5 Offentlige organers bruk av tolk

5.1 Ansvar for å bruke tolk

5.1.1 Gjeldende rett

5.1.1.1 Forvaltningsloven

Forvaltningsorganer har en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd første punktum. Formålet med veiledningsplikten er å gi parter og andre anledning til å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte, jf. andre punktum. Forvaltningsorganenes utrednings- og informasjonsplikt følger av forvaltningsloven § 17. Både veiledningsplikten og utredningsplikten kan innebære krav til forvaltningens tilrettelegging av kommunikasjon med parter og andre berørte, for eksempel gjennom bruk av tolk.

Lovavdelingen i det daværende Justis- og politidepartementet ga en tolkingsuttalelse 30. januar 2003 om hvorvidt forvaltningsloven §§ 11 og 17 innebærer en plikt for forvaltningsorganer til å bruke tolk eller oversetter i kontakt med personer som ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper. Utover de tilfellene der lovgiver direkte har fastsatt en plikt til å kommunisere på et språk den man kommuniserer med forstår, er det usikkert hvor langt veiledningsplikten i § 11 medfører en plikt til å sørge for tolk eller oversetter.

Ifølge lovavdelingen kan det ikke utledes en generell plikt til å bruke tolk av veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11. I visse situasjoner kan imidlertid veiledningsplikten medføre en plikt til å bruke tolk. Lovavdelingen framhevet at gode grunner taler for at forvaltningen plikter å benytte tolk eller oversettelsestjenester i saker hvor hensynet til rettssikkerhet og likebehandling står like sentralt som ved utlendings- og helsetjenestesaker, der det er direkte fastsatt i særlovgivningen at personer må kunne kommunisere på et språk vedkommende forstår. Det nærmere omfanget av plikten beror på et konkret skjønn hvor sakens viktighet må avveies mot hensynet til forvaltningsorganets kapasitet og situasjon, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd tredje punktum.

Heller ikke utrednings- og informasjonsplikten i forvaltningsloven § 17 kan anses å medføre en generell plikt for forvaltningen til å bruke tolk eller oversetter. Dersom man ikke på annen måte kan kommunisere forsvarlig med parten, kan imidlertid forvaltningsloven § 17, i tillegg til det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling, medføre at det foreligger en plikt for forvaltningen til å sørge for tolk eller oversettelse. Saker der forvaltningen selv igangsetter en prosess som leder fram til et vedtak av inngripende karakter, for eksempel vedtak etter barnevernloven, ble framhevet som et tilfelle der en slik plikt kan oppstå.

5.1.1.2 Domstolene

Domstolloven § 135 regulerer bruk av tolk i retten. Når noen som ikke kan norsk tar del i forhandlingene, brukes en tolk som retten har oppnevnt eller godkjent, jf. første ledd første punktum. Nedtegning vil likevel foregå på norsk, med mindre sakens viktighet krever det og retten bestemmer at nedtegning også skal foregå på det fremmede språket.

Det følger av § 135 andre ledd første punktum at tolk er unødvendig når både retten, rettsvitnene og partene kan det fremmede språk, for eksempel engelsk. I andre saker enn straffesaker er tolk unødvendig når rettens medlemmer kan det fremmede språket og partene gir avkall på tolk, jf. andre ledd andre punktum. Under etterforskning i straffesaker er tolk unødvendig når dommeren kan det fremmede språket, jf. domstolloven § 135 tredje ledd. Dersom det brukes rettsvitner som ikke kan norsk, skal forhandlingene og tilførslene til rettsboken så vidt mulig gjengis for dem ved bruk av tolk, jf. § 135 fjerde ledd.

5.1.1.3 Straffesakskjeden

Straffeprosessloven regulerer behandling av saker om straff, både under etterforskning, tiltale og hovedforhandling. Bruk av tolk reguleres ikke eksplisitt i loven. Dersom tiltalte under hovedforhandling ikke forstår norsk, eller er døv, er det et minstekrav at påstandene som er nedlagt av aktor og forsvarer bringes til den tiltaltes kunnskap, jf. straffeprosessloven § 304. Straffeprosessutvalget foreslår i NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov blant annet å regulere en rett til tolk hvis det er nødvendig for personer som ikke har tilstrekkelige ferdigheter i norsk. Utredningen er foreløpig ikke fulgt opp på dette punktet. Utover det som følger av straffeprosessloven om behandlingen under hovedforhandlingen, gjelder også domstolloven.

Den europeiske konvensjonen om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK) ble vedtatt i 1950 og skal blant annet sikre at rettighetene blir effektivt anerkjent og etterlevd. Konvensjonen gjelder som norsk lov etter menneskerettsloven § 2 nr. 1. Ved motstrid med bestemmelser i annen lovgivning skal bestemmelsene i EMK gå foran, jf. menneskerettsloven § 3.

EMK artikkel 5 om retten til frihet og sikkerhet framhever i nr. 2 at enhver som blir pågrepet, straks skal bli underrettet på et språk vedkommende forstår, om grunnene til pågripelsen og om en eventuell siktelse mot vedkommende. EMK artikkel 6 omhandler retten til en rettferdig rettergang. Artikkel 6 nr. 3 gir visse minsterettigheter til enhver som blir siktet for en straffbar handling. Disse rettighetene inkluderer retten til å bli underrettet straks på et språk siktede forstår om innholdet i og grunnen til siktelsen samt retten til vederlagsfri bistand av en tolk hvis siktede ikke kan forstå eller snakke språket som blir brukt i retten, jf. § 6 nr. 3 bokstav a og e.

Grunnloven § 95 om retten til en rettferdig rettergang er basert på EMK artikkel 6. Retten til tolk anses også som en del av Grunnloven § 95, jf. Dokument 16 (2011–2012), s. 125.

5.1.1.4 Utlendingsforvaltningen

Utlendingsloven § 81 regulerer utlendingens rett til å uttale seg. Det følger av § 81 første ledd at utlendingsmyndighetene, i noen særskilte sakstyper, skal sørge for at utlendingen får mulighet til å legge fram sine synspunkter «på et språk utlendingen kan kommunisere forsvarlig på». Dette innebærer en rett til tolk.

Utlendingsloven § 81 første ledd gjelder saker etter utlendingsloven §§ 28 og 73 samt i saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall av gitt tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokument, jf. § 120 andre ledd. Utover tilfellene som er nevnt i bestemmelsen, er utgangspunktet at forvaltningsspråket er norsk, og at utlendingen selv er ansvarlig for å kunne kommunisere med norske myndigheter.

Det følger av utlendingsforskriften § 17-21 at den som registrerer en asylsøknad, om nødvendig skal sørge for at tolk blir tilkalt, samt opplyse om tolkens rolle og tolkens taushetsplikt. Tilsvarende følger det av forskriften § 17-2 tredje ledd om asylintervju, at tolk skal tilkalles med mindre søkeren og den som skal foreta asylintervjuet kan kommunisere forsvarlig på et felles språk. Søkeren skal opplyses om tolkens rolle under asylintervjuet og at tolken har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 flg.

Utlendingsloven § 98 d omhandler oppgavene til representanter for enslige mindreårige asylsøkere. Representanten skal ved utførelsen av sitt oppdrag ta tilbørlig hensyn til den mindreåriges nasjonale, språklige, religiøse og kulturelle bakgrunn, herunder sikre forsvarlig kommunikasjon med den mindreårige. Det følger av utlendingsforskriften § 17-35 at den sentrale vergemålsmyndigheten fastsetter et maksimalt beløp for dekning av utgifter til tolk. Representanten kan søke fylkesmannen om forhåndsgodkjenning for nødvendige utgifter til tolk som overstiger det maksimale beløpet.

5.1.1.5 Helse- og omsorgssektoren mv.

Retten til tolk framgår ikke eksplisitt av lovverket på helse- og omsorgstjenestefeltet. Men pasienter og brukere har rett til medvirkning og informasjon om sin helsetilstand og innholdet i helsehjelpen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-1, 3-2, 3-3, 3-4 og 3-5. Informasjonen skal være «tilpasset mottakerens individuelle forutsetninger, som alder, modenhet, erfaring og kultur- og språkbakgrunn», jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-5 første ledd. Helsehjelp skal videre være basert på informert samtykke fra pasienten, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-1 og pasienten har rett til innsyn i egen journal, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 5-1.

Helsepersonelloven § 10 pålegger den som yter helsehjelp, en plikt til å gi informasjon til den som har krav på det etter reglene i pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-2 til 3-4.

En plikt til å bruke tolk kan følge indirekte av lovens krav til ytelse av forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Plikt til å yte forsvarlige tjenester følger både av helsepersonelloven § 4, spesialisthelsetjenesteloven § 2-2 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Fastlegenes plikt til å bruke tolk er direkte regulert i § 28 i forskrift om fastlegeordning i kommunene.

5.1.1.6 Krisesenter

Det følger av krisesenterlova § 3 tredje ledd at kommunen skal sørge for at brukere av bo- og dagtilbudet etter loven får tilgang til kvalifisert tolk. Tilbudet skal gis når det er nødvendig for at brukerne skal få et godt tilbud. Kommunen skal ha rutiner for kvalitetssikring, bestilling og betaling av tolketjenester.

5.1.1.7 Barnevernet og familievernet

Plikten til å bruke tolk i barnevernet og familievernet kan utledes av forvaltningslovens regler. Det kan også utledes en plikt til å bruke tolk av barnevernloven § 1-4. Bestemmelsen lovfester barnevernets plikt til å yte forsvarlige tjenester og tiltak. Både det kommunale og det statlige barnevernet er omfattet av denne plikten. Som i annen helse- og sosiallovgivning oppfattes kravet om forsvarlighet som en rettslig standard. Innholdet i kravet bestemmes av de til enhver tid gjeldende barnevernfaglige vurderinger og normer om hva som anses for å være god praksis. I tillegg vil de barnevernfaglige normene gi et utgangspunkt for en rettslig vurdering av grensen mot det uforsvarlige.

5.1.1.8 Sameloven og andre lover som omhandler samiske språk

Sameloven fastslår i § 1-5 at samisk og norsk er likeverdige språk. I forvaltningsområdet for samisk språk er norsk og samisk likestilte språk, jf. sameloven kapittel 3. Forvaltningsområdet for samisk språk består av totalt 13 kommuner i Troms og Finnmark, Nordland og Trøndelag, og omfatter kommuner i sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk språkområde (februar 2021). Den som henvender seg på samisk til et lokalt offentlig organ i forvaltningsområdet, har rett til svar på samisk, jf. sameloven § 3-3 første ledd. Den som henvender seg på samisk til et regionalt offentlig organ i forvaltningsområdet, har rett til skriftlig svar på samisk, jf. § 3-3 andre ledd. Språkreglene gir også utvidede rettigheter til bruk av samisk i kontakt med rettsvesenet (domstoler, politi, påtalemyndighet og kriminalomsorg), helse- og sosialsektoren og ved individuelle kirkelige tjenester, jf. sameloven §§ 3-4 til 3-6. Dersom forvaltningsorganer i området ikke har tilstrekkelig samiskspråklig kompetanse, medfører denne rettigheten at det må brukes tolk eller oversetter. Domstolloven § 136 a om utvidet rett til bruk av samisk i rettsvesenet viser til sameloven § 3-4.

Etter § 3-10 i helse- og omsorgstjenesteloven skal kommuner innenfor forvaltningsområdet for samisk språk blant annet sørge for at samiske pasienter eller brukeres behov for tilrettelagte tjenester blir vektlagt ved utformingen av tjenesten. Dette gjelder også den enkeltes utvidete rett til bruk av samisk språk i helse- og omsorgstjenesten etter samelovens § 3-5.

I helseforetaksloven § 35 er det understreket at regionalt helseforetak skal sørge for at den enkelte pasients utvidete rett til bruk av samisk språk i spesialisttjenesten blir ivaretatt, jf. sameloven §§ 3-1 nr. 4 og 3-5.

5.1.2 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen å innføre en pliktbestemmelse i tolkeloven, som for det første viste til bestemmelser i særlovgivningen og for det andre lovfestet og tydeliggjorde den generelle plikten som kan utledes av forvaltningsloven og det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling. Forslaget innebar at offentlige organer skal bruke tolk når det følger av lov. I tilfeller der plikt til å bruke tolk ikke er regulert i annen lov, skal offentlige organer bruke tolk når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Departementet foreslo også å regulere at et offentlig organ bør vurdere å bruke tolk når organet ellers er i kontakt med personer som ikke kan norsk. Det ble foreslått en forskriftshjemmel som kunne brukes til å konkretisere den generelle plikten til å bruke tolk. Det ble ikke foreslått å innføre en rett til tolk.

I høringen ba departementet om høringsinstansens syn på om det bør gjøres justeringer i pliktbestemmelsen eller i særlovgivningen for å sikre at plikten til å bruke tolk avgrenses til situasjoner der det foreligger et reelt behov.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av 40 høringsinstanser har uttalt seg om plikten til å bruke tolk. De fleste støtter at tolkeloven regulerer offentlige organers ansvar for å bruke tolk. Trondheim kommune støtter forslaget. KS er fornøyd med at det legges opp til god fleksibilitet og rom for profesjonelt skjønn i vurderingen av hvilke konkrete tilfeller som utløser plikt til bruk av kvalifisert tolk. Kristiansand tingrett og Troms fylkeskommune mener imidlertid at plikten for henholdsvis domstolene og helsetjenestene kun bør reguleres i særlovgivningen. Oslo tingrett mener at det kan være hensiktsmessig å gi en generell bestemmelse i tolkeloven. Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker mener at plikten til å bruke tolk i fylkesnemndene bør lovfestes tilsvarende domstolloven § 135.

Flere høringsinstanser mener at bestemmelsen er utformet for vagt, slik at det er uklart når offentlige organer har plikt til å bruke tolk der det ikke reguleres tydelig i særlovgivningen. Dette gjelder blant annet Kompetanse Norge, Utdanningsforbundet, Jussbuss og Larvik kommune. Både Kompetanse Norge og Utdanningsforbundet ser at økonomiske hensyn kan få innvirkning på bruk av tolk der dette ikke er pålagt. Stine Sofies stiftelse er særlig bekymret for vag regulering av bruk av tolk i barnevernstjenesten og ønsker tilsvarende bestemmelse i barnevernloven som i krisesenterlova. Helsedirektoratet og Helse Vest mener det bør komme tydeligere fram i bestemmelsen at plikten i andre lover kan følge direkte eller indirekte.

Sametinget ønsker at det tas inn en henvisning til samelovens språkregler og Grunnloven § 108 i pliktbestemmelsen. Videre ville Sametinget sett positivt på en mer åpen fortsettelse av bestemmelsen der offentlige organer også kan bruke tolk der særlige hensyn tilsier det.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) er bekymret for at den vide ordlyden i liten grad vil imøtekomme klientenes utfordringer og mener at det velferdsmessige behovet den enkelte har i møte med offentlige organer, må veie tungt i vurderingene av om tolk skal benyttes. Brukerperspektivet trekkes også fram av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Oslo universitetssykehus og Universitetet i Bergen. LDO mener at loven og forarbeidene bør understreke at hovedregelen er at det alltid skal brukes kvalifisert tolk når minst en av partene ber om det. Oslo universitetssykehus uttaler:

Formuleringen «nødvendig» i setningen «når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste» kan forstås ulikt. Det åpner opp for ulik bruk av tolk utfra om ansatte har kompetanse i hvor viktig det er å bruke tolk, hvordan vurdere når det er nødvendig og hvordan de skal bruke tolk på en god måte. Brukeren burde gis mulighet å ytre ønske om tolk eller fortelle om sine behov og sammen med tjenesteytere komme til eningen om det skal brukes tolk.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) savner en nærmere vurdering av mangler og uklarheter i gjeldende regelverk, og en drøftelse av ulike alternativer for å løse dem. JD uttaler:

Etter forslaget til § 3 gjelder tolkeloven med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov, og det fremgår videre at den generelle plikten til å bruke tolk etter § 6 første ledd andre punktum skal gjelde «[i] tilfeller der plikt til å bruke tolk ikke er regulert i annen lov». Isolert sett er det nærliggende å tolke dette slik at utgangspunktet er at plikten etter § 6 første ledd andre punktum ikke gjelder i situasjoner der særlovgivningen regulerer bruk av tolk, med mulig unntak for særlige tilfeller der det også vil foreligge plikt til å bruke tolk etter forvaltningsloven og ulovfestet rett i dag. Dette er etter vår oppfatning også den mest hensiktsmessige og klareste løsningen. Punkt 5.1.2 i høringsnotatet inneholder imidlertid uttalelser som kan gjøre det uklart om den generelle plikten skal supplere bestemmelser i særlovgivningen i større grad enn det som vil gjelde i dag. Etter vårt syn bør det i en proposisjon fremgå klart at utgangspunktet er at særlovgivningen går foran, og at den generelle plikten etter forslaget til § 6 første ledd andre punktum bare i særlige tilfeller vil gjelde ved siden av mer presis regulering i andre lover.

Jussbuss mener at regelen i andre ledd bør være at offentlige organer skal vurdere bruk av tolk, ikke bør, slik at det blir plikt til å foreta en konkret og selvstendig vurdering av behovet for tolk.

Kristiansand kommune og Tolketjenesten for Rælingen, Skedsmo og Lørenskog støtter at det ikke innføres en individuell rett til tolk. Flere høringsinstanser er imidlertid kritiske til dette, blant annet Fagforbundet, Helsedirektoratet, MiRA-senteret, Romanho Kher, Helsedirektoratets fagråd for likeverdige helse- og omsorgstjenester til innvandrerbefolkningen (SOHEMI) og Oslo universitetssykehus. Sistnevnte mener en rett ville vært enklere å praktisere ettersom det er vanskelig for den enkelte offentlig ansatt å vurdere nødvendigheten av å bruke tolk. Sykehuset mener videre at det ville styrket brukernes rettssikkerhet om de kunne klaget på manglende bruk av tolk.

Til forskriftshjemmelen peker Troms fylkeskommune på at departementet bør være særlig oppmerksom på å unngå å lage en forskrift som medfører overforbruk av tolk.

Omtrent 20 høringsinstanser uttalte seg om spørsmålet om det bør gjøres justeringer i pliktbestemmelsen eller i særlovgivningen for å sikre at plikten til å bruke tolk avgrenses til situasjoner der det foreligger et reelt behov. Et flertall av de som uttalte seg ser ikke behov for å gjøre justeringer, deriblant Bærum kommune, Husleietvistutvalget, Oslo kommune, Helse Stavanger, Tolketjenesten i Bergen kommune og Vestre Viken HF. Bufdirs oppfatning er at det ikke er behov for å gjøre justeringer, da «nødvendig» som inngangsvilkår i tilstrekkelig grad tydeliggjør at det må foreligge et reelt behov før plikten inntrer. Bufdir uttaler at det heller bør vurderes om det er en risiko for at enkelte organer som har et reelt behov for å benytte seg av kvalifisert tolk, likevel ikke gjør det. Folkehelseinstituttet (FHI) viser også til at det heller er en utfordring med underforbruk enn at tolk brukes for ofte. Norsk Tolkeforening uttaler at det allerede er underforbruk av tolk i en rekke organer og antar at det har formodningen mot seg at noen vil ønske å gjennomføre samtaler med tolk i tilfeller hvor det ikke foreligger en språkbarriere. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) fraråder å ytterligere avgrense den foreslåtte plikten:

IMDi mener at plikten slik den er foreslått representerer en minstestandard for når det bør foreligge en plikt. Både hensynet til å ivareta rettssikkerhet, forsvarlig hjelp og forsvarlig tjeneste er, og bør være, et minstemål for når det foreligger krav til å bruke tolk. Ved en ytterligere avgrensning av bestemmelsen vil lovgiver risikere å hule ut bestemmelsens innhold. Slik forslaget er utformet i dag vil man naturlig innfortolke et reelt behov for tolk i de aktuelle situasjoner.

Hvilke situasjoner som krever bruk av tolk for å sikre rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste, er utfordrende å avgrense i lovtekst fordi vurderingen avhenger av en rekke ulike faktorer som må vurderes i den enkelte situasjon. Nærmere beskrivelse av situasjoner kan gis i en egen veileder til loven, som forklarer nærmere i hvilke tilfeller det ofte vil være behov for tolk, og hvilke hensyn offentlig organ bør ta i vurderingen av om det foreligger en plikt til å bruke tolk.

Det er noen høringsinstanser som ser behov for justeringer i bestemmelsen. MiRA-Senteret anbefaler at det listes opp en rekke sakstyper som vil falle inn under pliktbestemmelsen og mener det er viktig selv om listen ikke er uttømmende. Politiets utlendingsenhet (PU) viser til en setning i utlendingsforskriften § 17-2 tredje ledd første punktum om at «med mindre søkeren og den som skal foreta intervjuet kan kommunisere forsvarlig på et felles språk, skal tolk tilkalles» og mener en tilsvarende setning i tolkeloven kan bidra til at bruk av tolk avgrenses til situasjoner der det foreligger et reelt behov. PU uttaler at det også kan være tids- og kostnadsbesparende dersom det tydeliggjøres i lovteksten at tolk ikke er nødvendig dersom partene kan kommunisere forsvarlig på et felles språk og viser til at § 6 er utformet slik at den i praksis kan medføre at tolker blir innkalt til tross for at det ikke er et reelt behov. Utlendingsdirektoratet (UDI) uttaler at organenes forståelse av § 6 er sentral for at loven får tilsiktet virkning og at en for generell og lite målrettet bestemmelse kan føre til svekket rettssikkerhet eller et overforbruk av tolk. UDI foreslår å synliggjøre i lovteksten at ansvar for å bruke tolk gjelder i saker som er av stor betydning for den enkeltes rettigheter eller plikter.

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) støtter innholdet i bestemmelsen og antar at utfordringene som kan oppstå i praksis kan avbøtes gjennom retningslinjer. KDI ser likevel at lovteksten vil kunne skape forventninger hos publikum og at det kan være hensiktsmessig at lovteksten gir nærmere veiledning med hensyn til terskelen, særlig om hverdagslige situasjoner. Utdanningsdirektoratet vurderer at en klargjøring av pliktbestemmelsen er viktig både fra et brukerperspektiv og et tilsynsperspektiv og uttaler at et effektivt tilsyn er avhengig av at pliktbestemmelsene er klare.

Fakultet for lærerutdanning og internasjonale studier ved OsloMet uttaler at det er uklart hvor grensen går mellom hverdagslige situasjoner og situasjoner hvor det er reelt behov for tolk og foreslår at det opprettes forskningsprosjekter for å skaffe økt kunnskap om når reelt behov for tolk foreligger. Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) mener det er viktig at «et reelt behov» ikke kun knyttes til situasjoner der brukere kan oppnå en konkret rettighet og viser til at det blant annet er et stort behov for avslagsformidling gjennom kvalifisert tolk.

