til at effektivt tilsyn og håndheving av den nye loven vil kreve at Forbrukertilsynet tilføres ekstra ressurser. Forbrukertilsynet innehar per i dag ikke den nødvendige fagkunnskapen om grunnleggende menneskerettigheter i leverandørkjeder. Dersom Forbrukertilsynet skal kunne føre et forsvarlig tilsyn med en åpenhetslov vil det, ifølge Forbrukertilsynet selv, kreve at det rekrutteres nødvendig kompetanse, samt et tett samarbeid med andre aktører som har kompetanse på området, som for eksempel OECD-kontaktpunktet for ansvarlig næringsliv og Etisk handel Norge.

Framtiden i våre hender – både hovedorganisasjonen, Oslo lokallag og Trondheim studentlag mener det bør vurderes om de funksjoner og ansvarsområder som faller inn under bestemmelsene om veiledning, tilsyn og klage kan fordeles på institusjoner som allerede til en viss grad arbeider med oppgaver knyttet til dette i dag: Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet og OECDs kontaktpunkt. Amnesty, Framtiden i våre hender – både hovedorganisasjonen, Oslo lokallag og Trondheim studentlag, OECD-kontaktpunktet og Raftostiftelsen mener Forbrukertilsynet kan være et passende organ for kontroll av informasjonsplikten, som blant annet har forbrukerne som målgruppe. For lovens øvrige plikter, blant annet plikten til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger, stiller instansene spørsmål ved om Forbrukertilsynet er det rette organet. Raftostiftelsen viser til at Forbrukertilsynet har forbrukernes interesser og perspektiver som hovedansvarsområde. Kontroll og overholdelse av aktsomhetsforpliktelser forutsetter, ifølge Raftostiftelsen og Regnskogfondet, at tilsynsorganet arbeider nært sammen med andre offentlige organer som har konkrete oppgaver overfor næringslivet, samt øvrige relevante deler av virkemiddelapparatet på tvers av departementer. OECD-kontaktpunktet viser til at dersom kontrollen skal gjelde kvaliteten på aktsomhetsvurderingene, herunder om risikovurderingene er gode og grundige nok, om tiltakene selskaper har satt i verk for å forhindre negativ påvirkning er gode og effektive nok osv., kreves det en kompetanse om aktsomhetsvurderinger, særlig med hensyn til menneskerettigheter, som Forbrukertilsynet i utgangspunktet ikke har. Instansen viser til at klagene som ulike kontaktpunkt, blant annet det norske, har behandlet viser at slike saker kan være meget komplekse, og kan by på store utfordringer når det gjelder å vurdere risiko, avdekke de faktiske forhold og å vurdere hva som er nødvendig og effektivt i den enkelte sak. Kontaktpunktet stiller spørsmål ved hvordan Forbrukertilsynet kan opparbeide tilstrekkelig kompetanse når det gjelder aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv. OECD-kontaktpunktet mener det bør avklares nærmere hva Forbrukertilsynets kontroll og håndheving av selskapenes aktsomhetsvurderinger skal gå ut på. Dette må, ifølge instansen, sees i sammenheng med adgangen til å klage til kontaktpunktet for manglende etterlevelse av OECDs retningslinjer, herunder mulighetene for å styrke kontaktpunktordningen.

Ifølge Forum for utvikling og miljø må tilsynet være rustet til å aktivt innhente informasjon fra selskaper og til å veilede selskapene i hvordan de kan etterleve loven. Instansen stiller seg spørrende til om Forbrukertilsynet er riktig sted for en slik tilsynsoppgave. Også Norsk Journalistlag er usikker på om Forbrukertilsynet er rette instans for tilsynsoppgavene etter åpenhetsloven. Changemaker mener tilsynsmyndigheten ikke bør ligge hos Forbrukertilsynet.

Framtiden i våre hender – både hovedorganisasjonen, Oslo lokallag og Trondheim studentlag, mener OECDs kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv bør ha veilednings- og tilsynsansvaret knyttet til aktsomhetsvurderinger. Instansene viser til at kontaktpunktet ikke er en interesseorganisasjon og derfor langt på vei blir oppfattet som uavhengig, samt at kontaktpunktet allerede i dag har en utstrakt veiledningsfunksjon knyttet til OECDs retningslinjer. Framtiden i våre hender viser til at kontaktpunktet håndterer dialog og mekling knyttet til klagesaker, og bidrar dermed til selskapers etterlevelse av retningslinjene i enkeltsaker.

Amnesty peker på at dersom lovens virkeområde utvides til også å omfatte miljø, kan tilsynsmyndigheten for miljø legges til Miljødirektoratet.

Instanser som Amnesty, Changemaker og Regnskogfondet mener det bør opprettes et nytt tilsynsorgan som kan føre tilsyn med loven. Også Framtiden i våre hender og Norsk Journalistlag mener at dette er noe som bør vurderes på sikt. Amnesty og Regnskogfondet viser til at den nødvendige kompetansen til å ivareta etterlevelse av alle sider av loven per i dag ikke finnes i ett organ, og at dette tilsier at det bør opprettes et nytt tilsynsorgan. Regnskogfondet viser også til at Etikkinformasjonsutvalget ikke har hatt mandat til å vurdere om loven bør gå lenger enn foreslått, og at en utvidelse ytterligere vil tydeliggjøre behovet for at det opprettes et nytt organ som får veilednings- og tilsynsansvaret med loven. Regnskogfondet mener dette organet må ha høy kompetanse på UNGP og OECDs retningslinjer, samt menneskerettigheter – inkludert urfolks rettigheter og miljø. Ved å samle slik kompetanse på et sted vil man, ifølge instansen, unngå fallgruvene det vil innebære å fordele ansvaret mellom Forbrukertilsynet og andre organer, og man kan være trygg på at alle sider ved informasjonsplikten, aktsomhetsvurderinger, menneskerettigheter og miljø ses i sammenheng. Ifølge Regnskogfondet vil et slikt organ også kunne hjelpe norsk næringsliv til å følge de stadig flere konkrete tiltak EU gjennomfører for å implementere UNGP og for å redusere avskoging og negativ påvirkning på miljø. Changemaker mener den nye tilsynsmyndigheten må ha nok ressurser til ikke å være avhengig av tilsyn fra forbrukere og sivilsamfunn.

Dersom det ikke opprettes et nytt tilsynsorgan, mener Regnskogfondet at OECDs kontaktpunkt vil være bedre egnet enn Forbrukertilsynet til å føre tilsyn med loven. Regnskogfondet viser til at kontaktpunktet har lang erfaring med å føre tilsyn med bedrifters etterlevelse av OECDs retningslinjer for ansvarlig næringsliv, og besitter nødvendig kompetanse innen aktsomhetsvurderinger og oppfølging av bedrifter.

9.1.3 Departementets vurderinger

I likhet med Etikkinformasjonsutvalget og høringsinstansene, mener departementet det må føres et offentlig tilsyn med åpenhetslovens bestemmelser. Sivilsamfunnet har en viktig rolle i å avdekke kritikkverdige forhold og i å skape oppmerksomhet rundt virksomheters eventuelle negative påvirkning på menneskerettighetene. Dette bør imidlertid komme inn som et viktig supplement og kan ikke erstatte et mer systematisk offentlig tilsynsarbeid. Departementet viser også til Etikkinformasjonsutvalgets vurdering av at manglende sanksjonsmuligheter har vist seg å være en svakhet ved lignende lovgivning i andre land. Når det foreslås offentlig håndheving, må det også gis veiledning om regelverket. Dette følger av alminnelig forvaltningsrett. Omfanget av veiledningen og tilsynet drøftes nærmere i punktene 9.2.3 og 9.3.3.

