8 Tiltak mot samværshindring

8.1 Innledning

Reglene om tvangsfullbyrdelse i barneloven har som formål å sikre etterlevelse av avgjørelser om foreldreansvar, bosted og samvær. I praksis har det særlig vist seg et behov for å sikre etterlevelse av samværsavgjørelser. Det er også disse sakene det er flest av. Tvangsfullbyrdelse av samvær vil derfor være hovedtema i dette kapittelet, men departementets forslag til endringer vil også omfatte tvangsfullbyrdelse av avgjørelser om foreldreansvar og bosted så langt de passer.

Barn har en lovfestet rett til samvær med begge foreldrene, også når foreldrene bor hver for seg. Foreldrene har gjensidig ansvar for at samværsretten blir oppfylt. Dersom bostedsforelderen hindrer samvær, fratas barnet denne retten. I praksis opplever enkelte samværsforeldre at dagens sanksjonsordning ikke fungerer og at vanskeliggjøring av samvær ikke får konsekvenser for bostedsforelderen.

Det er viktig og nødvendig å ha regler som sørger for at avgjørelser etter barneloven følges opp. Slike regler vil både ha en forebyggende effekt og bidra til å stanse ytterligere hindring av samvær i konkrete saker. Det er imidlertid viktig at sanksjonene ikke utformes på en måte som rammer barnet. Departementet legger fram forslag om å tydeliggjøre reglene om tvangsfullbyrdelse i barneloven slik at lovbestemmelsene blir mer forståelige og lettere tilgjengelig både for foreldre og profesjonelle aktører. Det foreslås videre å innføre en ordning med samtaler og mekling i saker om tvangsfullbyrdelse, og at ansvaret for innkreving av tvangsbøter overføres fra namsmannen til skatteetaten ved Statens innkrevingssentral (SI).

8.2 Begrepsbruk

I forbindelse med høringen av lovforslagene, har flere av høringsinstansene gitt uttrykk for at betegnelsen «samværssabotasje» er et uttrykk som skaper uheldige assosiasjoner.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) uttaler at bruken av begrepet samværssabotasje i høringsnotatet er uheldig fordi det ligger en bebreidelse i begrepet. Direktoratet påpeker at det i enkelte tilfeller kan være gode grunner for at en bostedsforelder hindrer barnets samvær med samværsforelder.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) foreslår at departementet presiserer innholdet i begrepene samværshindring- og sabotasje. Begrepene i seg selv kan tolkes dithen at bostedsforelderen hindrer samværsforelderen i å møte barnet.

Stiftelsen Kirkens familievern (SKF) kommer med følgende innspill i sin høringsuttalelse:

«SKF vil foreslå at begrepet «samværssabotasje» bør forbeholdes situasjoner der bostedsforelderen ut fra egne følelser og behov vil ha barnet mer hos seg enn avtalen tilsier, og derigjennom aktivt hindrer samvær. SKF ønsker å løfte frem at det kan være situasjoner der barn setter seg totalt imot å dra til den andre, til tross for forsøk fra den andre forelderen på å legge til rette for samværet så godt man kan. Å tvinge barn fysisk eller psykisk i slike tilfeller kan skape store belastninger og bør ikke omtales som «samværssabotasje». SKF vil foreslå å erstatte begrepet «samværssabotasje» med begrepet «Stopp i samvær».»

Valg av ord og språkdrakt for å beskrive en problemstilling eller en gitt situasjon som er gjenstand for diskusjon og vurdering, er viktig for å skape en felles forståelse av hvilke problemstillinger en står overfor og ønsker å adressere. Et unyansert og/eller negativt eller positivt ladet ordvalg, kan gi uheldige assosiasjoner som igjen kan bidra til at det skapes et feilaktig bilde av problematikken en står overfor. Relatert til problemstillingene i dette kapittelet i lovproposisjonen, hvor utgangspunktet er at et fastsatt samvær skal gjennomføres med mindre gode grunnar taler for noe annet, kan et ordvalg som «samværssabotasje» virke både belastende og misvisende. Som høringsinstansene framholder, kan det i enkelte tilfeller være gode grunner for at en bostedsforelder hindrer samværsforelderen i å møte barnet. Videre kan det være barnet selv som ikke ønsker eller motsetter seg samvær. Departementet vil derfor i denne proposisjonen benytte det mer nøytrale begrepet «samværshindring» eller «hindring av samvær» der et samvær av ulike grunner ikke gjennomføres i stedet for begrepet «samværssabotasje».

8.3 Gjeldende rett

8.3.1 Samværsavgjørelser kan tvangsfullbyrdes ved tvangsbot

Barneloven fastslår i § 42 at barnet har rett til samvær med begge foreldrene, selv om de lever hver for seg. Foreldrene har gjensidig ansvar for at samværsretten blir oppfylt. Dersom samvær ikke er til beste for barnet, må retten avgjøre at det ikke skal være samvær, jf. barneloven § 43 første ledd.

Det finnes flere måter å fastsette samværsretten på. Når foreldrene er enige, avtaler de selv omfanget av samværet, jf. barneloven § 43. En slik avtale kan ikke tvangsfullbyrdes. Dersom foreldrene ønsker at samværsavtalen skal ha tvangskraft, kan begge foreldrene be fylkesmannen om å fastsette at avtalen skal kunne tvangsfullbyrdes, se barneloven § 55. Vilkåret for at fylkesmannen kan treffe et slikt vedtak er at avtalen først og fremst retter seg etter det som er best for barnet.

En rettsavgjørelse om samværsrett kan tvangsfullbyrdes, jf. barneloven § 65. Dette gjelder uavhengig av om den er fastsatt ved dom eller foreløpig avgjørelse, jf. lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse (tvangsfullbyrdelsesloven) § 4-1 andre ledd bokstav a), og rettsforlik kan også tvangsfullbyrdes, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 13-2 første ledd, jf. § 4-1 andre ledd e). En utenlandsk rettsavgjørelse kan tvangsfullbyrdes etter barneloven § 65 hvis den gir grunnlag for tvangsfullbyrdelse i Norge.

Etter dagens regelverk er tvangsmiddelet ved manglende etterlevelse av dom, rettsforlik eller avtale med tvangskraft om samvær å ilegge bostedsforelderen en tvangsbot, jf. barneloven § 65 andre ledd og tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13.

En avgjørelse om samværsrett kan gjennomføres ved at tingretten fastsetter en tvangsbot som løper hver gang samværsretten ikke gjennomføres. Det legges til at spørsmålet om tvangshenting av barn når samvær ikke gjennomføres ble vurdert av Strandbakken-utvalget, og utvalgets flertall kom til at fysisk avhenting burde være tilgjengelig som tvangsmiddel ved gjennomføring av avgjørelser av samvær. I St.meld. nr. 8 (2008–2009) Om menn, mannsroller og likestilling, ble det imidlertid i vurderingen lagt avgjørende vekt på at hensynene mot å innføre fysisk avhenting av barnet for å få gjennomført samværsavgjørelser, var for sterke. Det ble særlig lagt vekt på hensynet til barnet. Strandbakken-utvalgets flertallsforslag om å innføre en hjemmel for tvangshenting ved bostedsforelderens unnlatelse av å oppfylle en samværsavtale ble dermed ikke fulgt opp i Ot.prp. nr. 104 (2008–2009) Om lov om endringer i barnelova mv. (flytting, delt bosted, samvær, vold mv.).

Det er namsmannen som skal kreve inn tvangsboten når samværsforelderen ber om det. Pengene tilfaller staten.

Prøvingen av spørsmålet om tvangsfullbyrdelse skal ikke tilsvare prøvingen som allerede er gjort i hovedsaken. Retten skal bare behandle de spørsmålene som er relevante for spørsmål om tvangsfullbyrdelse. Normalt vil retten fastsette tvangsbot der en avgjørelse om samvær ikke blir respektert.

Det skal imidlertid ikke fastsettes tvangsbot når oppfyllingen av samværsretten er umulig. Dette følger av barneloven § 65 andre ledd annet punktum, tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14 tredje ledd, jf. § 13-8 fjerde ledd og rettspraksis. Som eksempler på tilfeller hvor det ikke skal fastsettes tvangsbot nevner loven tilfeller der det er risiko for at barnet blir utsatt for vold eller på annen måte behandlet slik at den fysiske eller psykiske helsen blir utsatt for skade eller fare. Hvis barnet er helt bestemt på at det ikke vil gjennomføre samværet, kan dette utgjøre en risiko for at det å tvinge gjennom en samværsordning kan gi skadevirkninger på barnet som gjør tvangsgjennomføring umulig.

For at retten skal konstatere umulighet, må den av foreldrene som har barnet hos seg normalt ha oppfylt sin medvirkningsplikt. Medvirkningsplikten er en «positiv plikt til lojalt å medvirke» til at samværsretten kan gjennomføres, herunder også til så langt det lar seg gjøre å påvirke barnet til ikke å sette seg imot. Betydningen av at barnet motsetter seg samvær, må i tilfelle vurderes i sammenheng med omsorgspersonens holdning til samværspørsmålet. Det følger imidlertid av rettspraksis at spørsmålet om lojalitet overfor den fastsatte ordning vil måtte tre i bakgrunnen i situasjoner der tvangsmessig gjennomføring av samvær vil utsette barnet for alvorlige skadevirkninger. Hvorvidt medvirkningsplikten er oppfylt, vurderes konkret i den enkelte sak og veies mot andre momenter i saken, for eksempel begrunnelsen for hvorfor den opprinnelige avgjørelsen ikke er fulgt opp.

Størrelsen på tvangsboten avhenger av de økonomiske forholdene til den som ikke oppfyller avtalen og formålet med boten. Den skal settes så høyt at den blir et effektivt pressmiddel. Det er namsmannen som skal inndrive boten. Siden alle slike saker er forskjellige, er det vanskelig å si noe presist om nivået på tvangsbøtene. En rask undersøkelse av tvangsbøter ved Oslo byfogdembete den siste tiden viser at bøtene har variert fra 800 til 2000 kroner for hvert samvær som ikke blir gjennomført. Dette vil ved «vanlig samvær» gi en månedlig bot på henholdsvis 4.800 og 12.000 kroner.

Dersom den barnet bor fast hos hindrer at en samværsrett kan gjennomføres, kan den som har samværsretten også kreve ny avgjørelse om hvem som skal ha foreldreansvaret eller hvem barnet skal bo fast sammen med, jf. barneloven § 43 siste ledd og § 64. Hvem av foreldrene som sikrer best mulig samlet foreldrekontakt, vil være ett av flere sentrale momenter i rettens vurdering. At saken tas opp til ny vurdering, innebærer imidlertid ikke uten videre at den tidligere avgjørelsen skal endres. Utgangspunktet for avgjørelsen er også her først og fremst en konkret vurdering av hva som er best for barnet.

Dersom det er samværsforelderen som ikke stiller opp til fastsatt samvær, er det ingen sanksjoner.

8.3.2 Foreldreansvar og bosted kan tvangsfullbyrdes ved tvangshenting eller bot

Det følger av barneloven § 65 første ledd jf. tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 at en avgjørelse, et rettsforlik eller en avtale med tvangskraft om foreldreansvar og hvem barnet skal bo fast sammen med kan tvangsfullbyrdes.

Tvangsfullbyrding skjer ved at tingretten ved kjennelse enten gir saksøkeren rett til selv å hente barnet, bestemmer at namsmyndigheten henter barnet eller pålegger saksøkte en løpende tvangsbot for hver dag eller uke som går uten at handleplikten blir oppfylt. For slik tvangsgjennomføring gjelder tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13.