5.1.4 Departementets vurderinger og forslag

5.1.4.1 Innføring av en bestemmelse om offentlige organers ansvar for å bruke tolk

Departementet opprettholder forslaget fra høringen om at tolkeloven skal inneholde en bestemmelse om offentlige organers ansvar for å bruke tolk, se forslag til § 6. God kommunikasjon er en forutsetning for at den enkelte skal få oppfylt sine rettigheter og plikter og få tilstrekkelig informasjon. Manglende bruk av tolk i møte med personer som ikke kan kommunisere på norsk, kan ha store konsekvenser, både for den enkelte og for organet. Dårlig begrunnede og uriktige avgjørelser er ressurskrevende og kan bidra til svekket tillit mellom offentlige organer og brukerne. De fleste høringsinstansene støtter at tolkeloven regulerer en plikt til å bruke tolk.

En plikt til å bruke tolk følger direkte av regelverket i noen sektorer. I noen tilfeller vil også forvaltningsloven §§ 11 og 17 og det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling innebære en plikt til å bruke tolk. Flere sektorer har gode rutiner og praksis for å bruke tolk når det er behov for det. Departementet ser likevel at dette ikke gjelder alle. Tolkebruken varierer også innenfor den enkelte sektor, noe som blant annet viser seg i høy bruk av ukvalifisert tolk.

Departementet opprettholder forslaget i høringen om å regulere plikten slik at bestemmelsen på den ene siden viser til bestemmelser i særlovgivningen og på den andre siden lovfester og tydeliggjør den generelle plikten som i dag kan utledes av forvaltningsloven og det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling.

Departementet vurderte flere andre måter å regulere plikten på før høringen. Ett av alternativene var å samle alle eksisterende bestemmelser som gir en plikt til å bruke tolk i tolkeloven, og oppheve bestemmelsene i særlovgivningen. Denne løsningen ble ikke ansett hensiktsmessig, ettersom det i flere sektorer utledes en plikt til å bruke tolk fra bestemmelser om informasjon og medvirkning. Slike bestemmelser rommer mer enn en plikt til å bruke tolk, og kan dermed ikke oppheves uten ytterligere utredning. Departementet vurderte også å liste opp typetilfeller i ulike sektorer, men kom til at heller ikke dette var en hensiktsmessig måte å regulere plikten på.

Departementet merker seg at flere høringsinstanser mener at den foreslåtte pliktbestemmelsen er utformet for vagt, slik at det er uklart når offentlige organer har plikt til å bruke tolk der det ikke reguleres tydelig i særlovgivningen. Noen mener det bør komme tydeligere fram i bestemmelsen at plikten i andre lover kan følge direkte eller indirekte.

Departementet viser til at tolkeloven skal være en sektorgripende lov, og at det dermed er begrenset hvor detaljert den kan være innenfor de enkelte sektorene. Som Justis- og beredskapsdepartementet framhever i sin høringsuttalelse, er utgangspunktet at den generelle plikten ikke gjelder i situasjoner der særlovgivningen regulerer bruk av tolk, med unntak for særlige tilfeller der det også vil foreligge plikt til å bruke tolk etter forvaltningsloven og ulovfestet rett i dag.

For at en plikt til å bruke tolk skal anses å følge av lov må den aktuelle bestemmelsen være tilstrekkelig klar. Pliktene som kan utledes av dagens regelverk følger dels direkte av lov- eller forskriftsbestemmelser og dels av en tolkning av bestemmelser om informasjon og medvirkning. Departementet vurderer at begge typer bestemmelser som utgangspunkt vil være tilstrekkelige til å utgjøre en plikt til å bruke tolk som følger av annen lov, så lenge bestemmelsene direkte angir eller klart forutsetter at det må brukes tolk for å oppfylle lovbestemte krav.

Flere høringsinstanser trekker fram ulike situasjoner og hensyn som bør veie tungt i vurderingen av om tolk skal brukes, for eksempel velferdsmessige hensyn og brukerperspektivet. Departementet viser til at offentlige organer som jevnlig bruker tolk, skal ha retningslinjer for bestilling og bruk av tolk, se punkt 5.4. Særlige hensyn og typetilfeller bør framheves i retningslinjene. Retningslinjene vil bidra til å konkretisere plikten og gjøre regelverket enklere å praktisere for hver enkelt medarbeider. Det kan i mange tilfeller være relevant å involvere brukeren i spørsmålet om det skal bestilles tolk, men departementet bemerker at den enkelte ikke alltid vil ha tilstrekkelig oversikt over saken til å avgjøre dette. Organet må derfor vurdere om det foreligger en plikt til å bruke tolk, også der brukeren selv mener at tolk ikke er nødvendig.

Det enkelte organet vurderer selv om situasjonen samlet sett innebærer en plikt til å bruke tolk. Retningslinjene for bestilling og bruk av tolk, jf. forslaget til § 9, bør så langt som mulig inneholde en angivelse av typesituasjoner der plikten til å bruke tolk inntrer, og skal dermed være veiledende i vurderingen. Ved bestilling av tolk må det tas hensyn til at det finnes ulike dialekter og til tider store forskjeller innenfor samme språkgruppe, som for eksempel arabisk. Organet har ansvar for at tolkingen skjer til og fra et språk som brukeren forstår.

Etter samelovens språkregler har enkeltpersoner rettigheter til å bruke samisk språk, i hovedsak innenfor forvaltningsområdet for samisk språk, uavhengig av den enkeltes kunnskaper i norsk. Ettersom mange offentlige organer ikke har egne ansatte med samiskkompetanse, medfører dette at organer ofte må bruke tolk for å oppfylle rettighetene etter sameloven.

5.1.4.2 Plikt til å bruke tolk når det følger av annen lov

Departementet foreslår at offentlige organer skal bruke tolk når det følger av lov, jf. forslaget til § 6 første ledd første punktum.

I punkt 5.1.1 gjennomgås bestemmelser som følger av lov i dag. Det er i hovedsak domstolene, politiet, utlendingsforvaltningen og helse- og omsorgssektoren som har slike bestemmelser. Sameloven har også språkregler som forutsetter bruk av tolk.

Den generelle plikten som kan utledes av forvaltningsloven og det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling supplerer i særlige tilfeller flere av bestemmelsene i særlovgivningen for organer som omfattes av forvaltningsloven. Dette videreføres når den generelle plikten nå foreslås lovfestet i tolkeloven § 6 første ledd andre punktum. Selv om utgangspunktet er at den generelle plikten ikke gjelder der særlovgivningen regulerer bruk av tolk, vil den likevel supplere slike bestemmelser i særlige tilfeller. Hvilke bestemmelser i særlovgivningen som suppleres av den generelle plikten, må avgjøres på bakgrunn av en tolkning av den enkelte bestemmelsen. Dersom bestemmelsen må anses for å regulere plikten uttømmende, suppleres den ikke.

Plikten til å bruke tolk i domstolloven er et eksempel på en bestemmelse som må anses uttømmende, da den innebærer en generell plikt til å bruke tolk når personer som ikke kan norsk skal delta i forhandlingene. Plikten som utledes av utlendingsloven § 81, er begrenset til konkrete sakstyper og vil suppleres av den generelle plikten i tolkeloven § 6 første ledd andre punktum, slik den i dag suppleres av plikten som kan utledes av forvaltningsloven.

For å oppfylle rettighetene som følger av sameloven må det i mange tilfeller brukes tolk. Særlig kan organet ha behov for å bruke tolk for at den enkelte skal få oppfylt sin rett til å bruke samisk i forvaltningsområdet, ettersom det kan være utfordrende å rekruttere personer med kompetanse i samisk.

5.1.4.3 Generell plikt til å bruke tolk i tolkeloven

Departementet foreslår videre at offentlige organer skal bruke tolk når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste, se forslag til § 6 første ledd andre punktum. Dette forslaget lovfester og tydeliggjør den generelle plikten som i dag kan utledes av forvaltningsloven §§ 11 og 17 og det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling. Terskelen for at det skal foreligge en plikt etter dette forslaget er høy og plikten vil i hovedsak inntre i saker som har stor betydning for den enkeltes rettigheter og plikter.

Inngangsvilkåret for at det skal foreligge en plikt etter første ledd andre punktum er at bruk av tolk er nødvendig. Det foreslås å lovfeste at det i vurderingen av om bruk av tolk er nødvendig, blant annet skal legges vekt på om samtalepartene kan kommunisere forsvarlig uten tolk og på sakens alvorlighet og karakter. Disse forholdene glir over i hverandre og må vurderes konkret i den enkelte sak.

Om partene kan kommunisere forsvarlig uten tolk, avhenger både av språkferdighetene i norsk eller et annet språk, den konkrete situasjonen og kompleksiteten i det som skal formidles. Departementet legger til grunn at det bare i særlige tilfeller vil være nødvendig å bruke tolk i kontakt med minoritetsspråklige som har norsk statsborgerskap eller som har fullført norsk grunnopplæring eller har annen utdanning på norsk. Norske statsborgere har lang botid i Norge og mange som har ervervet statsborgerskap etter søknad, har vært omfattet av språkkrav. Dette gjelder imidlertid ikke samer i Norge som ikke behersker norsk og døve, hørselshemmede og døvblinde. Når det gjelder personer som har fullført norsk grunnopplæring eller annen utdanning på norsk, vil norskferdighetene sannsynligvis være gode nok til at kommunikasjon på norsk anses forsvarlig.

Begrensede ferdigheter i norsk medfører ofte at det er behov for tolk. Den det skal tolkes for, kan imidlertid ha ferdigheter i andre språk, som kan brukes i kommunikasjon med organet. Dersom begge parter i samtalen har samme språkbakgrunn, vil det i de fleste tilfeller ikke være nødvendig å bruke tolk. Videre er engelsk et språk som mange har tilstrekkelige språkkunnskaper i til å gjøre seg godt forstått, slik at det ikke alltid er nødvendig med tolk.

Departementet bemerker at ferdighetene i det andre språket, for begge parter i samtalen, må være gode nok til at det vurderes som tilstrekkelig i den konkrete situasjonen. Selv om en person normalt snakker og forstår et tillært språk godt, kan det være nødvendig å bruke tolk i noen situasjoner fordi kommunikasjonen ellers ikke kan anses forsvarlig. Kunnskap i andre språk enn morsmålet kan svekkes i kritiske situasjoner eller ved nedsatte kognitive funksjoner. Det kan også oppstå situasjoner der språkferdighetene ikke strekker til, for eksempel i rettssystemet og andre situasjoner der fagterminologi må formidles og forstås.

Den enkeltes språkkunnskaper kan anses som tilstrekkelig på noen områder, men ikke på andre. Behovet for tolk ved sykehusinnleggelser kan for eksempel være et annet enn ved oppfølging av barn i skolen.

Det vil som regel ikke være nødvendig å bruke tolk i hverdagslige situasjoner, for eksempel ved alminnelig daglig kommunikasjon eller formidling av enkle beskjeder. I slike situasjoner kan eventuelt flerspråklige medarbeidere eller den enkeltes slekt og venner bistå. Det er imidlertid viktig å skille mellom slike situasjoner og situasjoner der disse personene i realiteten brukes som tolk. Å opptre som tolk inngår ikke i en medarbeiders arbeidsoppgaver og mange vil heller ikke være kvalifisert til dette. Barn skal ikke brukes som tolk, se punkt 4.5.

Bruk av tolk vil ofte være nødvendig når organet er i kontakt med døve, hørselshemmede og døvblinde. Dette behovet er av mer varig karakter enn behovet for tolk på talespråk. Se punkt 4.3.4.3 for omtale av tolking for døve, hørselshemmede og døvblinde.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at «nødvendig» kan forstås ulikt ut fra ansattes kompetanse. Departementet bemerker at god opplæring av de ansatte er et godt tiltak for å bidra til lik praktisering av regelverket.

Videre må bruk av tolk være nødvendig for å «ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste» for at plikten etter § 6 første ledd andre punktum skal inntre. Hensynene gjør seg gjeldende i mange ulike saker, men bruk av tolk for å ivareta dem vil i hovedsak være nødvendig i prosesser som leder fram til avgjørelser av inngripende karakter, situasjoner der det formidles viktig informasjon til eller fra enkeltpersoner og andre saker med stor betydning for den enkelte.

Rettssikkerhetshensynet vil særlig begrunne bruk av tolk når utfallet av en sak kan ha stor betydning for den enkeltes rettigheter og plikter. Sentrale eksempler er barnevernssaker, straffesaker og utlendingssaker. Barnets beste, jf. Grunnloven § 104, er også en del av hensynet til rettssikkerhet.

Hensynet til å yte forsvarlig hjelp og tjeneste vil særlig gjøre bruk av tolk nødvendig innenfor tjenesteytende sektorer, i saker der hensynet til rettssikkerhet ikke nødvendigvis alene kan begrunne en plikt til å bruke tolk, eller der det kan være usikkert hvor langt en plikt som tar utgangspunkt i rettssikkerhetshensyn rekker. Forslaget innebærer en presisering av det departementet legger til grunn er gjeldende rett i dag. På enkelte områder vil forslaget også kunne innebære en viss utvidelse, i alle fall sammenliknet med hva som har vært lagt til grunn i praksis i enkelte sektorer, deriblant i barnehagesektoren og i grunnopplæringen.

Hva som er forsvarlig hjelp og tjeneste avhenger av en konkret vurdering i hvert tilfelle, der viktigheten av saken for den enkelte er et sentralt moment. Helse- og omsorgstjenesten har en etablert forståelse av forsvarlighet som rettslig norm for tjenestene. Det kan være andre krav som gjør seg gjeldende i barnehager eller grunnopplæringen, der bruk av tolk for eksempel kan være nødvendig for at foreldre skal kunne følge opp større utfordringer som barnet opplever. Ved kompetansekartlegging og karriereveiledning for nyankomne innvandrere som grunnlag for introduksjonsprogram etter integreringsloven, kan bruk av tolk være avgjørende for at den enkelte får et introduksjonsprogram med målsettinger som oppfyller forutsetningene i loven.

Flere områder innen kommunale tjenester vil sjelden omfattes av en plikt til å bruke tolk, fordi bruk av tolk ofte ikke vil være nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Dette kan for eksempel gjelde innenfor plan og bygg, kultur, fritid, samferdsel, miljø og næring. På flere av disse områdene kan også bruk av oversettelser avhjelpe et eventuelt behov for tolk.

I særlige tilfeller suppleres plikter i særlovgivingen av den generelle plikten som følger av forslaget til § 6 første ledd andre punktum. Lovfestingen av den generelle plikten som i dag kan utledes av forvaltningsloven, innebærer en viss utvidelse av plikten ved at den vil gjelde for alle offentlige organer, ikke bare forvaltningsorganer.

Plikten vil som regel ikke bare gjelde når det tas en avgjørelse, men også i prosessen i forkant av avgjørelsen. Et eksempel er saker om omsorgsovertakelse i barnevernet, der plikten kan gjelde fra første oppfølging av en bekymringsmelding fram til behandling i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Plikten kan under visse omstendigheter også gjelde etter det er fattet en avgjørelse, for eksempel ved underretting om utfallet og senere oppfølging. Plikten til å bruke tolk skal ikke være til hinder for at nødetatene gjør det som må gjøres i en akutt nødssituasjon. Dersom det ikke er personer på stedet som kan hjelpe med å formidle viktig informasjon, kan det likevel være av avgjørende betydning at tolk tilkalles. Departementet viser til at fjerntolking via telefon er et godt alternativ i slike tilfeller.

5.1.4.4 Eksempler på tilfeller som omfattes av den generelle plikten til å bruke tolk i tolkeloven

Departementet vil i det følgende framheve noen eksempler på tilfeller hvor bruk av tolk kan være nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Eksemplene tar utgangspunkt i sektorer som ikke er omtalt i punkt 5.1.1.

Innen barnehage og grunnopplæring vil plikten blant annet gjelde der individuelle rettigheter eller plikter etter barnehageloven, opplæringsloven eller friskoleloven tilsier at det er nødvendig å bruke tolk for å ivareta rettssikkerheten. Grunnopplæring er en fellesbetegnelse for grunnskole og videregående opplæring, og inkluderer også frittstående skoler og private grunnskoler godkjent etter opplæringsloven. Hensynet til å yte forsvarlig hjelp og tjeneste kan gjøre det nødvendig med tolk i konkrete saker om fysisk og psykososialt skolemiljø, i saker om særskilt tilrettelegging og oppfølging av barn og unge gjennom utviklingssamtaler og lignende. Avhengig av tema på foreldremøter, kan bruk av tolk i særlige tilfeller være nødvendig. Dette må vurderes konkret opp mot hensynet til rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste. Departementet viser til at det finnes en nedre terskel for hvilke type saker der tolk er nødvendig. Det er ikke hensikten at plikten til å bruke tolk skal omfavne alminnelige og hverdagslige samtaler med foreldre om deres barn eller barnehagens eller skolens tilbud.

Innen arbeids- og velferdsforvaltningen vil plikten typisk inntre ved behandling av søknader etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 om stønad til livsopphold for personer som ikke er i stand til å forsørge seg selv samt ved midlertidig botilbud etter sosialtjenesteloven § 27. I disse sakene gjør hensynet til rettssikkerhet seg gjeldende. I noen tilfeller vil også generell veiledning hos arbeids- og velferdsforvaltningen kunne omfattes av plikten.

Plikten vil også gjelde ved arbeid med integrering, der den typisk vil inntre i forbindelse med avgjørelser som utgjør enkeltvedtak etter integreringsloven § 46 andre ledd. Dette gjelder blant annet avgjørelser om tildeling av introduksjonsprogram, introduksjonsstønad og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, utarbeidelse av og vesentlig endring i integrerings- og norskplan, stans av program eller opplæring og trekk i introduksjonsstønaden. Disse avgjørelsene er tett knyttet opp mot rettigheter og plikter som kan ha konsekvenser både for den enkeltes oppholdssak og økonomiske situasjon. Det vil også ofte være nødvendig med tolk ved gjennomføring av kompetansekartlegging og karriereveiledning. Personer i målgruppen for ordningene i integreringsloven har gjerne et stort behov for tolketjenester, ettersom de er nyankomne innvandrere og i en periode har svake norskkunnskaper.

Når plikten inntrer i institusjoner, må det trekkes en grense mellom situasjoner der hensynene til rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste begrunner behovet for tolk og mer dagligdagse situasjoner. Den generelle plikten til å bruke tolk etter tolkeloven gjelder ikke ved alminnelig daglig kommunikasjon med beboere og brukere. Det vil særlig være ved møter i institusjonen som har betydning for den enkeltes rettigheter og plikter, at bruk av tolk kan være nødvendig. Møter om disiplinærreaksjoner eller tiltaksplaner er noen eksempler.

5.1.4.5 Offentlige organer bør vurdere å bruke tolk i andre tilfeller

Departementet opprettholder forslaget om at offentlige organer bør vurdere å bruke tolk når de er i kontakt med personer som ikke kan kommunisere med organet på norsk, jf. forslag til § 6 andre ledd. Også utenfor tilfellene som omfattes av en plikt til å bruke tolk, kan manglende bruk av tolk føre til uriktige avgjørelser og lignende. Bruk av tolk kan være ressursbesparende for organet og bidra til flere riktige vedtak og færre klager, selv om situasjonen ikke omfattes av plikten i § 6 første ledd. Departementet foreslår å bruke formuleringen «ikke kan kommunisere med organet på norsk», slik at bestemmelsen tar høyde for at tolking for døve, hørselshemmede og døvblinde inkluderes i virkeområdet for loven.

Jussbuss mener at det ikke er tilstrekkelig at organet «bør» vurdere å bruke tolk, og at organet heller «skal» vurdere å bruke tolk. Departementet vurderer at det er tilstrekkelig med «bør», så lenge situasjonen faller utenfor plikten. Dersom spørsmålet om behov for tolk oppstår, vil organet i de fleste tilfeller allerede ha vurdert om situasjonen omfattes av plikten. Departementet ser derfor ingen stor risiko for at organet ikke vurderer bruk av tolk i tilfellene der det kan være aktuelt. Departementet viser også til at retningslinjene etter § 9 kan inneholde angivelse av andre situasjoner der det bør brukes tolk. Organet bør ha lav terskel for å vurdere behovet for tolk.

Sametinget ønsker en mer åpen fortsettelse av bestemmelsen, der offentlige organer også kan bruke tolk der særlige hensyn tilsier det. Departementet bemerker at § 6 ikke begrenser organets mulighet til å bruke tolk. Dersom organet vurderer at særlige hensyn tilsier at det bør brukes tolk, er ikke tolkeloven til hinder for det. I tilfellene som omfattes av plikten til å bruke tolk som kan utledes av sameloven, er det ikke tilstrekkelig å vurdere bruk av tolk.

Relevante momenter i vurderingen av om organet bør bruke tolk er blant annet hensynet til personen som ikke behersker norsk, hensynet til en kostnadseffektiv og god forvaltning, sakens viktighet og sakens karakter. I saker av mer kommersiell karakter og ved hverdagslige hendelser vil det som regel være lite aktuelt å bruke tolk. Saker av kommersiell karakter kan for eksempel være kjøp og salg av varer og tjenester. Hverdagslige hendelser kan være korte beskjeder ved henting i barnehage eller enkel, praktisk informasjon på sykehus eller i omsorgsinstitusjoner som ikke er avgjørende for den enkeltes helsetilstand. Organet bør også vurdere hvordan informasjon kan formidles på andre måter, for eksempel ved hjelp av skriftlige oversettelser eller flerspråklige medarbeidere.

5.1.4.6 Rett til tolk

Flere høringsinstanser er kritiske til at departementet ikke foreslo å innføre en individuell rett til tolk og framhever blant annet at det ville styrket den enkeltes rettssikkerhet dersom de kunne klage på manglende bruk av tolk. FNs rasediskrimineringskomité har også anbefalt at norske myndigheter styrker lovgivningen ved å lovfeste retten til tolk når det gjelder offentlige tjenester.

Det er mange utfordringer knyttet til å utforme en rettighetsbestemmelse som er tydelig og enkel å praktisere. Behovet for tolk er situasjonsbetinget og vil endre seg over tid, og det kan være utfordrende å vurdere når språkkunnskapene er på et slikt nivå at en rettighet bortfaller. En rett til tolk vil også kunne medføre økt ressursbruk på klagebehandling for offentlige organer. Dersom det er aktuelt å klage på manglende bruk av tolk, antar departementet at det også vil være andre utfordringer ved avgjørelsen som gir selvstendig klagegrunn. På denne bakgrunnen opprettholder departementet konklusjonen om at det ikke bør innføres en individuell rett til tolk.

Oslo universitetssykehus uttaler at en rett ville vært enklere å praktisere ettersom det er vanskelig for den enkelte offentlig ansatte å vurdere nødvendigheten av å bruke tolk. Departementet vurderer at en rett ikke ville vært enklere å praktisere, fordi også en rett ville krevd en behovsvurdering.

Tolkeloven er ikke ment å innskrenke rettigheter til tolk som følger av annet lovverk eller internasjonale konvensjoner. I noen tilfeller kan derfor den enkelte ha en rett til tolk, selv om denne retten ikke følger av tolkeloven. Et eksempel er Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 6 nr. 3 bokstav e, som gir rett til vederlagsfri bistand av en tolk for personer som blir siktet for en straffbar handling.

Et annet eksempel er folketrygdloven som på visse vilkår gir døve, hørselshemmede og døvblinde en generell rett til stønad til tolketjenester til arbeids- og dagliglivet. Se punkt 4.3.4.3.