Både Etikkinformasjonsutvalgets rapport og høringsinnspillene viser at det ikke er ett organ i Norge som har den helhetlige erfaringen og kompetansen som trengs for å gi veiledning om og føre kontroll med reglene i ny åpenhetslov. Det er imidlertid mange aktører, både offentlige og private, som har erfaring med enten aktsomhetsvurderinger eller håndheving, herunder ileggelse av sanksjoner. Enkelte høringsinstanser foreslår derfor å dele de ulike oppgavene mellom forskjellige organer. Andre høringsinstanser mener imidlertid at oppgavene bør samles i ett organ.

Etter departementets vurdering vil det være ressurskrevende, både for virksomhetene som skal innrette seg etter loven og myndighetene som skal håndheve reglene, om veiledning og tilsyn fordeles mellom ulike organer. Som høringen har vist, så er det en rekke ulike organer som kan gi god informasjon om virksomhetenes samfunnsansvar og menneskerettigheter. Disse organene vil være viktige samarbeidspartnere for et tilsyn som skal håndheve reglene. Etter departementets vurdering er det imidlertid viktig for virksomhetene å kunne forholde seg til ett organ når de skal overholde de nye reglene, og at dette organet kan gi god veiledning i hvordan loven er å forstå. At forvaltningsorganet som fatter vedtak, også gir veiledning i regelverket det skal håndheve, er også normalordningen i norsk forvaltning. Dette sikrer en effektiv saksbehandling og at forståelsen av reglene er den samme i veiledningen og ved håndhevingen, noe som vil bidra til en enhetlig praksis. Verken forvaltningsorganet eller saksbehandleren blir inhabile ved vurderingen av om det skal treffes vedtak eller ilegges sanksjoner i en sak som det tidligere er gitt veiledning i. Departementet foreslår derfor å legge både veiledning og tilsyn til ett og samme organ.

Når det gjelder spørsmålet om hvilket organ som skal ha disse oppgavene, er det særlig to alternativer som peker seg ut: Forbrukertilsynet, slik Etikkinformasjonsutvalget har foreslått, eller et nyopprettet tilsyn. Et nyopprettet tilsyn kan inkludere OECDs kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv. Det kan også tenkes mellomløsninger der det opprettes et nytt tilsyn som samlokaliseres med et eksisterende tilsyn. Den siste løsningen ble valgt for det nye Dagligvaretilsynet som ble samlokalisert med Forbrukertilsynet i Porsgrunn, se Prop. 33 L (2019–2020) Lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden punkt 6.2.4.

Å etablere et helt nytt tilsyn vil medføre større kostnader til administrasjon, IKT, arkiv, personal med mer, enn om oppgavene gis til et allerede eksisterende tilsyn. Dette vil også være tilfellet om tilsynet etableres med utgangspunkt i OECDs kontaktpunkt som i dag har tre faste ansatte i sekretariatet. Ved å legge oppgavene til et eksisterende tilsyn, vil merkostnadene knyttet til å påta seg den nye oppgaven være mer begrenset i og med at fellestjenestene blir en del av en større organisasjon. En samlokalisering med et eksisterende tilsyn kan medføre en viss kostnadsbesparelse, men vil neppe være like kostnadseffektivt som en full integrering i et eksisterende tilsyn.

Forbrukertilsynet veileder næringsdrivende og fører tilsyn med forbrukervernreglene i en rekke ulike lover, blant annet markedsføringsloven og angrerettloven. Tilsynet fører imidlertid ikke tilsyn med reglene i markedsføringsloven som gjelder næringsdrivende imellom, og som hovedregel griper ikke Forbrukertilsynet inn i saker med mindre forbrukerhensyn tilsier det, jf. markedsføringsloven § 35 annet ledd. Videre så har Forbrukertilsynet liten kunnskap om de aktsomhetsvurderingene virksomheter må utføre etter forslag til ny åpenhetslov.

Derimot har tilsynet lang erfaring med å gi veiledning til næringsdrivende om skjønnsmessige regler. De generelle kravene i markedsføringsloven er utpregede rettslige standarder som stiller store krav til tilsynsvirksomhetens veiledningsaktivitet. Tilsynets saksbehandling er basert på den såkalte forhandlingsmodellen, jf. markedsføringsloven § 36 første ledd. Forhandlingsmodellen innebærer også at tilsynet primært arbeider for å få næringsdrivende til å innrette seg frivillig. Lovgivningens skjønnsmessige karakter og forhandlingsmodellen har resultert i at Forbrukertilsynet har utarbeidet en rekke veiledere, blant annet i samarbeid med bransjene som reguleres. Dersom næringsdrivende ikke innretter seg frivillig etter regelverket, kan Forbrukertilsynet ilegge både tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Etter departementets vurdering er Forbrukertilsynet godt egnet til å håndtere oppgaven med å veilede om og føre tilsyn med ny åpenhetslov. Dette er en lov med skjønnsmessige bestemmelser der den primære oppgaven for tilsynsmyndigheten blir å få virksomhetene til frivillig å innrette seg etter reglene gjennom å gi god veiledning, jf. nedenfor i punkt 9.2.3. Ved behov skal organet også kunne ilegge overtredelsesgebyr, jf. nedenfor i punkt 9.3.3.3. Dette anses som straff etter EMK og reiser en rekke særskilte problemstillinger, blant annet retten til ikke å inkriminere seg selv. Forbrukertilsynet har lang erfaring med å håndtere slike problemstillinger.

Når det gjelder aktsomhetsvurderinger og hva som forventes etter UNGP og OECDs retningslinjer, må imidlertid Forbrukertilsynet opparbeide seg mer kunnskap. Det vil derfor være naturlig med et tett samarbeid med aktørene som har erfaring på dette området, særlig i oppstarten, men også i det videre arbeidet. Dette inkluderer blant annet Norges OECDs kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv, Etisk handel Norge, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, frivillige organisasjoner og ulike nettverk. Departementet mener at Forbrukertilsynet er nærmest til å vurdere formen og omfanget av involveringen og samarbeidet med relevante aktører. Etter departementets vurdering vil det imidlertid være særlig viktig med et tett samarbeid med OECDs kontaktpunkt. Kontaktpunktet har i mandat å blant annet gjøre OECDs retningslinjer kjent og tilgjengelig, svare på henvendelser fra næringslivet, arbeidstakerorganisasjoner, sivilsamfunn og andre interessenter, og behandle og bidra til å løse enkeltsaker om etterlevelse av OECDs retningslinjer. Der dialog eller mekling ikke er mulig, skal kontaktpunktet offentliggjøre en slutterklæring om saken med anbefalinger til virksomheten. Kontaktpunktet skal også behandle klager relatert til Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) sin erklæring om flernasjonale selskapers sosiale ansvar. Oppgavene til OECDs kontaktpunkt vil dermed kunne berøre både Forbrukertilsynets tilsyn og veiledning etter åpenhetsloven. Samtidig vil det også være viktige forskjeller i kontaktpunktets og tilsynets arbeid. I motsetning til tilsynet, kan ikke kontaktpunktet treffe rettslig bindende vedtak eller kreve innsyn i taushetsbelagt informasjon. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å regulere forholdet mellom Forbrukertilsynet og OECDs kontaktpunkt i lov, men vil følge dette opp videre, blant annet gjennom etatsstyring av tilsynet.

Forbrukertilsynet har kontorer i Porsgrunn, Stavanger, Tromsø og Longyearbyen. Ved å legge kontrollen med ny åpenhetslov til Forbrukertilsynet, fremmes dermed også regjeringens målsetning om å legge til rette for vekst og utvikling i hele landet og en mer balansert lokalisering av statlige arbeidsplasser.

Se forslag til åpenhetslov § 8 og § 9.

9.2 Nærmere om veiledningen

9.2.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at Forbrukertilsynet skal veilede virksomheter, forbrukere og andre om gjennomføringen av åpenhetsloven. Ifølge utvalget er det behov for veiledning for at loven skal virke etter sin hensikt, og for å sikre etterlevelse.

