1 Hovedinnholdet i proposisjonen
1.1 Innledning
Kunnskapsdepartementet foreslår i denne proposisjonen en lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven). Forslaget har sin bakgrunn i Granavolden-plattformen der regjeringen har som mål at den vil fremme forslag om en tolkelov. Forslaget følger opp NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektor – et spørsmål om rettssikkerhet og likeverd.
Per i dag finnes det ingen lov som samler bestemmelser om tolking i offentlig sektor. Hvilket ansvar offentlige organer har for å bruke tolk, følger i noen sektorer direkte eller indirekte av lovgivningen, mens det i andre sektorer er uklart om organene har et slikt ansvar. Av de bestemmelsene som gir offentlige organer en plikt til å bruke tolk, er det svært få som stiller krav om kvalifikasjoner. Videre er det ofte uklart hvilke regler om taushetsplikt og habilitet som gjelder for tolkene som brukes.
Departementet støtter anbefalingen i NOU 2014: 8 om å innføre en egen lov om offentlige organers ansvar for å bruke tolk. Ved å innføre en lov, kan sentrale bestemmelser samles og være lett tilgjengelig for de som bruker tolk.
Det framgår av regjeringens integreringsstrategi 2019–2022, Integrering gjennom kunnskap, at det er særlig viktig å sikre god kommunikasjon med innvandrere som har svake norskkunnskaper og at bruk av tolk kan være nødvendig når brukere av offentlige tjenester ikke kan norsk, både for at den offentlige virksomheten skal kunne utføre oppgavene sine og for å ivareta brukerens rettssikkerhet.
God kommunikasjon er en forutsetning for at det offentlige skal lykkes med å yte gode og forsvarlige tjenester til hele samfunnet. I flere tilfeller hvor det er språkbarrierer vil tilrettelegging av informasjon ved bruk av tolk, være avgjørende for å nå deler av befolkningen som ikke behersker norsk eller ikke kan kommunisere på norsk talespråk. På denne måten kan det offentlige bidra til at borgerne i samfunnet er klare over sine rettigheter og plikter, noe som også kan føre til et sterkere tillitsforhold mellom befolkningen og myndighetene. Koronapandemien har understreket viktigheten av å nå hele befolkningen med god informasjon.
Hovedmålet med tolkeloven er å tydeliggjøre offentlige organers ansvar for å bruke tolk og å bidra til en kvalitetsreform på tolkefeltet ved å stille krav om å bruke kvalifisert tolk der bruk av tolk er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet og for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Kravet om å bruke kvalifiserte tolker skal styrke kvaliteten på tolkeoppdrag som utføres i offentlig sektor. God kvalitet på tolkingen bidrar til effektive offentlige tjenester og riktige avgjørelser, og vil øke tilliten til tolketjenesten. Loven skal også bidra til at befolkningen får tilgang til tolk når det er nødvendig.
1.2 Nærmere om proposisjonens innhold og de enkelte forslagene
Departementet foreslår at lovens formål skal være å bidra til å sikre rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste for personer som ikke kan kommunisere forsvarlig med offentlige organer uten tolk. Loven skal også bidra til å sikre at tolker holder en faglig forsvarlig standard.
Departementet foreslår at loven skal gjelde for offentlige organer som bestiller og bruker tolk. Dette innebærer et noe videre virkeområde enn forslaget i NOU 2014: 8, som gikk ut på at loven skulle gjelde for forvaltningsorganer. Loven skal også gjelde for private rettssubjekter som utfører tjenester på vegne av et offentlig organ, samt private barnehager, private skoler og friskoler. Departementet foreslår videre at loven skal gjelde for tolker.
Departementet foreslår at loven skal gjelde tolking til og fra norsk. Samisk og norsk er likeverdige språk, jf. sameloven § 1-5. Tolkeloven skal gjelde for tolking mellom norsk og samiske språk. Loven skal også gjelde for tolking mellom norsk og andre språk. Til forskjell fra forslaget i NOU 2014: 8 foreslår departementet at loven også skal gjelde tolking mellom norsk tale og norsk tegnspråk. Videre skal loven gjelde tolking mellom norsk og andre lands tegnspråk og annen tolking i offentlige organers kommunikasjon med døve, hørselshemmede og døvblinde, som for eksempel ved taktiltolking og skrivetolking.