Sameloven gir rettigheter til å bruke samisk språk i møte med offentlige organer, i hovedsak innen forvaltningsområdet for samiske språk. Dette innebærer også en rett til tolk, som gjelder uavhengig av norskkunnskaper.

5.1.4.7 Forskriftshjemmel

Departementet opprettholder ikke forslaget om å innta en forskriftshjemmel i forslaget til § 6, slik at plikten som følger av § 6 første ledd andre punktum kan presiseres i forskrift. Forskriftshjemmelen var ment å kunne tas i bruk på områder som ikke har egen lovregulering av plikten. Dersom det avdekkes behov for å presisere den generelle plikten i enkelte sektorer, utover det som kan tas inn i retningslinjer, anser departementet det som mer hensiktsmessig at dette gjøres i særlovgivningen enn at det gis forskrift for å presisere den generelle plikten i tolkeloven.

5.2 Krav om kvalifisert tolk

5.2.1 Gjeldende rett

Krisesenterlova § 3 og konfliktrådsloven § 16 inneholder krav om kvalifisert tolk. Med kvalifisert tolk i krisesenterlova menes upartiske personer med kvalifikasjoner som tilfredsstiller kravene til oppføring i Nasjonalt tolkeregister. Kravet om kvalifisert tolk etter konfliktrådsloven skal blant annet unngå at mindreårige benyttes som tolk. De øvrige bestemmelsene som finnes i lovgivningen om bruk av tolk, regulerer ikke kvalifikasjonskrav.

5.2.2 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen å stille krav om at offentlige organer skal bruke kvalifisert tolk i tilfeller der det foreligger en plikt til å bruke tolk, både der plikten følger av bestemmelser i særlovgivningen og der plikten følger direkte av tolkeloven. En kvalifisert tolk etter forslaget oppfyller kravene til å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister, og det er tilstrekkelig å oppfylle kravene til å bli oppført i den laveste kategorien. Den laveste kategorien var på tidspunktet for høringen kategori 5. Kategoriene er revidert, og kategori 5 tilsvarer nå kategori E. Departementet foreslo at kravet om å bruke kvalifisert tolk kunne fravikes i visse situasjoner, av hensyn til en effektiv saksbehandling, i nødssituasjoner eller når andre sterke grunner tilsier det. Departementet foreslo en hjemmel for å gi forskrift om godkjenning av tolker med yrkeskvalifikasjoner, jf. yrkeskvalifikasjonsloven.

Departementet ba om høringsinstansenes syn på om unntaket fra kravet om å bruke kvalifisert tolk bør konkretiseres ytterligere og på om kravet bør tre i kraft på ulike tidspunkt i ulike sektorer for å motvirke mangelen på kvalifiserte tolker.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

5.2.3.1 Krav om å bruke kvalifisert tolk

Det var over 40 høringsinstanser som uttalte seg om forslaget. Et stort flertall av de som uttalte seg, støtter forslaget om å stille krav i tolkeloven om å bruke kvalifisert tolk. Troms fylkeskommune støtter ikke forslaget, og mener at krav om bruk av kvalifisert tolk heller kan legges til en forskrift som knyttes opp mot sektorlovgivningen.

Barneombudet, Kompetanse Norge, MiRA-Senteret, Sola kommune, Tolkesentralen ved Oslo Universitetssykehus og Tolketjenesten for Rælingen, Skedsmo og Lørenskog er blant instansene som støtter forslaget. Kristiansand kommune støtter forslaget, men påpeker at det er viktig at kvalifiseringsmulighetene økes betraktelig. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (FFKF) støtter forslaget, men påpeker utfordringer ved at enkelte kommuner er bundet av innkjøpsavtaler og kontrakter med ulike tolkebyråer.

Det er flere høringsinstanser som mener at kvalifikasjonskravet er for lavt og er bekymret for om kategori 5 i Nasjonalt tolkeregister er tilstrekkelig for å ivareta god nok kvalitet. Bufdir og SOHEMI mener at det bør framgå uttrykkelig av lovteksten at organet som hovedregel skal bestille den høyeste kvalifiserte tolken som er tilgjengelig. IMDi anser det som naturlig å sette grensen ved laveste kategori i registeret, men mener det er viktig å synliggjøre forskjellene mellom en tolk i kategori 1 og i kategori 5. IMDi viser til følgende uttalelse fra NOU 2014: 8 om kategori 5:

Ved opprettelsen av Nasjonalt tolkeregister i 2005 ble testen [ToSPoT] et av minimumskravene for oppføring i registerets rekrutteringskategori (kategori 5), ved siden av et tre dagers innføringskurs i tolkens ansvarsområde (TAO). Testen og kurset har dermed fått status som et «nasjonalt minstekrav» og brukes i dag kun for rekruttering til Nasjonalt tolkeregister. Det langsiktige målet er at alle tolkene i registeret skal ha utdanning og statsautorisasjon, men fordi det foreløpig er for få tolker i disse kategoriene er behovet for testing og kurs for oppføring i registerets kategori 5 fortsatt til stede […] ToSPoT tar en stikkprøve av kandidatens ordforråd på begge språkene. Oppgavetypen har som formål å sile ut kandidater som åpenbart mangler det nødvendige ordforrådet for å kunne tolke, men sier ikke noe om kandidatens faktiske evne til å tolke. Testen kan sammenliknes med en «synstest for piloter». På samme måte som godt syn er en forutsetning for å kunne føre et fly, er grunnleggende ordforråd på de to tolkespråkene en forutsetning for å tolke. Men bestått ordforrådstest gjør deg ikke til tolk – like lite som bestått synstest gjør deg til pilot.

IMDi mener det kan få uheldige virkninger dersom organet skal vurdere graden av hvor kvalifisert tolken behøver å være i de ulike tilfellene og mener virksomheten bør bestille høyest kvalifisert tilgjengelig tolk. Stine Sofies Stiftelse uttaler at bare de høyest kvalifiserte tolkene bør engasjeres i saker om vold i nære relasjoner og saker om vold og seksuelle overgrep mot barn. Jussbuss mener det bør kunne stilles høyere krav enn bare grunnleggende opplæring, selv om det ikke er realistisk at alle tolker skal ha bachelorgrad.

SOHEMI uttaler at det bør være hovedregelen at tolkene står oppført i registeret, og at de som befinner seg på lavere nivåer i registeret får mulighet til å heve sin kompetanse.

Noricom Nord AS viser til at det ikke vil være mangel på kvalifiserte tolker hvis kravet omdefineres til at tolken enten har bakgrunn fra OsloMet eller hos et spesialisert og kvalitetssikret tolkebyrå.

Tolketjenesten i Bergen kommune ønsker avklaring på hvilken instans som skal vurdere hvilket kvalifikasjonsnivå som kreves for de enkelte oppdragstypene og mener at tolketjenesten bør vurdere kvalifikasjonsnivået, ikke det enkelte organ. Det er også flere høringsinstanser som framhever nødvendigheten av tilleggskompetanse, særlig i form av kunnskap om fagterminologi. Dette gjelder blant Foreldreutvalget for barnehager (FUB) og Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG), Garnes gårdsbarnehage, Helse Sør-Øst, St. Olavs hospital og Stine Sofies Stiftelse.

FUG understreker også at det beste er flere ansettelser av flerspråklige og samisktalende i skolen for direkte kommunikasjon. JD mener også at flerspråklige medarbeidere må kunne brukes i de tilfeller hvor det foreligger en plikt, dersom kravet til forsvarlig kommunikasjon er oppfylt og det ikke foreligger andre hensyn som taler mot.

PU foreslår å regulere at tolken skal være skikket til å ta det konkrete oppdraget og oppdrag for det offentlige organet generelt.

Riksadvokaten uttaler at forslaget synes å ivareta hensynet til at tolker som benyttes av det offentlige bør tilfredsstille visse kvalifikasjonskrav, og samtidig at manglende tilgang til slike tolker ikke må forsinke eller vanskeliggjøre straffesaksbehandlingen. Kripos er i utgangspunktet enig i kvalifikasjonskravene, men er samtidig opptatt av at mulighetene til å fravike disse ikke bør være for strenge. I noen saker er det behov for et stort handlingsrom, og Kripos mener det vil være uheldig om en ny lov setter så store krav til kvalifikasjoner at unntaksbestemmelser må brukes ofte. Kripos støtter muligheten for å bruke tolking via et tredjespråk (relétolking), som ble framhevet i høringsnotatet. Nettverk for språktjenester i NHO Service og Handel mener anbefalingen om relétolking bør tas ut, ettersom det er en lite brukt tolkeform i Norge som i tillegg vil føre til dobbel administrasjon.

Oslo tingrett støtter forslaget og anbefaler at det tas inn en henvisning til kravet i salærforskriften.

Samiske språk og andre nasjonale minoritetsspråk reiser særlige spørsmål. Domstoladministrasjonen mener at unntaket fra kravet også bør gjelde samelovens bestemmelser, forutsatt at det er rettssikkerhetsmessig ubetenkelig, ettersom krav om kvalifisert tolk på samisk vil medføre lengre berammingstid og økt saksbehandlingstid i domstolene uten at det antas å medføre noen rettssikkerhetsgevinst. Finnmark fylkeskommune anbefaler å øke tilfanget av tolker med kompetanse i samiske språk og nasjonale minoritetsspråk gjennom å styrke utdanningstilbud i og på slike språk. Sametinget ønsker å ha ansvar for gjennomføring av tolke- og autorisasjonsordning for tolker i samiske språk.

5.2.3.2 Innspill til unntaket fra krav om å bruke kvalifisert tolk

Høringsinstansene har forståelse for at det er behov for unntak. Helse Sør-Øst mener det kan være fornuftig å innføre unntaksmuligheter i en overgangsfase, dette kan bidra til at innføringen av plikt til å bruke godkjent tolk ikke blir umulig å følge opp i praksis. JURK anerkjenner behovet for unntak, men understreker at det er svært viktig at tolking av lavere kvalitet kun brukes i unntakssituasjoner. JURK mener at bestemmelsen bør vedtas med hensikt om å innskrenke behovet og adgangen til å fravike kvalifikasjonskravet.

20 høringsinstanser uttalte seg uttrykkelig til spørsmålet om unntaket burde konkretiseres ytterligere. Vestfold fylkeskommune uttaler:

Vestfold fylkeskommune mener at dette ikke er nødvendig, da en presisering kan komme i de lokale retningslinjene for bestilling og bruk av tolk. Tilsynsmyndigheten kan på enkelt vis undersøke om det offentlige organet har forstått rettsregelen og skjønnet som ligger her, ved for eksempel skriftlig tilsyn.

Også Bærum kommune, Folkehelseinstituttet, PU og Universitetet i Bergen (UiB) mener at det ikke er behov for konkretisering av unntaket. UiB uttaler at det er fornuftig med en plan for hvordan man kan sikre nasjonaltdekkende, fungerende og forutsigbare tolketjenester utenfor vanlig arbeidstid. PU mener at departementet heller bør vurdere å skrive mer utfyllende om hvilken terskel som ligger i unntakene hvis unntaket anses for å være for vidt. Nettverk for språktjenester i NHO Service og Handel støtter unntaket og er enige om at det må være et mål å arbeide for å øke andelen tolkeoppdrag utført av tolker i Nasjonalt tolkeregister.

Blant andre Helsedirektoratet, Fakultet for lærerutdanning og internasjonale studier ved OsloMet, Oslo kommune, Stine Sofies Stiftelse og Tolketjenesten for Rælingen, Skedsmo og Lørenskog mener at unntaket bør konkretiseres nærmere. Oslo kommune mener det bør framgå av lovhjemmelen at kravet om kvalifisert tolk kan frafalles der hvor det ikke finnes kvalifiserte tolker tilgjengelig.

Flere høringsinstanser mener at unntaket av hensyn til effektiv saksbehandling er for vidt og bør tydeliggjøres. Bufdir framhever at kriteriet bør tydeliggjøres for å sikre at det ikke praktiseres en for lav terskel for å benytte unntaksbestemmelsen. Fagforbundet ber om at unntaket konkretiseres bedre og at det blir ført ekstra tilsyn der hvor man ser hyppig bruk av unntak. Helsedirektoratet uttaler:

Vi ser at det kan være behov for unntak, men unntak «når hensynet til en effektiv saksbehandling» krever det er et for vidt og skjønnspreget vilkår. Unntaket kan føre til usaklig forskjellbehandling, og også til at bruk av tolk som ikke er kvalifisert heller kan bli regelen enn unntaket. Dette vilkåret bør derfor spesifiseres nærmere.

Utlendingsdirektoratet (UDI) uttaler at effektiv saksbehandling åpner for en mye videre fortolkning enn det som er intensjonen. IMDi mener også at intensjonen ikke kommer fram i lovbestemmelsen og foreslår at departementet vurderer å lovfeste at kravet kan fravikes når hensynet til en effektiv saksbehandling tilsier at det ikke er forsvarlig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig.

Også Amnesty International, LDO og Jussbuss har konkrete forslag til omformuleringer av unntaket. Jussbuss mener det bør komme tydeligere fram av lovteksten at unntaksadgangen er snever og bør brukes med forsiktighet. Helse Stavanger uttaler at det bør presiseres enda bedre at unntak kun skal være siste utvei og Tolkesentralen ved Oslo Universitetssykehus foreslår å tilføye at organet skal bestille kvalifisert tolk så fort som mulig, eventuelt i etterkant av en nød- eller krisesituasjon.

Barneombudet, Lovisenberg diakonale sykehus, Oslo Universitetssykehus og Norsk tolkeforening anbefaler å stryke effektiv saksbehandling fra unntaksbestemmelsen. Norsk tolkeforening framhever at formuleringen kan brukes som unnskyldning til å fravike kravet og at «andre sterke grunner» vil være tilstrekkelig.

Tolketjenesten i Bergen viser til at unntak fra krav om kvalifisert tolk bør knyttes til lovfestede saksbehandlingsfrister i det enkelte offentlige organ. NOAS mener at effektivitetshensyn ikke kan settes foran hensynet til rettssikkerhet og at unntak bør begrunnes godt. MiRA-Senteret støtter forslaget om at det i enkelte tilfeller må gjøres unntak, men uttaler:

I vurderingen av om det skal gjøres unntak av effektivitetshensyn, mener vi at det i slike tilfeller aldri skal være kostnadseffektivitet alene som skal ligge til grunn for unntakstilfeller, men at det alltid primært legges vekt på hensynet til brukeren.

Norske Kveners Forbund mener det bør gjøres unntak fra reglene for kvenske tolker, da svært få er godkjent. Forbundet mener videre at det er viktig å gjøre en innsats for å kvalifisere flere kvenske tolker, samt at det igangsettes tolkeopplæring i kvensk.

5.2.3.3 Innspill til spørsmålet om kravet om kvalifisert tolk bør tre i kraft på ulike tidspunkt i ulike sektorer for å motvirke mangelen på kvalifiserte tolker

23 høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet. Det er blandede tilbakemeldinger, men et flertall mener at kravet bør tre i kraft samtidig i alle sektorer.

KS er blant høringsinstansene som støtter sektorvis ikrafttredelse. KS uttaler:

Som antydet i høringsnotatet kan et mulig grep for å motvirke mangelen på tolker, være en differensiert ikrafttredelse av kravet om kvalifisert tolk for ulike sektorer. I en slik modell legger KS til grunn at de sektorene med antatt høyest underforbruk av tolk vil gis noe mer tid til å rustes for å imøtekomme lovens krav, enn de delene av offentlig sektor som i stor grad innfrir kravene allerede før loven foreligger. Dette bør i så fall innebære utsatt ikrafttredelse for kommunesektoren, hvor det antas at underforbruket er på et høyere nivå enn eksempelvis i justissektoren. KS forutsetter videre at det i en eventuell overgangsperiode i tiden fra lovvedtak og fram til ikrafttredelse, iverksettes målrettede tiltak for å bedre tilgangen til kvalifiserte tolker, som skissert ovenfor.

Sektorvis ikraftsettelse støttes også av KDI, NOAS, Noricom Nord AS, UDI, Vestfold fylkeskommune og Vestre Viken HF. Vestre Viken HF påpeker at dette i praksis vil bety en prioritering. KDI mener at det kan være hensiktsmessig at kravet om å bruke kvalifisert tolk på samiske språk kan tre i kraft på et senere tidspunkt, når infrastrukturen knyttet til skjermtolking er bedret og samiske tolker har fått tilstrekkelig tid til å kvalifisere seg.

Barneombudet tar ikke eksplisitt stilling til spørsmålet, men ønsker at barnevernet, skolesektoren og helsesektoren prioriteres dersom det skal settes i gang sektorvis innføring av kravet.

Kompetanse Norge mener det bør tilstrebes å iverksette loven så raskt som mulig for å øke bruken av kvalifiserte tolker og stimulere til at flere gjennomfører tolkeutdanning og søker seg til tolkeyrket.

IMDi viser til en undersøkelse som tyder på at kapasiteten til kvalifiserte tolker ikke benyttes og at mange høyt kvalifiserte tolker takker nei til oppdrag på grunn av dårlige lønnsbetingelser. IMDi antar at en forbedring av tolkens arbeidsvilkår, herunder lønnsbetingelser, kan bidra til en betydelig reduksjon i mangelen på kvalifiserte tolker i offentlig sektor. Også Bufdir og Nettverk for språktjenester i NHO Service og Handel peker på lønnsbetingelser som en faktor, og anbefaler ikke sektorvis innføring av kravet.

FHI anerkjenner behov for overgangsordninger, men er skeptisk til forslaget om sektorvis ikraftsettelse. FHI uttaler:

Sektorvis innføring kan føre til at sektorene som velges først tiltrekker seg alle tilgjengelige kvalifiserte tolker og at sektorene som ikke prioriteres først da får dårligere tilgang på tolker og et dårligere tilbud enn de har i dag. Det er en fare for at dette sementerer seg og skaper en permanent skjevhet i kvalitet på tolkene i ulike sektorer. Ideelt bør man finne en overgangsordning som sikrer at kvalifiserte tolker benyttes i saker der behovet for kvalifiserte tolker er størst (alvorlighetsgrad, risiko for og konsekvenser av feil etc.) Altså at det er sakstypens alvorlighetsgrad som er førende snarere enn sektor. Folkehelseinstituttet foreslår at det vurderes andre mulige overgangsordninger. Ett mulig alternativ er å innføre en overgangsordning der en innfører et mål om at en viss prosentandel av tolkene som benyttes skal være kvalifiserte og at prosentandelen bør gå gradvis opp over tid.

Bergen kommune og Tolketjenesten i Bergen foreslår også en overgangsperiode istedenfor sektorvis ikrafttredelse. De foreslår at overgangsperioden varer i maksimalt to år etter loven trer i kraft og at den innebærer at det er mulig å bruke ukvalifisert tolk som er i gang med kvalifisering eller venter på tilbud om det. PU uttaler at hensynet til rettssikkerhet tilsier at kravet bør tre i kraft samtidig for alle sektorer og viser til at unntaksmuligheten kan anvendes i en overgangsperiode.

Også Norsk tolkeforening, Larvik kommune, SOHEMI, Trondheim kommune, St. Olavs hospital, Tolketjenesten for Rælingen, Skedsmo og Lørenskog og Oslo kommune er imot forslaget om sektorvis innføring av kravet. Oslo kommune framhever at det vil være vanskelig og uheldig å prioritere mellom «viktige» og «mindre viktige» sektorer og mener dette vil ha uheldige konsekvenser for tjenester til befolkningen. LDO ser ikke for seg at alle sektorer kommer til å få på plass retningslinjer og få opp bruken av kvalifiserte tolker over natten og mener at kravet kan tre i kraft samtidig for alle sektorer.

5.2.4 Departementets vurderinger og forslag

5.2.4.1 Innføre krav om å bruke kvalifisert tolk

Departementet opprettholder forslaget om å stille krav om at offentlige organer skal bruke kvalifisert tolk, se forslag til § 7. Nesten alle høringsinstansene som har uttalt seg, støtter dette.

Tolkesektoren preges av at omfanget av bruk av ukvalifisert tolk er svært høyt i flere sektorer. Ukvalifiserte tolker mangler i mange tilfeller språkkunnskapene og profesjonsforståelsen for å kunne tolke forsvarlig, noe som innebærer en stor risiko for at det endelige vedtaket er basert på uriktige opplysninger. Flere tolkebrukere har erfaring med at de som opptrer som tolk, bryter taushetsplikten og sprer sensitiv informasjon til nærmiljøet. Dette påvirker tilliten til offentlige organer. Departementets vurdering er at dette er alvorlige utfordringer som tilsier at det må gjennomføres en kvalitetsreform innen offentlig sektors tolkebruk. For å få til dette foreslår departementet at det stilles krav om bestemte tolkefaglige kvalifikasjoner for tolker som skal utføre oppdrag innen offentlig sektor.

Tolking er et yrke som krever kompetanse og presisjon. Et kvalifikasjonskrav vil gi tolkebrukere en trygghet om at tolken har dokumenterte språkferdigheter og er bevisst sitt ansvar som tolk. Denne tryggheten kan føre til bedre tjenester og økt rettssikkerhet, samt økt tillit både til tolken og til offentlig forvaltning. Bruk av tolk med dokumenterte kvalifikasjoner vil bidra til å hindre misforståelser og uriktige avgjørelser, og dermed redusere ressursbruk knyttet til klagebehandling. Et krav om bruk av kvalifisert tolk i store deler av offentlig sektor, vil trolig også føre til en profesjonalisering av tolkeyrket. I dag er det kun én av ti kvalifiserte tolker som jobber fulltid som tolk. Økt etterspørsel etter kvalifiserte tolker vil bidra til at flere kan leve av yrket og at flere ønsker å kvalifisere seg. Flere kvalifiserte tolker i markedet vil videre gi økt valgmulighet for offentlige organer som bruker tolk samt flere tilgjengelige tolker.

Departementet ser at et krav om å bruke kvalifisert tolk også kan innebære noen ulemper. For organet kan kostnadene ved å bruke kvalifisert tolk være høyere enn ved bruk av ukvalifisert tolk samt at ventetiden fra bestilling til tolken kan møte kan være lengre. For tolkene vil det kunne ta tid å kvalifisere seg, særlig dersom tolkespråket er lite, slik at Tospråktesten eller tolkeutdanningen ikke tilbys så ofte. Det er for eksempel tilfelle innenfor samiske språk. Kravet til bruk av kvalifisert tolk vil derfor kunne vanskeliggjøre offentlige organers mulighet til å bruke tolk.

Departementets vurdering er likevel at fordelene ved å stille et slikt krav veier tyngre enn ulempene. De potensielle konsekvensene ved bruk av ukvalifisert tolk er større og mer vidtrekkende enn de økonomiske og praktiske konsekvensene for organet og ulempene for de hittil ukvalifiserte tolkene.