Når det gjelder omfanget av veiledningen, presiserer utvalget i merknadene til lovbestemmelsen at veiledningen skal gå noe lenger enn forvaltningens alminnelige veiledningsplikt.

Selv om Forbrukertilsynet skal ha ansvaret for veiledningen, presiserer utvalget at veiledningen må trekke på erfaringer og utarbeides i samspill med andre aktører med relevant kompetanse.

9.2.2 Høringsinstansenes syn

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener veiledningsfunksjonen bør være sterk, og at det bør fremgå av loven at veiledningen både skal gjelde generelt og i enkeltsaker. NHO mener det er vanskelig for virksomhetene å gjøre retten til veiledning gjeldende. Virksomhetene vil selv være ansvarlige for å etterleve loven, selv om forvaltningen ikke har oppfylt sin veiledningsplikt. Ifølge NHO bør veiledning og rådgivning være tilsynets primære funksjon. Instansen mener innføringen av en lov forutsetter at myndighetene har en plan – med finansiering – for veiledning og informasjon. På samme måte som enhver har rett til informasjon hos virksomhetene, mener NHO at virksomhetene må ha lovfestet rett til veiledning hos tilsynsmyndighetene for å kunne oppfylle kunnskapsplikten. NHO understreker viktigheten av tydelig lovtekst og forarbeider. Dette danner utgangspunktet for veiledningen og kan gjøre behovet for veiledning mindre. Mester Grønn mener det bør settes av tilstrekkelig med ressurser slik at virksomhetene kan få råd og veiledning til å gjennomføre kravene i loven uten kostbare konsulenter.

Akademikerne, Etisk handel Norge, FOKUS – Forum for kvinner og utviklingsspørsmål, Frelsesarmeen og Hovedorganisasjonen Virke (Virke) fremhever viktigheten av å gi virksomhetene god veiledning. Etisk handel Norge og Virke mener det også er viktig med en lang overgangsperiode ved innføring av loven. Ifølge instansene vil arbeidsbyrden og belastningen på virksomhetene kunne reduseres hvis det avsettes tilstrekkelig med ressurser til veiledning. Selv om mange virksomheter ønsker å opptre bærekraftig, kan det, ifølge Etisk handel Norge, være store utfordringer ved å gjennomføre det i praksis og å gjøre det alene. Også Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), OECD-kontaktpunktet og Raftostiftelsen understreker viktigheten av at det settes av nok ressurser til veiledning. Kontaktpunktet viser til at ikrafttredelse av loven vil kreve en omfattende opptrapping av det offentliges kompetanse og ressurser til å gi veiledning om ansvarlig næringsliv og aktsomhetsvurderinger, både i en konkret tilsynsordning, men også hos andre offentlige aktører som gir næringslivsstøtte og veiledning til næringslivet.

FOKUS viser til at de faktiske utfordringene i omfang og natur, og dermed løsningene på disse, vil variere ut fra blant annet størrelse, modenhet, bransje og hvor varene blir produsert. Ifølge instansen er det derfor viktig å legge til rette for et tilsvarende mangfold i støtteapparatet. Erfaringsmessig vil bedriftene trenge støtte fra aktører med ulik kompetanse for å kunne sikre god fremdrift i arbeidet, ifølge FOKUS.

Equinor, Kongsberg Gruppen, Norsk Hydro, Statkraft, Telenor og Yara International mener det er viktig at kontrollmyndigheten gir veiledning om internasjonalt anbefalt praksis, spesielt til bedrifter som har mindre erfaring med UNGP.

NIM viser til at selv om loven kun lovfester at større virksomheter skal utføre aktsomhetsvurderinger i samsvar med UNGP, vil det være slik at UNGPs forventninger og prinsipper om både kunnskap og aktsomhetsvurderinger gjelder for alle virksomheter uavhengig av størrelse, og at det derfor er av betydning at det er tilstrekkelig ressurser til å veilede mindre virksomheter som av eget ønske gjennomfører aktsomhetsvurderinger selv om de ikke formelt plikter til dette etter loven. Ifølge instansen kan det være grunn til å anta at det største veiledningsbehovet vil ligge hos virksomheter med lavere kompetanse på dette området fra tidligere, for eksempel fordi de er av mindre størrelse. Mange store norske virksomheter har kompetanse på området og følger allerede kravene til kunnskap og aktsomhetsvurderinger i henhold til UNGP.

OECD-kontaktpunktet mener bedrifter også bør motta råd og veiledning fra det offentlige om hvordan de best kan rapportere for å blant annet møte kravene i lovforslaget. Instansen viser til at det finnes mange gode eksisterende rapporteringsverktøy som UNGP reporting framework, OECDs alignment assessment tools, GIEKs rapporteringsskjema om vesentlig risiko for bedrifter og GRI-rapportering med mer.

Byggenæringens Landsforening mener det er svært viktig at en veiledningstjeneste er på plass før loven trer i kraft. Ifølge instansen er lovutkastet mye bredere og vil omfatte mange flere virksomheter enn det som er tilfellet i de andre landene utvalget viser til. Det er, ifølge instansen, svært viktig at veiledningstjenesten er tilpasset antall bedrifter som er omfattet av loven.

9.2.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig i at tilsynsorganets primære oppgave bør være å gi god veiledning om regelverket. Som flere høringsinstanser påpeker, er dette et viktig tiltak for å sikre at loven følges uten at det påfører næringslivet urimelig høye kostnader. God veiledning forenkler også tilsynsarbeidet.

Veiledningen må gis til de virksomhetene som pålegges plikter, og alle de aktørene som kan gjøre krav gjeldende etter åpenhetsloven, enten det er forbrukere, organisasjoner eller andre. Veiledningen bør gis på mange ulike måter. Det bør utarbeides og publiseres skriftlig materiell og det bør holdes kurs både generelt og innenfor ulike bransjer og målgrupper. I tillegg bør det gis direkte veiledning til de virksomhetene og aktørene som gis plikter eller rettigheter etter regelverket. Denne veiledningen bør ha sitt utgangspunkt i lovverket og eksisterende veiledere på området, særlig OECD sine veiledere. Veiledere bør utarbeides i dialog med virksomhetene som pålegges plikter etter regelverket og deres representanter. I tillegg bør aktørene med kompetanse på området involveres.

I sin høringsuttalelse viser NHO til Prop. 33 L (2019–2020) om lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden som eksempel på hvordan veiledningen bør utføres. I proposisjonen ble det foreslått at det nye Dagligvaretilsynet skal jobbe etter den såkalte «forhandlingsmodellen», tilsvarende den som gjelder for Forbrukertilsynet etter markedsføringsloven § 36. Etter departementets vurdering er dette en del av tilsynsvirksomheten og blir derfor behandlet nedenfor i punkt 9.3.3.

Ethvert forvaltningsorgan har en omfattende veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Gjennom veiledning skal forvaltningsorganene gi parter og andre interesserte adgang til å ivareta sine interesser på best mulig måte. Parter og potensielle parter som ber om det, skal få veiledning om lover, forskrifter og praksis. Veiledningsplikten er imidlertid knyttet til konkrete saker og forutsetter at den som skal veiledes, enten er part, eller har tatt kontakt med forvaltningen. Det er derfor ingen alminnelig lovpålagt plikt til å gi mer generell veiledning gjennom å publisere informasjon på nettsider og å drive oppsøkende informasjonsarbeid gjennom kursvirksomhet og lignende. Mange myndigheter, herunder Forbrukertilsynet, utfører denne typen virksomhet i dag, uten at dette er lovpålagt. For at generell veiledning skal gis den ønskede prioriteten, mener departementet at det er hensiktsmessig å stille et lovkrav om dette i åpenhetsloven. Forbrukertilsynet pålegges derfor denne oppgaven i åpenhetsloven. God generell veiledning blir et viktig virkemiddel for å oppnå lovens målsetning på en ressurseffektiv måte.