Tingretten skal ved kjennelse ta stilling til om det er gyldig tvangsgrunnlag og hvilken av de nevnte tvangsfullbyrdingsmåtene som skal velges. Retten må velge den fullbyrdelsesmåten som passer best i den konkrete saken og mest effektivt kan gjennomføre kravet. Etter forarbeidene til barneloven er utgangspunktet at tingretten skal velge det minst vidtgående alternativet, altså tvangsbot, der det er mulig. Tingretten må også vurdere hvordan barnets interesser best mulig kan ivaretas. Unntaket ved umulighet, som er omtalt ovenfor, gjelder også i disse sakene.

8.3.3 Barnet skal få muligheten til å gi uttrykk for synspunktene sine

Det følger av barneloven § 31 andre ledd at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal få informasjon og mulighet til å si meningen sin før det blir tatt en avgjørelse om personlige forhold for barnet. Dette gjelder også i saker om tvangsfullbyrdelse. Utgangspunktet er at barnet skal få komme med sine synspunkter på saken og tvangsgjennomføringen.

Dersom barnet tidligere eller nylig har uttalt seg i samme sak, kan det være tilstrekkelig å se hen til dette. Det må bero på en konkret vurdering i den enkelte sak hvor det blant annet tas hensyn til hvor lang tid som har gått, hvordan barnets synspunkter kom frem og om det har kommet nye opplysninger eller omstendigheter i saken.

8.4 Menneskerettigheter

Samvær mellom barn og foreldre er en sentral menneskerettighet. Etter FNs konvensjon om barns rettigheter (BK) artikkel 9 (3) påhviler det medlemsstatene å respektere den rett et barn som er atskilt fra en eller begge foreldre har til å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge foreldrene regelmessig, med mindre dette er i strid med barnets beste.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 omhandler retten til respekt for privatliv og familieliv. Bestemmelsen fastslår at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Samvær mellom foreldre og barn er en sentral del av familielivet.

I NOU 2008: 9 Med barnet i fokus1 drøftes betydningen av EMK artikkel 8 for utforming av regler om håndhevelse av samværsrettigheter. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har behandlet flere klager over manglende håndhevelse av samværsrettigheter etter samlivsbrudd. Et sentralt moment i mange saker har vært knyttet til en ofte langdryg håndhevelsesprosess. Det uttales i NOU-en: «Det er neppe et konvensjonskrav å ha nasjonale regler om tvangsmulkt eller bøtelegging ved sabotering av samværsretten, men der hvor reglene finnes må idømte bøter normalt inndrives.». Dette innebærer at både prosessen og inndrivelsen må skje rimelig hurtig.

Saken Kuppinger mot Tyskland2 gjaldt samvær mellom far og barn etter samlivsbrudd. Sakskomplekset hadde også tidligere vært behandlet av EMD, hvor EMD konstaterte krenkelse av artikkel 6 på grunn av langdryg saksbehandling.3

EMD foretok en separat vurdering av de ulike delene av saksforløpet. Den første perioden var knyttet til en midlertidig avgjørelse, hvor moren var pålagt tvangsmulkt. EMD fremhevet at den tyske domstolen ikke hadde foretatt en nærmere vurdering av morens finansielle situasjon. Tvangsmulkten på 300 euro fremsto derfor som lav, særlig på bakgrunn av at det rettslige taket var på 25 000 euro for hvert enkelt tilfelle av ikke-oppfyllelse. Selv om det ikke var gitt at en høyere mulkt ville fremtvunget samvær, var tyske myndigheter forpliktet til å sette i verk nødvendige tiltak for å beskytte fars rettigheter. EMD tok også opp tidsforløpet og pekte på at det tok ti måneder fra faren innledet tvangsfullbyrdelsesprosessen til moren betalte mulkten. På denne bakgrunn konstaterte EMD enstemmig krenkelse for perioden som var knyttet til den midlertidige avgjørelsen. For de to øvrige periodene var det springende punktet om saksbehandlingstiden var i samsvar med de prosessuelle kravene som er utledet av artikkel 8. Her forelå ingen krenkelse.4

8.5 Utenlandsk rett

Etter svensk rett har barnet rett til samvær med den forelderen som det ikke bor sammen med. Foreldrene til barnet har gjensidig ansvar for at barnets behov for samvær med den forelderen barnet ikke bor sammen med så langt som mulig tilgodeses.5

Der det foreligger en beslutning eller avtale om foreldreansvar, bosted eller samvær er det etter svensk rett hovedregelen at overlevering av barn skal skje frivillig. Hvis det ikke nås en frivillig løsning, blir rettens neste skritt å fastsette en bot dersom barnet ikke overleveres.6 Hvis tvangsboten ikke har den ønskede virkning, kan retten fastsette henting ved politiets hjelp. I saker om samvær skal henting bare skje «om verkställighet annars inte kan ske och barnet har ett särskilt starkt behov av umgänge med föräldern». Det er viktig at barnet skånes fra handlinger og tiltak som er skadelige for barnets psykiske eller fysiske helse.

Hovedregelen er at tvangsgjennomføring skal skje. Det finnes imidlertid unntak. Hinder for tvangsgjennomføring av avgjørelser kan være barnets vilje eller at tvangsgjennomføring er uforenelig med barnets beste.7 Dersom retten behandler tvangsgjennomføring av en dom eller en beslutning om samvær som har rettskraft, «kan rätten komplettera eller ändra vad som har bestämts om de praktiska arrangemangen för utövandet av umgänget, om det är nödvändigt för att umgänget ska kunna ske.»8

I svensk rett er det adgang for retten til å oppnevne en person som kan iverksette tiltak for at avgjørelsen oppfylles frivillig, for eksempel gjennom mekling.9 Mekleren skal søke å få i stand frivillig oppfyllelse av det som tidligere er bestemt i saken.

Etter dansk rett skal et barns forbindelse med begge dets foreldre søkes bevart ved at barnet har rett til samvær med den forelderen barnet ikke bor sammen med.10

En forelder som ifølge en avgjørelse eller avtale om samvær skulle hatt samvær, kan kontakte fogderetten hvis barnet ikke har blitt overlevert til samvær. Det samme kan bopelsforelderen som ikke har fått barnet tilbake etter samvær. Fogden har mulighet til å idømme forelderen tvangsbøter og kan avhente barnet med makt.11 Fogderetten kan endre omfang, tid og sted for samværet, samt vilkårene for samværet under fullbyrdelsessaken.12 Fullbyrdelse skal ikke skje hvis barnets sjelelige eller legemlige sunnhet utsettes for alvorlig fare.13 Dersom det skal brukes umiddelbar makt, skal det delta en barnesakkyndig og en representant fra kommunen som skal ivareta barnets interesser, med mindre det foreligger ganske særlige omstendigheter. Et barn, som har den nødvendige alder og modenhet, skal høres i en fogderettssak, med mindre det er til skade for barnet.14

Våren 2015 vedtok det danske folketinget flere endringer i forældreansvarsloven og retsplejeloven.15 Lovendringene trådte i kraft 1. oktober 2015. Bakgrunnen for lovendringene var en avtale mellom flere partier i det danske folketinget om «Politisk aftale om initiativer til imødegåelse af samarbeidschikane i sager efter forældreansvarsloven». Det overordnede formål med lovendringene er å fremme begge foreldrenes aktive og lojale medvirkning til behandlingen av en samværssak og å imøtegå de problemer som oppstår når sakens prosess og avklaring uthales. Det er videre formålet å sikre at barnets kontakt med den ene forelderen ikke avbrytes uten at det er en vesentlig grunn til det og at en eventuell avbrytelse er til barnets beste. Dette gjøres ved å innføre møteplikt i Statsforvaltningen og innføre en frist for når Statsforvaltningen skal treffe avgjørelse om kontaktbevarende samvær i de tilfeller der det er opplyst at det ikke er kontakt mellom samværsforelderen og barnet. I tillegg er det vedtatt at det i saker som allerede behandles i fogderetten, og hvor det skal skje tvangsfullbyrdelse av et samvær, tilbys rådgivning hjemme hos foreldrene hver for seg før det eventuelt skjer tvangsfullbyrdelse.

I finsk rett betones retten til samvær som barnets rett.16 Videre understrekes foreldrenes gjensidige ansvar for oppfyllelsen av samværsretten.

I Finland ble det i 1996 gitt en egen lov om fullbyrdelse av beslutninger om «vårdnad» og samværsrett.17 Formålet med loven er at tvangsfullbyrdelse (bot og avhenting) kun skal brukes i unntakstilfeller og at frivillig gjennomføring, eventuelt gjennom mekling, skal prioriteres.

Også i islandsk rett betones retten til samvær som barnets rett.18 Videre understrekes foreldrenes gjensidige ansvar for oppfyllelse av samværsretten.

Etter islandsk rett kan retten fastsette tvangsfullbyrdelse i form av bøter eller avhenting dersom bostedsforelderen hindrer samvær. Forut for dette skal retten/sysselmannen fremsette et tilbud om mekling.

8.6 Forskning

I Statistisk sentralbyrås (SSB) rapport Hvilke fedre har lite eller ingen kontakt med barna når foreldrene bor hver for seg er det gjort en gjennomgang av antall fedre som ikke har kontakt med barna sine og hvilke faktorer som gjør at fedre har lite kontakt med barna sine, se omtale under punkt 3.6 og 6.5.

Ifølge rapporten er det få samværsfedre som ikke har samvær med barna sine. Bare tre prosent av samværsfedrene oppga at de hverken hadde telefonkontakt eller månedlig samvær med barnet. For samværsfedre som hadde vært gift eller samboer med barnets mor, var tallet to prosent. For par som aldri har bodd sammen, var tallet på samværsfedre som ikke hadde telefonkontakt eller månedlig samvær med barnet på ni prosent.

SSB-rapporten viser at høyt konfliktnivå mellom foreldrene er en av flere faktorer som gir seg utslag i hvor mye samvær det er mellom barnet og samværsforelderen. Sjansen for lite samvær i det daglige og i ferier er mindre når det er stor grad av konflikt mellom foreldrene enn når de gir uttrykk for at det ikke er noen konflikter mellom dem. SSB uttaler imidlertid at det er vanskelig å si om det er det høye konfliktnivået som er årsaken til det lave samværet eller omvendt. Rapporten viser at selv når konfliktnivået er høyt, har mange samværsforeldre omfattende samvær med barnet – to av fem samværsforeldre som oppga at det var høy grad av konflikt mellom foreldrene, var sammen med barna minst ti dager per måned.

8.7 Tydeliggjøring av framgangsmåte og innholdsmessige vilkår

8.7.1 Innledning

Saker om tvangsfullbyrdelse av foreldreansvar, bosted og samvær skiller seg fra andre tvangsfullbyrdelsessaker ved at reglene om tvangsfullbyrdelse først og fremst er innrettet mot alminnelige privatrettslige krav, som pengekrav, formuesgoder, løsøre, verdipapirer med mer. Når ulike krav ikke kan oppfylles frivillig, kan den som har retten begjære tvangsfullbyrdelse av kravet. For å kunne begjære tvangsfullbyrdelse, må det foreligge et tvangsgrunnlag (for eksempel en dom) og dette må være tvangskraftig (misligholdet har skjedd). Tvangsfullbyrdelsesloven gjelder når krav fullbyrdes i regi av de alminnelige namsmyndighetene, og angir reglene om hvordan man skal gå fram for å få gjennomført et krav man har dom eller annet tvangsgrunnlag for. Loven gjelder tvangsfullbyrdelse av både privatrettslige og offentligrettslige krav.

Det som skiller de alminnelige tvangssakene fra sakene om tvangsfullføring etter barneloven er at det er et barn som skal «utleveres», og ikke en gjenstand. Av denne grunn skal det tas særlige hensyn i disse sakene. Dette gjelder både ved utformingen av regelverket og i den enkelte sak, som skal behandles slik at den ivaretar barnets beste. Barnets rett til samvær skal ivaretas, samtidig som reglene om tvangsfullbyrdelse i barneloven skal ivareta barnets rett til beskyttelse og til å bli hørt.