Kravet til å bruke kvalifisert tolk gjør at tolk blir et regulert yrke, som omtalt i punkt 5.2.4.5. Departementet har vurdert forholdsmessigheten av kravet, og i den vurderingen sett hen til direktiv 2018/958/EU om forholdsmessighetsvurdering før vedtagelse av nye regulerte yrker. Departementet anser det som nødvendig å innføre krav til tolkers kvalifikasjoner, blant annet for å bidra til å sikre rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste for enkeltpersoner. Utfordringer ved bruk av ukvalifiserte tolker er en av hovedgrunnene til at det er nødvendig å innføre en tolkelov. Lave språkferdigheter og manglende opplæring i tolkens ansvar er blant de største utfordringene ved bruk av ukvalifiserte tolker, og det vil være vanskelig å løse disse uten å stille kvalifikasjonskrav. På denne bakgrunn vurderer departementet at innføringen av kravet er begrunnet med tvingende allmenne hensyn, at kravet ikke går lengre enn det som er nødvendig og at mindre restriktive midler ikke er aktuelle for å løse utfordringene.

Departementet har satt i gang en satsing på kvalifisering av tolker og vil arbeide videre med tiltak for å sikre bedre kapasitet i tilbudet om utdanning og kvalifisering av tolker.

5.2.4.2 I hvilke tilfeller kravet om å bruke kvalifisert tolk skal gjelde

Departementet foreslo i høringen at kravet om å bruke kvalifisert tolk skal gjelde når det foreligger en plikt til å bruke tolk etter forslaget til § 6, altså både etter særlovgivningen og etter tolkeloven.

I noen tilfeller kan plikten til å bruke tolk i særlovgivningen rekke videre enn den generelle plikten i tolkeloven § 6 første ledd andre punktum. Dette gjelder for eksempel for situasjoner som omfattes av sameloven, der også personer som behersker norsk har rett til å bruke samisk språk og dermed kan ha behov for tolk. Samelovens formål er å legge til rette for at den samiske folkegruppe i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Dette er et viktig formål, som går lengre enn formålet med tolkeloven som er å sikre rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste.

Departementet vurderer at kravet om å bruke kvalifisert tolk i tolkeloven bør gjenspeile formålet med tolkeloven og ikke rekke videre enn den generelle plikten til å bruke tolk etter tolkeloven. Innføring av nye plikter i særlovgivningen bør ikke kunne føre til at kravet om kvalifisert tolk får et videre virkeområde enn tolkeloven.

Departementet foreslår derfor at kravet om å bruke kvalifisert tolk gjelder når organet har plikt til å bruke tolk etter den generelle plikten i § 6 første ledd andre punktum og når plikten er regulert i annen lov, dersom bruk av tolk er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. I vurderingen legges det vekt på de samme forholdene som fremgår av § 6 første ledd tredje punktum. Som det fremgår i punkt 5.1.4.3 vil bruk av tolk bare i særlige tilfeller være nødvendig i kontakt med minoritetsspråklige som har norsk statsborgerskap eller som har fullført norsk grunnopplæring eller har annen utdanning på norsk. Avgrensningen av kravet om å bruke kvalifisert tolk etter tolkeloven, er ikke til hinder for at det kan fastsettes krav i særlovgivningen som kan gjelde selv om bruk av tolk ikke er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste.

5.2.4.3 Hvilket kvalifikasjonskrav som skal gjelde

Departementet opprettholder forslaget om at kvalifikasjonskravet knyttes til vilkårene for å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister, se punkt 7.1 og 2.2.7. Departementet foreslår å bruke begrepet «kvalifisert tolk» og definere begrepet i loven. Med unntak av Noricom Nord AS, er høringsinstansene som uttalte seg, positive til å knytte kvalifikasjonskravet til Nasjonalt tolkeregister. Noricom Nord AS mener at det ikke vil være mangel på kvalifiserte tolker hvis kravet også kan oppfylles ved at tolken har bakgrunn fra et spesialisert og kvalitetssikret tolkebyrå. Det er stor variasjon mellom kursene hos ulike tolkebyråer og det finnes ingen kvalitetssikringsordning per i dag. Departementet anser det derfor ikke som hensiktsmessig å knytte kvalifikasjonskravet til slike kurs.

For å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister må tolken være myndig etter norsk lov og kunne dokumentere kvalifikasjoner i henhold til kvalifikasjonskategoriene i registeret. Disse vilkårene foreslås regulert i forskrift, jf. forslaget til § 17.

I høringen foreslo departementet at tolken måtte oppfylle vilkårene for å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister for å være kvalifisert. Det laveste nivået, daværende kategori 5, ble foreslått som tilstrekkelig. Kategoriene ble revidert i forbindelse med lansering av nytt nasjonalt tolkeregister i 2020, og kategori 5 tilsvarer nå kategori E.

Flere høringsinstanser mener at det foreslåtte kvalifikasjonskravet er for lavt og er bekymret for om nivået i den laveste kategorien er tilstrekkelig for å ivareta god nok kvalitet. Departementet bemerker at mange av utfordringene ved tolkebruk i dag har grunnlag i at tolkene ikke har gode nok språkferdigheter eller tilstrekkelig kunnskap om tolkens rolle. Tolker i kategori E har vist at de har gode ferdigheter i både norsk og tolkespråket og grunnleggende kjennskap til blant annet yrkesetikk. Departementet vurderer at et krav om kvalifikasjoner tilsvarende kategori E vil bidra til å heve kvaliteten på tolkene som brukes i offentlig sektor. Videre mener departementet at det ikke bør stilles et høyere kvalifikasjonskrav enn kategori E i loven, så lenge det er usikkert om det finnes et tilstrekkelig antall kvalifiserte tolker. Som følge av dette, opprettholder departementet forslaget om at det er tilstrekkelig å oppfylle vilkårene for å bli oppført i kategori E i Nasjonalt tolkeregister for å være kvalifisert.

Det er opp til organet å vurdere hvilke kvalifikasjoner som er nødvendige for de ulike typene tolkeoppdrag. IMDi har i høringen uttalt at en slik vurdering hos organene kan få uheldige virkninger og mener at virksomheter bør bestille høyest kvalifisert tilgjengelig tolk. Departementet anbefaler også at organet som hovedregel bør bestille den høyeste kvalifiserte tolken som er tilgjengelig. Departementet mener imidlertid at organet bør ha mulighet til å vurdere nødvendige kvalifikasjoner for de ulike typene oppdrag, blant annet for å kunne utsette oppdrag som krever et høyere kvalifikasjonsnivå enn det som er tilgjengelig på det planlagte tidspunktet.

Sakens tema og alvorlighet, kjennskap til fagfeltet, oppdragets lengde og andre arbeidsforhold er momenter i vurderingen av hvilke kvalifikasjoner tolken bør ha. Som flere høringsinstanser har pekt på, kan det i noen tilfeller være behov for at tolken har kunnskap om fagterminologi på ulike felt for å utføre oppdraget. Departementet viser til at det kan være hensiktsmessig å angi hvilke kvalifikasjoner tolker bør ha til ulike typer tolkeoppdrag innen sektoren i retningslinjene, se punkt 5.4, slik at organet ikke må vurdere dette enkeltvis for alle oppdrag. Det kan stilles differensierte krav både ut fra oppdragstypen og oppdragets art og kravene kan fastsettes sektorvis.

Det foreslås ikke at tolken må være oppført i Nasjonalt tolkeregister for å være kvalifisert. Det er tilstrekkelig å oppfylle vilkårene for å bli oppført i registeret. Det vil imidlertid være enklere for organet å kontrollere kvalifikasjonene dersom tolken er oppført. Tolken vil da også ha et elektronisk tolkebevis som dokumenterer oppføringen. Nasjonalt tolkeregister er i utgangspunktet et offentlig innsynsregister, men tolker som er oppført kan velge å skjule noen opplysninger eller ikke å være synlig ved søk. Departementet antar derfor at de fleste vil ønske å være oppført i registeret, men anser det likevel ikke som hensiktsmessig å pålegge tolkene å være oppført for å anses som kvalifiserte.

Kravet om å bruke kvalifisert tolk gjelder i de tilfellene der bruk av tolk er nødvendig for å ivareta hensynet rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Det er særlig i disse tilfellene det er viktig å sikre høy kvalitet i tolketjenesten. Selv om det er adgang til å bruke ukvalifisert tolk utenfor plikttilfellene, framhever departementet fordelene ved å bruke kvalifisert tolk. Det minsker risikoen for uriktige vedtak som følge av feil og misforståelser og skaper høyere tillit mellom brukerne og offentlige organer. Økt ressursbruk på tolketjenester kan innebære redusert ressursbruk totalt sett, og dermed være ressursbesparende. Bakgrunnen for avgrensningen av kravet til de nevnte tilfellene er blant annet at det er mangel på kvalifiserte tolker i flere språk og at kostnadene ved bruk av kvalifisert tolk kan være høye. Et absolutt krav om kvalifisert tolk i alle tilfeller ville kunne føre til at noen avstår fra å bruke tolk der de ellers ville ha gjort det.

5.2.4.4 Adgang til å fravike kravet om å bruke kvalifisert tolk

I noen tilfeller vil det ikke være rimelig å kreve at organet skal bruke kvalifisert tolk. Det kan for eksempel være lang ventetid for kvalifisert tolk, slik at tidshensynet må veie tungt, eller det kan foreligge en nødssituasjon eller annet akutt tilfelle som krever rask bistand fra tolk og det ut fra sakens karakter ikke er forsvarlig å vente på kvalifisert tolk. Departementet foreslo derfor i høringen at kravet kunne fravikes når det er nødvendig av hensyn til en effektiv saksbehandling, i nødssituasjoner eller når andre sterke grunner tilsier det.

Høringsinstansene var enige i at det var behov for unntak, men mange mente at det foreslåtte unntaket var for vidt. Dette gjaldt særlig unntaket av hensyn til en effektiv saksbehandling, som flere høringsinstanser mente kunne tolkes videre enn intensjonen.

Departementet opprettholder forslaget om en unntaksbestemmelse, men justerer bestemmelsen slik at kravet kan fravikes når det ikke er forsvarlig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig, når det er nødvendig i nødssituasjoner eller når andre sterke grunner tilsier det.

Det foreslåtte unntaket av hensyn til en effektiv saksbehandling var ment å favne situasjoner som medfører at det ikke er forsvarlig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig. Departementet ser at begrepet «effektiv saksbehandling» kan oppfattes videre enn dette og foreslår derfor å omformulere denne delen av unntaket, slik at kravet kan fravikes når det «ikke er forsvarlig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig». Situasjoner der det ikke er forsvarlig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig kan for eksempel være ved behov for tolking på sjeldne språk der det finnes få eller ingen kvalifiserte tolker eller andre situasjoner der det ikke er mulig å få tak i kvalifisert tolk uten at det vil medføre en uforholdsmessig forsinkelse. En forsinkelse er ikke i seg selv uforholdsmessig. Den kan bli uforholdsmessig når den for eksempel kommer i konflikt med menneskerettslige forpliktelser, herunder i fengslingssaker der den siktede må framstilles for fengsling så raskt som mulig. Akuttplasseringer i barnevernet er et annet eksempel på situasjoner der det kan medføre en uforholdsmessig forsinkelse dersom man må vente på kvalifisert tolk.

I noen saker kan det være lovpålagte frister som gjør at det ikke er mulig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig. Det vil heller ikke være forsvarlig å forlenge saksbehandlingstiden med flere uker eller måneder på grunn av mangel på kvalifisert tolk. Departementet framhever imidlertid muligheten for bruk av fjerntolking, som kan avhjelpe slike tilfeller. Avstand, reisetid og reisekostnader kan som utgangspunkt ikke alene begrunne et unntak fra kravet om å bruke kvalifisert tolk og organene bør ha planlagt tolkebehovet for å ta høyde for fristene. Samarbeid med andre land om tolketjenester kan også vurderes.

Det samme gjelder tolking via et tredjespråk. Dette kalles relétolking og innebærer at én tolk tolker fra for eksempel kirgisisk til tyrkisk, og en annen tolk tolker fra tyrkisk til norsk. Denne formen for tolking er krevende for tolkenes konsentrasjon og mulighetene for kvalitetssikring blir redusert. Det er likevel viktig at organet vurderer denne formen for tolking, da relétolking i noen tilfeller kan være bedre enn å bruke tolk uten kvalifikasjoner. Ved bruk av utenlandske tolker i relétolking bør organet forsikre seg om at tolken har kvalifikasjoner.

For det andre kan kravet om kvalifisert tolk fravikes når det er nødvendig i nødssituasjoner. I nødssituasjoner kan situasjonen tilsi at informasjonsformidling ikke kan vente, for eksempel i kontakt med nødsentral, ambulanse eller sykehus i forbindelse med trafikkulykker, akutte og alvorlige sykdomstilfeller og brann.

Nødssituasjoner kan også omfatte situasjoner der det er snakk om å redde vesentlige økonomiske interesser, for eksempel ved brann, oversvømmelser, store lekkasjer, strømbrudd eller lignende. Unntaket kan komme til anvendelse i disse situasjonene dersom risikoen for skade, herunder tap av vesentlige økonomiske interesser, er av et slikt omfang at skaderisikoen må veie tyngre enn risikoen ved ikke å bruke kvalifisert tolk. Videre kan også muligheten for å forhindre alvorlige lovbrudd anses som en nødssituasjon.

Feil kommunikasjon kan i seg selv føre til tap av liv eller alvorlig helseskade. Det er derfor viktig at aktuelle offentlige organer tilrettelegger for akutte behov for tolketjenester. Det kan også være mulig med en alternativ løsning i den første akutte fasen, for deretter å skaffe kvalifisert tolk i den videre kommunikasjonen. Det må da gjøres en konkret vurdering av hver enkelt situasjon, og det må vurderes hvor raskt kvalifisert tolk kan kontaktes. Bruk av fjerntolking skal vurderes.

Både i akutte og i andre situasjoner må det skilles mellom det som faktisk er tolking og en samtale der det gis informasjon, for eksempel mellom pårørende og ambulansepersonell. Det er naturlig at de som er til stede hjelper til med informasjon om hva som har skjedd osv., uten at dette må anses som tolking.

Departementet presiserer at unntaket gjelder selve tolkeoppdraget. Dersom tolken ikke kommer fram til tolkeoppdraget på grunn av en trafikkulykke, anses dette ikke som en nødssituasjon som begrunner unntak fra kravet om å bruke kvalifisert tolk.

Departementet påpeker at ansvarlige offentlige organer må vurdere hvordan akutt og viktig informasjon kan nå ut til innbyggere som ikke kan norsk i krise- og beredskapssituasjoner.

For det tredje kan kravet om kvalifisert tolk fravikes når andre sterke grunner tilsier det. Dette unntaket kan for eksempel komme til anvendelse ved svært høye flyktningankomster fra en språkgruppe, som skaper høyt press på de kvalifiserte tolkene. Tilfeller der det ikke finnes kvalifiserte tolker med nødvendig sikkerhetsklarering, er et annet eksempel på en situasjon som vil omfattes av unntaket. Tolkeoppdrag for enkelte offentlige organer krever sikkerhetsklarering etter sikkerhetsloven. Dersom det ikke finnes kvalifiserte tolker som kan sikkerhetsklareres, kan det være nødvendig for disse organene å bruke andre personer som kan sikkerhetsklareres, til å bistå med kommunikasjonen.

Unntakene gir rom for å fravike kravet om å bruke kvalifisert tolk når det er nødvendig, men skal praktiseres strengt. Departementet understreker at organene bør organisere tolketjenesten og bruk av fjerntolking på en slik måte at organet er i stand til å imøtekomme krav om kort saksbehandlingstid og akutte situasjoner, også der det er behov for tolk.

5.2.4.5 Yrkeskvalifikasjonsloven

Yrkeskvalifikasjonsloven trådte i kraft 1. januar 2018 og gjelder yrkesutøvere med statsborgerskap fra en EØS-stat eller Sveits som vil utøve et lovregulert yrke i Norge, jf. yrkeskvalifikasjonsloven § 2.

Når det foreslås å innføre en lov som regulerer bruk av tolk, oppstår spørsmål om tolk blir et lovregulert yrke, slik at yrkeskvalifikasjonsloven kommer til anvendelse. Et lovregulert yrke er yrkesvirksomhet som er underlagt lov- eller forskriftsfestede krav om bestemte yrkeskvalifikasjoner, eller der bruken av en yrkestittel er begrenset til innehavere av en bestemt yrkeskvalifikasjon, jf. yrkeskvalifikasjonsloven § 3 bokstav a.

Forslaget til tolkelov innebærer at offentlige organer blir forpliktet til å bruke tolker med bestemte kvalifikasjoner, se ovenfor. Bruk av tittelen statsautorisert tolk er også begrenset til innehavere av en bestemt kvalifikasjon, se punkt 7.3. Som følge av dette omfattes tolkeyrket av definisjonen i yrkeskvalifikasjonsloven § 3 bokstav a, og yrkeskvalifikasjonsloven gjelder dermed for tolker.

Konsekvensen av dette er at personer som har rett til å utøve tolkeyrket i en annen EØS-stat eller Sveits, også har rett til i prinsippet å utøve det samme yrket i Norge, jf. yrkeskvalifikasjonsloven § 1. Merk i denne sammenheng at det i Prop. 111 L (2020–2021) er foreslått at enkelte av prinsippene i yrkeskvalifikasjonsloven skal gjelde tilsvarende for kvalifikasjoner fra tredjeland. Det må etableres en ansvarlig myndighet som kan treffe beslutninger etter yrkeskvalifikasjonsloven, jf. § 3 bokstav d. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet forvalter Nasjonalt tolkeregister og godkjenner søknader om oppføring i de ulike kvalifikasjonskategoriene i registeret. Det følger allerede av forskrift om Nasjonalt tolkeregister at tolker kan få godkjenning etter yrkeskvalifikasjonsloven og at tolken ved godkjenning kan søke om oppføring i registeret. På denne bakgrunnen anser departementet det som naturlig at Integrerings- og mangfoldsdirektoratet er den ansvarlige myndigheten som treffer beslutninger etter yrkeskvalifikasjonsloven om godkjenning av tolkers yrkeskvalifikasjoner. Tolker som har kvalifikasjoner fra en annen EØS-stat eller Sveits, må søke Integrerings- og mangfoldsdirektoratet om godkjenning for å kunne utøve tolkeyrket i Norge. Også tolker for døve, hørselshemmede og døvblinde må søke Integrerings- og mangfoldsdirektoratet om godkjenning. Søknad om godkjenning behandles etter reglene i yrkeskvalifikasjonsloven med tilhørende forskrift.

5.2.4.6 Overgangsperiode

Dersom et krav om å bruke kvalifiserte tolker innføres umiddelbart, vil det medføre mangel på kvalifiserte tolker. Mangelen ble i høringen anslått til mellom 1500 og 1700 tolker.

Departementet ba om høringsinstansenes innspill på om kravet om å bruke kvalifisert tolk bør tre i kraft på ulike tidspunkt i ulike sektorer for å motvirke mangelen på kvalifiserte tolker.

Et flertall av de som har uttalt seg om spørsmålet, er kritiske til sektorvis innføring. Høringsinstansene framhever blant annet utfordringer ved hvordan sektorene skal prioriteres og hvilke konsekvenser prioriteringen kan få på lengre sikt. Det oppstår også spørsmål om hva som utgjør en sektor. På bakgrunn av høringen foreslår departementet ikke å innføre kravet om kvalifisert tolk sektorvis.

Som følge av at det vil ta noe tid før antallet kvalifiserte tolker er høyt nok, foreslår departementet at kravet innføres med en overgangsperiode, slik også flere høringsinstanser har foreslått. I løpet av overgangsperioden er målet at markedet tilpasser seg det kommende kravet og at flere tolker motiveres til å kvalifisere seg. Ved endt overgangsperiode skal kravet om å bruke kvalifisert tolk være mulig å oppfylle for de som omfattes av loven.

Kunnskapsdepartementet har vurdert flere alternativer for hvordan overgangsperioden kan innrettes. Departementet har blant annet vurdert forslagene fra FHI, om at sakstypens alvorlighetsgrad skal være førende eller at en viss prosentandel av tolkene som brukes skal være kvalifiserte. Departementet mener at en prioritering ut fra sakstypens alvorlighetsgrad reiser de samme spørsmålene som sektorvis innføring, og foreslår derfor ikke en slik løsning. Når det gjelder forslaget om at en viss prosentandel av tolkene som brukes skal være kvalifiserte, eller alternativt at en viss prosentandel av oppdragene i et organ eller i en sektor skal gjennomføres av kvalifisert tolk, vurderer departementet det som utfordrende å finne fram til en passende prosentandel og legge en opptrappingsplan. I tillegg vil en slik løsning innebære behov for dokumentasjon og kontroll av at prosentandelen oppfylles, noe som vil være ressurskrevende. Departementet vil heller ikke foreslå en slik overgangsordning.

Departementet foreslår at det innføres dispensasjon sammen med kravet om å bruke kvalifisert tolk. Dispensasjonen innebærer at kravet ikke trer i kraft før overgangsperioden er ferdig. Så lenge dispensasjonen gjelder, kan organene bruke ukvalifiserte tolker uten at unntakshjemmelen må brukes. Det er ikke behov for dokumentasjon fra de ulike organene, og løsningen gir rom for at sektorene selv kan prioritere bruken av kvalifisert tolk i overgangsperioden. Kompetanse Norge viser i høringen til at loven bør iverksettes så raskt som mulig for å øke bruken av kvalifiserte tolker og stimulere til at flere gjennomfører tolkeutdanning og søker seg til tolkeyrket. Departementet er enig i dette, og mener at også innføring av kravet med dispensasjon vil stimulere til at flere ønsker å kvalifisere seg som tolk.

Departementet satser på kvalifisering av tolker, og har i 2020 og 2021 bevilget midler for å styrke kvalifiseringsordningene. Mangelen på kvalifiserte tolker ved innføring av kravet i tolkeloven, er anslått til mellom 1500 og 1700 tolker. Med bevilgningene som er gitt, antar departementet at antallet kvalifiserte tolker vil være tilstrekkelig innen 2026, forutsatt at det er nok kandidater som ønsker å kvalifisere seg. På bakgrunn av dette foreslår departementet at overgangsperioden varer til 2026.

Dette tilsier en overgangsperiode på fem år, dersom loven trer i kraft i 2022. Det er imidlertid en viss usikkerhet ved om antallet kvalifiserte tolker vil være høyt nok innen utløpet av overgangsperioden ettersom det forutsetter at det er nok kandidater som ønsker å kvalifisere seg som tolk. Departementet foreslår derfor en forskriftshjemmel for å kunne forlenge dispensasjonen ved behov, slik at kravet ikke innføres fullt ut før det er mulig å oppfylle. Departementet foreslår at forskrift om forlengelse av dispensasjonen kan gis av Kongen.

5.3 Fjerntolking

5.3.1 Gjeldende rett og praksis

For domstolene følger det av forskrift om fjernmøter og fjernavhør i straffesaker § 2 andre ledd og tvistelovforskriften § 11 andre ledd at retten kan beslutte at bruk av tolk i avhør kan skje ved hjelp av fjernmøteteknologi. Utover dette er fjerntolking ikke regulert i lov eller forskrift i dag, men omtales i retningslinjer i flere sektorer.

Begrepet fjerntolking innebærer at tolken eller en eller flere av samtalepartene ikke er samme sted. Telefontolking og skjermtolking er de vanligste formene for fjerntolking.