Når det gjelder den individuelle veiledningen i konkrete saker, vurderer departementet forvaltningslovens regler som tilstrekkelige. De pålegger Forbrukertilsynet en omfattende veiledningsplikt som kan justeres avhengig av virksomhetens ressurser og tilsynets kapasitet. Det er anslått at 8 830 virksomheter omfattes av den nye loven. Å gi individuell veiledning til alle disse utover det som allerede følger av forvaltningsloven, er kostnadskrevende og vil gå på bekostning av mer ressurseffektive generelle tiltak. Ved å prioritere generell veiledning vil tilsynet nå ut til flere virksomheter og i større grad sikre etterlevelse av reglene.

Etter forvaltningsloven er det ingen plikt til å gi bindende forhåndsuttalelser. Etter departementets vurdering bør et slikt krav heller ikke gjelde for veiledningen Forbrukertilsynet skal gi etter åpenhetsloven.

Se forslag til åpenhetslov § 8.

9.3 Nærmere om tilsynet

9.3.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at Forbrukertilsynet og Markedsrådet skal føre kontroll med at bestemmelsene i åpenhetsloven overholdes. Denne kontrollen foreslås utøvet i overensstemmelse med reglene i markedsføringsloven §§ 32 til 41 som gjelder for Forbrukertilsynet og Markedsrådets håndheving av øvrig regelverk. Etikkinformasjonsutvalget henviste til §§ 32 til 42, men pga. endringer i markedsføringsloven i forbindelse med Prop. 8 LS (2019–2020) tilsvarer dette i dag §§ 32 til 41. Utvalget foreslår å endre markedsføringsloven § 35 for å klargjøre at formålet med Forbrukertilsynets håndheving av åpenhetsloven er å sikre enhver adgang til informasjon fra virksomheter om grunnleggende menneskerettigheter og arbeidsforhold.

Henvisningen til markedsføringsloven innebærer blant annet at kontrollen skal skje av faglig uavhengige myndigheter, jf. § 32. Videre gir det Forbrukertilsynet vide hjemler til å kreve opplysninger, undersøke lokaler og ta beslag i materiale som er relevant for å avdekke brudd på åpenhetsloven, jf. § 34. Forbrukertilsynet skal benytte forhandlingsmodellen i sin tilsynsvirksomhet, jf. § 36 første ledd. Det vil si at tilsynet må forsøke å få næringsdrivende til å frivillig innrette seg etter regelverket gjennom dialog og forhandlinger. Forbrukertilsynet kan be om skriftlig bekreftelse på at det ulovlige forholdet skal opphøre eller fatte vedtak. Også når det gjelder klage på Forbrukertilsynets vedtak etter åpenhetsloven, foreslås samme løsning som i markedsføringsloven. Dette innebærer at Markedsrådet behandler klager på Forbrukertilsynets vedtak og at Markedsrådets vedtak ikke kan påklages, jf. § 37.

Utvalget foreslår at Forbrukertilsynet og Markedsrådet skal kunne treffe vedtak om forbud, påbud, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, samt vedtak mot medvirkere, jf. markedsføringsloven § 39. Tvangsmulkt og overtredelsesgebyr skal bare kunne ilegges for overtredelser av informasjonspliktene i forslaget til ny åpenhetslov §§ 6, 7 og 10. For overtredelsesgebyr er det i tillegg et krav om skyld og at lovbruddet har skjedd gjentatte ganger.

Utvalget presiserer at mulkt og gebyr ikke bør ilegges før virksomhetene har fått tid til å sette seg inn i hva loven krever og etablere nye rutiner.

9.3.2 Høringsinstansenes syn

9.3.2.1 Formålet med tilsynet, opplysningsplikt og forhandlingsmodellen mv.

Forbrukertilsynet er enig med utvalget i at markedsføringslovens § 35 bør endres for å få frem at tilsyn med åpenhetsloven skal sikre åpenhet om grunnleggende menneskerettigheter og arbeidsforhold.

Når det gjelder Etikkinformasjonsutvalgets forslag om å la markedsføringsloven § 34 om opplysningsplikt og stedlig kontroll få anvendelse ved undersøkelser av brudd på åpenhetsloven, gir Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttrykk for at denne bestemmelsen går lengre enn det som er nødvendig. NHO gir også mer generelt uttrykk for at departementet bør gå gjennom bestemmelsene det henvises til i markedsføringsloven for å se om de passer. Forbrukertilsynet på sin side er derimot positiv til at tilsyn med åpenhetsloven skal utføres i samsvar med markedsføringslovens regler.

Når det gjelder kravet om at Forbrukertilsynet skal bruke forhandlingsmodellen i sin virksomhet, kommenteres ikke dette eksplisitt av høringsinstansene. Flere instanser fremhever imidlertid viktigheten av dialog mellom tilsyn og de virksomhetene som omfattes av regelverket. I sitt høringssvar viser NHO til drøftelsene som ble gjort rundt det nye Dagligvaretilsynet sin rolle i å håndheve lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden, se Prop. 33 L (2019–2020). Der ble det blant annet fremhevet at Dagligvaretilsynet skal jobbe etter forhandlingsmodellen.

9.3.2.2 Sanksjoner og andre tiltak for å sikre etterlevelse

Alle høringsinstansene som har uttalt seg, er enige i at overtredelser av åpenhetsloven bør kunne medføre administrative reaksjoner. Det er imidlertid delte meninger om hvilke reaksjoner som skal brukes på de ulike lovbruddene.

Equinor,Kongsberg Gruppen, Norsk Hydro, Statkraft, Telenor og Yara International mener sanksjonsreglene er vel avveid mot lovens formål. Hovedorganisasjonen Virke støtter at det kun er avslag på krav om informasjon som må kunne sanksjoneres, ikke kvaliteten på for eksempel aktsomhetsvurderingene. Norsk Journalistlag støtter forslaget om at kontrollmyndighetene skal kunne ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, slik at de har et reelt pressmiddel overfor virksomheter som ikke opptrer i samsvar med loven.

BDO mener det er svakheter i håndhevingen og sanksjonene, og at dette i kombinasjon med økte rapporteringskrav kan virke konkurransevridende. Instansen viser til at virksomheter som retter seg etter loven, får økte kostnader knyttet til rapportering, mens virksomheter som ikke retter seg etter loven, ikke bærer særlig risiko for å bli oppdaget og/eller sanksjonert. BDO fremhever at det i evalueringen av UK Modern Slavery Act særlig er trukket frem mangel på håndheving og sanksjoner, og instansen mener derfor det bør innføres strengere reaksjoner på pliktbrudd enn det Etikkinformasjonsutvalget har foreslått. Ved å innføre strenge sanksjoner kombinert med utstrakt og effektiv håndhevelse, antar BDO at flere aktører lojalt vil innrette seg etter reglene, eller at useriøse aktører forsvinner fra markedet på grunn av de ilagte sanksjonene. Instansen viser til at det er særlig viktig å fange opp de illojale aktørene som starter opp på nytt for å unngå allerede ilagte sanksjoner.

Amnesty International Norge (Amnesty), Changemaker, Fellesrådet for Afrika, KFUK-KFUM og Redd Barna mener det er utilstrekkelig at det kun er manglende etterlevelse av informasjonspliktene som kan sanksjoneres. Ifølge instansene bør særlig brudd på plikten til å gjennomføre tilfredsstillende aktsomhetsvurderinger sanksjoneres. Amnesty viser til effektivitetshensyn og at erfaring fra tilgrensende områder tilsier at muligheten for sanksjoner er viktig for virksomhetenes etterlevelse av lovens krav. Ifølge KFUK-KFUM bør det ved brudd på anstendig arbeid vurderes om selskapet visste om eller burde visst om bruddet. Dersom svaret er ja, og dette ikke kommer fram i publiseringen av aktsomhetsvurderingen, burde selskapet kunne holdes ansvarlig for feilaktig informasjon og sanksjoneres. Ifølge Amnesty og Regnskogfondet må sanksjonene være proporsjonale med hensyn til blant annet hva som er rimelig å kreve av det aktuelle selskap under de faktiske omstendigheter, lovbruddets grovhet og hyppighet. Ifølge Changemaker må sanksjonene være tilstrekkelig sterke til at bedriftene retter seg etter loven.