Det er et mål at en tydeliggjøring av de prosessuelle (framgangsmåten) og materielle (innholdsmessige) vilkårene for tvangsfullbyrdelse etter barneloven vil gjøre reglene mer tilgjengelige og forståelige for foreldrene og de profesjonelle aktørene. Dette kan også bidra til at de særlige hensynene som gjør seg gjeldende i disse sakene synliggjøres og ivaretas på en god måte.

8.7.2 Forslaget i høringsnotatet

Barneloven § 65 gir ingen uttømmende regulering av hvordan partene skal gå fram ved en tvangsfullbyrdelse og hvilke regler som gjelder, og bestemmelsen viser til tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13.

Departementet uttalte i høringsnotatet at det vil være lovteknisk uheldig å gjenta alle de relevante bestemmelsene i tvangsfullbyrdelsesloven i barneloven. Framgangsmåter, saksbehandling og frister bør derfor fortsatt bare følge av tvangsfullbyrdelsesloven. Retten skal likevel ta hensyn til barnelovsakenes særskilte karakter ved tolkningen av reglene i tvangsfullbyrdelsesloven og at sakene ikke kan behandles som alminnelige tvangssaker. Tingretten plikter også av eget tiltak å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før avgjørelse treffes, jf. lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) § 21-3 andre ledd første punktum.

Med dette som utgangspunkt, foreslo departementet i høringsnotatet å endre barneloven slik at de ulike delene av prosessen knyttet til barnesakene tydeliggjøres og på den måten blir mer tilgjengelig for brukerne og de profesjonelle aktørene. For å ivareta de særskilte hensynene som gjør seg gjeldende i disse sakene, foreslo departementet noen endringer i lovens ordlyd som vil tydeliggjøre at tvangsfullbyrdelse etter barneloven skiller seg fra tvangsfullbyrdelse etter reglene om tvangsfullbyrdelse for øvrig. En klargjøring vil også kunne bidra til økt forståelse for hvordan foreldre skal gå fram for å sikre tvangskraft for en avtale om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær.

8.7.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene, bestående av Arbeids- og velferdsdirektoratet, Agder lagmannsrett, Domstoladministrasjonen (DA), Helsetilsynet, Inntrøndelag tingrett, Fredrikstad tingrett, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Stiftelsen Kirkens Familievern (SKF), Redd Barna, Norsk kvinnesaksforening (NKF), Advokatforeningen, Foreningen 2 Foreldre (F2F) og MiRA, er positive til forslaget om å tydeliggjøre de prosessuelle og materielle vilkår for tvangsfullbyrdelsen. Høringsinstansene viser til at dagens regelverk er uklart og at det vil være en fordel å gjøre reglene enklere og lettere tilgjengelige for foreldre og de profesjonelle aktørene. F2F uttaler blant annet:

«Samværssabotasje er en uønsket handling, og skal man stoppe uønskede handlinger må samfunnet bruke de sanksjonsmidlene som finnes. Samværssabotasje vil dessuten komme til å avta kraftig om de som utøver dette vet at de utsetter seg for en «fallhøyde», dvs. at det reageres håndfast når foreldre tar seg til rette på bekostning av sine barns rett til å motta omsorg fra den andre forelderen.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler i tillegg at:

«[…] det bør komme direkte fram av barneloven § 65 at en begjæring om tvangsfullbyrdelse skal settes fram for tingretten i det distriktet hvor bostedsforelderen eller barnet har alminnelig verneting, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 13-3 tredje ledd. Dette vil gjøre det vesentlig enklere for samværsforelder å fremsette begjæring for riktig instans, og vedkommende vil slippe å kontakte flere ulike offentlige etater for å få informasjon om hvor tvangsfullbyrdelsesbegjæringen skal fremsettes.»

8.7.4 Departementets vurdering og forslag

For å ivareta de særskilte hensynene som gjør seg gjeldende i barnelovsakene, er det etter departementets syn en fordel å tydeliggjøre de prosessuelle og materielle vilkårene for tvangsfullbyrdelse i saker etter barneloven slik at det kommer klarere fram at prosessen ved tvangsfullbyrdelse etter barneloven, skiller seg fra tvangsfullbyrdelse etter reglene om tvangsfullbyrdelse for øvrig. En klargjøring vil også kunne bidra til økt forståelse for hvordan foreldre skal gå fram for å sikre en avtale om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær tvangskraft. Høringsinstansene støtter dette. På denne bakgrunn foreslås det at barneloven § 65 endres slik at de ulike delene av en tvangsfullbyrdelsesprosess etter barneloven blir tydeligere, blant annet ved at det vises til hvilke regler som gjelder ved tvangsfullbyrdelsen, hvilke avgjørelser som er tvangskraftige og hvordan tvangsfullføringen gjennomføres. Bestemmelsen må imidlertid sammenholdes med reglene i tvangsfullbyrdelsesloven for å gi en fullstendig forståelse av hvilke regler som gjelder fordi framgangsmåter, saksbehandling, frister og hvordan partene skal gå frem ved en tvangsfullbyrdelse, av lovtekniske årsaker fortsatt bare skal følge av tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at det bør komme direkte fram av barneloven § 65 at en begjæring om tvangsfullbyrdelse skal settes fram for tingretten i det distriktet hvor bostedsforelderen eller barnet har alminnelig verneting.

Departementet slutter seg til Arbeids- og velferdsdirektoratets synspunkt, og foreslår på den bakgrunn at dette inntas i barneloven § 65. Dette vil bidra til å gjøre det enklere for en samværsforelder å framsette begjæring for riktig instans. Dersom bostedsforelder og barnet bor på sperret adresse, vil barneloven § 15 andre ledd gjelde tilsvarende.

Departementet foreslår etter dette at barneloven § 65 endres slik at de ulike delene av prosessen ved tvangsfullbyrdelse etter barneloven blir tydeliggjort og derved gjøres mer tilgjengelig for brukerne og de profesjonelle aktørene. Det vises til lovutkastet barneloven § 65.

8.8 Tydeliggjøring av unntaket for umulighet

8.8.1 Innledning

Tvangsfullbyrdelsesloven § 13-8 andre og fjerde ledd fastslår at det ikke kan fastsettes eller kreves inn tvangsbot dersom saksøkte sannsynliggjør at oppfyllelse av kravet er umulig.

Unntaket for umulighet gjelder også for sakene etter barneloven, og retten må undersøke om det foreligger forhold i saken som gjør oppfyllelse umulig. På grunn av sakenes natur skiller imidlertid vurderingen av umulighet etter barneloven seg fra den som gjelder ved gjenstander etter tvangsfullbyrdelsesloven.

Ved lovendring 1. januar 2014 ble barneloven § 65 andre ledd andre punktum endret. Bakgrunnen for endringen var å tydeliggjøre det som både følger av tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14 tredje ledd jf. § 13-8 fjerde ledd og sikker rettspraksis, nemlig at det ikke skal fastsettes tvangsbot der oppfyllelse er umulig. Dette gjelder blant annet der det er risiko for at barnet blir utsatt for vold eller på annen måte behandlet slik at den fysiske eller psykiske helsen blir utsatt for skade eller fare.

8.8.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet uttalte i høringsnotatet at det bør komme enda tydeligere fram av barneloven når det foreligger umulighet i barnesakene. Departementet foreslo derfor å klargjøre umulighetskriteriet i barneloven § 65 andre ledd ytterligere. Målsettingen er å videreføre umulighetskriteriet på en pedagogisk og forståelig måte slik at hovedtrekkene i gjeldende rett blir bevart, samtidig som det legges til rette for at meningsinnholdet i umulighetskriteriet skal kunne endre seg i tråd med rettsutviklingen.

Retten har plikt til av eget tiltak å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før avgjørelse treffes.19 Dette leder til at der retten selv gjennom samtaler med barnet eller på annen måte får kunnskap om forhold som kan gjøre oppfyllelse av en avgjørelse umulig, av eget tiltak bør ta dette opp med partene og foreta nærmere undersøkelser før avgjørelse tas.

Selv om barnet uttrykker motvilje mot samvær, kan retten beslutte tvangsgjennomføring dersom den finner det nødvendig av hensyn til barnets beste. Barnets beste vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. I noen tilfeller vil begrunnelsen for barnets ønske være av en slik karakter at det likevel anses som barnets beste at avgjørelsen tvangsfullbyrdes. I høringsnotatet ble det som illustrasjon vist til kjennelse fra Borgarting lagmannsrett (LB-2014-94893), hvor lagmannsretten blant annet uttalte:

«At C, som nå er snart 15 år, er så bestemt på at hun ikke vil bo hos moren og vil rømme hvis hun må bo der, er omstendigheter som kan tale for at det foreligger umulighet. Lagmannsretten bemerker imidlertid at det kan synes som Cs mening har sammenheng med at det er et strengere «regime» hos moren.»

Lagmannsretten sluttet seg til tingrettens begrunnelse som lyder:

«Det vises i denne forbindelse til at C har bodd sammen med sin mor siden foreldrene gikk fra hverandre i 2003, og at C og mor helt inntil det siste året har hatt et godt forhold. Bakgrunnen for at de to ikke har et fullt så godt forhold lenger, er at mor setter klare grenser for Cs oppførsel, noe C misliker. Denne grensesettingen, slik den er fremstilt for retten, synes ikke å være urimelig, men heller en nødvendighet. Det forhold at C trives bedre hos far som har løsere rammer, er ikke nok for å konstatere at det foreligger fare for alvorlige psykiske belastninger for C dersom hun bor hos mor.»

Lagmannsretten kom under tvil til at det ikke forelå umulighet i lovens forstand, og at vilkårene for tvangsgjennomføring var til stede.

Departementet foreslo i høringsnotatet å innta en bestemmelse i loven om at tvangsgjennomføring av foreldreansvar, bosted og samvær ikke skal skje mot barnets vilje der barnet har nådd en slik alder og modenhet at barnets vilje skal tas hensyn til, med mindre retten finner det nødvendig av hensyn til barnets beste. En slik bestemmelse vil kunne konkretisere og klargjøre barnets rett til medvirkning også i saker om tvangsfullbyrdelse. Med en slik løsning vil samtidig rettstilstanden utviklet gjennom rettspraksis knyttet til umulighet ved motvilje hos barnet, komme til uttrykk.

Departementet foreslo videre at det ikke fastsettes noen bestemt aldersgrense for hvor store barna skal være før deres motvilje mot samvær skal tas hensyn til. Det gir retten en viss skjønnsmargin med hensyn til når et barn har nådd en slik alder og modenhet at barnets vilje skal ha avgjørende vekt ved vurderingen av umulighet. En slik bestemmelse vil konkretisere og klargjøre barnets rett til medvirkning også i saker om tvangsfullbyrdelse, og at det derved skal tas hensyn til yngre barns vilje i saker om tvangsfullbyrdelse.

8.8.3 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene har Namsfogden i Oslo, Justis- og beredskapsdepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Advokatforeningen uttalt seg til forslaget om å tydeliggjøre unntaket for umulighet ved tvangsfullbyrdelse.

Namsfogden i Oslo slutter seg til forslaget om å tydeliggjøre unntaket for «umulighet», og viser til at etter bestemmelsen vil det foreligge umulighet der det er risiko for at barnets fysiske eller psykiske helse blir utsatt for skade eller fare. Vilkåret innebærer at barnets sykdom kan medføre at det foreligger umulighet.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at formuleringen i den foreslåtte § 65 tredje ledd tredje punktum i høringsnotatet om barnets rett til å uttale seg er uheldig og bør endres. I høringsuttalelsen heter det blant annet:

«Vi anbefaler derfor eventuelt heller en endring av ordlyden som tydeliggjør at alle barn som er i stand til å danne synspunkter skal få komme med disse, men at vekten barnets syn skal tillegges ved vurderingen, skal være avhengig av barnets alder og modenhet.»