Sammenlignet med fremmøtetolking kan fjerntolking gi positive virkninger i form av blant annet reduserte reisekostnader og bedre utnyttelse av tolkens kapasitet. Dynamikken i samtalene er imidlertid annerledes enn ved fremmøtetolking. Strategier tolkene vanligvis bruker for å ta ordet ved fremmøtetolking, som små håndbevegelser og blikkontakt, har mindre effekt ved skjermtolking enn fremmøtetolking og er ikke mulig ved telefontolking. Det er også utfordringer som synkroniseringsproblemer og tekniske feil ved bruk av fjerntolking.

Telefontolking er den vanligste formen for fjerntolking i Norge. Store avstander og høye reisekostnader utgjør deler av årsaken til bruk av denne tolkemetoden. Telefontolking er for mange den eneste måten å få tilgang til tolketjenester på i dag. Telefontolking er både kostnadseffektivt og praktisk, men har noen svakheter. Tolkens oppfattelses- og koordineringsmuligheter er begrenset fordi tolken ikke kan se partenes kroppsspråk. Dette reduserer også tolkens mulighet til å styre replikklengden. Ettersom tolken ikke kan se samtalepartene, sikrer telefontolking høyere grad av anonymitet, noe som kan være en fordel i for eksempel små språkmiljøer. Bruk av telefon kan imidlertid også innebære utfordringer med sikkerhet og tolkens taushetsplikt, fordi det er vanskeligere å kontrollere omgivelsene og om uvedkommende får høre sensitiv informasjon. Telefontolking krever også bruk av egnede telefoniløsninger.

Ved bruk av skjermtolking kan tolken se samtalepartene og har større mulighet til å styre replikklengden enn ved telefontolking. Det er også enklere å sikre at personvernet ivaretas, ettersom samtalepartene kan se deler av tolkes omgivelser. Synkroniseringsproblemer og tekniske feil er en større utfordring ved skjermtolking enn ved telefontolking.

Den teknologiske utviklingen er stor innenfor oversettelse og tolking. Bestilling og formidling av tolketjenester er en av prosessene hvor digitale løsninger nå tas i bruk i stor grad. Oversettelsestjenester og talebaserte tjenester er også i stadig utvikling, og kan utgjøre et verdifullt supplement til tradisjonell tolking til og fra ulike talespråk.

Kunstig intelligens er et felt i sterk vekst. Med kunstig intelligens kan maskiner selvstendig forstå og håndtere store mengder data og dermed utføre oppgaver på egenhånd. Utviklingen gir store muligheter på mange områder, også innen tolkemarkedet. Per i dag har utviklingen kommet lengst innenfor skriftlig oversettelse.

Forutsatt at det utvikles teknologi for språktolking som kan anses nøytral, kan bruk av kunstig intelligens og annen teknologi gi større trygghet til de det tolkes for enn en tolk som er en fysisk person. Brukere kan ha større tillit til at meningsinnholdet ikke endres ut fra tolkens personlige oppfatning. Dette kan samtidig innebære bedre ivaretakelse av personvern, habilitet og taushetsplikt, ettersom en maskin ikke vil være like utsatt for press om å dele opplysninger. Det deles imidlertid mye sensitiv informasjon i de typiske tolkeoppdragene, og informasjonssikkerheten i de teknologiske løsningene må ivaretas.

Denne typen teknologiske løsninger er ikke et alternativ til dagens tradisjonelle fremmøte- eller fjerntolking. Den sterke teknologiske utviklingen gir grunn til å tro at kunstig intelligens kan gi nyttig støtte ved tolking i årene som kommer.

5.3.2 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen en bestemmelse i tolkeloven om bruk av fjerntolking. Forslaget innebar full valgfrihet for organet mellom fremmøtetolking og fjerntolking. Ved bruk av fjerntolking ble det foreslått at organet skal sikre tilfredsstillende tekniske løsninger, opplæring av ansatte og ivaretakelse av personvernet. Departementet foreslo også en forskriftshjemmel for å kunne gi ytterligere bestemmelser om fjerntolking.

Departementet omtalte også et ønske om å øke bruken av fjerntolking, blant annet for å bidra til økonomiske besparelser på sikt og bedre tilgang på kvalifiserte tolker i distriktene. Departementet ba også om høringsinstansenes innspill på hvordan skjermtolking i offentlig sektor kan organiseres.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Omtrent 25 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Mange støtter økt bruk av fjerntolking, men det er fortsatt et flertall som anser fremmøtetolking som den foretrukne tolkemetoden. Noen mener at loven bør angi fremmøtetolking som hovedregelen.

Mange av høringsinstansene støtter valgfriheten og økt bruk av fjerntolking. Kripos støtter friheten til å velge mellom fremmøtetolking og fjerntolking. Kristiansand kommune anser det som nødvendig og positivt at det tillates mer bruk av fjerntolking. Kommunen mener dette er mer økonomisk, miljøvennlig og innebærer bedre utnyttelse av tolkens kapasitet. Kommunen viser også til at mye av det tekniske allerede er etablert, blant annet gjennom Skype for business.

Tolketjenesten for Rælingen, Skedsmo og Lørenskog ser på skjermtolking som en nødvendig metode for å øke effektivitet og redusere kostnadene på tolketjenester og viser til at dette øker muligheten for at flere tolkeoppdrag dekkes. Trondheim kommune støtter også forslaget om økt bruk av skjermtolking, men uttaler at dette forutsetter kompetanse både hos tolken og hos fagpersonen, samt kompatibelt utstyr.

Noen høringsinstanser er skeptiske til økt bruk av fjerntolking. Dette gjelder blant andre Garnes gårdsbarnehage, JURK, Jussbuss og KS. JURK og Jussbuss mener det er høyere kvalitet på samtaler som gjennomføres gjennom fremmøtetolking. Jussbuss viser til at det har en egenverdi at tolken er fysisk til stede og at dette skaper tryggere rammer. Jussbuss foreslår at fjerntolking bare kan benyttes dersom det er nødvendig og forsvarlig ut fra sakstypen, sakens kompleksitet og av hensyn til brukeren. KS er enig i at det er et betydelig ubrukt potensial i økt bruk av fjerntolking, men uttaler:

KS vil likevel påpeke at det også i framtiden vil være helt nødvendig med tilstedeværende tolk i mange tilfeller, med de utfordringene dette medfører særlig for distriktskommuner. Kommunal tjenesteyting har vanligvis en praktisk karakter, som innebærer at kontakt mellom brukere og ansatte ofte foregår i en kontekst som er mindre egnet for fjerntolking. Dette tilsier at kommunesektoren kan ha et noe større behov for tilstedeværende tolk sammenlignet med andre deler av offentlig sektor.

Politidirektoratet mener det må gjøres en nærmere vurdering av på hvilken måte og i hvilket omfang fjerntolking kan implementeres i politiet. Domstoladministrasjonen uttaler at hyppigere bruk av fjerntolking i saker for domstolene vil bidra til kvalitetsheving, men at dette forutsetter at nødvendig utstyr for skjermtolking er tilgjengelig. Domstoladministrasjonen mener at investeringskostnaden som er lagt til grunn er for lav. Oslo tingrett mener forslaget gir den nødvendige fleksibiliteten til unntaksvis å kunne benytte fjerntolking der det er forsvarlig.

Kristiansand tingrett viser til at adgangen til fjerntolking i domstolene er regulert gjennom tvistelovsforskriften og forskrift om fjernmøter og fjernavhør og mener at lovgivningsteknikken i tolkeloven kan skape misforståelser for domstolene.

Norsk tolkeforening uttaler at de tekniske løsningene som skal benyttes, må holde høy kvalitet. Foreningen viser til at fjerntolking er en arbeidsform som er mer belastende og utfordrende enn fremmøtetolking og at det ved lengre oppdrag bør vurderes to tolker. Foreningen støtter at fjerntolking ikke er egnet i alle saker.

Den norske legeforeningen uttaler at skjermtolking er nyttig i mange situasjoner, men at det bør begrenses så langt det lar seg gjøre i helsesektoren, da det i mange tilfeller resulterer i dårligere kommunikasjon med pasientene.

Statens sivilrettsforvaltning viser til at advokatene som yter bistand etter rettshjelpsloven, skal vurdere muligheten for å bruke telefon- eller skjermtolking for å redusere reiseutgifter. Forslaget kan derfor ikke forventes å resultere i innsparinger i tolkeutgifter på rettshjelpsfeltet. Det kan ikke stilles krav om at advokatene skal investere i utstyr til skjermtolking.

Når det gjelder valg mellom de to fjerntolkemetodene, mener de fleste som uttaler seg at skjermtolking bør foretrekkes foran telefontolking, blant andre Bufdir, Helsedirektoratet, Helse Sør-Øst HF, Norske Ortoptisters forening og SOHEMI. Helsedirektoratet mener skjermtolking øker muligheten for forsvarlig kommunikasjon. Helse Sør-Øst HF viser til at mimikk og kroppsspråk har betydning for tolkingen.

På den andre siden mener blant andre Helse Vest at telefontolking bør foretrekkes fordi det verner best om pasientens identitet og har lav teknologisk terskel. Det vises til at kvalitetsutfordringene med telefontolking kan bli mindre i framtiden på grunn av strengere krav til kvalifikasjoner hos tolkene.

Også Nettverk for språktjenester i NHO Service og Handel er skeptisk til skjermtolking og framhever at det ikke er ubestridt at skjermtolking alltid er bedre enn telefontolking eller at det kan erstatte fremmøtetolking. Noricom Nord AS uttaler at tolker, kunder og brukere foretrekker telefontolking når fremmøtetolking ikke kan leveres og viser til at andelen skjermtolking er lav. Noricom Nord AS viser til at seks av ti tolker sier nei til oppdrag på grunn av kollisjon med andre oppdrag og kan derfor ikke se at skjermtolking vil bidra til bedre utnyttelse av tolkenes kapasitet.

Alle høringsinstansene som uttaler seg spesifikt om de foreslåtte kravene for bruk av fjerntolking, støtter forslaget. Tolkesentralen ved Oslo Universitetssykehus er positiv til fokus på personvern. SOHEMI mener at det bør presiseres at tolken må befinne seg i skjermede og egnede omgivelser ved oppdrag via fjerntolking. Helsedirektoratet framhever også at det er viktig å sikre at tolken av hensyn til taushetsplikten er på et skjermet sted. Kompetanse Norge mener at de foreslåtte kravene til fjerntolking også bør gjelde ved fremmøtetolking.

Departementet ba om høringsinstansenes innspill på hvordan skjermtolking i offentlig sektor kan organiseres. Utgangspunktet for spørsmålet var forslaget i NOU 2014: 8 om blant annet å etablere regionale knutepunkter for skjermtolking. 20 høringsinstanser uttalte seg om spørsmålet. Det er noe støtte til forslaget i NOU-en, men de fleste anser ikke dette som den beste løsningen. Digitaliseringsprosesser og teknologisk utvikling på telekommunikasjonsområdet framheves som grunn til å se på andre løsninger, for eksempel lisensbaserte løsninger for videokonferanse. Flere viser til at det er behov for mer kunnskap om fjerntolking, og om hva som ikke har fungert i tidligere forsøk på å innføre skjermtolking. Noen høringsinstanser framhever brukervennlig utstyr, sikkerhet, opplæring av ansatte og kvalitet i overføring av lyd og bilde som viktige faktorer i organiseringen.

5.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om en bestemmelse om bruk av fjerntolking, se forslag til § 8. Departementet opprettholder at det enkelte offentlige organ kan velge mellom å bruke fremmøtetolking eller fjerntolking. Ved å legge opp til valgfrihet kan organet vurdere kostnadene og de praktiske utfordringene ved fremmøtetolking opp mot forsvarligheten av fjerntolking, både i tilfeller der det foreligger en plikt til å bruke tolk og der det brukes tolk uten at det er plikt. I distriktene kan kostnadene ved fremmøtetolking bli høye og det kan være mer aktuelt å bruke fjerntolking. Valgfriheten gir organene fleksibilitet til å velge den tolkemetoden som passer best, og som gir en god og kostnadseffektiv løsning. Dette innebærer at loven ikke stenger for fortsatt bruk av fremmøtetolking i organene som anser det som den foretrukne tolkemetoden.

Fjerntolking er ikke alltid egnet for sårbare grupper som krever ekstra tilrettelegging. Det kan blant annet gjelde psykisk syke, personer med funksjonsnedsettelser eller eldre. Det er heller ikke alle tolkesituasjoner som egner seg for fjerntolking.

Fjerntolking kan gjennomføres både ved bruk av telefon og skjerm. Utgangspunktet er at organet selv kan velge den tolkemetoden som er mest hensiktsmessig. Telefontolking kan være krevende for både tolken og for tolkebrukerne, ettersom tolken ikke ser personenes ansiktsuttrykk og ikke kan styre replikklengden. Dette øker risikoen for at det som tolkes, er misvisende og at tolken ikke får med seg alt som blir sagt. På den andre siden innebærer telefontolking som regel større grad av anonymitet enn andre tolkemetoder, ettersom tolken og samtalepartene ikke kan se hverandre. Som noen høringsinstanser påpeker, er også den teknologiske terskelen lavere ved bruk av telefontolking.

Organet må se hen til slike hensyn i vurderingen av hvilken tolkemetode som skal brukes. Den det bestilles tolk for, kan også ha synspunkter som organet bør se hen til, men organet er ikke forpliktet til å velge tolkemetoden vedkommende ønsker.

Videre opprettholder departementet forslaget om å stille visse krav til organet ved bruk av fjerntolking, herunder å sørge for tilfredsstillende tekniske løsninger, opplæring av ansatte og ivaretakelse av personvernet.

Tilfredsstillende tekniske løsninger er avgjørende for god kvalitet på tolking som skjer via skjerm eller telefon. Det er viktig at tolken og deltakerne i samtalen hører hverandre godt, at nødvendig sikkerhet ivaretas og at bildeoverføringen er stabil. I tillegg er det viktig at fagpersonen i samtalen har opplæring, både i bruk av tolk generelt og i bruk av fjerntolking.

Departementet foreslår ikke at de samme kravene lovfestes for bruk av fremmøtetolking, ettersom både tilfredsstillende tekniske løsninger og spørsmålet om personvern har størst betydning ved bruk av fjerntolking. Både tolken og fagpersonen i samtalen må sørge for at personvernet blir ivaretatt. Organet må sørge for at tolkingen ikke skjer på et sted eller under slike omstendigheter at uvedkommende kan overhøre samtalen eller på annen måte få tilgang til informasjon.

Kristiansand tingrett har i høringen vist til at bruk av fjerntolking i domstolene reguleres i prosesslovgivningen og mener at lovgivningsteknikken i tolkeloven kan skape uklarheter for domstolene. Departementet bemerker at reglene om fjernavhør i prosesslovgivningen, der dommeren vurderer i den enkelte sak om denne formen for avhør skal benyttes, vil gå foran de generelle reglene i tolkeloven, se punkt 4.4.3.

Forslaget om at departementet skal kunne gi forskrift om fjerntolking opprettholdes. Fjerntolking er et felt i utvikling, og det kan være behov for å presisere og utfylle bestemmelsen i framtiden.

Som omtalt ovenfor er den teknologiske utviklingen stor innenfor tolkefeltet. Begrepet fjerntolking utelukker ikke annen teknologi, selv om telefontolking og skjermtolking er de mest aktuelle fjerntolkemetodene i dag. Det ligger betydelig potensiale i bruk av kunstig intelligens og andre digitale tjenester, og det er viktig at aktørene på tolkemarkedet i Norge er med på den teknologiske utviklingen. I en tidlig fase kan teknologiske løsninger brukes som støtteverktøy for tolkene. På sikt kan teknologien bidra til store økonomiske besparelser og økt effektivitet i offentlig sektor.

Når det gjelder økt bruk av fjerntolking og organisering av skjermtolking, viser departementet til omtale i punkt 9.

5.4 Retningslinjer for bestilling og bruk av tolk

5.4.1 Gjeldende rett

5.4.1.1 Generelle retningslinjer

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har som nasjonal fagmyndighet ledet et arbeid med å heve kvaliteten på bruk av tolk i offentlig sektor. En tverretatlig arbeidsgruppe på direktoratsnivå har utarbeidet felles retningslinjer for bruk og bestilling av tolk i offentlig sektor. Disse finnes på IMDis nettsider. Retningslinjene er veiledende anbefalinger fra IMDi, og skal være retningsgivende for bruk av tolk i offentlige virksomheter eller virksomheter som yter tjenester på vegne av det offentlige. Retningslinjene omfatter fire områder: det offentliges ansvar, bestilling og krav til kvalifikasjoner, kommunikasjonen via tolk og dekning og dokumentasjon av utgifter.

I retningslinjene framgår det at tolking er nødvendig i saker hvor det er en språkbarriere, for at offentlige tjenesteytere skal kunne informere, veilede og høre partene. Bruk av tolk skal være en integrert del av tjenesteytelsen. Det skal etableres interne rutiner for bestilling, kvalitetssikring, bruk og betaling av tolketjenester i hver virksomhet. Vurdering av om tolk er nødvendig gjøres i samråd med brukeren. Det er likevel tjenesteyteren som har ansvaret og som skal sikre at rettssikkerheten ikke svekkes på grunn av språkbarrierer.

Det følger av retningslinjene at tolk med dokumenterte kvalifikasjoner fra tolkeutdanning eller statsautorisasjon alltid bør foretrekkes. Det skal bare gjøres unntak fra kvalifikasjonskravene for språk som foreløpig ikke finnes i Nasjonalt tolkeregister. Familie og andre medfølgende personer skal som hovedregel ikke brukes som tolk, med mindre en nødssituasjon krever det.

5.4.1.2 Retningslinjer i ulike sektorer

Utlendingsdirektoratet, Domstoladministrasjonen, Helsedirektoratet, NAV, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Kriminalomsorgen, Politiets sikkerhetstjeneste, Utdanningsdirektoratet og Statens sivilrettsforvaltning er blant aktørene som har egne retningslinjer i dag. Retningslinjene inneholder blant annet typetilfeller for når det skal brukes tolk i de ulike sektorene, hvordan tolker bestilles, hvordan oppdraget skal gjennomføres i praksis og når bruk av fjerntolking bør vurderes. Flere retningslinjer tar opp hvordan behovet for tolk skal vurderes i sektoren og de fleste omtaler kvalifikasjonskrav hos tolkene, med en prioriteringsrekkefølge dersom de høyest kvalifiserte tolkene ikke er tilgjengelige.

5.4.2 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen at offentlige organer som jevnlig bruker tolk, skal ha retningslinjer for bestilling og bruk av tolk, jf. bestemmelsene om ansvar for å bruke tolk, krav om å bruke kvalifisert tolk og bruk av fjerntolking. Departementet vurderte at organer med opp mot 50 tolkeoppdrag i året, bruker tolk jevnlig. Videre ble det foreslått at retningslinjene skal tilpasses organets størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og at departementet kan gi forskrift om retningslinjenes innhold.

5.4.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av 20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Alle som har uttalt seg, støtter forslaget om at offentlige organer skal ha retningslinjer, deriblant Bærum kommune, FFKF, FUB, FUG, Husleietvistutvalget, Oslo tingrett, Sola kommune og Utdanningsforbundet. Kompetanse Norge trekker fram at retningslinjene kan synliggjøre tolketjenesten og medvirke til god praksis lokalt. Bufdir uttaler:

For å sikre at det benyttes tolk med tilstrekkelig kvalifikasjonskrav i det enkelte tilfellet, mener vi det er helt sentralt at de offentlige organer skal ha retningslinjer for bestilling og bruk av tolk, som blant annet regulerer hvilken kategori av tolker som bør brukes i ulike typesituasjoner. Vi mener forslaget om at minimumskrav til retningslinjene skal fastsettes i forskrift, vil bidra til å sikre hensiktsmessige retningslinjer.

FHI erfarer at retningslinjer mangler i mange deler av helsetjenestene. For å unngå at retningslinjene blir for generelle, mener FHI at de bør utarbeides tett på praksis i de ulike sektorene og i ulike avdelinger. Den norske legeforeningen viser til at legevakt og sykehus ofte vil ha behov for tolk på kort varsel og utenfor ordinær arbeidstid, og at tilgjengeligheten for dette også må sikres.

Tolkesentralen ved Oslo Universitetssykehus trekker fram at organene også bør ha gode rutiner for opplæring av ansatte i å kommunisere via tolk.

Noen instanser mener at terskelen for hvilke organer som «jevnlig» bruker tolk, og som dermed omfattes av kravet om å ha retningslinjer, er for høy. LDO uttaler:

LDO finner det uheldig at pålegget om retningslinjer skal gjelde kun for offentlige organer «som jevnlig bruker tolk» jf. at det fremgår av høringsnotatet at det er underbruk av tolk i noen sektorer. LDO mener at alle offentlige organer som på ulike måter har kontakt med befolkningen bør pålegges å ha retningslinjer for bruk av tolk, også om plikten til å bruke kvalifisert tolk slår inn kun noen få ganger i året og om det er en liten instans. Det er særlig viktig for instanser som ikke er bevisste på tolkebruk å ha slike retningslinjer. En mulig formulering kan være: «Offentlig organ som har publikumskontakt, skal ha (…)».

Amnesty International mener at også de som bruker tolk en til to ganger i måneden, må anses for å bruke tolk jevnlig. Amnesty foreslår et tillegg i første ledd som pålegger alle organer å gjøre sine ansatte kjent med retningslinjene.

Bergen kommune uttaler at det bør stilles krav som sikrer at organet dokumenterer bruk av unntak fra kravet om å bruke kvalifisert tolk, og viser til at det vil være umulig å føre tilsyn uten dokumentasjon av disse tilfellene.

Helsedirektoratet ber om at det vurderes om det kan stilles krav til tolkens kjønn i særskilte situasjoner eller etter pasientens eller brukerens ønske, noe som kan være aktuelt i konsultasjoner av særlig sensitiv og privat karakter.

SOHEMI uttaler at retningslinjene også bør henvise til forbudet mot bruk av barn som tolk. I tillegg framhever SOHEMI at informasjon om retten til tolk og hvem som bestiller og betaler for tolken, må komme fram tidlig i innkallingen til pasienter og brukere.

Enkelte høringsinstanser foreslår tiltak som kan virke positivt på kvaliteten i tolketjenesten, i tillegg til retningslinjer. Kristiansand kommune framhever at offentlige organer bør ha et kontrollorgan der oppfølging av bruk av tolk kan finne sted, eller i det minste en fagansvarlig for tolkefeltet. Trondheim kommune mener at kommunikasjon via tolk må inngå som obligatorisk emne på alle profesjonsutdanningene og at staten må tilby organene opplæring i kommunikasjon via tolk. Tolketjenesten for Rælingen, Skedsmo og Lørenskog bemerker at de som kommunal tolkeformidler, allerede sørger for retningslinjer innen bestilling og bruk av tolk i sine samarbeidskommuner og mener at loven bør omhandle formidlere av tolketjenester, både offentlige og private.

5.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om at offentlige organer som jevnlig bruker tolk, skal ha retningslinjer for bestilling og bruk av tolk, se forslag til § 9. Hensikten er blant annet å bidra til at bruk av tolk blir en integrert del av oppgaveløsningen for organer som jevnlig har behov for tolk. Retningslinjene skal gjelde for bestilling og bruk av tolk etter bestemmelsene om ansvar for å bruke tolk, krav om å bruke kvalifisert tolk og bruk av fjerntolking.