Regnskogfondet mener en lovfesting av pliktene i UNGP og OECDs retningslinjer også bør innebære en sanksjonsmulighet ved manglende tiltak eller manglende effekt av tiltak. Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender – både hovedorganisasjonen, Oslo lokallag og Trondheim studentlag, Regnskogfondet og Spire mener det er avgjørende for lovens effekt at manglende etterlevelse av kravet om aktsomhetsvurdering, risikoreduserende tiltak og oppretting av skade fører til hensiktsmessige sanksjoner. Framtiden i våre hender viser til at mulighetene for at sanksjoner blir iverksatt ikke bare har betydning i den enkelte sak, men også vil virke skjerpende på selskaper som er i startgropen for, eller har kommet et stykke på vei i arbeidet med aktsomhetsvurderinger og oppfølging. Hva som kan anses som et minstenivå for aktsomhetsvurderinger og oppfølging, bør, ifølge Framtiden i våre hender og Regnskogfondet, klargjøres i forskrift eller fastsettes på annen måte. Også Hope for Justice mener at det må knyttes sanksjoner til manglende etterlevelse av handleplikten dersom det er avdekket brudd på menneskerettighetene.

KFUK-KFUM mener det burde være sanksjonsmuligheter mot virksomheter som ikke respekterer og følger grunnleggende menneskerettigheter, inkludert FNs verdenserklæring om menneskerettigheter, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og ILOs kjernekonvensjoner om grunnleggende rettigheter og prinsipper i arbeidslivet.

Amnesty viser til at effektivitetshensyn tilsier at selskapers sentrale organer, slik som styre og daglig leder, i større grad bør kunne ansvarliggjøres for brudd på lovens plikter.

NHO mener at en eventuell tvangsmulkt må utløses av brudd på et konkret vedtak og ikke brudd på loven i seg selv, slik utvalgets forslag kan tyde på. NHO viser til at pliktsubjektene på denne måten kan få vite hva de har å forholde seg til, slik at de kan unngå tvangsmulkt. På samme måte og med samme begrunnelse mener NHO det bør være et vedtak av tilsynsmyndigheten som kan være grunnlag for overtredelsesgebyr. Videre viser NHO til prinsippet om at det minst inngripende sanksjonsmiddelet bør velges, og at dette tilsier at tvangsmulkt bør være det primære virkemiddelet for tilsynsmyndighetene. Ifølge NHO bør overtredelsesgebyr bare være aktuelt der tvangsmulkt ikke har virket.

Forbrukertilsynet mener det bør inntas en henvisning til markedsføringsloven § 42 om ileggelse av overtredelsesgebyr, ettersom lovforslaget § 13 tredje ledd omhandler overtredelsesgebyr. NHO viser til at juridiske personer ikke kan utvise forsett eller uaktsomhet, og at overtredelse som skal kunne sanksjoneres derfor bør kvalifiseres på annen måte, for eksempel ved gradering av vesentlighet og gjentakelser.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) er usikker på hvilken størrelsesorden man ser for seg på tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, og mener dette er noe å være oppmerksom på i det videre arbeidet med loven. Størrelsen på mulkt og gebyrer, i tillegg til hvordan dette anvendes i praksis med tanke på fleksibilitet, veiledning etc. kan også ha noe å si opp mot lovkrav og prosessuelle krav.

Equinor, Norsk Hydro og Telenor mener at loven vil styrkes og tydeliggjøres hvis nærmere regler om ileggelse av tvangsmulkt og utmåling av overtredelsesgebyr gjøres som en del av arbeidet med lovforslaget. Å be departementet om å vurdere dette ved forskrift senere gir, ifølge instansene, usikkerhet ovenfor selskaper og for kontroll- og håndhevingsmyndigheten.

Ut over tvangsmulkt og overtredelsesgebyr mener Amnesty at tilsynsmyndigheten bør ha kompetanse til å utstede pålegg om utelukkelse fra offisielle næringsdelegasjoner til utlandet og adgang til offentlige finansielle støtteordninger for en gitt tidsperiode, samt opphør av ulovlige forhold, oppreisning for ofre for næringslivsrelaterte menneskerettighetsbrudd og om forbud mot å drive virksomhet for enkeltpersoner.

BDO viser til at reglene om foretaksstraff kan være et vel så godt virkemiddel som overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Ifølge Amnesty, BDO og Regnskogfondet bør aktsomhetsforpliktelsene ses i sammenheng med Justis- og beredskapsdepartementets pågående utredning av reglene om blant annet foretaksstraff. Amnesty nevner at det bør vurderes om morselskaper bør kunne holdes ansvarlig for lovbrudd begått i datterselskaper.

Amnesty og Regnskogfondet mener videre at en lov med krav om tilbørlig aktsomhet i næringslivet bør sanksjoneres med en straffebestemmelse i tråd med målsetningen om effektiv etterlevelse. Nasjonale og internasjonale erfaringer tilsier, ifølge Amnesty, at rene forventninger eller lovkrav uten adekvate sanksjonsmidler ikke håndheves like effektivt som tiltenkt. Amnesty viser også til at erfaringer fra arbeidet mot korrupsjon, hvitvasking og innføringen av personvernforordningen viser at næringslivet raskt innarbeider nye rutiner som er straffesanksjonert. På den andre siden viser Amnesty til at legalitetsprinsippet i utgangspunktet tilsier varsomhet med straffesanksjonering i lys av lovutkastets generelle henvisninger til ulike menneskerettigheter. Amnesty mener likevel at de hensyn som begrunner legalitetsprinsippet, hensynet til forutberegnelighet, likevel kan ivaretas i tilstrekkelig grad. Amnesty viser til at fengselsstraff kan gjøres betinget av gjentatte eller grove krenkelser utført forsettlig eller grovt uaktsomt, og at ikrafttredelsestidspunktet kan utsettes i rimelig tid gjennom overgangsbestemmelser. Dette vil sikre en god balanse mellom hensynet til forutsigbarhet og hensynet til effektiv etterlevelse, ifølge instansen. Amnesty mener ingen vil risikere fengselsstraff dersom man trår feil i vanskelige avveininger mellom ulike menneskerettigheter. En adgang til å sanksjonere overtredelse med straff vil også aktualisere foretaksstraff som et mulig sanksjonsmiddel, ved at inngangsvilkåret etter straffelovens bestemmelse om foretaksstraff er at et «straffebud» er overtrådt.

NIM deler utvalgets syn om at gjennomføringen kan gjøres fleksibel, og at det med fordel kan utvises skjønn og fleksibilitet i forbindelse med tilsyn og sanksjonering, særlig i en innledende fase. Bruken av sanksjoner vil etter instansens syn også avhenge av kvaliteten på den veiledningen som gis. Dess bedre veiledning, dess større rom for eventuell sanksjonering, og motsatt, ifølge instansen. Framtiden i våre hender mener det vil være urimelig om det skal kunne ilegges sanksjoner mot selskaper som ikke utfører aktsomhetsvurderinger på en tilfredsstillende måte umiddelbart etter at loven trer i kraft. Instansen foreslår derfor en innkjøringsfase for næringslivet: virksomhetene får en flerårig, dog definert tidsperiode til å innarbeide lovens krav før sanksjoner kan tas i bruk.