Også Bufdir peker på at den foreslåtte formuleringen er uheldig, og uttaler:

«Ordlyden i den foreslåtte § 65 tredje ledd tredje punktum om barnets rett til å få sin mening vektlagt er etter direktoratets vurdering uheldig formulert. Formuleringen bør samsvare med ordlyden i barnekonvensjonens artikkel 12 og barneloven § 31 første og andre ledd.»

Advokatforeningen mener den valgte formuleringen er uklar og kan virke prosessdrivende. Advokatforeningen uttaler videre at lovendringen 1. januar 2014 for å presisere umulighetsvilkåret i § 65 andre ledd «fremstår som vellykket».

8.8.4 Departementets vurdering og forslag

Bakgrunnen for forslaget om å tydeliggjøre umulighetskriteriet ytterligere i barneloven, er at det i enda større grad enn i dag bør komme tydelig fram av loven når det foreligger umulighet. Dette kan slik departementet ser det gjøres ved å vise til kriteriet og enkelte typetilfeller der oppfyllelse vil være umulig. En slik bestemmelse er imidlertid ikke ment å være uttømmende, og meningsinnholdet vil derfor kunne endre seg i tråd med rettsutviklingen. Formålet med forslaget er følgelig å tydeliggjøre det som allerede følger av lov og rettspraksis uten at det gjøres vesentlige materielle endringer.

Justis- og beredskapsdepartementet, Bufdir og Advokatforeningen uttaler at den foreslåtte ordlyden i høringsnotatet ikke er heldig formulert når det gjelder barns rett til medvirkning. Departementet er enig i innspillet og vil derfor omformulere forslaget til lovutkast slik at barns rett til medvirkning framkommer klart og tydelig av lovens ordlyd.

Departementet opprettholder etter dette forslaget om å tydeliggjøre umulighetskriteriet ved tvangsfullbyrdelse i loven, og vil omformulere ordlyden sammenlignet med det som ble foreslått i høringsnotatet slik at barnets rett til medvirkning og til å uttale seg kommer klart fram av ordlyden. Det vises til lovutkastet barneloven § 65 tredje og fjerde ledd.

8.9 Praktiske endringer av dom eller annen avgjørelse om samværsrett

8.9.1 Innledning

Ved tvangsfullbyrdelse av en avgjørelse kan det være behov for å gjøre endringer i den opprinnelige avgjørelsen av mer praktisk karakter uten å måtte ta hele saken opp til ny vurdering der det viser seg at det er mer praktiske forhold som er årsaken til at samværet ikke gjennomføres som fastsatt.

Både Sverige og Danmark har åpnet for at domstolen har adgang til å gå inn og endre en samværsavgjørelse ved behandlingen av tvangssaker ved slike praktiske behov.

8.9.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foretok i høringsnotatet en vurdering av om det også i norsk rett bør åpnes for at domstolen ved praktiske behov gis adgang til å endre en samværsavgjørelse ved behandlingen av tvangssaker. Departementet foreslo at domstolen bør gis adgang til å utfylle eller endre (deler av) en avgjørelse om tvangsfullføring av samværsrett dersom de praktiske forholdene for gjennomføring av samværsretten tilsier det. Formålet med forslaget er på en enkel måte å gi domstolen mulighet til å løse mer vanlige praktiske spørsmål som kan oppstå i forbindelse med samværet, slik at samværet kan gjennomføres eller komme i stand igjen uten at hele saken må tas opp til ny behandling. Eksempler på praktiske spørsmål kan blant annet være hvilket tidspunkt eller sted samværet skal finne sted, hvordan levering og henting skal skje eller hvordan reisen til og fra samværet skal foregå.

8.9.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget består av Agder lagmannsrett, Advokatforeningen, Justis- og beredskapsdepartementet, Inntrøndelag tingrett, Aleneforeldreforeningen (AFFO) og Namsfogden i Oslo, og flertallet støtter forslaget.

Agder lagmannsrett støtter forslaget og uttaler:

«En viktig endring er at domstolen i tvangsfullbyrdelsessaker får kompetanse til å gjøre praktiske endringer i en dom eller annen avgjørelse om samværsrett, f.eks. tidspunkter for overlevering, hvor overlevering skal skje mv. Dette kan forebygge nye rettssaker for å løse små spørsmål. Større endringer om omfanget og evt. tilsyn må løses ved ny sak. Disse forslagene synes godt begrunnet og i samsvar med hva som vil være til barnets beste.»

Advokatforeningen støtter forslaget fordi det i etterkant av dommen eller rettsforliket, kan ha kommet til nye faktiske omstendigheter som gjør det hensiktsmessig med en mulighet for å fastsette noe om det rent praktiske i anledning samværsavviklingen. AFFO og Namsfogden i Oslo gir også sin støtte til forslaget.

Justis- og beredskapsdepartementet har innvendinger og uttaler:

«Etter Justis- og beredskapsdepartementets syn bør hensiktsmessigheten av den foreslåtte bestemmelsen i barneloven § 65 fjerde ledd vurderes nærmere. Normalt vil en sak om tvangsfullbyrdelse være mindre opplyst for domstolene enn en sak om fastsettelse av samvær. For eksempel vil en anke over en kjennelse om at samvær skal tvangsfullbyrdes, normalt avgjøres ved skriftlig behandling i lagmannsretten, jf. tvisteloven § 29-15 første ledd. En bør derfor være varsom med å åpne adgang i en sak om tvangsfullbyrdelse for å endre en rettskraftig dom om samværsretten, som er avsagt etter en fullstendig behandling ved allmennprosess. I saker hvor det kreves tvangsfullbyrdelse av samværsretten, vil konfliktnivået normalt være høyt. Adgang til å gjøre endringer i samværsretten i tvangsfullbyrdelsessaken, kan øke antall tvistepunkter mellom partene ytterligere.

For øvrig kan det synes noe uklart hva som skal ligge i uttrykket «dei praktiske tilhøva» for gjennomføringen av samværsretten. Eksempelet som er nevnt i høringsnotatet fra en sak i Eidsivating lagmannsrett (LE-2005-185746), hvor det kunne være aktuelt å få til dagsamvær i stedet for overnattingssamvær som fastsatt, vil neppe kunne anses omfattet av begrepet «dei praktiske tilhøva» for gjennomføringen av samvær.

Bestemmelser om tilsyn er ikke omfattet. En gjenstår vel da i realiteten med bestemmelser om hvem som skal hente og bringe barnet og hvor overlevering kan skje.»

Inntrøndelag tingrett er usikker på om det er hensiktsmessig at retten skal få adgang som skissert.

8.9.4 Departementets vurdering og forslag

Formålet med en ny bestemmelse i barneloven § 65 fjerde ledd som gir domstolen adgang til å utfylle eller endre avgjørelser om praktiske forhold for gjennomføring av samværsretten når retten treffer avgjørelse om tvangsfullføring av samvær, er å gi domstolen muligheten til på en enkel måte å løse praktiske spørsmål som oppstår rundt samværet. Dette vil kunne bidra til at samvær kan gjennomføres eller komme i stand igjen, og å løse opp i saker som er fastlåste på grunn av mindre praktiske forhold uten at hele saken må tas opp til ny behandling.

Etter Justis- og beredskapsdepartementets syn bør hensiktsmessigheten av den foreslåtte bestemmelsen i ny barneloven § 65 fjerde ledd vurderes nærmere. Justis- og beredskapsdepartementet viser til at normalt vil en sak om tvangsfullbyrdelse være mindre opplyst for domstolene enn en sak om fastsettelse av samvær. En bør derfor være varsom med å åpne adgang i en sak om tvangsfullbyrdelse for å endre en rettskraftig dom om samværsrett, som er avsagt etter en fullstendig behandling ved allmennprosess.

Etter departementets oppfatning kan en adgang til å gjøre praktiske endringer i en avgjørelse særlig i forbindelse med mekling, fylle et praktisk formål. Avgjørelser om samvær er ofte detaljerte, med bestemmelser som ikke har direkte betydning for resultatet. Detaljnivået på avgjørelsene varierer fra sak til sak, og dette gjelder også hvor detaljerte rettsforlik og avtaler med tvangskraft er. Departementet mener det i noen saker kan være behov for å gjøre mindre endringer eller legge til praktiske bestemmelser i forbindelse med tvangsgjennomføring av samvær. Departementet understreker at forslaget bare dreier seg om mindre praktiske spørsmål som oppstår rundt det konkret fastsatte samværet som avgjørelsen gjelder. Dette kan eksempelvis være endring av tider for samvær, bestemmelser om hvem som skal hente og bringe barnet, hvor overlevering skal skje mv. Endringsadgangen vil ikke omfatte en adgang til å foreta en ny vurdering av hovedproblemstillingene som er rettskraftig avgjort, for eksempel samværets omfang og/eller karakter. Bestemmelsen vil komme til anvendelse uavhengig av om de praktiske problemene har oppstått i etterkant av den opprinnelige avgjørelsen eller de har åpenbart seg i forbindelse med gjennomføringen.

Etter departementets vurdering taler gode grunner for at det bør innføres en adgang i norsk rett som gir domstolene mulighet til å utfylle eller endre avgjørelser om de praktiske forholdene for gjennomføring av samværsretten. Dette vil innebære at domstolene på en enkel og rask måte kan gjøre praktiske endringer av mindre karakter i en rettskraftig dom eller annen avgjørelse om samværsrett når den treffer avgjørelse om tvangsgjennomføring av samvær, eller for å bidra til frivillig oppfyllelse i forbindelse med mekling. Samværet vil følgelig kunne gjenopptas relativt raskt. Etter departementets vurdering vil en slik adgang kunne være konfliktdempende og også prosessbesparende, og dermed samfunnsøkonomisk lønnsom.

Departementet understreker at en adgang som skissert ikke skal omfatte endringer av betydning i samværsavgjørelsen. Det vil for eksempel ikke være adgang til å beslutte at det fastsatte samværet skal skje med tilsyn, eller at et overnattingssamvær omgjøres til et dagsamvær. Det motsatte ville innebære en innskrenkning av samværsretten, og i slike tilfeller kan det ev. reises ny sak, jf. barneloven § 64.

Departementet foreslår etter dette en ny bestemmelse i barneloven § 65 fjerde ledd som gir retten adgang til å endre rettskraftige avgjørelser der rent praktiske forhold knyttet til utøvelsen og gjennomføringen av samværsretten tilsier det. Det vises til lovutkastet § 65 fjerde ledd.

8.10 Statens innkrevingssentral (SI) får ansvar for å kreve inn tvangsbøter

8.10.1 Innledning

En fastsatt tvangsbot inndrives etter reglene om inndrivelse av pengekrav i tvangsfullbyrdelsesloven etter begjæring av saksøkeren, og den inndrives ikke for mer enn åtte uker om gangen. Hovedregelen etter tvangsfullbyrdelsesloven er at boten tilfaller statskassen, og skal betales til namsmannen.

Det er i praksis liten forskjell på innkreving av tvangsbøter etter tvangsfullbyrdelsesloven og innkreving av tvangsbøter etter barneloven, bortsett fra at begrensingen på åtte uker ikke gjelder ved innkreving av tvangsbøter etter barneloven. De alminnelige namsmennene følger opp saken og krever inn fastsatte bøter etter barneloven.