Retningslinjene skal videre øke bevisstheten om når plikten til å bruke tolk inntreffer og sikre gode rutiner for bestilling, kvalitetssikring, bruk og oppfølging av tolker. Hvis organet har tekniske løsninger for bestilling av tolk, bør retningslinjene vise til dette.

Det enkelte organ kan bruke retningslinjene til å konkretisere plikten til å bruke tolk i ulike sakstyper og på den måten stille differensierte krav, med de begrensninger som følger av hensynene til rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste. Retningslinjene kan for eksempel vise til typetilfeller der hensynene til rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste gjør bruk av tolk nødvendig. Retningslinjene kan også brukes til å avgrense mot situasjoner der hovedregelen er at den enkelte selv må ta ansvar for kommunikasjonen.

Det kan være hensiktsmessig å angi hvilke kvalifikasjoner tolker bør ha til ulike typer tolkeoppdrag innen sektoren, se punkt 5.2.4.3. Det kan stilles differensierte krav både ut fra oppdragstypen og oppdragets art. Det er viktig at retningslinjene også omtaler bruk av fjerntolking. Som blant andre Tolkesentralen har pekt på i høringen, bør retningslinjene også inneholde rutiner for opplæring av ansatte i å kommunisere via tolk.

For offentlige organer som sjelden har behov for tolk, kan det være upraktisk og uforholdsmessig kostbart å utarbeide egne retningslinjer for bruk av tolk. Departementet foreslår derfor at bare organer som jevnlig har behov for tolk, omfattes av plikten til å ha egne retningslinjer. Enkelte høringsinstanser mente at den foreslåtte terskelen på 50 tolkeoppdrag i året var for høy, og at også organer som bruker tolk sjeldnere bør ha retningslinjer. Departementet vurderer at antallet tolkeoppdrag bør være på et visst nivå før en plikt til å utarbeide retningslinjer inntrer og opprettholder at 50 tolkeoppdrag i året må anses som jevnlig behov for tolk. 50 tolkeoppdrag tilsvarer i gjennomsnitt fire tolkeoppdrag i måneden. Avgrensningen er gjort på bakgrunn av økonomiske utregninger som viser at utgiftene til utarbeiding av retningslinjer for organer som bruker tolk mindre enn 50 ganger i året antagelig ikke vil være forholdsmessig sett opp mot besparelsene. Departementet viser til at IMDis generelle retningslinjer for bestilling og bruk av tolk kan tas i bruk av organer som bruker tolk sjeldnere.

Departementet opprettholder forslaget om at retningslinjene skal tilpasses organets størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Det kan være hensiktsmessig at retningslinjene utarbeides sektorvis, slik at de samme retningslinjene gjelder for organer i samme sektor, for eksempel helse- og omsorgssektoren eller opplæringssektoren. På denne måten kan hver sektors interesser og behov ivaretas, og det sikres lik praktisering på tvers av fylkes- og kommunegrenser. Det kan imidlertid være forskjeller innad i den enkelte sektor, slik blant annet FHI framhever i høringen. Når det er behov for tilpasninger innenfor ulike deler av sektoren, bør retningslinjene tilrettelegge for dette.

Departementet foreslår ikke å stille krav om at retningslinjene skal sikre at organet dokumenterer bruk av unntak fra kravet om kvalifisert tolk. Mange av organene som omfattes av loven, er allerede underlagt ulike krav til internkontroll og departementet anser det ikke som hensiktsmessig å foreslå et spesifikt dokumentasjonskrav i tillegg.

Forslaget til bestemmelse om retningslinjer inneholder elementer av internkontroll. Internkontroll som gjelder plikter som bare pålegges kommuner reguleres i sin helhet av kommuneloven kapittel 25. Pliktene etter tolkeloven gjelder imidlertid for alle offentlige organer som bruker tolk, og favner dermed videre enn kun kommuner. I slike tilfeller er det adgang til å gi bestemmelser med elementer av internkontroll i særlovgivningen. Som følge av dette vil ikke forslaget til tolkeloven § 9 være i strid med kommuneloven.

Departementet opprettholder forslaget om at departementet kan gi forskrift om retningslinjenes innhold. Departementet vil bruke hjemmelen til å forskriftsfeste minimumskrav til retningslinjene. Flere høringsinstanser har hatt innspill til innholdet av retningslinjene. Innspillene gjelder blant annet at det bør vises til forbudet mot bruk av barn som tolk, at informasjon om bruk av tolk og hvem som betaler, bør komme tydelig fram i innkallinger mv., og om det kan stilles krav til tolkens kjønn i enkelte tilfeller. Departementet viser til at det som følger av tolkeloven med tilhørende forskrift vil være minstekrav og at det er opp til det enkelte organ eller den enkelte sektor å utarbeide retningslinjer med ønsket innhold. Når det gjelder krav til kjønn, bemerker departementet at Nasjonalt tolkeregister er et innsynsregister som gir tilgang til informasjon om tolkene før bestilling. Departementet har ikke kjennskap til hvordan slike ønsker håndteres hos de ulike tolkeformidlerne.

Organer og sektorer som har retningslinjer for bestilling og bruk av tolk i dag, må sørge for at retningslinjene oppdateres i tråd med kravene som stilles etter § 9 og tilhørende forskrift.

Noen høringsinstanser har kommet med innspill til tiltak som kan bidra til bedre kvalitet i tolketjenesten, for eksempel behov for fagansvarlig i kommunen, bruk av tolk som del av profesjonsutdanninger og at det bør stilles krav til tolkeformidlere. Departementet vil ta med disse innspillene i det videre arbeidet med å øke kvaliteten på tolkefeltet.

5.5 Krav om politiattest

5.5.1 Gjeldende rett

5.5.1.1 Vandelskontroll

Det følger av politiregisterloven § 36 første ledd at vandelskontroll bare kan foretas når den har hjemmel i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov. Opplysninger fra vandelskontroll kan gis gjennom politiattest, jf. § 36 første ledd nr. 1, ved vandelsvurdering, jf. nr. 2 eller som straffeattest, jf. nr. 3. Reglene om vandelskontroll skal tjene til å sikre at personer ikke får stillinger eller verv som de ikke er egnet til. I Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndighetene (politiregisterloven) står det følgende om dette på side 143:

I sin alminnelighet er hensynet bak ordningen å forhindre at en person får en stilling eller en offentlig tillatelse eller lignende som han eller hun ikke er egnet for på grunn av reaksjoner ilagt som en følge av straffbare handlinger. Felles for vandelskontrollene er at de må karakteriseres som en særlig form for unntak fra taushetspliktreglene, der det gis ut opplysninger om en persons vandel, som oftest i mottakers interesse.

Hvilke formål som kan begrunne krav om politiattest, framgår av politiregisterloven § 37. Politiattest kan brukes for å utelukke personer fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon dersom lovbruddet gjør en person uegnet, og manglende utelukkelse vil kunne medføre betydelige skadevirkninger, jf. politiregisterloven § 37 første ledd nr. 1. Politiattest kan også brukes til å utelukke personer fra stillinger dersom manglende utelukkelse vil kunne virke støtende eller motvirke den alminnelige tillit, jf. nr. 2. Videre kan personer utelukkes dersom dette kan forhindre at personer begår overgrep mot, eller har skadelig innflytelse på, mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer, jf. nr. 4, eller det er fare for at en person på ny vil begå lovbrudd, jf. nr. 6.

Politiattest kan utstedes som ordinær attest etter politiregisterloven § 40, uttømmende attest etter § 41 eller som barneomsorgsattest etter § 39. Både ordinær attest og uttømmende attest kan utstedes som avgrenset attest eller utvidet attest.

Ordinær politiattest viser dommer på betinget og ubetinget fengsel, forvaring, samfunnsstraff, ungdomsstraff, rettighetstap og overføring til tvunget psykisk helsevern eller tvungen omsorg samt bøter for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel i mer enn 6 måneder, med en tidsbegrensning, jf. politiregisterloven § 40 nr. 2, og med mindre annet følger av bestemmelsene i § 40 nr. 5 til 7. Uttømmende politiattest viser alle straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret, med noen unntak, uten tidsbegrensning. En attest som er utvidet viser i tillegg verserende saker, herunder siktelser og tiltaler. En attest som er avgrenset, viser bare straffer for nærmere angitte lovbrudd. Barneomsorgsattest viser både avgjorte og verserende saker om blant annet seksuallovbrudd, grove voldslovbrudd, drap, ran, mishandling i nære relasjoner, menneskehandel og grove narkotikalovbrudd.

Begjæring om utstedelse av politiattest må framsettes av den personen politiattesten gjelder, jf. politiregisterloven § 44.

Brukeren av tidligere utstedt politiattest kan få utlevert nye opplysninger av betydning, dersom vilkårene for utstedelse av politiattest fortsatt er til stede, jf. politiregisterloven § 43. Det kan ikke utleveres andre opplysninger enn de som framgår av hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av den opprinnelige attesten.

5.5.1.2 Domstol, politi, påtalemyndighet, kriminalomsorg og utlendingsmyndighet

Domstolene har ikke uttrykkelig lovhjemmel til å foreta vandelskontroll av tolker.

Politiet og påtalemyndigheten har hjemmel i politiregisterforskriften § 34-15 til å kreve uttømmende og utvidet politiattest fra personer som skal tjenestegjøre som tolk for politiet eller påtalemyndigheten. Dersom en tolk har en anmerkning på sitt rulleblad, vil det i praksis bli foretatt en vurdering av om det straffbare forholdet vil få betydning for vedkommendes egnethet som tolk.

Kriminalomsorgen har hjemmel i straffegjennomføringsloven § 8 første ledd fjerde punktum til å kreve uttømmende politiattest for andre personer enn kriminalomsorgens tilsatte som utfører arbeid for kriminalomsorgen. Dette kan også gjelde tolker.

Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) har hjemmel til å kreve uttømmende og utvidet politiattest fra tolker som disse instansene benytter, tilsvarende som for tolker som benyttes av Politiets utlendingsenhet, jf. utlendingsloven § 86 a. Dersom en tolk har anmerkninger på politiattesten, skal UDI eller UNE i hvert enkelt tilfelle foreta en vurdering av det straffbare forholdets betydning for om tolken er egnet til å ta oppdrag for utlendingsforvaltningen.

5.5.1.3 Helse- og omsorgssektoren, opplæring mv.

Det kan ofte kreves framlagt politiattest fra personer som skal yte tjenester innen helse- og omsorgssektoren, jf. blant annet helse- og omsorgstjenesteloven § 5-4 første ledd og helsepersonelloven § 20 a. Hjemmelen til å kreve politiattest omfatter imidlertid ikke personer som bare sporadisk yter tjenester, og som ikke i alminnelighet vil være alene med pasienten eller brukeren. Dette innebærer at det ikke er hjemmel for å kreve politiattest fra tolker på dette området.

I barnehager og skoler følger det av barnehageloven § 30 og opplæringsloven § 10-9, begges første ledd, at det skal kreves politiattest fra personer som skal ansettes fast eller midlertidig. Etter bestemmelsenes andre ledd kan det kreves politiattest fra andre personer som «regelmessig» oppholder seg i barnehager eller skoler. Dersom en tolk regelmessig oppholder seg i barnehager eller skoler, kan det dermed kreves politiattest etter disse bestemmelsene.

I barnevernsinstitusjoner og omsorgssentre mv. kan det bare kreves politiattest fra tolker som utfører tolkeoppdrag for institusjonen dersom tolken har direkte kontakt med barn og unge eller foreldre som oppholder seg der, jf. barnevernloven § 6-10 andre ledd.

5.5.2 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen et krav om at det skal legges fram uttømmende og utvidet politiattest, jf. politiregisterloven § 41, for å kunne utføre oppdrag som tolk for politiet, påtalemyndigheten, domstolene, utlendingsforvaltningen, kriminalomsorgen og Gjenopptakelseskommisjonen. Departementet foreslo enkelte unntak fra kravet og at det skal være opp til oppdragsgiver å vurdere om det straffbare forholdet har betydning for vedkommendes egnethet som tolk. I høringen foreslo departementet å oppheve bestemmelser som fullt ut dekkes av forslaget, som vil si utlendingslovens § 86 a og politiregisterforskriften § 34-15. Departementet foreslo også en endring i domstolloven § 135 slik at reglene om utelukkelse på grunn av vandel i domstolloven § 72 kommer til anvendelse for tolker.

5.5.3 Høringsinstansenes syn

Det er 17 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget.

Høringsinstansene støtter forslaget om krav til politiattest for å kunne utføre oppdrag som tolk for politiet, påtalemyndigheten, domstolene, utlendingsforvaltningen, kriminalomsorgen og Gjenopptakelseskommisjonen. Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet og Kripos er blant dem som er positive til lovforslaget. Oslo tingrett viser til at den i lengre tid har etterlyst et lovhjemlet vandelskrav for tolker, og slutter seg til lovforslaget og begrunnelsen for det. Oslo tingrett er enig i at det ikke bør gjøres forskjell på om en tolk gjør tjeneste i en sivil sak eller en straffesak. Domstoladministrasjonen støtter også forslaget om krav til politiattest. Om forslaget til endring i domstolloven § 135 uttaler Domstoladministrasjonen følgende:

Selv om domstolen i teorien også i dag kan unnlate å oppnevne eller godkjenne en tidligere straffedømt tolk etter domstolloven § 135, forutsetter dette at retten er kjent med det straffbare forholdet, noe som bare helt unntaksvis har vært tilfelle. Domstoladministrasjonen er derfor tilfreds med at vandelskrav for tolker lovhjemles. Lovfesting av vandelskrav vil gi forutberegnelighet og klarhet om hva som kreves, og dessuten sikre likebehandling. Det vil også gi et klart legalitetsmessig utgangspunkt for vandelskontrollen. Vi er også tilfredse med at bestemmelser om vandelskrav er tatt inn i domstolloven § 135. Vi mener også det hadde vært hensiktsmessig om bestemmelsen i tillegg til krav til vandel også fikk hjemmel for vandelskontroll.

Kristiansand tingrett er ikke imot at det innføres vandelskrav for tolker i domstolen, men stiller spørsmål ved om forslaget vil være for strengt. Kristiansand tingrett viser til at det er forskjell på å være meddommer og å være tolk, og kravene kan etter deres oppfatning senkes noe for tolker sammenlignet med meddommere.

Kripos støtter forslaget om krav til politiattest og mener det er fornuftig at organet selv tar en vurdering av egnethet, da de er nærmest til å vurdere hva som er relevant for det enkelte oppdraget.

IMDi støtter innføring av krav om politiattest, men bemerker at mange tolker har bodd deler av sitt liv utenfor Norge, og at en politiattest derfor ikke nødvendigvis vil gi et komplett bilde av tolkens vandel. IMDi peker også på at dersom det går lang tid mellom hver gang attest hentes inn, kan attesten virke mot sin hensikt. IMDi peker videre på at det finnes andre virkemidler for å kvalitetssikre tolken, og at tett kontakt med og oppfølging av tolkene er viktig. Politiets utlendingsenhet peker også på at det kreves jevnlig oppfølging dersom vandelsattest skal gi en sikkerhet.

Flere høringsinstanser mener kravet om politiattest bør omfatte flere offentlige organer. Kripos peker på at hensyn som begrunner krav om politiattest, også gjør seg gjeldende for andre organer som benytter tolker i saker med taushetsbelagt informasjon, og ikke kun politiet og påtalemyndigheten. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker mener fylkesnemndene også bør ha mulighet til å kreve politiattest. Konfliktrådet mener at konfliktrådet bør omfattes. Helsedirektoratet mener at det også bør vurderes å innføre krav om politiattest for tolker som skal jobbe innenfor helse- og omsorgstjenesten, mens Trondheim kommune mener kravet også bør gjelde alle tolkeoppdrag på steder hvor det oppholder seg barn og utviklingshemmede. Larvik kommune mener at det bør innføres samme krav om uttømmende og utvidet politiattest for alle tolker som står registrert i Nasjonalt tolkeregister. Tolketjenesten for Rælingen, Skedsmo og Lørenskog mener at tolker som hovedregel, uansett type oppdrag, må ha plettfri vandel.

5.5.4 Departementets vurderinger og forslag

5.5.4.1 I hvilke sektorer det skal gjelde krav om politiattest for tolker

Innledning

Departementet opprettholder forslaget om at det skal gjelde krav om politiattest for tolker i enkelte sektorer. Dette foreslås lovfestet i § 10.

Krav om politiattest skal begrunnes i formål som nevnt i politiregisterloven § 37. Det skal foretas en grundig vurdering av om det er nødvendig å innføre krav om vandelskontroll, selv om vilkårene i bestemmelsen er oppfylt.

Krav om politiattest for oppdrag for organer i straffesakskjeden

Departementet anser det som nødvendig å innføre krav om politiattest for tolker i straffesakskjeden. Uttømmende og utvidet politiattest vil gi instansene i straffesakskjeden informasjon om hvorvidt en person som ønsker å ta et tolkeoppdrag, er domfelt eller tiltalt for straffbare forhold som tilsier at vedkommende ikke er egnet som tolk. Det er av vesentlig betydning for rettssubjekters og allmennhetens tillit til politi-, retts- og fengselssystemet at personer som tar tolkeoppdrag for instansene i straffesakskjeden, har tilfredsstillende vandel. Gjenopptakelseskommisjonen avgjør om en domfelt med rettskraftig dom skal få behandlet saken sin på nytt i domstolene, og bør omfattes av det samme kravet som de øvrige instansene i straffesakskjeden.

En velfungerende rettsstat er avhengig av tillit til at aktørene opptrer skikkelig og redelig. Det stilles derfor vandelskrav til dommere og meddommere, advokater og politijurister. Tolker er i en særlig posisjon overfor personene de tolker for under en straffesak, fordi de i mange tilfeller er de eneste som forstår alt som blir sagt. Hva som blir sagt, kan være avgjørende for sakens utfall, og tillit til tolkene og deres profesjonalitet er derfor sentralt for tilliten til saksbehandlingen i straffesakskjeden generelt. Krav til tolkens vandel er en hensiktsmessig kontrollmekanisme for å bidra til å sikre slik tillit, og gi trygghet for oppdragsgivere og personer de tolker for.

Etter politiregisterforskriften § 34-15 kan det utstedes uttømmende og utvidet politiattest til personer som skal tjenestegjøre som tolk for politiet eller påtalemyndigheten. Etter departementets vurdering bør politiets og påtalemyndighetens rett til å kreve uttømmende og utvidet politiattest fra personer som skal tjenestegjøre som tolk, reguleres tydelig i den nye tolkeloven § 10. Den nye bestemmelsen viderefører politiregisterforskriften § 34-15.

Kriminalomsorgen kan etter straffegjennomføringsloven § 8 selv vurdere om politiattest skal kreves framlagt. Departementets vurdering er at det er viktig for rettssikkerheten samt for tilliten til kriminalomsorgen og tolkene selv, at politiattest skal framlegges for å kunne ta tolkeoppdrag for kriminalomsorgen. Dette vil også være i tråd med kriminalomsorgens plikt til å kreve uttømmende politiattest fra tilsatte og samarbeidspartnere.

Straffegjennomføringsloven § 8 gjelder bare uttømmende og ikke utvidet politiattest. Etter departementets vurdering bør kravet om politiattest gjelde både avgjorte og verserende saker, slik som etter politiregisterforskriften § 34-15. Departementet foreslår derfor at det skal legges fram uttømmende og utvidet politiattest.

Domstolene har i dag ikke uttrykkelig hjemmel til å kreve politiattest fra tolker som tar oppdrag i retten. Etter departementets vurdering gjør hensynet til rettssikkerhet og allmenn tillit til domstolene det nødvendig å lovfeste et krav om politiattest for å kunne ta oppdrag som tolk i domstolen.

Det kan stilles spørsmål ved om formålene i politiregisterloven § 37 setter begrensinger, slik at det bør være ulike krav til å framlegge politiattest for tolker i sivile saker og straffesaker. Det er særlige rettssikkerhetshensyn som gjør seg gjeldende i straffesaker. Dette tilsier at tilliten til domstolene vil være mindre skadelidende dersom det ikke kreves politiattest for tolker i sivile saker.

Departementets vurdering er at gode grunner taler for at kravet til politiattest for tolker i domstolene bør behandles likt uavhengig av sakstype. Selv om særlige hensyn gjør seg gjeldende i straffesaker, kan utfallet av sivile saker være av stor betydning for den enkelte, som for eksempel i foreldretvister, barnevernssaker og saker om inngrep fra forvaltningen. Det antas at tillit til tolkene og deres profesjonalitet vil være av vesentlig betydning for allmennhetens generelle tillit til saksbehandlingen i domstolene ikke bare i straffesaker, men også i sivile saker – herunder i saker for jordskifterettene. De samlede hensynene taler derfor for at det skal stilles krav til tilfredsstillende vandel for tolker som tar oppdrag for domstolene, både i straffesaker og i sivile saker.

Departementet mener videre at det bør stilles like krav til rettstolkene som til tolkene som skal tjenestegjøre for politiet eller påtalemyndigheten, jf. politiregisterforskriften § 34-15, slik at det kan utstedes uttømmende og utvidet politiattest. Også her kan det vurderes om det bør være et skille mellom bruk av tolk i sivile saker og straffesaker. Det kan argumenteres for at det er tilstrekkelig at det framlegges en ordinær attest for tolker i de sivile sakene, i motsetning til en uttømmende attest, som er mer inngripende overfor tolken. Departementet er av den oppfatning at det bør stilles samme krav til tolker i sivile saker og i straffesaker. En ordinær politiattest kan bli for snever til at det kan foretas en tilstrekkelig vurdering av om tolken er skikket til å benyttes i domstolen. Om en tolk har en pågående sak mot seg, vil dette kunne ha betydning for den allmenne tilliten til domstolene også i sivile saker. Retten bør etter en konkret vurdering kunne utelukke rettstolker hvor den uttømmende og utvidede politiattesten viser verserende saker som gjør rettstolken uegnet til oppdraget, eller hvor hensynet til den allmenne tilliten til domstolene tilsier at rettstolken ikke bør ha oppdraget, jf. politiregisterloven § 37 første ledd nr. 1 og 2. Like krav til bruk av tolk i sivile saker og straffesaker vil også forenkle domstolenes prosess ved bestilling av tolker.

Krav om politiattest for oppdrag i andre offentlige organer

Departementet har på bakgrunn av høringen vurdert om kravet om politiattest også bør gjelde for å kunne ta oppdrag som tolk for andre offentlige organer. I høringen er det blant annet kommet innspill om at det i konfliktrådet og fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker bør være krav om politiattest.

Konfliktrådet er en del av strafferettspleien og hensikten med konfliktrådet er at partene gjennom dialog kan finne fram til gode løsninger når det gjelder å gjøre opp for konkrete lovbrudd. Dersom konfliktrådet skal bidra til å finne løsninger utenfor domstolen, er det viktig at det er samme tillit til behandlingen der som i domstolen. En viktig forskjell er at det er frivillig å delta i konfliktrådsbehandling, og konfliktrådet kan ikke avsi dom. Samtidig kan konsekvensene av behandling i konfliktrådet være inngripende for den enkelte når konfliktrådet behandler saker som omfatter straffbare forhold. Konfliktrådet behandler for øvrig også sivile konflikter som for eksempel gjelder naboer, familie, husleie eller arbeidsplassen.