9.3.3 Departementets vurderinger

9.3.3.1 Formålet med tilsynet, tilsynets uavhengighet og forhandlingsmodellen mv.

Departementet er enig med Etikkinformasjonsutvalget i at tilsynsreglene i markedsføringsloven bør få anvendelse ved håndhevingen av åpenhetsloven. Departementet mener imidlertid at enkelte av markedsføringslovens bestemmelser likevel ikke passer på Forbrukertilsynets håndheving av åpenhetsloven. Departementet forslår derfor at tilsynsreglene i større grad fremgår direkte av åpenhetsloven, for å gjøre det tydelig hvilke regler som gjelder ved Forbrukertilsynets tilsyn med loven.

Departementet er enig med utvalget og Forbrukertilsynet om at det er nødvendig å tydeliggjøre hvilke hensyn håndhevingen av åpenhetsloven skal ivareta, og foreslår at dette presiseres i åpenhetsloven. Etter departementets vurdering bør formuleringen forenkles sammenlignet med utvalgets forslag og gjenspeile hovedformålet med loven som er å fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, jf. omtale i punkt 7.1.3.

Departementet vurderer det også som viktig at håndhevingen skjer av faglig uavhengige myndigheter og støtter derfor utvalgets forslag om at markedsføringsloven § 32 skal gjelde for Forbrukertilsynets og Markedsrådets kontroll med ny åpenhetslov. Dette innebærer at verken departementet eller regjeringen kan instruere disse organene i enkeltsaker eller i generell lovtolkning. For øvrig vises det til Prop. 93 L (2016–2017) punkt 6.1 for nærmere omtale av Forbrukertilsynets og Markedsrådets uavhengighet.

Departementet er enig i at kontrollen med åpenhetsloven bør skje etter forhandlingsmodellen i markedsføringsloven, slik utvalget foreslår og flere av høringsinstansene ønsker. Dette innebærer at Forbrukertilsynet må forsøke å få virksomhetene til frivillig å følge regelverket. I første omgang gjennom informasjon, se punkt 9.2.3 om veiledningsplikten. Dersom dette ikke lykkes, må tilsynet gå i dialog og forhandle med virksomhetene for å få dem til å innrette seg. I disse forhandlingene kan ikke Forbrukertilsynet akseptere løsninger som er i strid med kravene i åpenhetsloven. Forbrukertilsynet har likevel ingen absolutt plikt til å forhandle. For eksempel der virksomheten må forutsettes å kjenne reglene godt, er det ikke nødvendig for tilsynet å forhandle før det treffes et vedtak. For øvrig vises det til Prop. 93 L (2016–2017) punkt 4.2 der det redegjøres nærmere for forhandlingsmodellen i markedsføringsloven.

Utvalgets forslag innebærer også at Forbrukertilsynet kan innhente skriftlige bekreftelser på at det ulovlige forholdet skal opphøre, jf. markedsføringsloven § 36 annet ledd første punktum første alternativ. Departementet mener dette kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å få virksomheter til å overholde kravene i åpenhetsloven, og foreslår at en tilsvarende bestemmelse inntas i åpenhetsloven. Departementet foreslår imidlertid ikke en bestemmelse om at Forbrukertilsynet kan innhente skriftlig bekreftelse på at virksomheten skal tilby avhjelpende tiltak til berørte forbrukere, ettersom denne bestemmelsen ikke synes relevant for tilsyn med åpenhetsloven, og i utgangspunktet skyldes gjennomføring av forordning om forbrukervernsamarbeid i norsk rett, se Prop. 8 LS (2019–2020) punkt 10.

Utvalgets forslag innebærer videre at Forbrukertilsynet skal kunne fatte vedtak med midlertidig virkning, jf. markedsføringsloven § 39 annet ledd. Denne muligheten ble innført 1. juli 2020 som følge av gjennomføringen av forordning om forbrukervernsamarbeid, se Prop. 8 LS (2019–2020) punkt 9. Begrunnelsen for denne regelen er at Forbrukertilsynet raskt skal kunne stanse brudd på forbrukervernregler der det er risiko for alvorlig skade på forbrukernes interesser. Etter departementets vurdering vil slike forhold ikke gjøre seg gjeldende ved Forbrukertilsynets tilsyn etter åpenhetsloven. Det er derfor ikke behov for å fatte vedtak med midlertidig virkning etter åpenhetsloven, og departementet foreslår derfor ingen bestemmelse i åpenhetsloven om dette.

Se forslag til åpenhetslov § 9.

9.3.3.2 Opplysningsplikt, stedlig kontroll og beslag

Etter Etikkinformasjonsutvalgets forslag gis Forbrukertilsynet vide hjemler til å kartlegge de faktiske forholdene, blant annet ved å kreve opplysninger, inkludert taushetsbelagte opplysninger og undersøke lokaler, jf. markedsføringsloven § 34. Markedsføringsloven § 34 har siden utvalget overleverte sin rapport blitt utvidet og presisert, blant annet med en tydelig hjemmel til å ta beslag i dokumenter og gjenstander. Hjemlene til å undersøke lokaler og å ta beslag bruker Forbrukertilsynet svært sjelden. Departementet tror heller ikke Forbrukertilsynet vil ha særlig behov for eller kapasitet til slike inngripende etterforskningsskritt ved håndhevingen av åpenhetsloven.

Det kan imidlertid være behov for en vidtrekkende opplysningsplikt som også inkluderer taushetsbelagte opplysninger. Departementet foreslår derfor at en tilsvarende bestemmelse som markedsføringsloven § 34 første og fjerde ledd første og annet punktum tas inn i åpenhetsloven. Markedsføringsloven § 34 fjerde ledd tredje punktum angir at Forbrukertilsynet også skal ha tilgang til visse typer opplysninger fra tilbydere av ekomnett eller ekomtjenester, til tross for at opplysningene er underlagt kvalifisert taushetsplikt etter straffeprosessloven § 118, hvilket ikke synes relevant for Forbrukertilsynets tilsyn med åpenhetsloven. I likhet med reglene i markedsføringsloven, foreslår departementet at Forbrukertilsynet skal kunne ilegge tvangsmulkt til enhver som ikke oppfyller opplysningsplikten.

Departementet vil presisere at opplysningsplikten ikke går foran taushetsretten som følger av vernet mot selvinkriminering og kravet til en rettferdig rettergang, jf. EMK artikkel 6 nr. 1. Selvinkrimineringsvernet innebærer at virksomheter kan være fritatt fra å gi opplysninger som gjør at de risikerer sanksjoner som anses som straff etter EMK. Dette inkluderer både sanksjoner som anses som straff etter norsk rett, men også administrative sanksjoner, som for eksempel overtredelsesgebyr. Selvinkrimineringsvernet er nærmere omtalt i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 22.

Se forslag til åpenhetslov § 10.

9.3.3.3 Sanksjoner og andre tiltak for å sikre etterlevelse

Innledning

Etter Etikkinformasjonsutvalgets forslag skal Forbrukertilsynet kunne treffe vedtak om påbud, forbud, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Flere høringsinstanser mener straff kan være et godt virkemiddel for å sikre effektiv etterlevelse av åpenhetsloven. Før de ulike reaksjonene vurderes, ønsker departementet å redegjøre kort for de ulike tiltakene.

Et påbuds- eller forbudsvedtak må følges, men det får ingen umiddelbare konsekvenser dersom vedtaket brytes. For å sikre etterlevelse er det vanlig at brudd på offentligrettslige regler får konsekvenser. Disse konsekvensene kan for eksempel være i form av mulkt, gebyr, bøter eller fengsel. Fengsel, som er den mest alvorlige reaksjonen, kan bare ilegges av domstolene. Forvaltningen kan ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Forskjellen på disse to reaksjonene er at tvangsmulkt utløser en betalingsplikt ved brudd på et konkret vedtak som er rettet mot virksomheten, mens et overtredelsesgebyr må betales ved brudd på loven. Dette innebærer at virksomhetene i langt større grad vil kjenne til og være klar over at de risikerer en tvangsmulkt. Overtredelsesgebyr anses som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Etter forvaltningslovens begrepsbruk anses overtredelsesgebyr som en administrativ sanksjon, og det stilles særskilte krav til slike forvaltningsvedtak, jf. forvaltningsloven § 43 følgende.