Det er i dag over 300 alminnelige namsmenn i Norge. I følge tall fra Domstoladministrasjonen var antallet innkomne saker om tvangsfullbyrdelse av samvær 124 i 2013, 147 i 2012, 128 i 2011 og 99 i 2010. Disse tallene omfatter også saker som er hevet eller der det ikke er fastsatt tvangsbot på grunn av umulighet. Flertallet av namsmannsdistrikter har således få eller ingen saker om tvangsbot etter barneloven i løpet av et år. Med det lave antallet tvangssaker etter barneloven, kan det være vanskelig for hvert namsdistrikt å opparbeide seg tilstrekkelig kompetanse og erfaring med denne sakstypen.

Det er behov for effektive tvangsmidler som virker forebyggende og bidrar til oppfyllelse i den enkelte sak. Det vil også gi klare signaler om at det fra samfunnets side er høyt prioritert å sikre barnets rett til samvær. I et slikt perspektiv er det sentralt at innkrevingen er så effektiv som mulig, samtidig som det er en forutsetning at innkrevingen skjer på en trygg måte som ivaretar rettsikkerheten for den enkelte og muligheten til kontradiksjon.

8.10.2 Forslaget i høringsnotatet

Det er et mål å gjøre innkrevingen av tvangsbøtene mer ensartet og forutsigbar. Det er viktig med gode og effektive prosesser, idet tvangsboten skal bidra til at et vanskeliggjort samvær kommer i gang igjen, og blir gjennomført i henhold til avgjørelsen.

Departementet foreslo i høringsnotatet at Skatteetaten ved Statens innkrevingssentral (SI) overtar ansvaret for innkreving av tvangsbøter etter barneloven. Departementet foreslo videre at åtteukers-fristen i tvangsfullbyrdelsesloven skal gjelde tilsvarende for saker etter barneloven.

8.10.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene bestående av Juristforbundet, Advokatforeningen, Fylkesmannen i Nordland, Kristiansand tingrett, Inntrøndelag tingrett og Statens Innkrevingssentral (SI) støtter forslaget i høringsnotatet om at Statens innkrevingssentral overtar ansvaret for innkreving av tvangsbøter etter barneloven. Arbeids- og velferdsdirektoratet og Namsfogden i Oslo har innvendinger, og støtter ikke forslaget.

Namsfogden i Oslo viser til namsmennenes erfaring med å behandle omstridte og uavklarte inndrivelsesbeløp. Namsfogden uttaler at namsmannens lokale tilstedeværelse gjør det mulig med direkte kontakt og oppsøk på bopel, og at SI ikke er bedre vant med å behandle saker med omstridte og uavklarte inndrivelsesbeløp. Namsfogden viser til at SIs kjerneområde er vedtatte forelegg i trafikksaker, studielån, NRK-lisens og lignende avklarte krav. Omtvistede og uavklarte krav, er imidlertid en del av den alminnelige namsmanns hverdag.

Namsfogden er enig i at det kan være hensiktsmessig å la mulkten løpe i 8 ukers sykluser for å synliggjøre den nære tilknytningen mellom mulkten som virkemiddel og selve samværet. Namsfogden viser til eksempler der en venter 8-10 måneder før en krever inndriving av mulkt for enorme beløp. En kan da få inntrykk av at mulkten brukes mer som straff enn press, og at det bare nører opp under en fra før ganske håpløs foreldrekonflikt.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har innvendinger til forslaget om at innkrevingen av tvangsbøter etter barneloven skal legges til SI. Direktoratet mener det er naturlig at NAV Innkreving, som har ansvaret for innkreving av barnebidrag etter barneloven, står for all innkreving som skal foretas etter barneloven. Direktoratet viser til at et av formålene med forslagene til tiltak mot samværshindring er at reglene skal bli mer tilgjengelige, både for de private parter og profesjonelle aktører. Særlig for private parter vil det være mer oversiktlig om de har en innkrevingsaktør de skal forholde seg til i saker etter barneloven. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler:

«De forhold som trekkes fram som argumenter for at Statens innkrevingssentral skal overta innkrevingen, gjelder også for NAV Innkreving i like stor grad.

NAV Innkreving har siden 1992 stått for det vesentligste av innkreving i barnebidragssaker, og siden 2005 har de hatt all innkreving i disse sakene. De har siden 2005 fått overført innkrevingen av saker med tilknytning til NAV, herunder feilutbetalingssaker, lønnsgarantisaker, etteroppgjør fra AFP-ordningen med mer. NAV Innkreving har derfor lang erfaring med innkreving i kompliserte og konfliktfylte innkrevingsområder.

De har særnamsmannsmyndighet for de saker som kreves inn etter bidragsinnkrevingsloven. De har etter loven anledning til å stifte utleggstrekk og utleggspant. På samme måte som Statens innkrevingssentral har de dermed gode rutiner for å håndtere søknader om betalingsordning/utsettelse, gjeldsordning og ettergivelse.»

8.10.4 Departementets vurdering og forslag

En effektiv innkreving av tvangsbøter etter barneloven er viktig for å forebygge samværshindring. Det er videre sentralt at innkrevingen skjer på en trygg måte som ivaretar rettsikkerheten til den enkelte, og muligheten til kontradiksjon. Innkrevingen av tvangsbøtene bør være så ensartet og forutsigbar som mulig.

De fleste namsmannsdistrikter har få eller ingen saker om tvangsbot etter barneloven i løpet av et år. Med det lave antallet tvangssaker etter barneloven, kan det derfor være vanskelig for hvert enkelt namsdistrikt å opparbeide seg tilstrekkelig kompetanse og erfaring med denne sakstypen. For å sikre en ensartet håndtering, kan det etter departementets vurdering derfor være hensiktsmessig med en sentralisering av innfordringssakene. Dette kan gjøres ved å overføre ansvaret for innkrevingen av tvangsbøter etter barneloven fra namsmyndighetene til SI.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har som nevnt innvendinger til at innkrevingen av tvangsbøter etter barneloven skal legges til SI, og mener det er naturlig at NAV Innkreving som har ansvaret for innkreving av barnebidrag etter barneloven, står for all innkreving som skal foretas etter barneloven.

Både NAV Innkreving og SI er kompetente og anerkjente innfordringsmiljø (særnamsmenn). Saker om innkreving av tvangsbøter etter barneloven skiller seg i noen grad fra alminnelige tvangssaker ved at særlige hensyn gjør seg gjeldende, fordi det er et barn som skal utleveres. Sammenlignet med innkreving av barnebidrag fastsatt etter barneloven, er det imidlertid større nærhet mellom regelsettene om tvangsbot i barneloven og tvangsbotreglene etter tvangsfullbyrdelsesloven, som innkreves av SI.

Departementet har etter en helhetsvurdering kommet til at SI er å foretrekke som innkrever av tvangsbøter etter barneloven. SI har bred erfaring med innkreving av ulike krav som tvangsbøter, saksomkostninger ilagt i domstolene, erstatningskrav mv. Innkrevingen som utføres av SI reguleres i lov 11. januar 2013 nr. 3 om Statens innkrevingssentral (SI-loven) med tilhørende forskrift. Ifølge SI-loven § 1, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 2-14, kan SI beslutte utleggstrekk og stifte utleggspant for de krav de har til innkreving og som det foreligger tvangsgrunnlag for. SI er en del av det erfarne innkrevingsmiljøet i Norge, med høy kompetanse på området, noe som er viktig idet sakene det her er tale om erfaringsmessig kan være kompliserte og konfliktfylte.

Namsfogden i Oslo er bekymret for at rettsikkerheten til foreldrene og barnet ikke ivaretas dersom innkrevingen av tvangsbøter overføres fra namsmannen til SI.

Forslaget om å flytte ansvaret for å kreve inn tvangsbøter etter barneloven fra namsmannen til SI, innebærer at bare selve innkrevingen av tvangsboten flyttes til SI. Etter forslaget vil det som i dag være tingretten som fastsetter en tvangsbot som løper hver gang samværsretten ikke gjennomføres. Det vil følgelig fortsatt være domstolen som fastsetter tvangsgjennomføring av samvær, og den tvangskraftige avgjørelsen vil oversendes SI for innkreving, forutsatt at den berettigede ber om det, se nedenfor. Dersom en av partene mener grunnlaget for tvangsboten er endret eller bortfalt, for eksempel på grunn av umulighet, kan spørsmålet om tvangsgjennomføringen av samværet bringes inn til ny vurdering for tingretten. Er situasjonen at skyldner er uenig i forhold knyttet til selve innkrevingen av den fastsatte tvangsboten, for eksempel beslutning om utleggsforretning som følge av betalingsmislighold fra skyldners side, kan han/hun påklage avgjørelsen på vanlig måte til SI.

Ved at innkrevingen sentraliseres gjennom SI vil det være felles normer, krav og standarder i innfordringen. SI har gode systemer og rutiner for å håndtere søknader fra skyldner om for eksempel avdrag, betalingsutsettelse, gjeldsordning og ettergivelse samt gode system og rutiner for å erklære motregning og innføre tvangsinnkreving. Dette vil sikre hensynet til likebehandling uavhengig av blant annet bosted. Det er videre et mål at en overføring til SI vil bidra til at samværsforelderen opplever sanksjonsmulighetene som reelle og effektive når fastsatt samvær blir vanskeliggjort av bostedsforelderen. Etter departementets vurdering vil rettsikkerheten til foreldrene og barnet bli ivaretatt på en god måte dersom innkrevingen av tvangsboten flyttes fra namsmannen til SI.

Departementet foreslår etter dette at ansvaret for innkrevingen av tvangsbøter etter barneloven overføres til SI.

For å harmonisere regelsettene, foreslår departementet videre at 8-ukersfristen i tvangsfullbyrdelsesloven skal gjelde tilsvarende for saker etter barneloven. Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 13-8 tredje ledd andre punktum inndrives mulkten etter lovens regler om inndriving av pengekrav. Mulkten kan ikke inndrives for mer enn åtte uker av gangen, jf. tredje punktum. Boten skal være et effektivt virkemiddel, og det er ikke noe poeng at saksøkte skal bli økonomisk rammet utover det som er nødvendig for å oppnå formålet. Siktemålet med mulkten er ikke å straffe eller skade saksøkte, men å fremme oppfyllelsen av det fastsatte samværet. Dersom dette skal oppnås, må saksøkte gradvis merke ubehaget ved inndrivelsen og derigjennom motiveres til oppfyllelse.

Etter åtte uker løper ingen ytterligere mulkt før mulkten for de første åtte ukene er betalt eller tatt utlegg for, se tvangsfullbyrdelsesloven § 13-8 tredje ledd fjerde punktum. På den måten blir det normalt et opphold i den perioden hvor mulkten løper.

Bestemmelsen om at selve inndrivingen skjer etter begjæring fra samværsforelderen (saksøkeren) beholdes. Samværsforelderen vil kunne foreta vurderinger av bostedforelderens (saksøktes) betalingsevne, ev. innvirkning på barnets forsørgelse eller andre hensyn som han/hun mener bør tas i betraktning, og vil deretter kunne ta stilling til om han/hun skal søke mulkten inndrevet.

Ilagt mulkt vil være tvangsgrunnlag. Selv om samværsforelderen kan avstå fra å søke tvangsmulkten inndrevet, så kan han/hun ikke frafalle mulkten. Boten skal fortsatt tilfalle statskassen, og en ev. frafallelse av mulkten ville i tilfelle innebære en disposisjon over et krav som tilkommer staten.

Dersom boten løper over lengre tid, uten at fastsatt samvær er kommet i gang igjen, kan det være grunn til å reise ny sak etter barneloven § 43 siste ledd.

Oppsummert foreslår departementet etter dette at ansvaret for innkrevingen av tvangsbøter etter barneloven overføres til SI, og at åtte-ukers fristen i tvangsfullbyrdelsesloven skal gjelde tilsvarende for saker etter barneloven. Det vises til lovutkastet barneloven § 65 femte ledd.