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker behandler saker etter barnevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven og smittevernloven. Nemndene avgjør saker om omsorgsovertakelser, atferdsplassering, tvangsadopsjon etter barnevernloven, samt andre tvangsvedtak. Dette er vedtak som kan oppleves svært inngripende og hvor konsekvensen for den enkelte er særlig stor. Nemndenes vedtak kan overprøves av domstolen. Samtidig er det klart at det kan være en høy terskel å bringe saken inn for domstolen.

Departementet mener at hensynene som gjør seg gjeldende for organene i straffesakskjeden, også langt på vei gjør seg gjeldende for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker og for konfliktrådets behandling av straffesaker. Dette er saker hvor utfallet kan være svært inngripende og innholdet kan være av sensitiv karakter. Departementet mener det på samme måte som for domstolen, er viktig at den enkelte og allmennheten kan ha tillit til at tolker som brukes i slike saker, har tilfredsstillende vandel. Departementet foreslår derfor at det i tolkeloven innføres krav om politiattest for tolker som tar oppdrag for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker og konfliktrådet. Departementet foreslår at kravet bare gjelder for konfliktrådets behandling av straffesaker. De sivile konfliktsakene er av en annen karakter, og departementet mener det ikke er tilsvarende behov for krav om politiattest i slike saker. Departementet antar at det ikke vil være krevende å skille mellom disse sakstypene og ha ulike regler for politiattest.

Departementet har vurdert om det også bør innføres krav om politiattest i andre domstollignende organer som Trygderetten, Markedsrådet og Forbrukerklageutvalget. Disse organene behandler sivile saker. Utfallet i sakene som behandles, kan ha stor betydning for enkeltpersoner, men sakene er først og fremst av økonomisk karakter. Departementet mener det ikke er tilsvarende behov for krav om politiattest for tolker som tar oppdrag i slike saker.

I høringen har også flere spilt inn at det kan være behov for krav om politiattest for tolker som tar oppdrag overfor barn og personer med særlige omsorgsbehov. Departementet har forståelse for dette synspunktet. Samtidig er departementet av den oppfatning at risikoen i slike tilfeller er knyttet til om en person skal kunne omgås barn eller personer med særlige omsorgsbehov, og ikke til utførelsen av tolkeoppdraget og betydningen for avgjørelsen i saken. Tolkeoppdragets art er ikke slik at det er nødvendig eller hensiktsmessig at tolken er alene med barnet eller personen med særlige omsorgsbehov. Departementet kan dermed ikke se at det er et særlig behov for å stille krav om politiattest for tolker i slike tilfeller. For virksomheter som har tjenester og ytelser som retter seg mot barn eller personer med særlig omsorgsbehov, bør det heller vurderes om det skal innføres krav om politiattest for alle som er ansatt eller som regelmessig oppholder seg i virksomheten. Departementet viser i denne sammenheng til for eksempel opplæringsloven § 10-9 som inneholder krav om politiattest for de som skal ansettes i skolen og de som regelmessig oppholder seg i skolen.

5.5.4.2 Hva kravet om politiattest innebærer

Forslaget om krav om politiattest innebærer ikke krav om framleggelse av politiattest ved ethvert tolkeoppdrag. Det er tilstrekkelig at politiattest framlegges for hver oppdragsgiver én gang. I utlendingsforvaltningen vil det være tilstrekkelig å legge fram attest for ett organ, slik at organene ses under ett ved vurderingen av om det er framlagt attest i forbindelse med tidligere oppdrag. Oppdragsgiver vurderer selv om, og eventuelt når, det er behov for å foreta fornyet vandelskontroll. Dette kan være aktuelt for eksempel dersom tolken har uavgjorte straffbare forhold eller det foreligger mistanke om at tolken har begått nye straffbare forhold. Fornyet vandelskontroll kan foretas i samsvar med politiregisterloven § 43.

I høringen har enkelte spilt inn at en politiattest kan gi falsk trygghet, særlig dersom tolken har kort botid i Norge. Det pekes på at offentlige organer også bør sikre tolkens egnethet på andre måter enn å bare kreve framlagt politiattest. Departementet er enig i at en politiattest ikke er en garanti for at tolken er egnet, og at det er viktig at offentlige organer også på andre måter forsikrer seg om at tolken er egnet. Dette kan f.eks. gjøres gjennom intervjuer, kontroll av referanse mv. I tillegg vil det innebære større sikkerhet dersom det offentlige organet bruker tolker som er oppført i Nasjonalt tolkeregister, da tolker kan bli utestengt fra registeret ved vesentlig brudd på kravene om god tolkeskikk, taushetsplikt og habilitet, se punkt 7.2 om varsling og reaksjoner overfor tolker.

Domstoladministrasjonen mener det hadde vært hensiktsmessig om bestemmelsen i tillegg til krav til vandel også inneholdt hjemmel for vandelskontroll. Departementet mener forslaget til krav om politiattest gir tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for både å innhente politiattest og å kontrollere og ta beslutning på grunnlag av innholdet i politiattesten. Kravet i forslaget til § 10 første ledd om at tolken må legge fram uttømmende politiattest for de oppramsede organene, gir samtidig organene rett til å kreve slik politiattest framlagt. Det følger av forslaget til § 10 tredje ledd at oppdragsgiver, dersom det er anmerkninger, skal vurdere om det straffbare forholdet har betydning for vedkommendes egnethet som tolk. Det er dermed klart at organet kan gjennomføre vandelskontroll.

5.5.4.3 Unntak fra kravet om politiattest

Departementet går videre med forslaget i høringen om at krav om politiattest kan fravikes dersom situasjonen som begrunner tolkeoppdraget ikke tillater det. I høringen foreslo departementet også et unntak når det foreligger andre «særlige tungtveiende forhold». Unntakene var basert på ordlyden i dagens § 86 a i utlendingsloven. Departementet foreslår at unntaket i stedet formuleres som at krav til politiattest kan fravikes «når andre sterke grunner» tilsier det. Dette er ikke ment som en realitetsendring. Endringen vil bidra til en mer enhetlig utforming av bestemmelsene i tolkeloven.

Bakgrunnen for unntakene er at det kan oppstå situasjoner der det ikke er mulig for tolken å framlegge uttømmende og utvidet politiattest før oppdraget skal gjennomføres. Det kan for eksempel være lovbestemte frister som forhindrer utsettelse av saken, sykdomsfrafall hvor det vil være uforholdsmessig å utsette saken mv. Departementet foreslår derfor at kravet om framleggelse av politiattest kan fravikes når situasjonen som begrunner tolkeoppdraget ikke tillater det, eller når andre sterke grunner tilsier det. Kravet om politiattest kan for eksempel fravikes når det er nødvendig for å unngå tap av liv eller alvorlig helseskade, eller det er nødvendig i andre nødssituasjoner. Dette gjelder tilfeller hvor det er et akutt behov for tolk som ikke kan utsettes til politiattesten foreligger, som for eksempel ved akutt, alvorlig sykdom eller skade, krise- og beredskapssituasjoner, uplanlagte pågripelser. Videre vil kravet om politiattest kunne unnlates når utsettelse vil medføre brudd på lovpålagte frister.

5.5.4.4 Konsekvensen av anmerkning på politiattesten

Forslaget om krav om politiattest innebærer ikke et krav om plettfri vandel for tolker i den forstand at tolken automatisk er utelukket fra å ta tolkeoppdraget dersom tolken har anmerkninger på politiattesten. Dersom en tolk har anmerkning på politiattesten, skal det offentlige organet etter forslaget foreta en vurdering av om det straffbare forholdet har betydning for vedkommendes egnethet som tolk før tolken eventuelt utelukkes fra det aktuelle og framtidige tolkeoppdrag, jf. forslag til § 10 tredje ledd.

For tolker i retten foreslo departementet i høringen endringer i domstolloven som innebærer at tolken er utelukket fra å være tolk i domstolen i tilfeller som oppramset i domstolloven § 72, som omhandler vandelskrav til meddommere, og dersom tolkens uegnethet eller hensynet til domstolenes allmenne tillit tilsier utelukkelse. Etter forslaget i høringen vil personer utelukkes fra å være tolker i domstolen også ved mindre overtredelser langt tilbake i tid. Kristiansand tingrett har i høringen stilt spørsmål ved om forslaget er for strengt, og viser til at det er forskjell på å være meddommer og å være tolk. Departementet ser at det kan være ulike hensyn i tilknytning til disse aktørgruppene. På den ene siden tilsier hensynet til tillit til domstolene at også tolker bør omfattes av vandelskravet i domstolloven § 72. Tolker er i en særlig posisjon overfor personene de tolker for under en straffesak, fordi de i mange tilfeller er de eneste som forstår alt som blir sagt. Hva som blir sagt, kan være avgjørende for sakens utfall, og tillit til tolkene og deres profesjonalitet er derfor sentralt for den generelle tilliten til domstolsbehandlingen. En streng regel i samsvar med domstolloven § 72 vil bidra til lik praksis mellom domstolene. På den andre siden er det forskjell på å være meddommer og å være tolk i domstolen, idet man som meddommer har direkte innflytelse over rettsavgjørelsen. Det er heller ikke gitt at mindre overtredelser tilbake i tid fra en tolk vil svekke tilliten til domstolen på samme måte som dersom en meddommer har slike anmerkninger. Departementet har etter en helhetlig vurdering kommet til at det ikke er nødvendig med automatisk utelukkelse for tolker i domstolen, men at domstolene bør vurdere konkret om det straffbare forholdet har betydning for vedkommendes egnethet som tolk før tolken eventuelt utelukkes fra det aktuelle og framtidige tolkeoppdrag. Forslaget innebærer at det blir like regler for tolker i domstolen og for tolker i de øvrige offentlige organene som omfattes av forslaget.

5.5.4.5 Forholdet til krav om politiattest i annen lovgivning

I flere særlover er det generelle krav om politiattest, som også kan komme til anvendelse for tolker. Dette gjelder for eksempel krav om politiattest i utlendingsloven § 97, barnehageloven § 19 tredje ledd og opplæringsloven § 10-9 tredje ledd. Disse kravene vil fortsatt gjelde og påvirkes ikke av at det fastsettes krav til politiattest særskilt for tolker i tolkeloven.

Departementet foreslår at bestemmelser som fullt ut dekkes av forslaget om krav til politiattest i § 10, oppheves. Dette gjelder utlendingslovens § 86 a. Departementet legger også opp til at politiregisterforskriften § 34-15 oppheves.

5.6 Gebyr for manglende oppmøte

5.6.1 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen at offentlige organer kan kreve at en person som ikke møter opp til en planlagt samtale, må betale et gebyr når det er bestilt tolk. Videre foreslo departementet en hjemmel til å gi forskrift om gebyret, inkludert om gebyrets størrelse og hvordan gebyret skal fastsettes.

5.6.2 Høringsinstansenes syn

Det er 16 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om gebyr ved manglende oppmøte. Det er fem høringsinstanser som støtter forslaget, blant andre Arbeids- og velferdsdirektoratet, Kristiansand kommune og Lovisenberg Diakonale Sykehus.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler følgende:

Arbeids- og velferdsdirektoratet anerkjenner at det vil være svært uheldig om store ressurser brukes til brukermøter med tolk hvor bruker ikke stiller. Disse situasjonen bør minimeres. Vi støtter at dette bør kunne være opp til hver enkelt etat å avgjøre. Hva slags tjenester som ytes og til hvilke brukergrupper er momenter som må vektes. Det vil også bli viktig å se de administrative kostnadene ved å kreve inn et slikt gebyr opp mot den preventive effekten et slikt gebyr eventuelt måtte ha.

Blant de som støtter forslaget om gebyr, er det flere som framhever at det er en nødvendig forutsetning at forvaltningsorganet forsikrer seg om at informasjonen om slikt gebyr er forstått av brukeren av tolketjenesten og at det ikke skal gis gebyr der manglende oppmøte skyldes sykdom e.l. Kristiansand tingrett uttaler ikke om den støtter forslaget eller ikke, men mener det må gå klarere fram av loven om gebyr for manglende frammøte etter tolkeloven skal komme i stedet for eller i tillegg til annet gebyr for manglende frammøte.

Det er ti høringsinstanser som er imot forslaget, blant andre Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Folkehelseinstituttet, Den norske legeforeningen, Likestillings- og diskrimineringsombudet og flere kommuner. Ett argument mot forslaget er at et slikt gebyr kan ramme enkelte sårbare grupper med svak økonomi hardt. For eksempel peker Kompetanse Norge på at nyankomne flyktninger ikke har mulighet til å betale slike gebyrer.

Flere peker på at det kan virke urimelig at offentlige organer kan pålegge gebyr ved manglende oppmøte til samtaler hvor det er bestilt tolk. Bufdir uttaler blant annet følgende:

Forslaget om at det offentlige organet kan pålegge slikt gebyr kan virke urimelig, i og med at det er det offentlige organet som vurderer og avgjøre om det er nødvendig med tolk. Særlig vil det kunne virke urimelig å bli ilagt et gebyr for manglende oppmøte, til et møte som det offentlige har pålagt en bruker å stille på.

Den norske legeforeningen peker på at en kan-regel kan føre til ulikhet. Foreningen framhever også at et slik gebyr forutsetter at brukeren har forstått denne konsekvensen, og at administrasjonen i forkant og ved innkreving av et gebyr dermed kan overstige nytten.

5.6.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet ser at det er hensyn for og imot bruk av gebyr ved manglende oppmøte når det er bestilt tolk. På den ene siden kan slikt gebyr gi insentiver til å møte opp til planlagte samtaler, og det kan dermed spare det offentlige for unødige utgifter. På den andre siden kan et slikt gebyr ramme en allerede sårbar gruppe. Om bruk av gebyr ved manglende oppmøte er et nødvendig og hensiktsmessig virkemiddel kan variere fra sektor til sektor og sak til sak. Høringen viser også at behovet er ulikt. Departementet mener derfor det bør være opp til det enkelte organ om det skal brukes gebyr ved manglende oppmøte der det er bestilt tolk.

Departementet går videre med forslaget i høringen om at et offentlig organ kan kreve at en person som ikke møter opp til en planlagt samtale, må betale et gebyr når det er bestilt tolk, se forslag til § 11. Forslaget gir bare hjemmel til å kreve gebyr for manglende oppmøte til planlagte samtaler hvor det brukes tolk etter tolkeloven § 6 første ledd andre punktum og andre ledd. Forslaget gir ikke hjemmel til å kreve gebyr for manglende oppmøte der det er plikt til å bruke tolk etter særlov, jf. § 6 første ledd første punktum. I slike tilfeller må særloven gi hjemmel dersom det skal kreves gebyr.

I høringen gir mange instanser uttrykk for at det er en nødvendig forutsetning at forvaltningsorganet forsikrer seg om at informasjonen om slikt gebyr er forstått av brukeren av tolketjenesten. Departementet er enig i dette. Departementet foreslo i høringen at det reguleres i forskrift at muligheten til å kreve gebyr forutsetter at personen det er bestilt tolk for, er kjent med at det er bestilt tolk og at gebyr kan kreves for manglende oppmøte. Departementet vil gå videre med dette forslaget, og i tillegg fastsette forskriftsregler om at det ikke skal kreves gebyr dersom det er det offentlige organet som har manglende oppmøte.

Enkelte har også gitt innspill om at det ikke skal gis gebyr der manglende oppmøte skyldes sykdom e.l. Departementet har forståelse for dette synspunktet, men mener samtidig at det enkelte offentlige organet er nærmest til å vurdere om det er hensiktsmessig å bruke gebyr. Departementet foreslår ikke et forbud mot å kreve gebyr i enkelte saker.

Departementet peker for øvrig på at avgjørelser om gebyr må behandles i samsvar med generelle forvaltningsrettslige prinsipper. Forvaltningsorganer kan ikke ta utenforliggende hensyn, treffe vilkårlige, uforholdsmessige eller sterkt urimelige avgjørelser, eller drive usaklig forskjellsbehandling. Departementet har tillit til at offentlige organer vil ha en forsvarlig vurdering i slike saker og at organene ikke bruker gebyr ved manglende oppmøte i saker hvor dette er sterkt urimelig. Departementet forutsetter også at organene har rutiner for avbestilling og lignende, slik at gebyr ikke ilegges dersom møtet er avlyst innen rimelig tid eller eventuelt ved annet gyldig frafall.

Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å regulere hva forholdet skal være mellom generelle gebyr ved manglende oppmøte og gebyr ved manglende oppmøte hvor det er bestilt tolk. I noen sektorer og for noen sakstyper praktiseres gebyr ved manglende oppmøte generelt. Prinsipielt er det ikke forskjell på om et gebyr ved manglende oppmøte der det er bestilt tolk, kommer i tillegg til et ordinært gebyr eller om det bare gis gebyr dersom det er bestilt tolk. Departementet mener uansett at det bør være opp til det offentlige organet om det skal benyttes gebyr og hvilken betydning det skal ha dersom det også praktiseres et generelt gebyr ved manglende oppmøte.

Departementet foreslår at det i tolkeloven fastsettes en hjemmel til å gi forskrift om gebyret, inkludert om gebyrets størrelse og hvordan gebyret skal fastsettes. Som omtalt over, vil departementet i forskrift fastsette enkelte forutsetninger for å kunne ilegge gebyr, som at personen det er bestilt tolk for må være kjent med at det er bestilt tolk og med at gebyr kan kreves for manglende oppmøte. Departementet vil også vurdere om det skal fastsettes en øvre grense for gebyrets størrelse og om det er behov for andre regler på bakgrunn av høringen.

5.7 Egenandel for tolketjenester

5.7.1 Forslaget i høringen

Departementet foreslo ikke i høringen at det skulle innføres egenandel for tolketjenester, men ba om høringsinstansenes syn på om dette bør innføres i tilfeller der hensynet til rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste ikke gjør seg gjeldende.

5.7.2 Høringsinstansenes syn

Det er 27 høringsinstanser som har uttalt seg om det bør innføres en ordning med egenandel for tolketjenester. Fafo mener at det bør være mulig å kreve egenandel fra brukere av tolketjenester da det vil ansvarliggjøre brukerne. Fafo understreker at det ikke kan kreves i alle tilfeller, men mener det likevel er et viktig signal å gi. Oslo tingrett er i tvil om det bør innføres egenandel. De øvrige 25 høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, er negative til at det innføres en ordning med egenandel. Blant de som er imot en ordning med egenandel er Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Folkehelseinstituttet, flere regionale helseforetak, Likestillings- og diskrimineringsombudet og flere direktorater.

Flere mener at innføring av egenandel på bruk av tolk vil kunne føre til at mange pasienter og brukere ikke ønsker å benytte tolk selv om det offentlige organet mener det er nødvendig for å sikre forsvarlig hjelp og behandling. Høringsinstansene peker på at en slik ordning dermed vil kunne bidra til å svekke hensynet som ligger til grunn for å innføre en tolkelov.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler følgende:

Å innføre en egenandel for å få tolk i møte med NAV tenker vi vil være i strid med prinsippet om likeverdige offentlige tjenester og kunne ramme en gruppe som er økonomisk sårbare. Vi vurderer det også urimelig at fagpersonen må oppfylle en plikt til å bruke tolk, men at bruker så må betale for dette. Det kan føre til at brukere vegrer seg for å oppsøke bistand ved behov og det kan også svekke tilliten til etaten.

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) mener et krav om egenandel vil bryte med nasjonal og internasjonal praksis og harmonere dårlig med andre bestemmelser om statlige og kommunale etaters plikt til å benytte en bestemt språkform. KDI anser imidlertid at det kan foreligge gode grunner for en bestemmelse som åpner for bruk av egenandel der organene har opplysninger som understøtter at tolkebehovet ikke framstår nødvendig.

Det framheves at en ordning med egenandel kan få konsekvenser i form av at det ikke brukes tolk når det er behov for det. Om dette uttaler IMDi følgende:

Hvis det innføres en egenandelsordning for tolketjenester, kan konsekvensen bli at den enkeltes økonomi fører til at det ikke benyttes tolk. Dette vil gå ut over offentlige organers mulighet til å innhente informasjon og fatte riktige avgjørelser. IMDi mener derfor at det ikke bør innføres en ordning med innkreving av en egenandel fra brukere av tolketjenester.

Likestillings- og diskrimineringsombudet peker på at en egenandel for tolkebrukere vil kunne føre til at personer med lavere inntekt ikke ber om tolk når de har behov for det eller avstår fra å be om avtaler med det offentlige. Ombudet mener at en egenandel, også uavhengig av inntekt, vil bli en urimelig økonomisk belastning for personer som ofte trenger tolk i ulike sammenhenger.

Noen peker også på at bruk av egenandel heller ikke vil være kostnadseffektivt på lang sikt. Folkehelseinstituttet uttaler blant annet følgende:

Folkehelseinstituttet mener at det ikke bør innføres egenandel på bruk av tolk. Det vil kunne føre til at mange pasienter/brukere ikke ønsker å benytte tolk selv om helsepersonell mener at bruk av tolk er nødvendig for å sikre forsvarlig hjelp og behandling. Forskningen på feltet underbygger at bruk av tolk er kostnadseffektivt på lang sikt, og et gebyr kan dermed bidra til for lite bruk av tolk med tilhørende høyere kostnader for tjenestene på lang sikt.

5.7.3 Departementets vurderinger og forslag

Et krav om egenandel kan føre til mindre bruk av tolk. Dette kan på den ene siden innebære at brukere ikke ber om tolk dersom de ikke har et reelt behov for det eller at brukere i slike tilfeller bærer deler av kostnaden ved bruk av tolk. På den andre siden kan det også føre til at brukere som trenger tolk, ikke ønsker det fordi det koster penger. Dette kan få konsekvenser i form av at det ikke brukes tolk når det er behov for det, noe som blant annet kan medføre flere uriktige avgjørelser, mer klagebehandling og lavere tillit mellom brukere og det offentlige.

En ordning med egenandel for tolketjenester vil flytte deler av offentlige organers kostnader til tolketjenester over på brukerne og kan på den måten bidra til besparelser. Samtidig vil en slik ordning innebære administrasjonskostnader for organet, blant annet til innkreving. En ordning med egenandel kan også ha en betydelig kostnadsside ved at det kan bli flere uriktige avgjørelser hvis det benyttes tolk i færre tilfeller. Dessuten kan en slik ordning trolig føre til mindre bruk av tolk, også i tilfeller der bruk av tolk er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Dette vil ikke samsvare med formålet med tolkeloven.

Departementet foreslår at det ikke innføres en ordning med egenandel i tolkeloven.

At det ikke innføres en ordning med egenandel for tolketjenester betyr at tolkeloven ikke skal gi hjemmel for dette. Forslaget er ikke til hinder for at det kan kreves egenandel eller delvis dekning av utgiftene til tolk i enkelte saker eller sektorer, men da må det være hjemmel for dette i annen lov.