Tolkeloven skal gjelde med mindre annet er bestemt i eller i medhold av annen lov. Dette innebærer at det kan fastsettes både strengere og lempeligere regler i annen lov. I de fleste tilfeller vil tolkelovens regler supplere reglene i særlovgivningen og dermed utgjøre en minstestandard.
Departementet foreslår å flytte bestemmelsen i forvaltningsloven § 11 e om forbud mot bruk av barn som tolk til tolkeloven. Barn har ikke tolkefaglige kvalifikasjoner og barn som blir satt til å tolke eller formidle informasjon, kan settes i en vanskelig rollekonflikt.
Departementet foreslår videre at offentlige organer får hjemmel til å behandle personopplysninger når det er nødvendig for å utføre oppgaver etter tolkeloven.
Departementet foreslår at tolkeloven skal inneholde en bestemmelse om offentlige organers ansvar for å bruke tolk. God kommunikasjon er i mange tilfeller en forutsetning for at den enkelte skal få oppfylt sine rettigheter og plikter og få tilstrekkelig informasjon. Manglende bruk av tolk i møte med personer som ikke kan kommunisere på norsk, kan ha store konsekvenser, både for den enkelte og for organet. Dårlig begrunnede og uriktige avgjørelser er ressurskrevende og kan bidra til svekket tillit mellom offentlige organer og brukerne.
Departementet foreslår for det første at det slås fast i loven at offentlige organer skal bruke tolk når det følger av annen lov. I tillegg foreslår departementet en generell plikt til å bruke tolk som lovfester og tydeliggjør den generelle plikten som i dag kan utledes av forvaltningsloven og det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling. Den generelle plikten innebærer at offentlige organer skal bruke tolk når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Terskelen for at det skal foreligge en plikt etter dette forslaget er høy, og plikten vil i hovedsak inntre i saker som har stor betydning for den enkeltes rettigheter og plikter. Det vil bare i særlige tilfeller være plikt til å bruke tolk i kontakt med minoritetsspråklige som har norsk statsborgerskap eller som har fullført norsk grunnopplæring eller annen utdanning på norsk. Departementet foreslår videre at det fastsettes i loven at offentlige organer som ellers er i kontakt med personer som ikke kan kommunisere med organet på norsk, bør vurdere å bruke tolk selv om det ikke foreligger en plikt.
Departementet foreslår et krav om å bruke kvalifisert tolk i de tilfellene det er plikt til å bruke tolk etter tolkeloven, og der plikten følger av annen lov, dersom bruk av tolk er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Med «kvalifisert tolk» menes en tolk som oppfyller kravene til å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Tolking er et yrke som krever kompetanse og presisjon. Et kvalifikasjonskrav vil gi tolkebrukere en trygghet om at tolken har dokumenterte språkferdigheter og er bevisst sitt ansvar som tolk. Denne tryggheten kan føre til bedre tjenester og økt rettssikkerhet, samt økt tillit både til tolken og til offentlige organer.
I noen tilfeller vil det ikke være rimelig å kreve at organet skal bruke kvalifisert tolk. Det kan for eksempel være lang ventetid for kvalifisert tolk, eller det kan foreligge en nødssituasjon eller annet akutt tilfelle som krever rask bistand fra tolk og det ut fra sakens karakter ikke er forsvarlig å vente på kvalifisert tolk. Departementet foreslår derfor at kravet om kvalifisert tolk skal kunne fravikes når det ikke er forsvarlig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig, når det er nødvendig i nødssituasjoner eller når andre sterke grunner tilsier det.
Departementet foreslår en egen bestemmelse om fjerntolking. Fjerntolking er tolking via skjerm eller telefon. En slik bestemmelse var ikke omfattet av lovforslaget i NOU 2014: 8. Departementet foreslår at det skal framgå av loven at offentlige organer kan velge mellom å bruke fremmøtetolking eller fjerntolking. Når fjerntolking benyttes, foreslås det at offentlige organer skal sikre tilfredsstillende tekniske løsninger, opplæring av ansatte og ivaretakelse av personvernet.
Departementet foreslår videre et krav om at offentlige organer som jevnlig bruker tolk, skal ha retningslinjer for bestilling og bruk av tolk. En slik bestemmelse var ikke foreslått i NOU 2014: 8.