8.11 Tilrettelegging for frivillige løsninger i saker om samværshindringer

8.11.1 Innledning

Barn berøres alltid av et samlivsbrudd, men det er samlivsbruddene med vedvarende høyt konfliktnivå som gir størst risiko for langvarige negative konsekvenser for barnets trivsel og utvikling. Forskningen viser at det å vokse opp i en familie med høyt konfliktnivå kan være skadelig for barn. Det er derfor viktig at vi har regler som i størst mulig grad forebygger og legger til rette for at foreldre i konflikt finner varige og gode løsninger til beste for barnet. Saker der det forekommer vanskeliggjøring av fastsatt samvær er ofte sammensatte og kompliserte, og manglende oppfylling av samværsretten kan skyldes ulike forhold. Det kan for eksempel være forhold ved barnet, bostedsforelderen eller samværsforelderen, eller en kombinasjon av disse. I sakene med høyt konfliktnivå, vil det ofte være kommunikasjons- og samarbeidsproblemer mellom foreldrene.

I utgangspunktet kommer de alminnelige reglene om oppnevning av sakkyndig til anvendelse i saker om tvangsfullbyrdelse, jf. tvisteloven kapittel 25 og tvangsfullbyrdelsesloven § 6-1. Det ligger ikke i den sakkyndiges rolle etter tvisteloven å mekle, men dommeren står fritt til å mekle på ethvert trinn i saken, også under tvangsfullbyrdelse, jf. tvisteloven kapittel 8 og tvangsfullbyrdelsesloven § 6-1.

Etter det departementet er kjent med, benyttes mekling i lite omfang i disse sakene. Departementet ønsker å målrette meklingen gjennom et eget regelsett som er tilpasset de særegne forholdene som gjør seg gjeldende i saker om tvangsfullbyrdelse etter barneloven. Departementet legger derfor fram forslag til nye regler om oppnevning av en ansatt i familievernet, godkjent mekler eller en sakkyndig som et nytt tiltak for konfliktløsning. Forslaget er etter mønster av en tilsvarende ordning i Sverige.

8.11.2 Kort om den svenske ordningen

Etter svensk rett kan retten oppnevne en person som skal gjøre tiltak slik at avgjørelsen oppfylles frivillig, for eksempel gjennom mekling.20 Oppdraget har en dobbelt funksjon. For det første er formålet med oppdraget å få tvangsfullbyrdelsesspørsmålet løst på en smidig måte i enighet med partene. For det andre har meklingsoppdraget som formål å gi underlag for rettens senere prøving av saken.21 Løsningen mekleren skal søke å få i stand er en frivillig oppfyllelse av det som tidligere er bestemt i saken. Mekleren skal innen en frist på to uker, levere en redegjørelse for de tiltak som er gjennomført og hva som for øvrig har kommet fram. Fristen kan forlenges dersom det er grunnlag for å få til en frivillig løsning i saken.

Oppdraget som mekler kan gis til et medlem (ledamot) eller varamedlem (suppleant) i socialnämnden eller en tjenestemann i socialtjänsten. I praksis vil det oftest oppnevnes personer med kunnskap om barn og familierelasjoner, for eksempel en familierettssekretær22, familierådgiver eller sosialkonsulent i länsstyrelsen.23

Det er lagt til grunn at et oppdrag om frivillig løsning ikke bør gis dersom det er usannsynlig at det kommer til å føre til at barnet overleveres, eller dersom det kan antas unødig å drøye behandling av saken.

Dersom overlevering kan skje frivillig skal mekleren tilrettelegge for dette og underrette retten. Om en frivillig overlevering ikke finner sted, skal det redegjøres for hva den som har barnet hos seg har anført som grunn til hvorfor den vegrer seg mot å overlevere barnet.24 I redegjørelsen bør det også angis om det kan antas å finne grunner som etter loven kan hindre overlevering.25 Retten kan gi den som har fått oppdraget nærmere anvisninger om hvordan det skal fullføres.

Dersom partene ikke kommer fram til en frivillig løsning, kan retten treffe beslutning om tvangsfullbyrdelse. Retten kan også etter å ha truffet beslutning om tvangsfullbyrdelse oppnevne en mekler.

I forbindelse med en større endring i den svenske föräldrabalken i 2006, ble ansvaret for tvangsfullbyrdelse flyttet fra de svenske förvaltningsdomstolarna til de allmenne domstolene. Komitéen som hadde utredet spørsmålene ønsket å rendyrke tvangsfullbyrdelsesprosessen og foreslo blant annet å avskaffe muligheten til mekling i tvangsfullbyrdelsessakene. Begrunnelsen for dette var at meklingen på noen områder hadde utviklet seg i retning av å forsøke å få foreldrene til å bli enige i tvistespørsmålene i den underliggende saken og ikke om tvangsfullbyrdelsen. Dette kunne føre til at tvangsfullbyrdelsen ikke skjedde tilstrekkelig raskt.

Forslaget om å avskaffe muligheten for mekling ble imidlertid ikke fulgt opp av regjeringen. I Regeringens proposition 2005/06:99 Nya vårdnadsregler kapittel 12.1 uttales det:

«Regeringen anser dock att det inte finns tillräckliga skäl att avskaffa möjligheten till medlare i verkställighetsförfarandet. Det är i och för sig naturligt att tyngdpunkten i arbetet med att finna samförståndslösningar ligger i ett tidigt skede. Men i praktiken är det inte sällan så att parterna enas först när saken behandlas i en verkställighetsprocess, och enligt regeringen bör en samförståndslösning eftersträvas ända fram till den punkt då tvångsmedel visar sig oundvikliga. Detta behöver inte heller innebära att tyngdpunkten i arbetet med att finna samförståndslösningar hamnar i verkställighetsförfarandet. I och med att möjligheten att förordna medlare i sakfrågan införs tydliggörs att försöken att få parterna att enas prioriteras i ett tidligare skede. En konsekvens av att de allmänna domstolarna övertar handläggningen av verkställighetsfrågorna kan också antas bli att domstolen, med en överblick av hela förfarandet, kommer att vara tydligare i sina anvisningar om inriktningen på ett medlingsuppdrag som lämnas under verkställighetsstadiet. Regeringens slutsats blir alltså att medlingsinstitutet bör finnas kvar i sin nuvarande form under verkställighetsförfarandet.»

Det er nylig satt i verk en evaluering av endringene som ble gjort i den svenske föräldrabalken i 2006 der det blant annet skal ses på hvordan meklingsordningene fungerer. Utredningen er planlagt avsluttet høsten 2016.

8.11.3 Forslaget i høringsnotatet

I alminnelige tvangsfullbyrdelsessaker etter tvangsfullbyrdelsesloven vil namsmyndighetenes sentrale oppgave være å undersøke om det foreligger et tvangsgrunnlag for kravet og om dette er tvangskraftig. Den klare hovedregelen er at domstolen ikke kan nekte tvangsfullbyrding når disse forutsetningene foreligger. Normalt vil behandlingen av selve tvangsfullbyrdelsen være rask og summarisk, og bare helt unntaksvis vil retten forsøke å mekle mellom partene eller prøve å komme fram til en frivillig løsning.

En ordning med samtaler, mekling eller andre liknende tiltak i saker om tvangsfullbyrdelse vil kunne bidra til å dempe konflikten og hjelpe foreldrene til å finne gode og varige løsninger for barnet uten bruk av tvangsmidler. Et møte med en sakkyndig, godkjent mekler eller ansatt i familieverntjenesten kan gi partene en nøytral arena der de kan snakke sammen, oppklare eventuelle misforståelser og legge grunnlaget for bedre foreldresamarbeid med utgangspunkt i den avgjørelsen som foreligger. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet å tilrettelegge for frivillige løsninger og oppfyllelse av samværsavgjørelsen i saker om samværshindringer, og at domstolen skal gis adgang til å oppnevne en sakkyndig, godkjent mekler eller ansatt i familieverntjenesten.

8.11.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget er Fredrikstad tingrett, Kristiansand tingrett, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Fylkesmannen i Nordland, Aleneforeldreforeningen (AFFO), Redd Barna, Stine Sofies Stiftelse, Psykologforeningen, Advokatforeningen, Juristforbundet og FO. Høringsinstansene gir samlet sett bred støtte til forslaget om å innføre en ordning med samtaler og mekling i forbindelse med saker om tvangsfullbyrdelse.

Kristiansand tingrett uttaler at forslaget om at retten kan oppnevne mekler eller sakkyndig i saker om tvangsfullbyrding vil kunne medvirke til at sakene løses raskere, mer helhetlig, og ikke låser seg. Også etter Bufdirs vurdering er det hensiktsmessig å gi mulighet for mekling i saker om tvangsfullbyrdelse, som understreker betydningen av at barnet blir hørt i disse sakene.

LDO er enig i at det er hensiktsmessig å innføre en ordning med samtaler og mekling i saker om tvangsfullbyrdelse, og uttaler:

«At foreldrene kan forhandle seg fram til en løsning før tvangsmidler tas i bruk, gir bedre forutsetninger for å kunne dempe en konflikt som ligger til grunn for samværshindring eller -sabotasje. Det må være en forutsetning at rette myndighet tilrettelegger for at slik mekling kan finne sted uten unødig opphold dersom samvær hindres.»

AFFO uttaler videre:

«Istedenfor å straffe barn og foreldre gjennom trekk i barnebidrag eller gi foreldre store bøter, bør innsatsen heller rettes inn på å gi foreldre hjelp og veiledning i forhold til å bedre samarbeidet og tilrettelegging for samvær utfra barnets beste. Vi støtter derfor departementets forslag om å innføre en ordning med samtaler og mekling etter mønster fra Sverige.»

Redd Barna uttaler:

«Vi vil samtidig peke på at også når det gjelder tvangsfullbyrdelse, der barnets beste i hvert enkelt tilfelle skal vurderes og at i utgangspunkt barnet skal høres, er også en avgjørelse som berører barnet. Selv om en barnets beste-vurdering er gjort da samværsspørsmålet ble behandlet i domstolen, kan situasjonen for barnet ha endret seg i mellomtiden. Vi støtter derfor særlig departementets forslag om å innføre en ordning med samtaler og mekling i saker om tvangsfullbyrdelse, og viser til vår kommentar til kapittel 7 om at barnet bør involveres også i meglingssaker. Redd Barna mener at for å få innblikk i konflikten og hva som skal til for at avgjørelsen kan oppfylles frivillig, er det ikke bare viktig å samtale med foreldrene, men også samtale med barnet, slik at barnets mening kan komme fram og barnets beste skal stå sentralt.»

FO er positive til en ordning med mekling hvor dommere kan oppnevne en sakkyndig og/eller be om bistand fra familievernet til å hjelpe partene til å finne en frivillig løsning på samværskonflikten, og uttaler:

«Vi er enig med departementet om at slike tiltak vil kunne bidra til å dempe samværskonflikten og hjelpe foreldrene til å finne gode og varige løsninger for barnets samvær uten bruk av tvangsmidler. Vi vil imidlertid understreke at vi støtter de forbeholdene om mekling i slike saker når det for eksempel er bekymring om vold, overgrep, samt at barn ikke ønsker samvær. Vi anbefaler at man avventer en slik ordning til Sverige har evaluert sin meklingsordning høsten 2016.»