5.8 Tilsyn og pålegg

5.8.1 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen en tilsynshjemmel i tolkeloven om at statlige eller kommunale sektortilsynsmyndigheter kan gjennomføre tilsyn med § 6 ansvar for å bruke tolk, § 7 krav om kvalifisert tolk, § 8 bruk av fjerntolking og § 9 retningslinjer for bestilling og bruk av tolk. Videre foreslo departementet en hjemmel for at tilsynsmyndighetene kan kreve de opplysninger som er nødvendig for tilsynet. Departementet foreslo videre at tilsynsmyndighetene skal kunne gi pålegg om å rette forholdet og fastsette frist for dette.

Departementet foreslo at reglene om tilsyn og pålegg ikke skulle gjelde for domstolene eller Politiets sikkerhetstjeneste på grunn av deres uavhengige rolle.

I høringsnotatet var det omtalt at IMDi kan bruke sin rolle som fagmyndighet til å gi råd, veiledning og informasjon til hjelp for de ulike tilsynsmyndighetene, eventuelt også utarbeide retningslinjer for hvordan tilsyn med tolkeloven bør gjennomføres. Departementet ba om høringsinstansenes innspill på hvordan IMDi kan bruke sin rolle som fagmyndighet til å hjelpe de ulike tilsynsmyndighetene.

5.8.2 Høringsinstansenes syn

Det er 21 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget. Høringsinstansene er stort sett positive til at det innføres hjemmel til å føre tilsyn med etterlevelsen av reglene i tolkeloven, selv om enkelte peker på at reglene kan være vanskelige å etterleve og at tilsyn kan føre til økt byråkrati.

Barneombudet har gitt innspill om at det også bør kunne føres tilsyn med § 4 om forbud mot bruk av barn som tolk. Det er også enkelte av høringsinstansene som foreslår tydeligere dokumentasjonskrav i de bestemmelsene som det skal føres tilsyn med, slik at det blir lettere å kontrollere om kravene er oppfylt.

Litt over halvparten av høringsinstansene som har uttalt seg om det, er enig i at domstolene og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) skal unntas fra reglene om tilsyn og pålegg, blant disse Domstoladministrasjonen og Oslo tingrett. Husleietvistutvalget mener Husleietvistutvalget også bør unntas og Gjenopptakelseskommisjonen mener denne kommisjonen bør unntas. Politiets utlendingsenhet viser til at bakgrunnen for at PST er unntatt tolkelovens bestemmelser om tilsyn og pålegg, herunder særlige sikkerhetshensyn, også kan gjøre seg gjeldende for resten av politiet.

Enkelte høringsinstanser er skeptiske til forslagene om unntak fra reglene om tilsyn og pålegg. Tolketjenesten for Rælingen, Skedsmo og Lørenskog mener bare PST, og ikke domstolene, skal unntas, mens Amnesty International ikke ser noen grunn til at PST skal unntas. Likestillings- og diskrimineringsombudet er spørrende til å gjøre et generelt unntak fra tilsyn og pålegg for domstolene og PST, og anbefaler at Kunnskapsdepartementet i samarbeid med disse instansene ser på hvordan det kan føres noe tilsyn, samtidig som man ivaretar sikkerhetshensyn.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) mener de foreslåtte unntakene ikke er nødvendige. JD viser til at dersom tilsynsmyndigheten legges til eksisterende tilsyn, vil det allerede av dette følge at det ikke vil føres tilsyn med tolkebruken i domstolene og PST, i tillegg til en rekke andre organer der det i dag ikke finnes tilsynsmyndigheter eller -ordninger.

JD mener det er uklart hvilke organer som vil bli underlagt tilsyn og at det er uklart om overordnede organer som ikke har en særlig tilsynsrolle skal føre tilsyn etter forslaget. Politiets utlendingsenhet mener det kan være hensiktsmessig at det presiseres i forskrift hvem som er sektortilsynsmyndigheten for de større offentlige organene.

JD peker videre på at det ikke framgår av forslaget til lovtekst eller merknaden om tilsynsmyndigheten skal kunne kreve taushetsbelagte opplysninger. JD peker også på at særregler for kriminalomsorgen kan få konsekvenser for hvilke opplysninger tilsynsorganet får tilgang til, og viser til at tilsynsrådet etter forskrift om straffegjennomføring § 2-3 bare kan få innsyn i konkrete saker dersom domfelte eller innsatte samtykker.

Politidirektoratet uttaler at opplysninger som er taushetsbelagte etter straffeprosessloven § 216 i (kommunikasjonskontroll m.m.), bare kan underlegges tilsyn av kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll, og at tilsynet derfor må avgrenses mot dette. Kriminalomsorgsdirektoratet mener det bør være et unntak for opplysninger som av sikkerhetshensyn anses skjermingsverdige.

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om at tilsynsmyndigheten kan gi pålegg om retting. Kristiansand kommune mener at offentlige organer bør gis anledning til å omstille seg, og at innsatsen i utgangspunktet bør rettes mot å finne stabile løsninger før det fokuseres på pålegg og irettesettelser. Kriminalomsorgsdirektoratet bemerker at det ikke har kompetanse til å fatte vedtak i dag, mens Utdanningsdirektoratet spør om forholdet til tilsynshjemmelen etter friskoleloven som gir hjemmel for flere typer reaksjoner enn pålegg om retting.

Flere høringsinstanser gir innspill om hvilken rolle IMDi kan ha for å hjelpe de ulike tilsynsmyndighetene.

5.8.3 Departementets vurderinger og forslag

5.8.3.1 Behovet for tilsyn

Tolkeloven skal gjelde for alle offentlige organer, ikke bare kommuner. Departementet mener likevel det er naturlig å se hen til de prinsippene som gjelder for innføring av statlig tilsyn med kommunene.

En vurdering av om statlig tilsyn skal innføres, skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse. Valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) og Innst. O. nr. 19 (2006–2007). Kommuneloven som ble vedtatt i 2018, viderefører gjeldende rett på dette området, jf. Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner. Veilederen Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2020) omtaler krav til eventuell innføring av statlig tilsyn som styringsvirkemiddel overfor kommunene. Risikovurderingen skal knyttes til sannsynligheten for at loven brytes og hvilke konsekvenser dette vil få. Statlig tilsyn er bare ett av flere alternative virkemidler som kan vurderes, og valg av virkemiddel bør bero på en vurdering av de ulike virkemidlenes formåls- og kostnadseffektivitet. En kost- og nytteanalyse av tilsyn skal tilstrebe å få fram hva som ville ha skjedd dersom det ikke hadde vært tilsyn på det aktuelle området. Pålagte kontrolltiltak i eller overfor kommunene skal være forholdsmessige, blant annet med tanke på kostnader og hensynet til enkeltmenneskers liv, helse og integritet.

Det framgår av NOU 2014: 8 at det er store utfordringer med bruk av tolk i offentlig sektor. Dagens situasjon er at 62 prosent av tolkeoppdrag i offentlig sektor utføres av ukvalifiserte tolker. I noen sektorer er det også et underforbruk av tolk. Kravet om å bruke kvalifiserte tolker skal styrke kvaliteten på tolkeoppdrag som utføres i offentlig sektor, og på den måten bidra til å ivareta hensynene til rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste. Manglende overholdelse av tolkelovens regler om plikt til å bruke tolk og kravet om å bruke kvalifisert tolk, kan ha stor betydning for rettssikkerheten og muligheten til å motta forsvarlig hjelp og tjeneste for de som ikke kan kommunisere på norsk.

Brudd på kravet om å bruke kvalifisert tolk kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser. Bruk av ukvalifisert tolk kan føre til uriktige avgjørelser og feilbehandlinger, for eksempel i helsetjenesten. Videre kan bruk av ukvalifisert tolk føre til økte kostnader i form av flere klagebehandlinger og lav effektivitet i saksbehandlingen. God kvalitet på tolkingen bidrar til å sikre effektive offentlige tjenester og riktige avgjørelser, og vil øke tilliten til tolketjenesten.

Det følger av denne gjennomgangen at manglende etterlevelse av tolkeloven vil kunne ha stor innvirkning på den enkeltes møte med offentlig sektor. Departementet har vurdert veiledning, opplysningsplikt og tilsyn som virkemidler. Både veiledning og opplysningsplikt om bruk av tolk vil være mindre ressurskrevende enn at det føres tilsyn. Departementet mener imidlertid at disse virkemidlene ikke vil være tilstrekkelige, i lys av utfordringene med tolketjenesten som nevnes ovenfor. Veiledning er ikke egnet til å avdekke brudd på loven, og opplysningsplikt kan være vanskelig å praktisere og gir ikke mulighet for reaksjoner ved brudd på lovens bestemmelser. Det er derfor departementets oppfatning at det er nødvendig med tilsyn på tolkefeltet, se forslag til § 12. De fleste høringsinstansene er enig i at det er behov for tilsyn.

5.8.3.2 Tilsynstema

En tilsynsordning med offentlig sektors bruk av tolk må fastsette hvilke plikter tilsynet skal omfatte.

Departementet mener for det første at det er nødvendig at det kan føres tilsyn med at offentlige organer overholder plikten til å bruke tolk i § 6 og kravet om å bruke kvalifisert tolk i § 7. Det skal både føres tilsyn med at offentlige organer bruker tolk når det følger av særlovgivningen, og når plikten til å bruke tolk følger av tolkeloven. Departementet mener at tilsyn med overholdelse av kravet om kvalifisert tolk vil gi et sterkt insentiv til å overholde kravet og en bedre kontrollmulighet for ansvarlige myndigheter.

Barneombudet har gitt innspill om at det også bør kunne føres tilsyn med § 4 om forbud mot bruk av barn som tolk. Tilsyn med overholdelse av § 7 om krav til å bruke kvalifisert tolk vil indirekte innebære at det føres tilsyn med forbudet mot bruk av barn som tolk i tilfeller hvor det er krav om kvalifisert tolk, da barn ikke kan oppfylle kravene til å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Samtidig gjelder forbudet mot bruk av barn som tolk generelt, og ikke bare når det er krav om å bruke kvalifisert tolk. Forbudet mot bruk av barn som tolk har dessuten et annet formål enn kravet om å bruke kvalifisert tolk. Forbudet handler i hovedsak om å beskytte barnet. Departementet er derfor enig med Barneombudet i at tilsynshjemmelen også bør omfatte § 4 om forbud mot bruk av barn som tolk.

Videre er det viktig at det kan føres tilsyn med at offentlige organer som benytter fjerntolking, har tilstrekkelige tekniske løsninger for dette og tilbyr opplæring av ansatte. Tolkeoppdrag som utføres med dårlige tekniske løsninger eller med ansatte som ikke har den nødvendige opplæringen, vil føre til en kvalitativt dårligere tolketjeneste, noe som igjen kan føre til uriktige avgjørelser. Departementet foreslår derfor at tilsynshjemmelen omfatter § 8 om fjerntolking. Tilsyn med tilfredsstillende tekniske løsninger og opplæring av ansatte, vil bare være aktuelt der organet benytter seg av muligheten til å bruke fjerntolking.

Videre foreslår departementet at det skal kunne føres tilsyn med overholdelse av krav om retningslinjer i § 9, blant annet for å sikre at sektorene har rutiner og gir opplæring til ansatte om bruk av tolk. Tilsyn etter § 9 om retningslinjer innebærer kontroll av minimumskravet til innhold i retningslinjene som vil bli fastsatt i forskrift, men ikke med innholdet for øvrig eller etterlevelsen.

5.8.3.3 Tilsynsmyndighet

Tolkeutvalget foreslo i NOU 2014: 8 at IMDi skulle ha det overordnede faglige tilsynet med offentlige myndigheters bruk av tolk. På bakgrunn av høringen av NOU-en, foreslo departementet at tilsyn skal utføres av de ulike statlige og kommunale tilsynsmyndighetene. Høringsinstansene er i stor grad positive til dette.

Det er allerede etablert sektorvise tilsynsmyndigheter som kan føre tilsyn med at tolkeloven overholdes. Statsforvalteren er pålagt en rekke tilsynsoppgaver på ulike områder og har solid kompetanse i å utføre tilsyn. Det finnes også andre tilsynsmyndigheter og tilsynsordninger, for eksempel i kriminalomsorgen, som har et eget tilsynsorgan oppnevnt av Justis- og beredskapsdepartementet, tilsyn med friskolene etter friskoleloven § 7-2 hvor Utdanningsdirektoratet fører tilsyn og tilsyn etter barnevernloven § 2-3 tredje ledd, jf. § 2-3 b andre ledd, hvor statsforvalteren fører tilsyn, mens Statens helsetilsyn har det overordnede ansvaret for tilsynet, jf. barnevernloven § 2-3 b. De sektorvise tilsynsmyndighetene har god kunnskap om og erfaring med egen sektor, og er godt egnet til å vurdere hvilke krav som stilles i den enkelte sak. Tolking skjer i forbindelse med at et offentlig organ yter tjenester eller løser oppgaver de er pålagt. Tolking er slik sett en del av tjenesteytelsen eller oppgaveutførelsen, og bør omfattes av det sektorvise tilsynet.

Departementet foreslår at tilsyn med etterlevelsen av tolkeloven skal gjennomføres av de statlige og kommunale tilsynsorganene som fører tilsyn med de aktuelle sektorene. Departementet foreslår likevel en egen tilsynshjemmel i tolkeloven. Bakgrunnen for dette er at det kan være uklart og ulikt om tilsynshjemlene i de aktuelle særlovene vil omfatte tilsyn med overholdelse av reglene i andre lover enn særloven. Bruk av tolk er en integrert del av saksbehandling og tjenesteytelse, og i noen tilfeller vil trolig tilsynshjemmelen i en særlov være tilstrekkelig for å kunne føre tilsyn også med overholdelse av tolkeloven. Overholdelse av forvaltningsloven integreres for eksempel ofte i tilsyn etter særlover. I andre tilfeller kan tilsynshjemmelen være direkte knyttet til konkrete bestemmelser i særloven, eller det kan være uklart om den gir tilsynsmyndigheten hjemmel til å føre tilsyn også med overholdelse av reglene i tolkeloven. Departementet mener derfor at det er nødvendig med en tilsynshjemmel i tolkeloven selv om tilsynet skal utføres av de sektorvise statlige og kommunale tilsynsmyndighetene.

I høringen har enkelte instanser stilt spørsmål om hvem som er tilsynsmyndighet innenfor ulike sektorer og oppgaver, og om dette eventuelt kan reguleres i forskrift. Kunnskapsdepartementet viser til at tolkeloven skal gjelde for alle offentlige organer. Det er ikke hensiktsmessig verken å gå gjennom eller å forskriftsregulere hvem som er tilsynsmyndighet innenfor ulike sektorer og for ulike offentlige oppgaver og tjenester. Departementet legger til grunn at det sjeldent er tvilsomt hvem som er tilsynsmyndighet på et område. Bruk av tolk er en integrert del av saksbehandling eller tjenesteytelse. Den som fører tilsyn med saksbehandlingen eller tjenesteytelsen, skal også føre tilsyn med bruk av tolk. Der myndigheten til å føre tilsyn med et offentlig organ, er delt ut fra ulike oppgaver eller plikter, vil delingen gjelde tilsvarende for tilsyn med overholdelse av tolkeloven.

Departementets forslag til tilsynshjemmel i § 12 gir de statlige og kommunale myndighetene som fører tilsyn med offentlige organer, hjemmel til å føre tilsyn med overholdelsen av utvalgte plikter i tolkeloven. Bruken av denne tilsynshjemmelen forutsetter at det finnes en tilsynsmyndighet som fører tilsyn med det aktuelle offentlige organet. Forslaget gir ikke hjemmel for ethvert overordnet organ til å føre tilsyn med overholdelsen av tolkeloven.

Dersom det ikke er opprettet tilsynsmyndighet for å føre tilsyn med om et offentlig organs saksbehandling og tjenesteytelse, antar departementet at dette skyldes at det ikke er behov for det eller at det er gode grunner til at det ikke skal føres tilsyn. Eksempelvis kan instruksjonsmyndighet overfor statlige organer være et alternativ til tilsyn i noen tilfeller. Dersom det ikke kan føres tilsyn med organets saksbehandling og tjenesteytelse, er det naturlig at det heller ikke kan føres tilsyn med overholdelse av tolkeloven, da bruk av tolk er en integrert del av saksbehandling og tjenesteytelse.

5.8.3.4 Hvilke organer det skal føres tilsyn med

Departementet foreslo i høringen at reglene om tilsyn og pålegg ikke skal gjelde for domstolene eller Politiets sikkerhetstjeneste (PST) på grunn av deres uavhengige rolle. Litt over halvparten av høringsinstansene som har uttalt seg om dette, støtter forslaget. Enkelte mener at også andre organer bør unntas fra tilsyn.

Justis- og beredskapsdepartementet har gitt innspill om at de foreslåtte unntakene ikke er nødvendige, og viser til at dersom tilsynsmyndigheten legges til eksisterende tilsyn, vil det allerede av dette følge at det ikke vil føres tilsyn med tolkebruken i domstolene og PST, i tillegg til en rekke andre organer der det i dag ikke finnes tilsynsmyndigheter eller -ordninger. Kunnskapsdepartementet er enig i dette.

Kunnskapsdepartementet foreslår derfor ikke å fastsette unntak fra tilsyn i tolkeloven. Tilsynshjemmelen i tolkeloven gir uansett bare hjemmel til å føre tilsyn for eksisterende statlige og kommunale tilsynsmyndigheter. Det er dermed en forutsetning for å kunne føre tilsyn med overholdelse av tolkeloven at det er opprettet statlig eller kommunal tilsynsmyndighet. Dersom det ikke er opprettet en tilsynsmyndighet som kan føre tilsyn med oppgaveløsningen og tjenesteytelsen til det aktuelle offentlige organet, kan det heller ikke føres til tilsyn med overholdelse av tolkeloven. Selv om departementet ikke fastsetter et unntak for domstolene og PST, slik som var foreslått i høringen, vil disse organene likevel ikke være underlagt tilsyn, ettersom det ikke finnes tilsynsordninger. Det samme gjelder andre organer hvor det ikke finnes tilsynsmyndigheter eller -ordninger. Se også punkt 5.8.3.3.

5.8.3.5 Tilsynsmyndighetenes rett til innsyn i opplysninger

Departementet foreslår at det fastsettes i tolkeloven at tilsynsmyndighetene kan kreve at offentlige organer som det føres tilsyn med, gir de opplysningene som er nødvendige for å gjennomføre tilsyn etter tolkeloven. I mange tilfeller vil tilsynsmyndighetens innsynsrett være regulert i den aktuelle særloven, men det vil ikke alltid være klart om innsynsretten også omfatter opplysninger som er nødvendig for å føre tilsyn med overholdelsen av reglene i tolkeloven. Når det gjelder tilsyn med kommunepliktene, er innsyn og undersøkelse i forbindelse med tilsyn regulert i kommuneloven § 30-3. Denne bestemmelsen gjelder imidlertid ikke for tilsyn etter tolkeloven ettersom kapittel 30 i kommuneloven, utenom §§ 30-6 og 30-7, bare gjelder for tilsyn med oppfyllelse av plikter som bare er pålagt kommunene eller fylkeskommunene.

Departementet mener derfor det er behov for å regulere tilsynsmyndighetens rett til innsyn for å kunne føre tilsyn etter tolkeloven. På bakgrunn av høringen foreslår departementet at det tas inn i loven at innsynsretten gjelder uten hinder av taushetsplikt. Det vil si at tilsynsmyndighetene kan få innsyn i opplysninger som er underlagt taushetsplikt, enten i lov eller i avtale. Departementet understreker likevel at tilsynsmyndighetene bare skal få innsyn i opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre tilsyn etter tolkeloven. I mange tilfeller vil tilsynet kunne utføres uten tilgang til taushetsbelagte opplysninger.

En problemstilling som har kommet opp i høringen, er hva som skal gjelde når tilsynsmyndigheten etter en særlov har en innsynsrett som er mer begrenset enn det som følger av tolkeloven. Dette er for eksempel tilfelle innenfor kriminalomsorgen der tilsynsrådet etter forskrift om straffegjennomføring § 2-3 bare kan få innsyn i konkrete saker dersom domfelte eller innsatte samtykker. Departementet legger til grunn at slike begrensninger i sektorregelverket går foran den generelle bestemmelsen i tolkeloven. For at det ikke skal være noen tvil om dette, foreslår departementet at det fastsettes i tolkeloven at begrensninger i innsynsretten til tilsynsmyndigheter etter annen lov, gjelder tilsvarende ved tilsyn med overholdelsen av reglene i tolkeloven. Dette innebærer at tilsynsmyndigheten ikke kan få innsyn i taushetsbelagte opplysninger som omfattes av en begrensning i særlov.

5.8.3.6 Pålegg om retting

Departementet foreslår at det fastsettes i tolkeloven at tilsynsmyndighetene kan gi pålegg om å rette forhold som er i strid med tolkeloven § 4 og §§ 6 til 9 og fastsette frist for retting, se forslag til § 13.

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om pålegg om retting. Kristiansand kommune mener at innsatsen i utgangspunktet bør rettes mot å finne stabile løsninger før det fokuseres på pålegg og irettesettelser. Departementet understreker at bestemmelsen som foreslås, bare vil gi hjemmel til å pålegge retting. Det vil være opp til tilsynsmyndigheten om pålegg skal benyttes, eller om det er andre mer hensiktsmessige måter å følge opp lovbrudd som avdekkes. Departementet mener det likevel er viktig at tilsynsmyndigheten kan pålegge organet retting dersom det avdekkes brudd på de sentrale reglene i tolkeloven som det etter forslaget skal kunne føres tilsyn med.

I høringen kom det fram at ikke alle tilsynsmyndigheter har hjemmel til å pålegge retting etter særlovgivningen. Departementet kan ikke se at det vil være problematisk dersom tilsynsmyndigheten bruker pålegg om retting ved brudd på tolkeloven, selv om myndigheten ikke har denne reaksjonsmuligheten ved brudd på særlovgivningen.

I høringen er det også stilt spørsmål om forholdet til særlover som inneholder flere reaksjoner enn pålegg om retting, og om andre reaksjoner da kan brukes ved brudd på tolkeloven. Departementet understreker at tolkeloven bare gir hjemmel til å bruke pålegg om retting, ikke andre reaksjoner. Om andre reaksjoner som det er gitt hjemmel til i en særlov kan brukes ved brudd på tolkeloven, må bero på en tolkning av den aktuelle særloven.

5.8.3.7 Gjennomføring av tilsyn og IMDis rolle

Bruk av tolk er en integrert del av saksbehandling og tjenesteytelse. Tilsyn med overholdelse av de utvalgte reglene i tolkeloven, bør derfor være en integrert del av tilsynet med det offentlige organets utførelse av oppgaver og tjenester. Hvordan tilsynet skal gjennomføres, vil den aktuelle tilsynsmyndigheten være nærmest til å vurdere. Samtidig kan tilsynsmyndighetene ha behov for hjelp, både fordi det til dels er en ny oppgave og fordi tilsynsmyndighetene ikke har spisskompetanse på bruk av tolk. Departementet mener derfor at det kan være nyttig om IMDi, som nasjonal fagmyndighet for tolking i offentlig sektor, bistår tilsynsmyndighetene i dette arbeidet. I høringen har det kommet mange innspill om hvordan IMDi kan bistå tilsynsmyndighetene, noe som vil bli viktig i utviklingen av denne rollen.