I motsetning til lovforslaget i NOU 2014: 8 mener departementet at det bør innføres en hjemmel for krav om politiattest i tolkeloven. Departementet foreslår et krav om utvidet og uttømmende politiattest for tolker som tar oppdrag for politiet, påtalemyndigheten, domstolene, utlendingsforvaltningen, kriminalomsorgen, Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker og fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Det samme skal gjelde for å kunne utføre oppdrag i straffesaker for konfliktrådet. Departementet foreslår at kravet om politiattest kan fravikes når situasjonen som begrunner tolkeoppdraget, ikke tillater det, eller når andre sterke grunner tilsier det. Ikke enhver anmerkning på politiattesten skal føre til at en tolk ikke er egnet. Departementet foreslår at det skal være opp til oppdragsgiveren å vurdere om det straffbare forholdet har betydning for tolkens egnethet.
Departementet foreslår at det skal føres tilsyn med at offentlige organer overholder forbudet mot bruk av barn som tolk, lovens plikt til å bruke tolk, krav om å bruke kvalifisert tolk, krav ved bruk av fjerntolking og krav om å utarbeide retningslinjer for bestilling og bruk av tolk. Det foreslås at tilsyn med tolkeloven gjennomføres av de statlige og kommunale tilsynsmyndighetene som allerede fører tilsyn med de offentlige organenes saksbehandling og tjenesteytelse. Tilsyn med overholdelse av tolkeloven forutsetter at det er etablert en tilsynsordning med det offentlige organet. Departementet foreslår at tilsynsmyndigheten gis rett til innsyn i opplysninger som er nødvendige for å føre tilsyn med overholdelse av tolkeloven og at tilsynsmyndigheten kan gi pålegg om å rette forhold som er i strid med kravene i loven.
Gjennom lovforslaget ønsker departementet å tydeliggjøre krav til tolkens rolle og yrkesutøvelse. Departementet foreslår å regulere hvilke krav som skal stilles til tolker i et eget kapittel i loven. Lovforslaget i NOU 2014: 8 inneholdt kun en forskriftshjemmel om krav til god tolkeskikk.
Departementet foreslår å lovfeste at tolken skal opptre i samsvar med god tolkeskikk. Dette innebærer blant annet at tolken skal ha tilstrekkelig tolkefaglig kompetanse for oppdraget og opptre upartisk. Departementet kan gi forskrift om hva som anses som god tolkeskikk. Departementet foreslår videre at det i loven fastsettes regler om taushetsplikt og habilitet for tolker.
Departementet foreslår et eget kapittel i loven med bestemmelser om Nasjonalt tolkeregister, statsautorisasjonsordningen og reaksjoner ved brudd på krav som stilles til tolken. Departementet foreslår i dette kapitlet regler som ikke var omfattet av lovforslaget i NOU 2014: 8. Kapitlet inneholder blant annet regler som i dag følger av integreringsloven og forskrift om bevilling som statsautorisert tolk og tolkeprøven.
Lovforslaget inneholder en hjemmel for Nasjonalt tolkeregister, sammen med bestemmelser om at det skal stilles krav for å bli oppført i registeret. Nærmere regler blant annet om hvilke krav som skal stilles for oppføring i registeret, skal kunne gis i forskrift. Departementet foreslår også at regler om bevilling som statsautorisert tolk og tilbakekall av bevillingen hjemles i loven.
Departementet foreslår en bestemmelse i loven for å synliggjøre muligheten til å varsle til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) om tolker som bryter kravene etter tolkeloven. IMDi skal på bakgrunn av varslene vurdere om en tolk har brutt kravene om god tolkeskikk, taushetsplikt og habilitet. Departementet foreslår at IMDi får myndighet til å gi advarsel ved brudd på disse kravene. Dersom en tolk har fått minst tre advarsler de siste fem årene eller begått vesentlige brudd på tolkeloven, kan IMDi vurdere om tolken skal utestenges fra Nasjonalt tolkeregister. Departementet legger opp til at det opprettes et partssammensatt utvalg som skal gi råd til IMDi i vurderingen av varslene og i bruk av reaksjoner.
Departementet foreslår at offentlige organer gis en mulighet til å kreve gebyr fra personer som ikke møter opp til planlagt møte hvor det er bestilt tolk. Bestemmelsen skal gjelde i tilfeller der det er plikt til å bruke tolk etter tolkeloven og der det etter tolkeloven skal vurderes å bruke tolk.
Departementet vil i forskrift gi utfyllende regler til tolkeloven. I forskriften vil det blant annet fastsettes bestemmelser om retningslinjer for bestilling og bruk av tolk, god tolkeskikk, Nasjonalt tolkeregister, statsautorisasjonsordningen for tolker og gebyr.