Fylkesmannen i Nordland støtter forslaget, men er noe usikker på om forslaget vil ha den tilsiktede virkningen da en begjæring om tvangsfullbyrdelse ofte vil komme sent i prosessen, og uttaler:

«Det er videre mulig at en slik ordning vil oppleves som et hinder for effektiv sanksjonering av samværshindringer. En kort frist vil kunne avhjelpe dette, men fristen må ikke være så kort at mekleren eller den sakkyndige i realiteten ikke har mulighet for å bistå partene i å komme fram til enighet. Vi ser imidlertid fordelen ved at mekleren eller den sakkyndige gjennom sin rapport kan gi verdifull informasjon til domstolen for å belyse saken, herunder om det er forhold som tyder på at det foreligger umulighet. På denne måten vil en kunne spare tid i rettsprosessen. Etter en samlet vurdering støtter Fylkesmannen departementets forslag til mekling i tvangsfullbyrdelsesprosessen. Vi forutsetter at det vil fremgå en frist i lovverket for når meklingen skal være gjennomført.»

Advokatforeningen er usikker på om den nye bestemmelsen i barneloven § 65 a bidrar til å forhindre samværshindring, og uttaler:

«Muligens skaper den ytterligere prosess og gir et unødvendig tidsspille. Ved anført samværssabotasje er jo dagens ordning ved mange tingretter at partene kalles inn til et rettsmøte/saksforberedende møte, og der gjerne oppnår en minnelig løsning. I forkant av et slikt rettsmøte har en sakkyndig oppnevnt av retten, gjennomført samtaler med partene. Et forsøk på mekling som beskrevet i § 65 annet ledd gir nok lite, fordi saken på et slikt stadium ofte er fastlåst. […]

Det kan være en idé å innta en bestemmelse om at retten i slike saker særlig må påskynde saksbehandlingen ved hurtig å beramme et rettsmøte, og at en sakkyndig kan oppnevnes der hvor det er hensiktsmessig, samt å innta en henvisning til at reglene i barneloven § 61 gjelder tilsvarende.»

8.11.5 Departementets vurdering og forslag

Noen utgangspunkter

Det er et politisk mål å styrke samarbeidet mellom foreldre i delte familier slik at konflikter kan løses uten bruk av domstolene. Der saken er egnet for det, vil det være ønskelig at saken løses gjennom forlik og enighet mellom partene. Dette vil i de fleste tilfeller gi best grunnlag for gode og varige løsninger til beste for barnet.

En begjæring om tvangsfullbyrding vil ofte komme sent i prosessen, men det vil også på dette stadiet være et mål at partene finner en frivillig løsning og at samværsavgjørelsen oppfylles frivillig, der det er mulig. Av den grunn kan det være hensiktsmessig å gi partene en mulighet til å finne en løsning også på stadiet for tvangsgjennomføring. Dette kan gjøres ved å innføre en hjemmel for domstolene til å oppnevne en person som skal hjelpe partene med å komme fram til en frivillig oppfyllelse av samværet, for eksempel gjennom samtaler eller mekling.

Advokatforeningen gir uttrykk for at den er usikker på om en ordning som skissert vil bidra til å hindre samværshindring og heller muligens skape ytterligere prosess og unødvendig tidsspille i en sak som på dette stadiet ofte er fastlåst.

Departementet vil presisere at en ev. ny ordning er ment å gi domstolen en mulighet til å oppnevne en godkjent mekler, annen ansatt ved familieverntjenesten eller sakkyndig der det anses formålstjenlig. Det vil således være opp til den enkelte domstol om den ønsker å oppnevne en mekler eller ikke. Det legges til at i tilfeller der det framstår som usannsynlig at det vil oppnås frivillig oppfyllelse gjennom samtaler og mekling, eller det haster å få i stand samvær, bør saken avgjøres så raskt som mulig på vanlig måte i domstolen, dvs. tvangsgjennomføring uten mekling. Der det er forhold og omstendigheter som kan gjøre at det ikke skal skje en tvangsgjennomføring, som for eksempel risiko for vold, overgrep eller at gjennomføring ved tvang av andre grunner vil kunne gi barnet alvorlig psykiske belastninger, se barneloven § 65 andre ledd, vil det heller ikke være aktuelt med mekling. I disse tilfellene foreligger det umulighet og det er ikke grunnlag for tvangsfullbyrdelse.

Formålet er frivillig oppfyllelse av avgjørelsen

Formålet med å oppnevne en sakkyndig, godkjent mekler eller annen ansatt i familieverntjenesten er å få den av foreldrene som har hånd om barnet til frivillig å oppfylle pliktene sine. Et formål som skissert vil være annerledes enn etter barneloven § 52 som setter rammene for mekling etter ekteskapsloven og barneloven, jf. barneloven § 51. Det følger av barneloven § 52 at formålet med denne meklingen er: «[…] å få foreldra til å kome fram til ei skriftleg avtale om foreldreansvaret, om kvar barnet skal bu fast og om samvær». Ordlyden i de to skisserte formålsbestemmelsene tydeliggjør at samtalene og meklingen har to ulike formål, og derfor må innrettes forskjellig.

Selv om den som er oppnevnt har et klart oppdrag, vil det være opp til den sakkyndige eller mekleren selv, innenfor rammene av oppdraget, hvordan dette skal løses på bakgrunn av deres fagkunnskap og erfaring. Hva som er hensiktsmessig i den enkelte sak, vil bero på de konkrete omstendighetene i saken. Den som har fått oppdraget kan for eksempel snakke med foreldrene hver for seg eller sammen. På den måten vil den som har oppdraget få innblikk i konflikten og hva som skal til for at avgjørelsen kan oppfylles frivillig.

I mange av sakene vil det være behov for at den som har oppdraget jobber for å dempe konflikten mellom partene. Den som har oppdraget vil for eksempel kunne gi partene gode verktøy for å håndtere den fastlåste situasjonen og bedre kommunikasjonen mellom dem. I tillegg vil den som har oppdraget kunne drøfte barnets situasjon og hvilke behov barnet har. Er situasjonen at foreldrene er så opptatt av sin egen konflikt at hensynet til barnet har kommet i bakgrunnen, kan den som har oppdraget bidra til å få fram barnets perspektiv og hvilke konsekvenser det har for barn å leve med høy konflikt over lengre tid.

Hvis det kommer fram under meklingen at det foreligger forhold eller omstendigheter i saken som gjør at det ikke bør skje en tvangsgjennomføring, skal mekleren ikke lenger forsøke å finne en frivillig løsning. I slike tilfeller kan for eksempel mekleren anbefale foreldrene å reise endringssak etter barneloven § 64 og kreve foreløpig avgjørelse etter barneloven § 60. Det kan også foreligge umulighet. Mekleren må melde tilbake til domstolen hva som har kommet fram i saken.

Hensikten med samtalene er ikke å diskutere de underliggende spørsmålene i saken på nytt. Hvis dommeren mekler i en tvangssak etter reglene i tvisteloven kapittel 8, er det imidlertid ikke noe i veien for at man ser helhetlig på saken.

Selv om retten kan oppnevne en sakkyndig eller mekler, har ikke partene i saken noen plikt til å delta i samtaler eller mekle.

Dersom ingen av partene vil ha samtaler, skal den sakkyndige så raskt som mulig gi retten beskjed om dette. I den tilhørende rapporten skal den oppnevnte mekleren forklare hvilke tiltak som er forsøkt og andre opplysninger som har kommet fram i saken.

Departementet foreslår etter dette at det innføres en ordning som tilrettelegger for frivillige løsninger mellom partene også i saker om samværshindringer og tvangsfullbyrdelse, ved at domstolen gis adgang til å oppnevne en sakkyndig, godkjent mekler eller annen ansatt ved familieverntjenesten der dette er formålstjenlig. Det vises til lovutkastet til ny barneloven § 65 a.

Domstolen kan oppnevne en sakkyndig, godkjent mekler eller ansatt i familieverntjenesten

Departementet legger til grunn at domstolen skal kunne velge mellom en sakkyndig, en godkjent mekler og en mekler eller terapeut ved familievernkontoret. Barneloven § 51 med forskrift fastsetter hvem som kan godkjennes som mekler. Hvorvidt domstolen skal oppnevne en sakkyndig, godkjent mekler eller annen ansatt ved familievernkontoret i den enkelte sak, vil bero på de konkrete omstendighetene i saken.

Familieverntjenesten har god kompetanse om mekling og hjelp til bedre foreldresamarbeid i saker med høy konflikt mellom foreldre og kan være godt egnet for å finne frivillige løsninger i saker om tvangsfullbyrdelse. I tillegg har familieverntjenesten et helhetlig apparat som kan ivareta familien og tilby hjelp og veiledning parallelt med og i etterkant av at den konkrete saken er løst. Dette kan legge grunnlaget for bedre foreldresamarbeid og gode relasjoner for foreldre og barn framover. For å tydeliggjøre familievernets plikt til å bistå der domstolen etter ny barneloven § 65 a oppnevner en ansatt fra familievernkontoret til å ha samtaler eller mekle med foreldrene, inntas dette i lov 19. juni 1997 nr. 62 om familievernkontorer (familievernkontorloven) § 1 første ledd nytt siste punktum.

Etter departementets vurdering kan det i noen saker være behov for en sakkyndig psykolog i en sak om tvangsfullbyrdelse. Oppgavene til den sakkyndige vil ha samme ramme som oppnevning av godkjent mekler eller terapeut i familievernet slik det er omtalt ovenfor. Det følger av lovforslaget at retten kan gi den sakkyndige et mandat for utføring av oppdraget.

Oppnevning av sakkyndig som skal gjøre en utredning

Dersom det er en sak med påstander om vold og overgrep eller det er andre forhold som kan utløse tvil om partenes omsorgsevne, vil det etter departementets syn være grunn til å undersøke og behandle saken for å avklare om det foreligger umulighet, framfor å få til en frivillig oppfyllelse. Det samme gjelder dersom barnet selv uttrykker motvilje mot samvær på en klar og selvstendig måte, og det derfor kan være betenkelig å få til en frivillig oppfyllelse av avgjørelsen.

Det foreslås derfor en presisering i ny barneloven § 65 a siste ledd som gir barneloven § 61 første ledd nr. 3 om tradisjonell sakkyndig erklæring tilsvarende anvendelse i saker om tvangsfullbyrdelse.

8.11.6 Oppsummering

Departementet foreslår at det innføres en ordning som tilrettelegger for frivillige løsninger og oppfyllelse av fastsatt samvær mellom partene også i saker om samværshindringer og tvangsfullbyrdelse, ved at domstolen gis adgang til å oppnevne en sakkyndig, godkjent mekler eller annen ansatt i familieverntjenesten. Formålet er å hjelpe partene til å komme fram til frivillige løsninger gjennom samtaler eller mekling. Ordningen inntas i ny bestemmelse i barneloven § 65 a. Det foreslås videre en presisering i ny barneloven § 65 a siste ledd som gir barneloven § 61 første ledd nr. 3 tilsvarende anvendelse i saker om tvangsfullbyrdelse. Det vises til lovutkastet til ny barneloven § 65 a.

8.12 Tilbakehold eller trekk i barnebidrag

8.12.1 Innledning

Departementet reiste i høringsnotatet spørsmålet om en eventuell ny ordning med tilbakehold eller trekk i barnebidrag kunne være egnet som et nytt sanksjonsmiddel mot samværshindring, og ba om høringsinstansenes syn på dette. Bakgrunnen var at enkelte samværsforeldre i praksis opplever at dagens sanksjonsordning med tvangsbotinstituttet ikke fungerer godt nok og at vanskeliggjøring av samvær ikke får konsekvenser for bostedsforelderen. Videre kan det for samværsforelderen oppleves som urimelig å måtte betale fullt barnebidrag dersom samværet hindres av bostedsforelderen. Tilbakeholdelse eller trekk i barnebidrag kan oppfattes som en mer direkte sanksjon enn tvangsbot overfor den som hindrer et samvær.

8.12.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har gitt tilbakemelding er Namsfogden i Oslo, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Arbeids- og velferdsdirektoratet, Helsedirektoratet, Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Kristiansand tingrett, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Rogaland, Aleneforeldreforeningen (AFFO), Redd Barna, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Psykologforeningen, Advokatforeningen, Juristforbundet, UNIO, FO, Norsk Kvinnesaksforening (NKF), Kvinnefronten i Norge og MiRA.