Tvangsmulkt

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at det bare kan treffes vedtak om tvangsmulkt ved overtredelse av informasjonspliktene i åpenhetsloven. Dette til forskjell fra markedsføringsloven der det som utgangspunkt skal fastsettes tvangsmulkt for brudd på ethvert forbuds- og påbudsvedtak som Forbrukertilsynet treffer, jf. markedsføringsloven § 41. Dette skal sikre at vedtakene etterleves. Fastsettelse av tvangsmulkt kan unnlates dersom særskilte grunner tilsier det. Flere høringsinstanser har hatt innsigelser mot at brudd på plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger ikke skal få konsekvenser.

Departementet er enig med utvalget i at Forbrukertilsynet skal kunne føre kontroll med alle bestemmelsene i åpenhetsloven, inkludert bestemmelsene som pålegger virksomhetene å foreta aktsomhetsvurderinger. Dette innebærer at tilsynet skal kunne treffe vedtak for brudd på dette kravet. Alle høringsinstansene synes å dele denne vurderingen. Spørsmålet er om brudd på et vedtak skal få konsekvenser eller ikke. Som vist over, foreslås det å pålegge Forbrukertilsynet en veiledningsplikt som er mer omfattende enn den som følger av forvaltningsloven. Om virksomhetene likevel ikke følger reglene, så skal Forbrukertilsynet gjennom dialog og forhandlinger forsøke å få dem til frivillig å innrette seg. Dersom heller ikke dette lykkes, vil tilsynet treffe vedtak i saken. Etter departementets vurdering vil seriøse virksomheter enten innrette seg etter tilsynets vedtak eller klage det inn for Markedsrådet. For det mindretall av virksomheter som ikke retter seg etter tilsynets pålegg eller bruker klageretten sin, bør det, etter departementets vurdering, kunne ilegges en reaksjon. I motsatt fall kan loven og tilsynet med loven virke konkurransevridende ved at de virksomhetene som ikke gjennomfører eller gjennomfører svært mangelfulle eller fiktive aktsomhetsvurderinger, vil ha lavere kostnader sammenlignet med de virksomhetene som lojalt følger opp kravene i åpenhetsloven. Departementet foreslår derfor at Forbrukertilsynet skal kunne ilegge tvangsmulkt for brudd på ethvert vedtak. I tillegg til tvangsmulkt for brudd på forbuds- og påbudsvedtak, foreslår departementet at Forbrukertilsynet skal kunne ilegge tvangsmulkt for brudd på skriftlige bekreftelser.

Til forskjell fra markedsføringslovens regler foreslår imidlertid departementet at det ikke skal være noe krav om at Forbrukertilsynet som hovedregel skal fastsette tvangsmulkt ved alle påbuds- og forbudsvedtak. Denne vurderingen bør overlates til Forbrukertilsynet i hvert enkelt tilfelle. Etter det departementet kjenner til er dette vanlig for forvaltningsrettslige lover som pålegger næringslivet plikter, jf. for eksempel forurensningsloven § 73.

Se forslag til åpenhetslov §§ 11-13.

Overtredelsesgebyr

Som nevnt innledningsvis, er overtredelsesgebyr en administrativ sanksjon etter forvaltningsloven og straff etter EMK. Dette fordi det er en alvorlig sanksjon med et såkalt pønalt formål, det vil si at det i likhet med straff skal føles som et onde og virke avskrekkende. Det er derfor knyttet særskilte krav til ileggelse av denne reaksjonen både etter EMK og i forvaltningsloven. I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.3 har Justis- og beredskapsdepartementet gitt sine anbefalinger til når lovgiver bør benytte denne reaksjonsformen. Det første som bør vurderes, er om det er mindre inngripende virkemidler som kan benyttes for å oppnå formålet. Om en overtredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra den enkelte forpliktelsen. Videre er det en forutsetning at det finnes et forvaltningsorgan som kan håndheve reglene, og det må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig å ilegge en administrativ sanksjon. I dette ligger det en vurdering av om reglene reiser vanskelige rettslige spørsmål eller bevisspørsmål, den aktuelle sanksjonens karakter og omfang, hvem som rammes av sanksjonen, om det er enkeltpersoner eller selskaper, og hvilke forutsetninger forvaltningsorganet har for å sikre en betryggende behandling av sakene.

Departementet deler både Etikkinformasjonsutvalget og høringsinstansenes syn om at det er behov for håndheving av åpenhetsloven, og at dette inkluderer en mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på lovens bestemmelser. Hvis den eneste reaksjonen er vedtak med fastsatt tvangsmulkt som utløses ved brudd på vedtaket, kan dette føre til at virksomheter som omfattes av loven, velger ikke å følge reglene i loven før de mottar et vedtak eller et varsel om vedtak. I så fall vil loven i liten grad oppnå formålet som er å fremme alle virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold.

Utvalget foreslår at det bare er informasjonspliktene som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Etter departementets vurdering er det rettssikkerhetsmessig forsvarlig å ilegge administrative sanksjoner ved brudd på informasjonspliktene. Bestemmelsene gir klare forpliktelser til å gi informasjon om virksomhetens arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold og aktsomhetsvurderinger. Det vil hovedsakelig være juridiske personer og deres økonomiske virksomhet som rammes av et eventuelt overtredelsesgebyr, noe som generelt gjør det mindre betenkelig å sanksjonere lovbrudd. Forbrukertilsynet har lang erfaring med å ilegge overtredelsesgebyr, og vil derfor være i stand til å håndtere slike saker på en god og rettssikkerhetsmessig forsvarlig måte. Når det gjelder om eventuelle brudd på fristene til å besvare informasjonskrav skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, har departementet vært usikker på hva som har vært utvalgets forslag og intensjon. Departementet mener imidlertid at gjentatte klare overtredelser av fristene for å besvare informasjonskrav også bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Etter departementets vurdering vil overtredelsesgebyr eksempelvis kunne benyttes dersom en virksomhet konsekvent ikke forholder seg til fristene for å besvare informasjonskrav, og informasjonskravenes innhold klart tilsier at informasjonen bør kunne gis innen fristene i bestemmelsen.

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at også andre brudd på åpenhetsloven bør medføre sanksjoner, særlig brudd på plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger. For departementet er det noe uklart om høringsinstansene bruker sanksjonsbegrepet i tråd med begrepsbruken i forvaltningsloven eller om de anser tvangsmulkt som en tilstrekkelig reaksjon. Som redegjort for over, foreslår departementet at det skal kunne ilegges tvangsmulkt for brudd på enhver forpliktelse etter åpenhetsloven, inkludert brudd på plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger. Uansett mener departementet det er hensiktsmessig å avgrense hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr til informasjonsforpliktelsene. Plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger åpner for mer skjønnsmessige vurderinger, noe som tilsier at det ikke skal ilegges overtredelsesgebyr ved overtredelse av disse bestemmelsene. I tillegg kan virksomheter som ikke har utført aktsomhetsvurderinger, ha vanskeligheter med å overholde informasjonsforpliktelsene, noe som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Departementet foreslår en bestemmelse i åpenhetsloven som gir Forbrukertilsynet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på informasjonspliktene i loven, i tråd med utvalgets forslag. Det foreslås også tilsvarende bestemmelser som markedsføringsloven § 42 annet og tredje ledd som blant annet gir føringer på størrelsen på overtredelsesgebyret og regler for betalingsfrist.