Det store flertallet av høringsinstansene går imot en ev. ny ordning med tilbakeholdelse eller trekk i barnebidrag, og det er liten støtte til å vurdere en ny ordning med tilbakehold eller trekk i barnebidrag. Unntaket er Namsfogden i Oslo,Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Bufdir som mener det kan være verdt å utrede spørsmålet nærmere.

Namsfogden i Oslo antar at trekk i barnebidrag først og fremst vil være merkbart for bostedsforelderen, der innkrevingen av tvangsbot ellers er virkningsløs av økonomiske årsaker. Enten fordi det ikke er noe å hente eller fordi inntektene har en slik karakter at det er praktisk umulig å få tak i dem (kontantinntekter, selvstendig næringsdrivende, frilansere, kunstnere o.l.).

Bufdir støtter forslaget om å utrede en ordning med tilbakehold eller trekk i barnebidrag nærmere. Bufdir vil samtidig understreke at barnebidraget er en økonomisk rett for barnet, jf. barneloven § 67 tredje ledd, og innføring av trekk i penger som er ment for barnet vil kunne ramme barnet direkte.

Barneombudet er kritisk til en ordning med tilbakehold eller trekk av barnebidrag, og uttaler:

«Barnebidraget skal gå til dekning av barnets livsopphold, og skal fordeles på alle kostnader knyttet til dette – slik som for eksempel husleie, mat, klær og fritidsaktiviteter.

Det å innføre en ordning som gir adgang til å stanse eller redusere midler som skal gå til dekning av barnets livsopphold på grunn av uønsket atferd fra bostedsforelderen, vil helt klart kunne ramme barnet. Barneombudet ser at bidragsbeløpene varierer i størrelse, slik at stans i et lavt bidragsbeløp nødvendigvis ikke vil ramme familieøkonomien like hardt som der hvor bidraget utgjør en større del av økonomien. Imidlertid vil det ikke alltid være slik. Noen familier er avhengige av å få inn også lavere beløp for å få hverdagen til å gå rundt for barnet.

For at en slik ordning skal være forsvarlig, må hvert enkelt tilfelle vurderes individuelt. Siden beslutningen vil berøre barnet, må NAV også foreta en barnets beste–vurdering. Barneombudet er usikker på om NAV i dag har tilstrekkelig med kompetanse til å gjennomføre en slik vurdering. Funnene i Helsetilsynets landsomfattende tilsyn med sosiale tjenester i NAV (2012) viser at kommunenes behandling av søknader om økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn er urovekkende. I nesten 90 % av tilsynene fant fylkesmannsembetene det de karakteriserte som alvorlig svikt i kommunenes styring av kartleggingen av barnas situasjon og behov, i behandlingen av søknader om økonomisk sosialhjelp. Barnas behov for klær og utstyr, og om de hadde mulighet til å delta på ulike fritidsaktiviteter, er eksempler på opplysninger som manglet. Det er ikke grunn til å tro at disse funnene er uten overføringsverdi til andre avdelinger i NAV. Barneombudet anbefaler derfor ikke tilbakehold eller trekk i barnebidrag som metode for å stimulere til gjennomføring av avtalt samvær.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet som forvalter barnebidragsregelverket anbefaler heller ikke å gå videre med å utrede en ny ordning med tilbakehold eller trekk i barnebidrag. En slik ordning vil avvike betydelig fra NAVs kjerneoppgaver knyttet til bidragsfastsettelse der det er viktig at NAV opptrer nøytralt overfor partene for å dempe konfliktnivået i bidragssakene. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler:

«Samvær er et viktig moment ved fastsettelse av barnebidrag. Det vil da være svært uheldig om NAV som ofte fastsetter bidraget, også skal ta stilling til om det er grunnlag for å sanksjonere en av foreldrene grunnet manglende gjennomføring av samvær.

Som departementet viser til, er barnebidraget barnets midler som skal sørge for et forsvarlig underhold. Tilbakeholdelse i eller trekk i barnebidraget vil dermed ramme barnet og dets midler direkte. Barnet er tredjepart og således ikke en del av den opprinnelige uenigheten mellom foreldrene. Vi er av den oppfatning at det er urimelig om det er barnets økonomiske interesser som rammes ved en slik lovendring. En konflikt mellom foreldrene, skal ikke ramme barnets rett til underhold. En tvangsbot vil derimot ramme bostedsforelderen som vanskeliggjør samværet og ikke barnet.

I samsvar med dagens regelverk fastsettes og endres barnebidrag ut fra kostnadsmodellen. Det er kostnader til underhold av barnet som fordeles mellom foreldrene etter størrelsen på inntekten deres. Samværsfradraget er også fastsatt etter kostnader til barnets underhold under samværet. Når det beviselig ikke er noe samvær, har samværsforelderen heller ikke utgifter til samværet. Dersom regelverket blir endret slik at det tas trekk i barnebidrag for å forhindre samværssabotasje, vil NAV måtte vurdere årsaken til at det ikke er samvær. Dette er en helt ny vurdering basert på opplysninger som det er vanskelig for foreldrene å dokumentere, i motsetning til dagens situasjon der det er økonomiske opplysninger og en eventuell samværsavtale som er det som må legges frem av opplysninger.

NAV har skriftlig saksbehandling, noe som gjør det særlig utfordrende å høre barnets mening. Vi har erfart i flere saker at barn opplyser i brev til NAV at de både har og ikke har samvær. Det er tydelig for oss at barn har en sterk lojalitet til begge sine foreldre og er svært påvirkelige når det er skriftlig bevisførsel der foreldrene sender inn sin dokumentasjon uavhengig av hverandre. Også for foreldrene er det utfordrende å bevise endring i samvær gjennom skriftlig bevisførsel. Spørsmålet om det foreligger samværssabotering bør derfor avgjøres etter en umiddelbar bevisførsel hvor partene gis anledning til å legge frem sin sak muntlig og imøtegå motpartens anførsler i et eget forum, for eksempel overfor domstolene slik som dagens ordning.

[…] NAV har ikke kompetanse til å vurdere spørsmål av denne art som er svært vanskelig i skriftlig bevisførsel. Barnebidragsregelverkets formål er ikke å håndtere eller løse en samværskonflikt, men å sikre barn økonomisk underhold fra begge foreldrene.»

LDO mener tvangsbot vil være det beste virkemiddelet av to grunner, og begrunner dette på følgende måte:

«For det første, kan man spørre seg om trekk i eller tilbakehold av barnebidraget vil kunne ramme barnet indirekte. Dette fordi barnebidraget er ment å dekke underholdskostnaden for barn og størrelsen på midlene som er tiltenkt barnets underhold vil derfor kunne påvirkes.

For det andre, var det, ifølge tall fra NAV, pr 30. juni 2015 60 788 menn som betalte barnebidrag, mens det kun var 5 372 kvinner som gjorde dette. Det er altså i underkant av 12 ganger flere menn enn kvinner som betaler barnebidrag. Ombudet går ikke videre inn på årsakene til dette, men konstaterer at trekk eller tilbakehold i barnebidraget i all hovedsak vil ramme mødre som hindrer eller saboterer samvær.

Slik ombudet ser det, vil mødre derfor risikere å ha mer begrensede sanksjonsmuligheter overfor fedre som hindrer eller saboterer, enn motsatt, dersom trekk eller tilbakehold i barnebidrag er den primære sanksjonsmuligheten. Dette fordi det er liten grunn til å tro at forelderen som mottar barnebidrag gir noen økonomisk motytelse til den bidragspliktige. Det kan derfor hevdes at trekk i eller tilbakehold av barnebidrag ikke i tilstrekkelig grad fremmer likestilt foreldreskap. Bruk av tvangsbot vil derfor i større grad kunne realisere formålet om likestilt foreldreskap, gitt at tvangsboten settes til et nivå som reelt sett oppleves pønalt for den forelderen som hindrer eller saboterer samvær.»

Fylkesmannen i Nordland mener et slikt tiltak ikke er egnet, og uttaler:

«Det er barnet som materielt sett er rettighetshaver til barnebidragene og et slikt tiltak vil gå utover barnets rett til underhold og forsørgelse. Et slikt tiltak vil prinsipielt kunne få karakter av en straff eller sanksjon overfor barnet selv. Videre vil det bare være et sanksjonsmiddel for de som har bidrag gjennom det offentlige systemet. Av hensyn til blant annet likhet for loven, vil det være problematisk dersom ikke alle foreldre har reell tilgang til sanksjonsmidler ved samværshindring. Et slikt tiltak vil ikke kunne praktiseres dersom samvær er en umulighet. NAV Innkreving, som eventuelt måtte tilbakeholde bidraget, har ikke kompetanse for å vurdere hvorvidt gjennomføring av samvær er umulig. Vi mener derfor at en styrking av tvangsbotinstituttet er en bedre løsning.»

AFFO ser et stort konfliktpotensiale i å gi muligheter for trekk i barnebidrag der foreldre ikke enes om gjennomføring av samvær, og uttaler:

«Begge sanksjonsformene straffer jo også barnet gjennom at økonomien i husholdningen barnet bor i svekkes, og det vil i mange tilfeller kunne medføre at barnets materielle behov og behov for å kunne delta på aktiviteter, ikke kan ivaretas på en god måte. Istedenfor å straffe barn og foreldre gjennom trekk i barnebidrag eller gi foreldrene store bøter, bør innsatsen heller rettes inn på å gi foreldre hjelp og veiledning i forhold til å bedre samarbeidet og tilrettelegging for samvær ut fra barnets beste.»

Psykologforeningen uttaler at den vanskelig kan se hvordan det kan la seg gjøre å bruke økonomiske sanksjoner uten å ramme barnet selv om intensjonene bak er de aller beste:

«Dersom en likevel ønsker å opprettholde mulighetene for økonomisk sanksjoner, vil det muligens være mer hensiktsmessig å gi muligheten for å redusere eller stanse barnebidraget enn å inndrive tvangsbøter. En slik ordning vil, i så fall, tydeliggjøre at det faktisk er barnet som rammes, og at årsaken tydeligere tilskrives bostedsforelderen.»

8.12.3 Departementets vurdering og forslag

Hovedbudskapet fra høringsinstansene er at en ordning med tilbakehold eller trekk i barnebidrag ved hindring av samvær reiser vanskelige prinsipielle og organisatoriske spørsmål som gjør at det ikke bør gås videre med å utrede en slik ordning.

Høringsinstansene peker på at det er barnet som har rett på barnebidragene. En ordning med tilbakehold eller trekk i barnebidrag vil være vanskelig fordi barnebidraget rettslig sett tilkommer barnet og skal dekke barnets behov for forsørgelse. Det å innføre en ordning der det gis adgang til å holde tilbake eller trekke i barnets midler på grunn av uønsket adferd fra bostedsforelderen vil kunne gå utover barnets behov for forsørgelse, og prinsipielt være en straff og sanksjon overfor barnet selv. Høringsinstansene framhever videre at barnet er en tredjepart og ikke del av uenigheten mellom foreldrene. Det vises også til at en ordning med tilbakehold eller trekk i barnebidrag kan virke konflikteskalerende. Arbeids- og velferdsdirektoratet framhever videre at en slik ordning avviker betydelig fra etatens kjerneoppgaver, og anbefaler ikke å gå videre med forslaget.

Tilbakemeldingene fra høringsinstansene gir ikke grunnlag for å gå videre med å utrede spørsmålet om en eventuell ny ordning med tilbakehold eller trekk i barnebidrag som sanksjonsmiddel mot samværshindring. Departementet vil av den grunn ikke utrede saken videre.