Når det gjelder NHO sin merknad om at juridiske personer ikke kan utvise forsett eller uaktsomhet, er departementet enig i dette og foreslår derfor at det kun skal være krav om skyld for fysiske personer. Overtredelsesgebyr for brudd på åpenhetsloven vil som regel rettes mot juridiske personer, men kan også rettes mot fysiske personer, se punktet om medvirkning nedenfor.

Se forslag til åpenhetslov § 14.

Andre sanksjoner og medvirkning

Flere høringsinstanser mener loven bør sanksjoneres med straff, eller i alle fall at dette alternativet bør vurderes av departementet. I Justis- og beredskapsdepartementets anbefalinger i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.3 fremheves viktigheten av at det minst inngripende virkemidlet velges og at regelbruddet faktisk kan håndheves. Som redegjort for over, foreslår departementet at virksomheter skal kunne ilegges tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på åpenhetsloven. Pliktsubjektene som risikerer disse reaksjonene, driver økonomisk virksomhet, og økonomiske virkemidler bør derfor være tilstrekkelige til å få virksomhetene til å innrette seg etter regelverket. Dersom det viser seg at virksomhetene likevel ikke innretter seg, kan det vurderes å øke mulktene eller gebyrene. En eventuell straffebestemmelse må håndheves av påtalemyndigheten og domstolene. Disse organene har svært mye å gjøre og det er usikkert om påtalemyndigheten har kapasitet til å forfølge brudd på åpenhetsloven. Etter departementets vurdering er det derfor ikke hensiktsmessig å sanksjonere brudd på åpenhetsloven med straff.

Departementet mener tvangsmulkt og overtredelsesgebyr i kombinasjon med veiledning og offentliggjøring av vedtak er effektive virkemidler for å sikre at virksomhetene følger åpenhetsloven. Departementet mener derfor det heller ikke er behov for andre virkemidler som høringsinstansene har foreslått, slik som blant annet utelukkelse fra næringsdelegasjoner eller offentlige støtteordninger eller næringsforbud.

Ingen av høringsinstansene har hatt konkrete merknader til forslaget om at det skal kunne rettes vedtak om forbud, påbud, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr mot medvirkere, jf. markedsføringsloven § 39 tredje ledd. Enkelte høringsinstanser nevner imidlertid viktigheten av å kunne rette sanksjoner mot daglig leder og styreleder, samt å sikre at systemet fanger opp useriøse aktører som legger ned og starter på nytt for å unngå allerede ilagte sanksjoner. Medvirkningsansvaret ble innført i markedsføringsloven for å unngå at næringsdrivende omgår vedtak ved å legge ned selskaper og opprette nye som fortsatte den ulovlige virksomheten. Et annet problem var at bakmennene ikke nødvendigvis hadde formelle posisjoner i disse selskapene. På bakgrunn av innspillene i høringen, opprettholder departementet forslaget om et medvirkningsansvar for brudd på åpenhetsloven. For en nærmere redegjørelse for medvirkningsansvaret, vises det til Ot.prp. nr. 34 (1994–1995) punkt 3.2.

Se forslag til åpenhetslov § 11 annet ledd.

Overgangsordning

Departementet er enig med Etikkinformasjonsutvalget og høringsinstansene om at virksomheter som pålegges plikter, bør få en periode der de kan bli kjent med reglene i loven og lage interne retningslinjer, uten å risikere offentligrettslige reaksjoner. Dette kan løses gjennom ulike ikrafttredelsestidspunkter på de materielle reglene og håndhevingsreglene. Ikrafttredelse bestemmes av regjeringen i statsråd, se lovforslaget § 15.

9.4 Behandling av klager

9.4.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at avvisning og avslag på informasjonskrav kan påklages til Forbrukertilsynet, som avgjør klagesaken. Utvalget foreslår en klagefrist på tre uker fra det tidspunktet avslaget er kommet fram til informasjonssøker, jf. utvalgets lovforslag § 12. Klageordningen er inspirert av offentlighetsloven og miljøinformasjonsloven.

9.4.2 Høringsinstansenes syn

Bergen kommune, Forbrukerrådet og Næringslivets Hovedorganisasjon støtter at det etableres en klageordning. Amnesty International Norge (Amnesty) og Regnskogfondet mener klageadgangen også bør omfatte utilstrekkelig eller ufullstendig informasjon, i tillegg til avvisning og avslag på informasjonskrav. Ifølge instansene må det være tydeligere hva som er å anse som tilstrekkelig ivaretakelse av informasjonsplikten.

Amnesty, Redd Barna og Regnskogfondet mener at mangelfull gjennomføring av plikten til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger bør kunne påklages av forbrukere, individer og organisasjoner. I tillegg til å ivareta forbrukernes rettigheter, er det, ifølge Raftostiftelsen og Regnskogfondet, avgjørende at også de som er sårbare for å bli ofre for menneskerettighetsbrudd og miljøskade, både i og utenfor Norge, har reell tilgang til informasjon, samt at negativt berørte individer og lokalsamfunn har tilgang til adekvate klage- og oppreisningsmekanismer.

Bergen kommune stiller spørsmål ved om Forbrukertilsynet, med den rollen det har overfor forbrukermarkedet, er det mest naturlige klageorgan for profesjonelle kunder fra bedriftsmarkedet og fra offentlige oppdragsgivere. Instansen stiller spørsmål ved om OECDs kontaktpunkt vil være et mer hensiktsmessig klageorgan.

Forbrukerrådet påpeker at en felles klagenemnd for både miljøinformasjonsloven og etikkinformasjonsloven, med felles sekretariat og systemer, vil kunne være både effektivt og økonomisk.

9.4.3 Departementets vurderinger

Reglene om rett til å klage på manglende informasjon er hentet fra miljøinformasjonsloven. Til forskjell fra forslaget til åpenhetslov, har miljøinformasjonsloven ingen regler om offentlig håndheving. Avslag på krav om miljøinformasjon kan klages til Klagenemnda for miljøinformasjon, og et vedtak i denne nemnda er et særskilt tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven, jf. miljøinformasjonsloven § 19. Dette innebærer at klager kan få tvangsfullbyrdet kravet gjennom namsmyndighetene ved at virksomheten ilegges en løpende mulkt om de ikke utleverer eller utarbeider den etterspurte informasjonen.

Etikkinformasjonsutvalget foreslo ikke tilsvarende regler for Forbrukertilsynets vedtak i klagesaker. Utvalget foreslo at Forbrukertilsynet kan fastsette en eventuell tvangsmulkt dersom virksomhetene ikke overholder informasjonsforpliktelsene. Det er uklart om forslaget innebærer at Forbrukertilsynet kan ilegge tvangsmulkt ved behandlingen av klager på avslåtte informasjonskrav.

Departementet er enig i at Forbrukertilsynet bør håndheve retten til informasjon og virksomheters behandling av informasjonskrav, og om nødvendig treffe vedtak som påbyr virksomhetene å gi slik informasjon under trussel av tvangsmulkt. Med dette forslaget er det ikke behov for en privatrettslig håndheving av informasjonskravet og klageordning tilsvarende den som følger av miljøinformasjonsloven § 19. Enhver som har rettigheter etter åpenhetsloven vil kunne tipse Forbrukertilsynet om brudd på disse rettighetene. Det vil være opp til Forbrukertilsynet å avgjøre hvilke saker det tar opp med virksomhetene. Dersom Forbrukertilsynet velger å nedprioritere en sak, kan denne avgjørelsen klages inn for Markedsrådet, jf. markedsføringsloven § 37 annet ledd. Etter departementets vurdering vil dette være en bedre og mer ressurseffektiv måte å sikre etterlevelse av regelverket på. Departementet følger derfor ikke opp forslaget om en særskilt klageordning for avslag på informasjonskrav.